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五、邮政民营化与公共投资体制转型
- 五、邮政民营化与公共投资体制转型
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

五、邮政民营化与公共投资体制转型

日本邮政事业130多年的历史中，经历了太政官时代（1971—1885）、递信省时代（1885—1949）、邮政省时代（1949—2001）、总务省时代（2001—2003）、日本邮政公社时代（2003—2007）五个发展阶段。在日本两次民营化改革浪潮中，围绕邮政民营化改革，日本社会各界矛盾最尖锐，斗争最激烈。邮政公社作为日本经济规模最大、经济实力最强、职工人数最多的国营企业，其改革不仅仅关系着拥有28万职工的日本邮政事业，而且直接关系着日本公共管理体系的根本性变革。在日本，以邮政族议员为中心，不分执政与在野，官僚政客、工会组织、特定邮政局长等既得利益者集团向小泉政府发动了全面进攻。2005年，小泉首相以解散众议院形式清算了反对者，最终推动了邮政民营化改革。

1.邮政事业的发展轨迹与邮政经营

日本近代邮政事业始于1871年。明治政府在废藩置县的同时，作为推进近代化政策内容之一，在东京、大阪、横滨、神户、新潟、长崎等地设立驿递所，由此正式建立了近代日本邮政事业。1873年3月，日本政府颁布《邮政规则》，规定邮政事业为官营垄断事业，从此禁止民间从事邮递业务。作为邮政事业的管理机关，曾先后归属民部省、大藏省、内务省、农商务省管辖。大藏省时代更名为驿递寮，内务省时代更名为驿递局。1885年，日本建立内阁制度，农商务省驿递局与工部省电信局等合并，组建递信省。

为积累社会闲散资金，支持国家重要产业建设，1875年5月2日，仿照英国模式，明治政府开办邮政储蓄业务。1916年，邮政局开设简易保险事业业务。1952年，电信省改组为日本电信电话公社，其行政管理业务划归邮政省。至此，邮政省成为主管邮政业务、邮政储蓄、邮政汇兑、简易生命保险、邮政养老金以及电信政策的行政机关。2001年，随着中央省厅改革的推进，邮政省与自治省、总务厅一起并入总务省。总务省设立邮政企划管理局，负责邮政事业发展规划等基本政策，作为总务省挂靠单位，设立邮政事业厅，具体负责邮政事业计划的实施，并开始着手准备向日本邮政公社的转变。2003年4月1日，日本邮政公社成立。与此同时，总务省邮政企划局转变为邮政行政局，并将对邮政储蓄和简易生命保险的相关检查业务委托金融厅负责。日本邮政公社作为统一经营邮政业务、邮政储蓄、简易生命保险三大事业的公共企业，成为世界上最大的金融机构。

邮政公社成立以后，为改革原来的行政管理模式，引进企业管理方式，聘请原三井造船公司董事长担任公社总裁。为提供高质量和降低服务成本，邮政公社最大限度地引入民间企业的组织体系和经营机制，以提高其运营效率。日本邮政公社内设邮政事业总部、邮政储蓄事业总部和邮政简易保险总部三个事业部，作为独立核算单位，实行会计分立制度。在税收上，与民营企业处于相同竞争条件，由过去的免税转变为交纳部分固定资产税、印花税等税款，额外收益以法人税形式部分上缴国库。邮政公社在不断改善现有邮政服务的同时，继续开发新业务，拓展业务空间，在邮递业导入“丰田管理方式”。它们不断扩大二日送达的邮递服务区域，并积极开展了固定形状的小型包裹邮递服务。

截至2005年3月，日本总人口约1.2亿，按照每1.1平方公里设置一个邮局标准，日本全国共设立了24678个邮局。由于许多地方的邮政业务处于亏损状态，因而只能依靠其他业务或补贴来维持正常运营。1993年，日本邮政业务出现赤字。1998年，受日本金融机构破产的影响，再度出现赤字。1999年以后，虽然业务收入逐年增加，但单年度赤字达到553亿日元。2000年，赤字达100亿日元。随着互联网的迅猛普及，邮政业务收入明显下降。2002年，日本邮政营业收入比1995年下降了11%，并以每年2%—3%的速度递减。由于邮政职工为国家公务员，即使出现经营赤字，政府或邮政公社也不能像其他民间企业那样随意裁减职工。长期以来，人工费在邮政成本中占到60%以上。

