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二、不良债权的处理
- 二、不良债权的处理
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

二、不良债权的处理

20世纪90年代初，随着股市暴跌和不动产价格严重缩水，如日中天的日本经济急转直下，先是资不抵债的企业剧增，继而是银行等大量金融机构在不良债权的重压下破产。泡沫经济崩溃后，日本经济在沉闷的气氛中度过了“失去的10年”。

金融是国民经济的心脏。资产泡沫崩溃后，如何处理金融机构背负的不良债权，重建现代金融体制，恢复金融机能，成了世纪之交日本经济能否摆脱困境并获得新生发展活力的关键。如果从1995年七家住宅专业金融机构不良债权问题的曝光算起，到2005年不良债权问题基本解决为止，日本政府为解决不良债权问题，不仅耗费了整整10年时间，而且付出了沉重代价。

日本经济发展中遭遇的这一重大挫折和深刻教训，对于30年来经济发展高歌猛进但时下进入改革深水区的中国经济来说，无疑具有重要警示意义。这里拟在揭示日本上世纪80年代资产泡沫生成机理的基础上，阐明90年代泡沫经济崩溃及不良债权发生的内在联动性效应，进而重点解析和评价日本政府处理不良债权的时机、对策和方法，以为他山之鉴。

（一）资产泡沫的生成机理

所谓资产泡沫，是指资产价格超出了资产的实际价值^[1]，其超出部分越大，意味着泡沫和风险越大，直到泡沫破灭实现价值回归。

从1986年11月起，日本发生了战后以来罕见的长达四年多的“平成景气”。1986至1991年，年均经济增长率超过5%，高出其他发达国家两个百分点。此外，由于日元急剧升值，因此按美元计价的国民总收入、人均国民收入等诸项经济指标飙升。1987年，日本GNP达到美国的60%以上，人均GNP19553美元，超过了美国的18570美元和联邦德国的18373美元。^[2]在对外债权方面，1985年，日本扣除对外负债后的对外纯资产额为1298亿美元，成为世界第一债权大国，1990年增至3281亿美元，债权大国的地位愈加巩固。^[3]

这些统计数字给人的印象是，上世纪80年代后半期的日本经济势头强劲，可谓形势大好，以致日本国民喜不自胜，欧美人士也发出了“日本将取代美国”“21世纪是日本世纪”的慨叹。然而，在“数字繁荣”的背后却是资产价格与价值的严重偏离，日本经济正酝酿着一场近代以来罕见、二战后最大的资产泡沫危机，其泡沫膨胀的程度在同期股价和地价的异常变动中可见一斑。

在股票市场，日经平均股价1980年为6870日元，1985年升至12557日元，五年间上涨82.7%，涨幅尚属于正常范围。然而，1986年后股市暴涨，1989年12月29日升至38915日元，四年间涨了三倍多^[4]，这显然不是一种正常现象。据有关测算，日本股市时价总值1987年超过美国，1988年超过500万亿日元，为同年GDP的1.28倍，已与实体经济出现巨大乖离。

不动产业资产泡沫的膨胀来势凶猛。1985至1991年六年间，全国平均地价上涨62%，东京、横滨、大阪、名古屋、京都、神户六大城市地价平均上涨2.9倍，其中商业用地上涨4倍，住宅地上涨2.7倍。^[5]地产、房产的疯狂上涨，致使日本全国地价总额1987年达到1638万亿日元，为美国全国地价的4倍。^[6]美国国土面积是日本的25倍，因此日本的单位土地价格正好是美国的100倍，可见土地资产泡沫已经发展到了何等严重程度！

导致这一时期资产泡沫膨胀的原因是复合性的。从国际因素看，1985年“广场协议”后日元的急剧升值是最大推手。日元对美元汇率从1985年9月的240:1升至1988年的120:1，两年半时间升幅高达一倍。一般说来，日元升值会对出口带来压力，但是除了1985年下半年对美出口增速有所减慢外，1986年后对美出口急剧扩大。日本的对美贸易黑字从1985年的560亿美元增加到1986年后连续三年900亿美元以上。对美贸易黑字的扩大，究其原因，一是日元升值幅度虽大，但还未超出以高生产率为根据的日本企业所能承受的范围。二是日元升值对日本经济的影响本来就有双重效果。一个简单的测算是：对出口商而言，原本在国内售价为240日元的商品，现在若以120日元价格在美国销售，出口损失不言自明；但是日本作为严重依赖国外资源的国家，日元升值的同时也大大降低了其能源及原材料的进口成本，原本须以240日元进口的材料，现在只须支付120日元即可到手，生产成本的下降同样不言自明。进出口成本的对冲，相当程度地缓解了日元升值的压力。对于日元升值后日本对美贸易黑字扩大的结果，日本媒体的普遍看法是：“20世纪80年代世界经济中一支独秀的不是美国而是日本。在纺织、钢铁、造船、家电、汽车和半导体等制造领域，美国完全输给了日本。”^[7]

