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四、自然灾害与危机治理机制的形成
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作者：吴廷璆等

四、自然灾害与危机治理机制的形成

正如核能计划破产一样，日本危机治理机制就是在应对自然灾害过程中逐步构建起来的。地处亚欧与太平洋等两大板块交界，日本仅占有全球陆地面积0.25%。每年在这个狭长的岛链国土上，所发生的里氏6级以上地震却为世界的五分之一以上。直到20世纪60年代之前，日本因台风或地震等大型灾害而死亡的人数年均达数千人左右。然而，伴随日本危机治理机制的建立和逐步完善，其灾害应对能力得到大幅提升。迄今为止，除1995年阪神大地震和2011年东日本大地震造成大规模伤亡之外，其年均因灾死亡人数已降至百人左右的低水平。

日本危机治理机制的形成

南海地震拉开危机应对机制的序幕。1946年12月，和歌山县南部爆发里氏8级的南海地震，此次灾害造成1443名民众遇难、超过3万间房屋倒塌的惨剧。以此为契机，日本政府于1947年、1949年相继通过《灾害救助法》和《水防法》，开始着手构建灾害应对体系。1948年6月，在日本海一侧，福井县又发生里氏7.1级地震，造成3769人遇难、4万多间房屋被毁。此次地震还导致平原地带房屋大量受损，损坏率超过60%。于是，日本政府开始关注建筑抗震问题，1950年颁布《建筑基准法》，首次对各类建筑提出抗震安全标准，同时，也对各地区整体规划提出设计要求。

伊势台风使日本灾害危机应对机制初具雏形。1959年9月，一场名为Vera的超强台风袭击了日本中部伊势湾地区，其最大风力达每秒75米，和歌山、奈良、三重和岐阜等四县受灾最重。台风共造成5000多人丧生、15万间房屋被毁、受灾人数超过150万，中部最大城市名古屋市区面积1/3被水浸泡。此次灾害之后，日本政府相继颁布三部重要法律：1960年的《治山治水紧急措施法》、1961年的《灾害对策基本法》、1962年的《重大灾害特别财政援助法》。政府规定每年9月1日为全国防灾日，它成为普及防灾意识、表彰防灾先进人士、举办防灾训练活动的重要节日。更重要的是，1962年日本政府设立中央防灾会议，并将其定位为全国救灾的最高领导机构，规定首相要亲自担任该会议议长，如今它已作为内阁府最重要的政策会议之一。^[1]1963年，日本中央防灾会议首次推出《防灾基本计划》，它从综合性、长期性角度出发，对灾害预防、应对及复兴等作了具体规定。

重大灾害成为灾害危机应对机制逐步完善的节点。在应对雪灾、地震、火山喷发、暴雨以及核泄漏等各类灾害过程中，日本的灾害危机应对机制也不断得到完善和补充。例如，以1961年日本海沿岸普降暴雪为契机，日本政府于1962年颁布了《暴雪地区对策特别措施法》；以1964年新潟县的里氏7.5级地震为由，1966年日本政府颁布实施《地震保险法》，首次推出地震险种，以确保受灾者生活稳定、减少灾害损失，日本政府还对地震保险承担了再保险义务。

阪神大地震是日本危机应对机制的重要里程碑。1995年阪神大地震是日本遭遇的首次城市直下型地震，此次里氏7.3级地震以神户市为中心共造成6437人遇难、69万栋建筑物受损，经济损失超过10万亿日元。此次灾难对日本既有灾害危机应对机制提出严峻挑战。由于通信网络被毁，日本政府一度不能掌握地震实时状况。直至震后6小时，日本国土厅才成立“对策本部”，由首相牵头的国家级“对策本部”更是在三天后才得以建立。救灾行动迟缓，遭到各界强烈批评。吸取此次教训，日本政府彻底修改了《防灾基本计划》：一是明确了中央及地方政府、相关机构甚至居民等相关主体责任；二是防灾计划内容得到大幅充实——建立广域支援体制、设置现地对策本部、兴建避难场所、接受海外援助、改善志愿者参与条件等措施；三是厘清了危机应对三阶段——即预防、应急和灾后重建的具体对策。与此相应，还制定修改了7部相关法律：1995年出台《地震防灾对策特别措施法》和《关于促进建筑物抗震改装法》，修改《灾害对策基本法》和《大地震对策特别措施法》；1996年颁布《特定非常灾害受害者权益保护特别措施法》；1997年出台《关于促进密集市区的防灾街区整备法》；1998年推出《受灾者生活重建支持法》。日本灾害危机应对机制得到大幅完善。