2004年，日本邮政储蓄额为214万亿日元，随着金融秩序整顿和邮政民营化推动，邮政储蓄虽然逐年减少，但依然维持在200万亿日元以上。在日本，80%的家庭都持有邮政储蓄。日本邮政储蓄主要依靠个人储蓄来维持，其中99.6%为个人储户。与此相对，城市银行储蓄中个人储蓄占55%，地方银行和信用公库的个人储蓄则占66.7%。之所以邮政储蓄拥有如此众多的个人客户，关键在于其便利性和国有的安全性。

近年来，由于受经济长期不景气和低利率的影响，参加邮政简易保险的人数不断下降。2004年度，日本邮政公社共签订保险契约350万件，比上年度减少37.5万件，下降9.7%。保险金额为99146亿日元，比前年度减少10936亿日元，减少9.9%。由于新增保险契约减少与合同到期率增加，2004年，简易保险契约总数为6540万件，比上年度下降4.5%，保险金额为178万亿日元，比上年度下降3.7%。在个人保险领域，在日本全部保险契约中，邮政简易保险契约占37.6%，民间生命保险占53.7%。但是，邮政简易保险所占全部保险金额的比率仅为11.4%，而民间生命保险则占75.1%。可见，简易保险的保险数额较小，但参保人数较多。

邮政公社一直未能从根本上实行政企分开，邮政职工属于公务员性质。到2003年3月末，日本邮政公社拥有职工28万人，成为名副其实的日本最大国营企业。邮政储蓄总额233.2万亿日元，超过日本四大商业银行存款余额的总和，堪称世界上最大的储蓄银行。简易保险资金总额185.3万亿日元，相当于日本四大家生命保险公司资产规模的总和。两类资产累计达418.5万亿日元。2003年，日本邮储资金运作方式主要是用于购买国债、地方债和财政投融资等，并继续用于道路公团、国营土地改良事业、各种公团、地方自治体或通过政府机关间接向民间提供资金。截至2004年3月，日本邮政公社所持有国债余额高达170万亿日元，占国债发行总额的四分之一。可见，邮政资金对日本经济的发展具有巨大的影响。

邮政业务作为日本的政府事业，从其建立到民营化以前，一直延续着传统的经营管理模式，即“特别邮政局长制度”。特别是边远地区的邮局局长，大多实行“世袭制”。明治时期，为迅速建立起全国性的邮政运送体系，解决政府邮政建设资金的不足，政府募集地方绅士担任地方邮政局长，让其以自家住宅为邮政局的办公地点。起初，邮政局长不享受薪金待遇，但职位可以世袭。在邮政局内部，第一层经营邮政业务，由邮政局支付房屋租赁费用。第二层则为邮政局长的家属住房。为了与政府设立的邮政局相区别，后来将这种邮政局称“特别邮政局”。在日本2.4万个地方邮政局中，特殊邮政局占全部邮政局的76.5%左右。在邮政省时代，特定邮政局长的“世袭制”曾经广受抨击。日本邮政公社建立后，废除特定邮政局长的“世袭”制，将特定邮政局长的聘用方式改为向社会公开招聘，并且应聘资格较为苛刻，应聘考试十分严格。

在日本，邮政的“世袭制”与议员的“藩属制”相互结合，形成了紧密的政治链条，使日本邮政系统演化为日本政坛的强力支撑基地。在自民党长期单独执政的背景下，邮政集团培育了一大批“邮政族”政治家，邮局系统成为自民党的重要选票据点。因此，面对小泉的邮政民营化改革，以邮政事业为中心的既得利益集团，联手组织了一场强大的反对浪潮。

在邮政省管理时代，邮政省既是邮递事业的监督管理者，同时又是邮递事业的直接参与者。邮政省独家垄断书信邮递业务，禁止其他民间企业参与书信传递事业。2002年，日本通过《邮政公社法》和《信函投递法》，打破了普通信函投递业务的政府垄断规制，允许民间企业从事书信投递业务，但同时又设置了较高的进入门槛。法律规定，民间企业进入普通信函投递领域时，必须在全国设置邮筒，提供平信及明信片投递服务的公司，必须在全国至少拥有10万个信箱，每周投递日要多于6天。