从国内因素看，首先是国家的宏观经济政策存在问题。在金融政策上，为了缓解日元升值压力，采取了低利率的货币宽松政策及加大购入美元操作等手段。1986年1月至1987年2月的一年时间内，官定利率连续五次下调，由5%下调到2.5%，并将2.5%这一战后以来创纪录的低利率一直维持到1989年5月。与此同时，日本政府通过发行“外汇资金证券”募得的资金，在日元升值过快时抛出日元购入美元，所用购汇额从1986年的2.1万亿日元增加到1987年的5.4万亿日元。由于承购这种证券的是日本银行，因此不可避免地导致了流动性扩大。从实施效果看，旨在通过降低利率抑制日元升值的效果是有限的，但由此导致的流动性扩大效果却十分明显。统计数据显示，日本全国货币发行量1981—1985年增加27.2%，1985—1989年增加49.5%，1989年提高利率后的五年中，增率降至15.3%；全国银行贷款额1981—1985年增长56.8%，1985—1989年增长73.9%，1989—1994增率降至16.4%。^[8]在财政政策上，1965年以前，日本政府坚持了1949年道奇计划时确定的财政收支平衡原则，此后为了刺激经济发展开始发行国债。到铃木、中曾根执政的80年代前期，在“重建财政”的口号下，政府曾把取消财政赤字作为重中之重的任务，并为此制定了政府综合财政开支逐年减少10%、政府投资逐年减少5%的计划。然而，为了缓冲日元升值压力并刺激经济景气，1987年5月，日本政府放弃财政紧缩方针，推出了一个6万亿日元、相当于同年GDP规模1.8%的大型财政扩张计划，公共建设投资急速增加。统计表明，与1980—1985年财政对公共事业投资的连年负增长、最大年度降幅高达20%相对照，1986—1990年的同项支出连年增加，最大年度增幅接近10%。由此，国家债务余额由1980年的84万亿日元增加到1990年的163亿日元，国家债务与GDP之比也由29%升至38%。按照一般常识，财政政策作为国民经济运行的调节器，经济发展高涨时正是政府减少开支、偿还债务的大好时机，然而日本的做法正好相反。由此看来，80年代后半期日本政府在财政政策上犯了方向性错误。

其次是企业行为的扭曲。80年代中期以后，随着经济实力的增强和经济国际化、金融自由化的进展，战后以来资金供给绝对不足的面貌发生根本性逆转，如何应对金融市场环境及社会资金供求关系的变化，成为提供金融服务的各种金融机构和接受金融服务的企业共同面临的新课题。然而，二者的对应却同时出现了偏差。