创设内阁府提升危机应对效率。在不断完善危机治理机制的同时，日本政府也开始注重提升危机应对效率。2001年，为有效协调各省厅之间的跨部门合作、强化执行力，日本政府设立了内阁府机构。其由首相直接领导，主要成员包括内阁官房长官、特命担当大臣及副大臣、大臣事务官等。内阁府成为日本危机应对机制的中枢机构，成为打破各省厅条条分割、贯彻中央政府决策的核心组织。

日本大地震全面考验其危机应对机制。2011年3月11日，日本东北地区爆发的里氏9级大地震带来一场复合型灾难——集地震、海啸和核泄漏于一身。它总计造成1.8万人遇难或失踪、近40万房屋被毁，经济损失达16万亿日元。虽然在核事故处理方面日本政府反应乏力，但总体上此次危机应对迅速、救助及时、处理高效。一是预警机制发挥效力，气象厅在大地震爆发后2分钟内连续播报15次警报通知；二是组织机制反应迅速，震后4分钟，日本内阁就召开紧急会议成立灾害对策中心，防卫省设立“灾害对策本部”，28分钟后，史无前例地成立了由首相任本部长的“紧急灾害对策本部”；^[2]三是救灾行动及时实施，震后仅11分钟，海上自卫队便出动UH-60J直升机开始救援；四是迅速启动救助机制，3月12日夜，内阁会议通过启动《重大灾害特别财政援助法》《特定非常灾害特别措施法》，认定青森、岩手、宫城、福岛、茨城、栃木、千叶、东京等八个灾区适用《灾害救助法》；3月22日认定除东京外七个地区适用《受灾者生活重建支援法》；五是救灾活动快捷高效，截至5月17日，地震救援队总计营救出26708人；^[3]六是危机治理机制得到进一步完善，日本政府颁布修改4部法律——2011年颁布《关于海啸对策推进法》《关于创建海啸防灾区域法》；2012年修改《灾害对策基本法》，颁布《原子力规制委员会设置法》等。

危机治理机制的制度化建设

循序渐进、不断完善的法律制度体系。频发的自然灾害是日本政府考虑构建长效治理机制的重要原因。于是，立法先行、依法救灾就成为日本政府应对各种灾害的首要程序。而且，在经历每次灾害之后，日本政府必将对相关法律进行修改完善。自1947年颁布《灾害救助法》以来，迄今为止，日本政府颁布实施的危机应对相关法律达51部，包括7部基本法、18部灾害预防法、3部灾害应急对策法、23部灾后复兴建设法。依法行政、依法防灾，对日本危机治理发挥了极大作用。借助构建法律体系，逐步实现危机治理机制的制度化建设，这是日本危机治理模式的重要特征。无论是面对突发自然灾害，还是应对公共安全重大事件，日本政府必然会启动制度化的危机治理机制，而且，每次灾害之后，必然要总结经验教训，再进一步完善现行机制的制度合理性。