日本邮政公社成立以后，不仅继续经营书信邮递业务，也参与经营小型包裹运送等物流事业，并积极开展多种经营，结果形成了对民间物流企业的严重挤压。日本邮政公社由于受到书信法和邮递法等保护，邮政车辆在许多区域可以畅通无阻，而民间物流企业则必须接受货物汽车运送事业法等规制。由于日本邮政公社参与冷藏品邮递和定时邮递两项业务的竞争，致使大和运输等民间企业的经营活动受到很大影响。邮政物流系统作为日本陆路运输的最大供应者，2004年承接信函、包裹总数达250.4亿件，而日本著名物流企业“大和运输”的配送交易量仅为10.6亿件。为此，大和运输公司以“压制民间企业”为由，曾经向日本邮政公社提出了诉讼。

2.邮政金融的治理问题

日本邮政改革之前，邮政储蓄资金几乎原封不动地由大藏省“资金运用部”投资于政府直辖的“特殊法人”，进行公共项目建设。如投资于道路公团，修建收费高速公路；投资于石油公团，积极开展海外石油开发等。财政投融资被称为日本政府的“第二预算”，其资金利用不需要国会审批，直接由政府制定和执行相关财投计划，确定政府的投资方向和重点。日本政府在不扩张财政条件下，通过邮储储蓄等财政投融资计划，一定程度上弥补了财政资金的匮乏，极大支持了日本基础设施建设发展。邮政事业资金成为政府维护社会稳定的重要财源。长期以来，日本邮政是政府国债的最大买主。2001年，实施财政投融资改革，将邮政系统资金从财政投融资中分离出来，邮政系统资金与民营金融机关一样，由邮政公社直接决定购买国债和财政投融资债券。但是，从实际操作看来，其资金利用方式并没有发生根本性变化。

邮政储蓄和简易保险资金是财政投融资最主要的资金来源。它一般通过资金运用部途径被投入日本道路公团、住宅建设公团等特殊法人。因此，各公团、事业团等的经营效益将直接决定着未来财政投融资的回报。但是，绝大多数特殊法人都存在严重的赤字经营问题，因而依靠自身力量根本无法偿还投入资金。然而，各特殊法人的国有性质和资金借入的政府担保性，使它们无须考虑资金的利用效益，而只是一味地追求扩大投入规模。至于最终的资本金和利息偿还问题，只能由对此进行担保的政府财政解决，即由国民税金予以填补。如道路公团利用财政投融资建设的众多赤字路线，其资金利用亏空和巨额赤字只能由政府承担。本州四国联络桥建成后，实际通车量仅为预测量的三分之一，投资根本无法收回。本州四国联络桥公团不但无力偿还财政投融资的借款和支付利息，为了维持其日常运营，政府还必须投入一定的财政支持。

泡沫经济崩溃以后，民间金融利率不断下调。但是，邮政储蓄的定额储蓄率却一直未进行调整，结果导致许多民间资本流入邮政储蓄，从而加剧了金融秩序的紊乱。2001年，在特殊法人改革过程中，废除大藏省（财务省）的资金运用部，解除了由资金运用部管理邮政储蓄资金和年金的义务。邮政事业厅由此可以自主负责邮政储蓄和简易保险等资金的投向。各财政投融资机关设立财政投融资特别会计，通过发行财政投融资国债来募集资金。但是，从事实上的执行来看，邮政储蓄资金依然用来购买国债。2004年度末，日本中央政府和地方债务升至719万亿日元，其中大部分是依靠发行国债（包括财政投资债）和地方债来进行融资的，而邮政储蓄和简易保险则是上述债务的最大买家。邮政储蓄和简易保险所持有的中央和地方的债权余额为316万亿日元，占全部中央和地方长期债务总额的44%。2004年度由总务省发行的财政投融资国债主要由邮政储蓄购买，其国债领受率为75%。邮政储蓄资金和简易保险资金等基本上还是按照原来的资金使用途径进行投资。由邮政储蓄和简易保险筹集的巨额资金通过公共金融形式进行再分配，一方面造成了公共金融的过度臃肿，另一方面也造成了资金流向的畸形发展。因此，只有彻底废除特殊法人或实现邮政的完全民营化，才能从根本上改革财政投融资制度，并彻底消除公共投资的惯性循环。

相对于民间金融机构来说，邮政储蓄享有各种特殊优惠。首先，由于政府提供担保，因而邮政储蓄信用度较高，而且不需要像其他金融机构那样，必须向国家金融机构交纳一定比例的保险准备金。在纳税方面，虽然缴纳消费税和汽车税，但是不缴纳法人税、居民税、事业税、登记许可税、印花税等税种。邮政公社成立之后，虽然开始向地方的市町村等交纳一定额度的固定资产税，但仅相当于其他金融机构的一半左右。据日本银行协会统计，仅2003年，邮政储蓄少交纳各种税金达1.1万亿日元，10年间累计少支付6.2万亿日元。