从生产型企业的情况看，度过70年代的经济萧条和产业结构调整期，企业生产率普遍提高，企业实力及对外竞争力增强。企业、特别是大企业的资本构成明显改善。有关调查表明，到80年代中期，制造业大企业的设备投资已经全部靠自有资金解决，周转资金中，自有资金也已占八成以上。非制造企业虽然还不具备这样的实力，但依靠自有资金也能解决设备投资的70%—80%、实物投资的60%左右了。^[9]这意味着战后以来企业资本运营主要依靠间接金融的时代已经结束。经营效益的提高改善了企业的资本构成，而规制缓和、金融自由化的大环境，又为企业扩大筹资提供了可能。从1986年起，许多上市企业利用“公平金融”制度，不仅在国内扩大发行公司债券，而且纷纷到国外筹资。当时盛行的公司债券有两种：一是1981年开始的“可转换公司债券”（convertible bonds），它是一种结合了资本收益与最低利息保障的金融工具，在一定条件下可以兑换成股票；二是1986年开始的保值债券（warrant bonds），这是一种附带新股认证权的债券，债券持有者有权按债券面值的一定比例购买新发行的股票。这两种债券外国投资者都可以购买。由于日本股市在1985年以后牛气冲天，投资者看好日本企业和市场，对这种债券抱有很高的收益预期，于是债券发行大获成功，仅1986—1989年四年间，日本企业便通过这种方式，筹集到资金62万亿日元，其中从国外筹集的资金多达23万亿日元。一般说来，企业对资金的需求主要是购置生产设施设备及购买原材料，但是当企业在满足设备投资和周转资金需求的前提下仍持有大量余资时，其剩余资金的使用便大有学问了。实际情况是，企业没有把余资用于生产性“实物投资”，而是采用新的“炼金术”，大量购置“金融资产”，增加股市、国债、不动产投资，集团内的相互持股比例也在显著提高。于是在80年代后期发生了如下一种递进性循环：日元升值、股市“长牛”、大企业收益增加且前景看好→企业通过发行可转换债券筹资而投资者踊跃购买→企业资本构成改善且出现大量“余资”→企业以“余资”购置股票等金融资产或不动产→股市、地价快速上涨。在这种“投资聚财”^[10]的疯狂时代，企业行为出现了由生产性投资向非生产领域投机性投资的扭曲，从而改变了战后以来企业经营的传统，其意义和影响非同寻常。对此，美国学者高柏尖锐地指出：“具有讽刺意味的是，80年代当全世界都在称赞日本企业在经营战略上以长远观点看问题时，日本企业的经营战略却正在转向以最快的速度赚取短期利润。”^[11]

从金融服务业的情况看，企业实力增强及其资本构成的改善，意味着摆脱了主银行控制而获得了自身活动的“自由”；而这一状况对银行等金融机构说来，则意味着战后以来自身所处的“给予者”地位发生了动摇。在实体经济领域对资金的需求不断减弱的情况下，尽管国家的货币政策相当宽松，银行资金也相当宽裕并不断降低放贷条件，但放贷领域却越来越窄，良好客户越来越少。商业银行融资行为的严重扭曲，正是在这种背景下发生的。日本银行的统计资料显示，1984—1989年，全国银行年贷款额由202万亿日元增加到317万亿日元，增幅57%。其中对制造业（一般机械、电气机械和运输机械）的贷款1984年55万亿日元，1989年54万亿日元，六年间踏步不前；对非制造业（建设、金融保险、不动产及商业服务业）的贷款由120万亿日元增至206万亿日元，增幅72%，其中住宅贷款由14万亿日元增至35万亿日元，增幅150%。^[12]显然，这一时期大量资金流向了股市和不动产领域。例如，80年代后期，大银行为避开政策限制，出资建立了若干住宅金融专业公司（简称“住专”），急剧扩大对土地、住宅等事业的贷款，其中对商业住宅分期付款的年度贷款增额为1984年2.1万亿日元，1986年5.4万亿日元，1989年10.5万亿日元，五年中增长了5倍。然而与此相比，“住专”对不动产开发商的贷款数额更大，后果也更为严重。城市商业用地是当时的主要投资热点，许多不动产公司为了最大限度地赚取利润不惜玩弄技巧，先以手中持有的甲项不动产为担保，从A银行获得贷款来购买或建设乙项不动产，待乙项不动产迅即增值后，再以此为担保向B银行申请新的贷款，如此形成连环套式的贷款。银行方面则因不易找到良好客户，明知不动产业风险很大，也往往是在未对受贷企业做认真审查的情况下，便向不动产商提供融资。“土地成金”的诱惑，使借贷双方同时失去了理性。

再次是国民心理变化及其消费行为的扭曲。在日元升值兼“平成景气”长期化的“市场超常亢奋”^[13]期，日本国民可支配收入增加，手头金融资产因日元升值倍增，战后以来怨声一片的“没有富裕感”情绪一扫而光。国民认同“一亿中流”的心态变化所导致的结果是，追求享乐、攀比之风盛行，以致素以勤俭闻名的寻常百姓也开始了“暴发户”般的消费。80年代后期，当日本的普利司通以26亿美元收购费尔斯通轮胎公司、索尼以30亿美元收购哥伦比亚公司、举国掀起“购买美国”狂潮时，国民的消费行动也在升级，日本市场上，世界名牌、艺术品销量大增，日本旅游者在海外的疯狂购物，更是给世人留下了深刻印象。