1961年的《灾害对策基本法》堪称日本应对灾害危机的基本大法。日本政府目标是通过建立一部灾害应对的基本法，借以消除防灾体系中出现各主体的条块分割等制度性缺陷，实现灾害应对的系统化，综合防灾、计划性防灾等目标。《灾害对策基本法》经历了多次修改完善，最典型一次就是阪神大地震，而且，在一年之内竟然进行两次全面修改。此次修改重点提升了危机应对效率问题。修改之前，在突发严重自然灾害之际，首相必须先宣布国家进入紧急状态，然后才能经内阁讨论而设立“紧急灾害对策本部”。修改之后，首相无须宣布紧急状态就可设立“紧急灾害对策本部”；甚至首相可以不经内阁讨论而直接设立“非常灾害对策本部”。新法还扩大了地方政府、自卫队、警察署等相关机构的灾害处理权力。

多元化、交叉式组织体系。在组织制度体系方面，日本政府不仅设立了三大常设组织——内阁府防灾机构、综合防灾会议、专业性防灾机构，为有效应对不同程度的突发灾害，它还设定了三级应急组织体系：即中央政府级机制、都道府县级以及市町村级灾害应对机制。

内阁府设立于2001年，它承担制定国家战略、确立相关领域重大改革项目等重要使命，也是日本国家应对危机的最高中枢组织。内阁府受首相直接领导，内阁官房长官、特命全权大臣、官房副长官、副大臣以及大臣政务官成为核心成员。此外，五大咨询会议均设在内阁府统辖之下——即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、国家战略特区咨询会议、中央防灾会议和男女共同参画会议。

作为日本灾害应对计划的重要企划机构，综合防灾会议分为三个等级：中央政府所属的中央防灾会议、都道府县的防灾会议、市町村的防灾会议。中央防灾会议规格最高，由首相任会长，成员包括相关内阁成员、指定公共机构负责人及知名专家等，负责制定和推进防灾基本计划、紧急应对措施计划，接受中央政府相关机构的咨询，审议各类防灾事项等。中央防灾会议下设多个专门委员会，负责就专门事项进行调查以及制定相关计划等。各级地方防灾会议同样由地方最高首长出任会长，主要负责制定和推行各地的防灾计划，也承担着收集相关信息、联络和协调各部门等任务。

专业防灾机构主要由各级消防、警察组织以及外围的自卫队、相关医疗机构组成。日本消防人员分为专职和兼职两种，专职消防人员主要指那些部署在全国各地的消防本部（共791个），配备着将近16万名专业消防队员；兼职消防人员是以地方公务员为主所组成的消防团，全国共有2234个消防团，人员配备规模87万人。^[4]此外，中央和地方消防也各有分工，如中央的消防厅负责提升消防技能以及配置最新消防器材等，目标是保障消防队员安全有效地展开作业；与此相对应，设在市町村的消防本部则以各地具体消防事务为主要任务。除消防系统外，警察系统也是紧急灾害救助的重要力量。在遭遇大型灾难之际，自卫队则成为重要后援。

作为突发灾害的指挥系统，各级政府或相关机构要组建相应级别的灾害对策本部，以统筹全局、调动资源、组织救灾。政府系统灾害对策本部包括四级：市町村级、都道府县级所组建的一般“灾害对策本部”、中央政府所组建的“非常灾害对策本部”和“紧急灾害对策本部”。灾害对策本部也可在灾害当地设立现场对策本部，以代为执行对策本部的相关权利，全权处理现场救灾。中央级的灾害应对组织——非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部，一般都是由首相亲自挂帅、以中央防灾会议作为核心组织机构，此外，其成员还包括24个指定中央省厅机构、63家指定公共机构（相关独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK、电力、煤气公司、NTT等）。^[5]作为地方级灾害应急体制的一般灾害对策本部，由地方最高行政首长出任本部长，其所属防灾会议作为核心组织机构，成员包括指定的地方行政或公共机构。

相对固化、稳定的预算保障体系。长期以来，在日本政府各项预算支出中，灾害对策相关预算基本与军费规模相当。例如在1995—2004年间，日本用于防灾相关的支出年平均额为4.5万亿日元，占一般财政预算总额的5%左右。而且，这种防灾相关预算支出的项目也相对固化、稳定，如防灾相关的科学技术研究支出额约占1%；灾害预防相关支出额约占20%；国土修整与维护支出额最多，约占50%；再就是灾后重建，其相关支出额在25%左右。稳定的灾害预算成为日本危机应对机制发展完善的重要保障。