邮政金融作为规模庞大的国营金融，日益成为阻碍日本金融业发展的制约因素。2004年，日本邮政储蓄存款总额为227.3万亿日元，而同期日本四大都市银行集团（UFJ、东京三菱、三井住友、瑞穗）的存款总计为225.9万亿日元。2004年，邮政储蓄业务部门总资产高达264.9万亿日元，经营利润达1.2万亿日元，其利润规模超过丰田公司。邮政公司作为日本规模最大的国营企业，对民间金融业形成了严重挤压，扭曲了日本金融市场，并严重制约了日本金融系统改革的深化。实施邮政储蓄的民营化改革成为深化日本金融体制的必经之路。

依据保险法规定，生命保险公司必须参加生命保险契约者保护机构，灾害保险公司必须参加损害保险契约者保护机构，并缴纳相关保险费。由于邮政简易保险由政府经营，因而免予缴纳保险费。为此，生命保险协会和日本损害保险协会一直强烈批评。简易保险业务由于受政府补贴和保证，形成全面挤压民间保险市场的局面。2004年度，日本邮政公社简易保险总资产为121.3万亿日元，超过民间四大保险公司日本生命、第一生命、住友生命、明治安田生命的合计总资产，经常利润为6333.1亿日元。在个人生命保险中，简易保险约占40%，保险件数约相当于民间保险机构的70%。日本全国的个人金融资产总额约为1400万亿日元，其中约四分之一流入了邮政储蓄和保险系统。

由于邮政保险业务的大量存在，欧美等外资金融资本根本无法进入日本的简易保险领域，这不仅使日本的金融市场开放和自由化大打折扣，也招致了美国等金融资本的强烈批评。从1996年起，美国商务部每年都通过书面形式敦促日本实行邮政民营化。长期以来，邮政储蓄和简易保险的巨额资金主要用来购买日本政府发行的国债，从而影响了日本资本市场的全面开放。通过邮政实现民营化，可以使该巨额资金转投国际金融市场，从而给美国国债市场、美国股市等带来巨大利益。2005年8月8日，英国《金融时报》刊登金融评论指出：“再等待一段时间，国际金融资本便得到日本邮储的350万亿日元。”在此背景下，以布什政府为首的欧美国家一直大力支持和鼓励小泉内阁实施邮政民营化。对于美国保险业界来说，超过120万亿日元的简易保险资金是一个具有非常魅力的市场。美国政府按照美国保险业界的运营模式，要求日本政府从邮便事业中完全剥离简易保险，实行完全民营化，公开出售全部股票。围绕邮政民营化方式，日本政府邮政民营化储备处和美国政府相关人员进行了18次协商，其中5次与美国保险业界人士进行了协商。

3.邮政民营化改革

2001年，日本中央政府实行改组，撤销邮政省、总务厅和自治省，组建总务省，统一管理电信、邮政等事务。在总务省内部设立邮政企划管理局，作为外部挂靠机构，负责邮政政策的制定和监督；成立日本邮政事业厅负责邮政事业运营。由此实现了邮政运营职能与监督职能的分离。小泉就任首相之后，立刻召开了“邮政三事业存在方式恳谈会”，其成员由总理大臣、官房长官、总务大臣及相关大臣和专家学者。小泉结构改革的基本出发点是通过精简政府机构，建立“小政府”，实现“民间能做的事情民间做”，减少国有制带来的各种弊端。结构改革的核心是金融和财政体制改革，突破口是邮政民营化。邮政民营化的直接目标是通过改善邮政系统的经营模式，在维持邮政事业基本社会功能的前提下，使邮政事业摆脱政府或国会等政治性干扰，引入民间企业经营机制，提高邮政事业的经营效益。与此同时，改革邮政储蓄和简易保险经营体制，使其真正走向市场。割断日本政府无限增大政治性投资的渠道，恢复“平衡财政”，消除经济隐患，使邮政融资真正成为日本经济发展的支撑资金。