由此看来，蕴藏在80年代后半期日本经济“数字繁荣”内核中的资产泡沫危机已经相当严重，而吹得过大的泡沫迟早破灭是市场经济的铁律。

（二）不良债权的产生

战后直到1990年的40多年中，日本经济创造了三个让许多人深信不疑的神话：股市虽有波动，但长期牛市格局不变，持股必赚；土地、房产价格长期上涨趋势不变，持有必赚；银行有政府保护，任何情况下也不会倒闭。但是随着泡沫经济的崩溃，“股市神话”“土地神话”和“银行不倒神话”被接连戳破。

先是“股市神话”的破灭。从1989年起，为控制经济过热局面，日本政府采取了三项经济降温措施。一是提高存款利率。1989年5月至1990年8月的15个月内，存款利率连续五次上调，由2.5%一气升到6%。二是提高特定土地税率。1989年12月实行《土地基本法》，旨在通过税收手段促进闲置土地的利用。1990年12月，自民党制定《土地税制改革大纲》，其中包括创设土地持有税和征收土地继承税等内容。1992年1月，日本政府提高了土地税率，继续对土地投机者施压。三是对金融机构的融资实行“总量限制”。1990年3月，大藏省银行局长发出通知，要求金融机构对不动产业、建筑业以及对下属住宅金融专业银行的融资不得超过其总融资的增长比率，同时要求金融机构定期向政府主管部门汇报对指定限制领域的融资情况。^[14]

不断加息的政策利空效果迅即在股票市场得到回应，日经平均股价在1989年12月29日创下38915日元、股价收益倍率71倍的纪录后，调过头来直线下跌，1990年10月1日跌至20221日元，1992年8月18日跌至14309日元。结果，不到两年时间，股票降至1989年最高价的38%，股票市场的总市值减少了430万亿日元（1992年日本的GDP为450万亿日元），股市泡沫崩溃，“股市神话”宣告破灭。2003年4月28日，日经平均股价跌至7608日元，这个价格仅相当于泡沫时期最高值的20%。

再看“土地神话”的破灭。与股市的表现相反，1990年，城市普通商业住宅、高级公寓、办公楼、商业街地、高尔夫球场建设热度不减，六大城市房地产价格增幅继续保持高位。同年，大阪城市圈的住宅、商业地价升幅达到56.1%和46.3%，创造了该地区泡沫时期不动产业价格升幅的最高纪录。1991年，全国房地产价格升幅放慢到10%左右。进入1992年后，以东京为首的六大城市圈房地产价格开始下跌并一发而不可收。1992—1998年的七年间，全国城市商业地块、普通住宅、工业用地等所有房地产价格连年下降，六大城市圈下跌了40%—50%。由此，房地产泡沫崩溃，“土地神话”宣告消失。

房地产泡沫与股市泡沫的崩溃之所以出现一年多的时间差，原因在于建设业有个一年左右的建设周期，不可能像股市一样瞬间变换面孔。建设业属于长线投资，即使经济状况出现负面变化，开工项目也不易中途停止，否则投资者将蒙受更大损失。从银行的角度说，虽然意识到房地产业的风险在加大，但在老客户资金紧张的时候，与其坐视不管，莫如追加融资，助其度过难关。房地产泡沫就是在这种机制下得以延续的。

据估算，在股市、地价暴跌的资产价格缩水过程中，约1000万亿日元“蒸发”^[15]。

最后是“银行不倒神话”的破灭。泡沫崩溃过程与泡沫膨胀过程恰好形成一组逆向变化的对照。股价和房地产价格下跌，造成企业持有的动产和不动产资产价格缩水，按原价评估的资产价格与现价之间出现巨大亏空，因此银行根据时价评估企业的贷款抵押资产时，便出现了大量资不抵债的情况。当企业即使清产也无法偿还银行债务时，银行等金融机构便会出现大量无法收回贷款的呆账和死账，经营赤字增加。不仅如此，由于银行等金融机构本身持有的股票、债券也在缩水，导致其自有资本构成率急剧下降，于是便出现了银行支付困难、濒临破产情况。

金融机构的不良债权问题最初是通过住宅专业金融公司的经营破绽曝光的。70年代以前，日本政府原本是不允许金融机构向个人购买房地产提供贷款的，但是此后为了改变“经济大国”“福利小国”形象，在国民的强烈呼吁下，政府放宽限制，批准成立了一批专门从事个人住宅贷款的金融公司。这些公司本身不是银行，而是分别依托于某一母体商业银行的支持和贷款，开展私人住宅贷款业务。此外，政府系统的农林金融机构也曾向“住专”公司提供了大量贷款资金。80年代中期以前，各“住专”公司依靠国家政策优惠及其垄断性地位，普遍取得了丰厚的收益。