2003年4月1日，废除邮政事业厅，成立“日本邮政公社”。新创建的日本邮政公社，全面负责邮件传送、邮政储蓄、邮政汇款、邮政电汇、简易人寿保险等业务，集邮政业务与邮局设施管理于一体。邮政公社拥有资产41.55万亿日元（约3.8万亿美元），资本金1.27万亿日元，邮政局24700个，员工26万人，成为日本最大的国营企业。作为公社化的附带改革措施，废除了邮政储蓄面向财政投融资的利用义务，并开放邮递事业，允许民间企业利用邮政储蓄进行融资。与此同时，积极探讨未来邮政公社的改革思路。

2004年，小泉改组内阁，增设邮政民营化改革担当大臣，并任命竹中平藏为“邮政改革担当大臣”，负责领导和策划邮政民营化改革的具体事务。2004年9月，竹中平藏提出邮政改革的基本框架。在此基础上，日本内阁会议制定了《邮政民营化的基本方针》。在日本政府确立的邮政民营化基本方针基础上，参考欧美国家如德国、意大利、新西兰和荷兰等在推行邮政民营化方面的经验和教训，并广泛听取经济界、学术界以及普通国民的意见，最终确立了日本邮政民营化方案。邮政民营化相关法律主要包括《邮政民营化法》《日本邮政股份公司法》《邮便局股份公司法》《邮递事业股份公司法》《独立行政法人邮政储蓄及简易生命保险管理机构法》《邮政民营化法案实施过程中相关法律制定法》等，上述法律共同确立了日本邮政民营化的基本框架和发展方向。

2006年1月，邮政民营化进入准备阶段。为体现邮政民营化的民营色彩，日本政府任命原三井住友银行行长西川善文出任日本邮政股份公司首任总裁。2007年10月1日，伴随着日本邮政公社的解散，日本邮政股份公司及其下属的四个公司，即邮便局股份公司、邮便事业股份公司、邮政储蓄银行、简易生命保险公司全面继承了原来的邮政三事业。作为民营化的基本原则，日本邮政股份公司将继续保有邮便事业公司和邮便局公司的全部股票。对于邮政储蓄银行和简易生命保险公司，则计划在10年内分阶段全部出售，并使之从邮政集团中完全分离出来。

日本邮政股份公司持有邮便公司和邮便局公司所发行的全部股票。在正常情况下，政府必须拥有日本邮政股份公司所发行股票总数的1/3以上。公司董事、监事的选任和解任必须经过总务大臣的认可。公司的事业计划、章程变更、利润分配及处分、合并或拆分及解散等决议，必须获得总务大臣的认可。总务大臣负有对日本邮政股份公司进行监督的权力，可以对公司业务发布监督命令。邮便事业公司主要负责从事邮递业务和印花税销售。邮便局公司主要从事邮便窗口业务及其他服务，以充分利用邮政局为当地居民提供便利为目的。

新成立的独立行政法人邮政储蓄和简易生命保险管理机构，负责继承和管理原有的邮政储蓄契约和简易生命保险契约。对于资金运用和新生储蓄、保险和综合账号的余额管理则移交邮政储蓄银行和简易生命保险公司。邮政民营化相关法律虽然规定了邮政储蓄和简易保险管理机构的职能和运作方式，但却没有规定其撤销时间。与道路公团改革一样，作为暂时事务设立的特殊法人机构最后可能长期化存在。

通过民营化，日本邮政集团的职员将划归5家公司。除日本邮政股份公司作为总公司进行运营外，其余4家公司基本上是按照原来从事的业务进行划分。特定邮政局职员归属邮便局公司。在集配邮政局从事邮便业务的职员，外务职员划归邮便事业公司，内务职员划归邮便局公司。原邮政短期职员全部归邮便事业公司，民营化以后，按照契约职员待遇执行。从事邮储业务的职员，在设置邮储银行直营店的地方，划归邮储银行，在没有设置直营店的地方，则归邮便局公司。从事保险业务职员，在设置直营店的地方，从事法人营业的职员划归简保生命公司，其他人员划归邮便局公司。原来的邮递医院及宾馆设施等单位职员则划归日本邮政股份公司。在民营化实施前，要求所有公社正式职员递交希望就职单位申请书，对于未能如愿就职的职员，设立相关派遣或转业制度，帮助其向日本邮政相关子公司如日本快递（JPExpress）等转移。