1985年后，随着金融自由化的急剧进展，政府放宽了金融分业经营限制，以往只能通过“住专”向不动产业间接投资的“母体银行”，也获得了直接向私人住宅提供贷款的权限，私人房宅借贷市场竞争骤然加剧，由此“住专”的经营开始走向下坡路。

1992年地价下跌后，“住专”的主要贷款对象中小房地产公司普遍出现经营亏损，无法按期还贷，甚至丧失了支付贷款利息的能力，有些企业已资不抵债，“住专”即使采取清偿还贷措施，也无法全额收回贷款。出于对战后以来“土地神话”的笃信，银行方面的基本判断是地价下跌是暂时现象，迟早还会反弹。于是母体银行通过“住专”继续向房地产业追加贷款，政府系统的农林中央金库和县级农业信用社也保持了同一步调。结果在泡沫经济崩溃的90年代前期，出现了“僵尸银行支撑僵尸企业的局面”^[16]，即围绕着地价下跌和“住专”贷款问题，形成了一种地价下跌→房地产公司经营恶化和还贷难→“住专”出现不良债权→公私金融机构增加对“住专”的低息贷款→“住专”继续向房地产公司追加贷款→地价继续下跌→房地产公司经营进一步恶化并大量破产→不良债权拖垮“住专”→“住专”的母体银行出现危机的恶性循环。

1995年夏，大藏省公布的测算数字是，日本住宅金融、住宅借贷服务、住总、综合住金、第一住宅金融、地银生保住宅借贷、日本住宅等七家住宅金融专业公司的13万亿日元总贷款额中，无法回收的死账为6.4万亿日元，这些主要依靠母体银行的资金拆借来维持运营的“住专”公司实际上已经破产。

但是，“住专危机”不过是揭开了日本90年代金融危机的序幕，其连锁性影响是导致了一批更大的金融机构垮台。1994至2003年10年间，住宅金融专业公司、地方信用社、银行、证券、保险等金融全业种的破产事件接连发生，其中北海道拓殖银行、日本长期信用银行、日本债券信用银行、山一证券等大型金融机构的破产，称得上金融业发生“地震”的重大冲击性事件。至此，战后以来创造的“银行不倒神话”成为历史。

（三）不良债权的处理过程

不良债权（Distressed Debt）是指企业的资金、商品、技术等借与或租借到其他企业但面临无法收回或收回少量的现象。对此，日本金融厅有两种关于不良债权的界定标准。一是根据银行法关于风险管理债权的规定，破产企业债权、延期未还付债权、延期三个月以上未还付债权以及放宽贷款条件的债权属于不良债权，这与1998年3月后采用的美国证券交易委员会（SEC）基准大致相同；二是根据金融再生法，不良债权包括已经破产企业的债权、危险债权、超过三个月未还付及放宽贷款条件的“要管理债权”^[17]。

关于不良债权的数量，泡沫崩溃后，尽管所有金融机构都出现了大量不良债权，但是事关企业声誉，都在尽量隐瞒真相或低报，金融管理当局也是一笔糊涂账，搞不清真实数字。1996年3月，大藏省公布的金融机构不良债权总额为34.7万亿日元。^[18]但是事后证明，这个统计还不到真实数字的1/3。

1996年1月桥本内阁上台后，把解决“住专”问题和金融体制改革作为头等大事，并于4月12日提出存款保险、金融机构健全化及金融机构重建的所谓“金融三法案”。6月11日，众议院举行临时会议专门讨论“住专”问题（所谓“住专国会”），通过了《关于促进特定住宅金融专业公司债权债务处理等特别措施法》（简称“住专法”，同月21日公布实施）。该法第一条申明，“在住宅金融专业公司因持有大量难以回收的贷款债权而难以向金融机构返还借款债务的状况下，鉴于有关当事者处理这些债务极为困难，内外对我国金融机能的信赖大为降低，在维持信用秩序上出现了值得忧虑的重大障碍等事态，为加快处理住宅金融专业公司的债权债务，通过采取紧急特别措施……以维持信用秩序，保护存款者等，进而保证国民经济的健全发展”^[19]。7月26日，专门处理“住专”清偿事务的住宅金融债权管理机构成立。

日本政府对“住专”问题的最终处理结果如下。七家“住专”公司的6.41万亿日元债务，分别通过持有其债权的公私金融机构放弃债权、“赠与”及政府财政补贴来解决。具体分担是：“住专”的母体银行放弃债权3.5万亿日元，其他向“住专”提供贷款的非母体银行放弃债权1.7万亿日元，政府农林系统的金融机构“赠与”5300亿日元，政府划拨财政补贴资金6800亿日元。关于“住专”的善后处理，在政府存款保险机构设立的紧急金融安定化筹集资金和金融安定化筹集基金中划拨2000亿日元，成立住宅金融债权管理机构，负责“住专”资产的清偿，七家“住专”公司将其自有资产和6.78万亿日元债权交渡给住宅金融债权管理机构后解散。根据规定，住宅金融债权管理机构最终若不能全额收回贷款，其死账款额一半从划拨基金中扣除、另一半由国家财政补贴填平。^[20]

然而，“住专”问题只是整个金融界不良债权问题的冰山一角，进入1997年，地方银行、城市银行、证券公司、生命保险信托公司等金融机构的不良债权问题接连曝光，一批颇具影响和实力的银行和证券公司破产。

为了全面整顿金融秩序，彻底清理金融机构的不良债权，从1998年起，日本政府连下猛药，采取了“硬着陆”的政策措施，其主要政策举措有：

1998年，颁布《金融机能安定化紧急措施法》，存款保险机构决定向17家城市银行注入公共资金；颁布《金融机能再生紧急措施法》和《金融机能早期健全化紧急措施法》，建立“特定业务账目”和保证银行全额支付客户存款的“金融危机管理账目”。投入公共资金援助问题银行，金额为1.8万亿日元。

1999年，金融再生委员会决定向15家大银行投入公共资金，原住宅金融债权管理机构和整理回收银行合并，成立“整理回收机构”。向四家地方银行投入公共资金7.5万亿日元。

2001年，金融厅决定向三家第二地方银行投入公共资金1120亿日元。

2002年，政府制定《金融再生计划》，颁布了针对金融机构等组织的《促进重组特别措施法》，计划至2005年3月解决不良债权问题。

2003年，成立《产业再生机构》，授权该机构可使用10万亿日元公共资金。

2004年，颁布《金融机能强化特别措施法》。

表7-2 日本政府处理不良债权的金融政策年表

（续表）

资料来源：主要根据三和良一、原朗编《近现代日本经济史要览》（东京大学出版会，2007年）第187页资料制作。

2005年，在付出近100万亿日元资产被注销的代价后，长期困扰着经济发展的不良债权问题基本解决。与2003年度比较，2006年6月，城市银行、长期信用银行和信托业不良债权率由7.2%降至1.5%，地方银行由7.8%降至4.4%，全国平均由7.4%降至2.7%，全国待处理的不良债权余额为12.3万亿日元。^[21]由此，日本金融业终于度过“黑暗的10年”，踏上了新里程。

表7-3 不良债权的处理（单位：100亿日元）

资料来源：根据三和良一、原朗编《近现代日本经济史要览》（东京大学出版会，2007年）第188页资料制作。

（四）处理不良债权政策分析

纵观日本政府处理不良债权的过程，可发现其前后采取了四个步骤。

第一步，为确保银行的存款支付信用，于1996年6月通过修改《存款保险法》，冻结银行最高支付限额。最高支付限额（A pay off）是一项从美国学来的制度，即银行破产时必须向储户支付有一定额度限制的现金。日本的《存款保险法》规定，银行破产时，个人储蓄额无论数量多少，每一存款者只能从破产银行提取1000万日元以下的存款及其利息，超出1000万日元部分的损失由存款者承担。修改后的法律规定，最高支付限额的冻结期限为五年（后来一再延长），在此期间，政府将以提供公共资金援助的方式，帮助银行在发生支付困难时，能够全额支付客户存款，同时要求银行在五年内完成整改，彻底清理不良债权，实现健全经营，五年后政府将恢复最高支付限额制度。这项既保护储户、又保护银行的保护“有产者”措施，避免了日本1927年金融危机时曾经发生的银行挤兑现象，对稳定金融秩序、维持社会安定发挥了重要作用。