邮便局公司为了维持民营化前的服务水平，计划在那些由于市町村合并而不再使用的公民馆、公共机构、车站等地设置出勤据点，在无人车站等地新设简易邮政局等。计划增加“移动邮政局车”数量，用于向灾害发生地派遣。为了填补暂时关闭约400个简易邮政局的机能空位，在没有邮政局的附近区域设立定期巡回制度。为维持人口稀少地区的邮政局网络，日本邮政股份公司设置1万亿日元（最大2万亿日元）规模的基金，用于填补邮政局经营赤字。^[1]

在邮递业务方面，由于实行了业务分割管理，邮便事业公司对公社时期的集配邮政局进行了重组。对于东京、鹿儿岛、冲绳等地的一些离岛，将原来在岛上按邮政局进行的集配业务统一划归本岛支店集配中心或邻岛支店。山地配送人员可以接受报社委托，进行报纸和邮件的一体配送。在民营化改革过程中，随着将原来的集配局降格为非集配局，甚至关闭邮递窗口等问题的出现，结果可能导致人口稀少地区邮递从业人员减少、配送时间延迟等问题，因此，也招致了一些国民的批评。

在邮政储蓄业务方面，民营化以后，邮储银行调整了费用区间，不再实行统一定价。但是，由于邮储银行与民间银行一样必须负担印花税等相关费用，因此，改革后邮储银行的各种手续费大体都有所上升，原来根本不值得核算的普通换汇手续费也有所提高。从邮政公社时代开始执行ATM机的减少计划，而且在夜间或周末利用时还收取一定的服务费用。民营化以后，为了充分利用现有窗口资源，在邮政局办公场所、建筑设施中可以从事出租业务，因此，一些连锁超市等也开始进驻邮政储蓄机构。

4.日本邮政股份公司的治理困境

邮政民营化是日本行政财政改革的突破口。邮政改革不仅涉及邮政三事业如何运转，而且涉及日本财政投融资体制改革和金融体制的调整，进而也直接影响着战后日本形成的利益集团格局和决策体制变革。邮政民营化是对以邮政储蓄为“入口”、以特殊法人为“出口”的财政投融资体制的根本性变革。随着日本邮政民营化改革的不断推进，日本的财政金融体制和公共投资体制将逐渐发生变化，而这些变化势必引起战后形成的利益集团之间的利益调整和势力范围变化，进而影响日本政局的变化。

基于日本政府在邮政集团治理中所扮演的角色，日本邮政集团的公司治理结构，一直为社会所关注。依据规定，到2017年民营化完全实现之前，无论是从出资者、股票持有者角度看，还是从干部任免权、经营方针决定权、日本邮政的公共性角度看，日本邮政股份公司都是标准的国有企业。因此，日本政府作为最主要的利益相关者，必然将在公司治理中充当最主要的角色。

依据《日本邮政民营化法》《日本邮政股份公司法》以及《公司法》，日本邮政股份公司采用了业务执行和监督分离的委员会制治理模式。董事会监督公司业务执行，其成员半数以上为社外独立董事。董事会下设指名委员会、监督委员会和报酬委员会，各委员会成员半数以上为独立董事。各委员会分别向股东大会提出关于董事的任免、执行董事业务执行监督情况、执行董事报酬等意见报告。作为总裁的咨询机构，日本邮政股份公司设立经营会议，负责指导和协调公司重要业务活动。同时设立企业伦理委员会、企业社会责任等专门委员会，作为经营会议的咨询机构，对专门事项进行审议，并向经营会议报告工作，以解决涉及公司经营相关问题。

日本邮政股份公司与旗下三个子公司分别签订集团经营管理契约，要求各公司遵守集团经营基本方针，确保对集团有重大影响事项和经营活动的透明性。对于重要经营活动，必须及时向日本邮政股份公司报告，并获得个别认可。从分公司治理结构角度看，日本邮政事业公司实行董事会和监事会并立的公司治理结构。在经营委员会下，还设立了风险管理委员会，企业伦理委员会等多个专门委员会。日本邮储银行、日本简易生命保险的治理结构与总公司基本相似，实行委员会制治理模式。董事会下设立指名委员会、监察委员会及报酬委员会。