第二步，1998年2月，制定《金融机能安定化紧急措施法》并再次修改《存款保险法》。3月，根据这两部法律，强化了存款保险机构的机能^[22]，在该机构中增设“特别业务账目”和“金融危机管理账目”。这两种账目均由政府动用公共资金建立，其中“特别业务账目”最高使用限度为17万亿日元，目的是在普通银行全额支付储户存款发生困难时向其提供资金；“金融危机管理账目”的最高使用限度为13万亿日元，目的是用这笔资金换取银行的优先股和劣后债（最难回收的贷款），以提高银行自有资金比率，缓解银行资金紧张状况。为建立这两项账目，国家共投入公共资金30万亿日元，其资金筹措是通过日本银行认购国债、国家借款和发行存款保险机构债券方式获得的。同月，存款保险机构以最快的速度受理了银行方面的资金援助申请，以购买末位最差不良债权的形式，向城市银行、地方银行、长期信用银行等21家金融机构注入了1.8万亿日元资金。

第三步，1998年10月召开临时国会，制定《金融机能再生紧急措施法》和《金融机能早期健全化紧急措施法》。新规定的主要内容有：成立挂靠在总理府的金融再生委员会，由其全面负责金融监督及破产企业的处理，金融监督厅也被放在该委员会内；为促进银行清理不良债权，防止银行破产，使金融机构自有资金率尽快恢复到8%的国际标准，一面要求金融机构理清不良债权数量，制定限期整改计划；一面对政府认可其整改计划的机构，加大公共资金援助力度，为此再设“金融机能早期健全化账目”（这是对“金融危机管理账目”的强化和补充），投入的公共资金最高使用限度是12万亿日元；金融再生委员会有权对破产或可能破产的银行实行“特别公共管理”，通过《整理回收机构》^[23]，接收其所有债权和股权，并暂时实行国有化。此外，为处理破产银行的善后问题，追回其不良贷款，出售其股票，投入的公共资金建立“金融再生账目”，其最高使用限额为18万亿日元。2003年4月，由存款保险机构全额出资495亿日元，建立了公共资金最高使用限额为10万亿日元的《产业再生机构》^[24]，从而在处理不良债权问题上，最终形成了一套由存款保险机构、整理回收机构和产业再生机构组成的三位一体的制度设计。

至此，治理金融机构不良债权问题的配套性政策措施全部出台，而日本政府为此付出的代价是相当沉重的，即为保证银行支付能力建立了“特别业务账目”，为帮助银行清理不良债权建立了“金融危机管理账目”和“金融机能早期健全化账目”，为接管破产银行建立了“金融再生账目”，三类事项四大账目所投入的公共资金已达60万亿日元（使用限度）。2000年5月，日本政府又向上述账目追加10万亿日元。加上产业再生机构运营经费，日本政府为解决不良债权问题所投入的公共资金总额达到80万亿日元。随着企业和金融机构经营状况的改善，这些支出的大部分将来有可能被追回，但永远无法追回的部分也是肯定的，其损失只能由国家负担。

这样，在日本政府的限期整改压力和资金支持诱导的两面政策下，不良债权的清理加快了进程。1999年3月，政府以换取银行绩优股证券的方式，一次性向15家城市银行注入7.45万亿日元，其后对地方银行也采取了同样措施。2003年，政府为挽救里索纳银行（Risona）经营危机，一次性注入公共资金1.96万亿日元，创造了对一家银行单笔援助的最高纪录。在1998至2003年发生的动用公共资金接管破产金融机构事件中，日本长期信用银行、日本债券银行、足利银行等被收购后暂时“国有”，随后被出售变成普通民间银行。在此期间，政府向日本长银和日本债银提供的公共资金分别达到了7.5万亿日元和4.88万亿日元。^[25]

第四步，鉴于金融机构的不良债权问题基本解决、经营状况明显改善，2005年4月，日本政府宣布冻结了10年的银行最高支付限额制度解冻。这也标志着战后以来实行的“护送船队行政”至此正式结束，此后金融机构的经营失败和国民储蓄的损失将完全按照市场原则办事，责任自负。

由此可见，日本不良债权问题的解决，最终靠的是政府买单，而不是靠市场的自行调节。顺便指出，本世纪初美国处理次贷金融危机的办法，也几乎与日本如出一辙。从政策效果看，日本政府的做法保护了有产者，维持了社会稳定，促进了战后金融体系的改造、调整和重建，但同时也进一步加重了财政负担，国家债务余额已由1990年的163亿日元上升到2005年的782万亿日元，是同年GDP的1.5倍，这就从根本上损害了国民的利益，因为国民终将要为这笔巨债买单。