日本邮政股份公司的治理机制主要分为四个层次：首先，为确保邮政民营化的有效推进，日本内阁设立邮政民营化推进本部，直接负责邮政民营化相关政策的制定和落实等事项。推进本部下设邮政民营化委员会，对日本邮政行使业务监督职权，并向政府等相关机构提供建议。其次，依据公司法，由财务省代表国家行使股东权，出席股东大会，并表决董事任命等重大事项决定。再次，总务省作为主管省厅，直接监督和管理日本邮政的相关业务。日本金融厅、会计检察院则对日本邮政相关的金融、保险等业务进行监督和规制。最后，监事委员会负责企业管理层和内部事务的监督，对董事、执行干部进行监督，必须确保公平性和透明性。审查评价委员会必须吸收外部专家，公布评价标准，确保透明性，定期公布评价、审查结果。

依据邮政民营化法和日本邮政股份公司法，总务大臣作为日本邮政的主管大臣，其权力限于董事选任、解任的认可权。对于邮政总裁的选择，由于特殊公社法没有特殊规定，因此只能依据公司法的逻辑，即由董事推举产生，而且从法律程序上看，无须上报总务大臣或财务大臣批准或认可。

财务省作为国家财产的主管机关，依法代表国家行使股东权利。因此，一般应由财务大臣代表国家出席日本邮政的股东大会，而非总务大臣。邮政民营化以来，日本邮政股东大会一般由财务省理财局次长出席，主要决定董事选任等相关问题。作为特例，2009年10月，龟井静香作为金融邮政大臣第一次出席股东大会。2012年6月，受安住财务大臣的委托，松下忠洋金融邮政改革担当大臣再次出席股东大会。

为推动民营化，根据内阁总理大臣命令，特设邮政民营化主管大臣，负责整体推进和协调各省厅邮政民营化相关事务，制定和调整邮政事业根本变革相关计划方案。由于该职务并非常设，因此，一般由总务大臣或金融大臣兼任。此外，加上邮政民营化推进本部、邮政民营化委员会，民营化以后的日本邮政集团，虽然名义上实现了民营化，实际上却形成了日本邮政的三重管理：即总务大臣、财务大臣和邮政担当相。与此同时，由于日本实行内阁负责制，因此，日本邮政的真正控制权，事实上是由首相决定的。

邮政民营化以后，随着日本首相更迭频繁和党派斗争激烈，围绕日本邮政的管理权限和总裁任命问题，一直麻烦不断。2009年1月，围绕原简易保险宾馆拍卖、西川善文连任、总裁任命权限等问题，自民党内部、自民党与民主党之间、首相与大臣之间、大臣与邮政总裁大臣等之间发生了多重冲突。

2009年，自民党选举失败，民主党等组成联合政权。民主党政府决定大幅修改邮政民营化路线。鸠山内阁任命曾经坚决反对邮政民营化的龟井静香出任邮政民营化大臣。龟井静香全面否定小泉确立的邮政民营化路线，他首先冻结了民营化进程，并迫使西川善文辞职。其后，一反“民间能做的事民间做”的民营化理念，进一步强化日本邮政的公共服务职能，并将邮政储蓄的最高限额从1000万日元提高到2000万日元，进一步加大邮政资金对国债的投向。12月4日，173届国会通过《邮政股票出售冻结法》，决定暂时冻结邮政储蓄银行和简易生命保险的上市和股票计划、简易保险的不动产处理计划。自此，围绕着未来邮政民营化的改革方式问题，日本朝野各界又重新开始了新的马拉松。

民主党政府还特别成立“日本邮政治理检证委员会”，专门“探讨今后日本邮政集团业务的健康运营和事业开展，研究日本邮政集团的治理方式”。^[2]事实上，其真实目的在于审查西川担任总裁时期的内部治理问题。日本邮政治理委员会针对“简保之宿”打包出售、邮政事业公司和日本运通公司的快递合并计划、信用卡经营商与集团广告代理商选择等问题，进行了广泛的信息收集、资料分析和相关听证，进而为民主党政权修改邮政民营化法和中止邮政民营化进程准备了充分的素材。

邮政民营化是日本政府调整政府职能、重构政府边界的一个重要环节，邮政储蓄和邮政生命保险的完全民营化可以为深化日本经济体制创造一个重要契机。然而，形式上的邮政民营化，既不能真正突破现行日本政治经济体制下的制度安排，也不能根本改变日本的公共投资体制，更无法有效启动民间经济活力，真正构建起激励性制度创新的制度体系。

注释

[1]読売新聞「郵便局の金融サービス——赤字補てん基金創設へ」2005年2月10日。

[2]総務省『「日本郵政ガバナンス検証委員会」の発足』、2010-01-08。

五、邮政民营化与公共投资体制转型

五、邮政民营化与公共投资体制转型