不良债权问题，严重拖累了世纪之交日本的经济发展，以致在“失去的十年”之后，又出现了“停滞的二十年”之酷评，教训极其深刻。

日本在完成经济赶超并于上世纪80年代展现发达国经济领头羊“雄姿”之际，显然对“赶超后”经济发展的前景过于乐观，而对制约发展的“困境”估计不足。市场经济的缺陷注定了资产泡沫难以避免，但政府作为市场经济的监管人难辞其咎。面对战后以来社会资金供求状况由绝对不足向绝对过剩的根本性转变，日本政府的政策应对是存在问题的。首先，在经济高涨期，日本政府降低存款利率的挤出效应，以及扩大公共投资和增加流动性的做法，对国民性参与股市和地市投机活动，无疑起到了推波助澜的作用。其次，为了解决资产泡沫问题，日本政府采取的急剧且大幅度提高存款利率的“硬着陆”措施，“杀伤力”过大，超出了社会承受能力。最后，在处理不良债权的节奏把握上，初期的优柔寡断导致事后处理付出了更大代价。尽管如此，从事物发展的结果看，在处理不良债权的手段和方法上，可以说日本政府的若干举措行之有效，值得参考和借鉴。^[26]

注释

[1]有学者指出：泡沫是指相关产品的市场价格与其通过一些基本参数所确定的实际价值之间的差距。参见克劳德·迈耶《谁是亚洲领袖——中国还是日本》中译本，社会科学文献出版社，2011年，第189页。

[2]伊藤诚：《日本经济的反思》，岩波书店，2004年，第34页。

[3]有关数据引自井村喜代子《现代日本经济论》第6章（有斐阁，2001年）。

[4]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第185页。

[5]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第185页。

[6]井村喜代子：《现代日本经济论》，有斐阁，2001年，第404页。

[7]《经济学家》1987年6月29日号，第30页。

[8]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，第5页。

[9]井村喜代子：《现代日本经济论》，第382页。

[10]堺宪一：《战后日本经济》（中译本），对外经济贸易大学出版社，2004年，第151页。

[11]高柏：《日本经济的悖论——繁荣与停滞的制度性根源》，商务印书馆，2004年，第209页。

[12]日本银行：《经济统计年报》，1992年。

[13]徐平：《苦涩的日本》，北京大学出版社，2012年，第140页。

[14]三和良一、原朗编：《近现代日本经济史要览》，第186页。

[15]伊藤诚：《日本经济的反思》，第158页。

[16]田中景：《日本经济症候群研究》，经济科学出版社，2011年，第18页。

[17]井村喜代子：《日本经济——最混沌的时期》，劲草书房，2005年，第278页。

[18]经济企划厅编：《经济白皮书》（1996年度），大藏省印刷局，1996年，第270页。

[19]长谷川靖：“‘关于促进特定住宅金融专业公司债权债务处理等的特别措施法’的概要”，《周刊金融财政事情》，1996年7月29日。

[20]“解说：住宅金融债权管理机构7月26日开业”，《周刊金融财政事情》，1996年7月29日。

[21]矢野恒太郎纪念会编印：《日本国势图会》（2007—2008），2007年，第396页。

[22]1971年，根据《存款保险法》，日本建立了以存款保险机构（简称“存保机构”）为载体的存款保险制度。存保机构由政府、日本银行和民间金融机构共同出资建立，属认可法人。建立存保制度的目的是，在民间金融机构运营出现困难时，维护金融秩序，保护存款者利益，保证在银行破产时也能向存款者提供每人不超过1000万日元的本金和利息。

[23]1999年4月，由存款保险机构全额出资2120亿日元，合并了原“住宅金融债权管理机构”和“整理回收银行”，成立了“整理回收机构”（简称“RCC”）。

[24]建立“产业再生机构”的目的是，当政府判断负债的大企业尚有存活能力时，便以购买其债权的方式，从其借贷银行手中接过对该企业的债权，从而在缓和企业还债压力的同时，直接减少了银行的不良债权额。由于部分债务最终无法讨回，最终损失由政府承担。

[25]井村喜代子：《日本经济——最混沌的时期》，第222—226页。

[26]原文刊于《南开学报》2015年第1期。

二、不良债权的处理

二、不良债权的处理