危机治理机制的程序标准化

从构成业务特征来看，日本灾害危机治理机制可分为两大部分——危机管理准备业务、模拟演习与训练业务，被称为“日本式危机管理体系的两大支柱”。^[6]前者主要指由危机管理部门设计和组织实施的相关业务，涵盖了“危机预防—危机应对—灾后重建”等全部危机应对过程。危机管理准备业务往往基于过去经验或启发，进而想定将要发生的危机，并为此做出必要准备业务。然而，这种设计是否具有实效性则是最关键的，而能够对此作出检验的标准就是模拟演习与训练业务——即另一支柱的业务模块。灾害危机治理机制一般可分为“危机预防”“危机应对”和“灾后重建”等三大程序，但日本式危机治理特征则添加了“应对计划”“研究开发”“国民防灾”等相关程序，最终形成“防灾计划→研究开发→危机预防→国民防灾→危机应对→灾后重建”的日本危机治理程序链，而且这些程序具有显著标准化特征。

防灾计划程序。作为灾害危机治理机制的首要程序，防灾计划由各级防灾会议或相关指定行政及公共机构负责制定，大致形成三类防灾计划：《防灾基本计划》《防灾业务计划》和《区域防灾计划》。《防灾基本计划》由中央防灾会议负责制定，是日本最高级别灾害危机应对实施纲领。作为综合防灾长期计划，它还对各种防灾业务计划、地方防灾计划的标准做出明确规范。而且，该计划要根据历年实际灾害状况以及灾害对策执行的效果，结合最新防灾科研成果，在重新研讨之后进行必要的修改与完善。《防灾业务计划》由相关职能省厅或行政机构负责制定，主要为确保灾害发生时，确保行政、电力、煤气、通信、运输等应急功能正常运转。《区域防灾计划》则由各级地方政府来制定，目标是明确本地防灾机构职责，制定灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调查、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，做好灾害应对所须人力、设施设备、物资以及资金准备等。

研究开发程序。日本的灾害危机治理一直强调“科技防灾”，因此，研究开发一直占据非常重要的地位。2006年日本《科学技术基本政策》提出的“第三期科学技术基本计划”方针中明确提出，日本今后长期政策目标是“要建成以安全为豪、世界第一安全国家”，中期政策目标是“确保国土和社会安全、生活安全国家”。它列出了十项防灾相关课题作为国家研究开发的重点，包括：地震观测、监测、预测调查研究；地质调查研究；耐震化与强化灾害对应、复旧、复兴计划来减轻灾害技术；火山喷发预测技术；风水灾害·土砂灾害·雪灾等观测、预测以及灾害减轻技术；卫星观测和监视自然灾害技术；救助出动与应急对策技术；创建超强灾害应对社会研究；确保安全和减轻事故的设施技术等。另外，紧急地震速报技术的实用化研究，也一直是日本灾害研究的重点，它是利用地震P波与S波之间的瞬间时差，采取相关措施减轻灾害损失，如紧急关闭电水气、列车急停、电梯控制等。

危机预防程序。危机预防是危机应对机制中的重点所在，该程序主要包括：日常国土维护、灾害风险观测及预报警报、信息通信体制建设、综合防灾信息系统建设、防灾安全据点建设、避难劝告判断与传达机制、灾害时需要救援者对策以及防灾训练等内容。日常国土维护被列为日本财政预算常项，每年政府都要拨专款修缮河道、防沙治山以及港口海岸建设。2002年日本政府还推出《社会资本整备重点计划》，引进社会资本来提升国土维护效率和效果。2003年还出台《森林整备保全事业计划》，推进森林和治山事业。

信息通信体制和综合防灾信息系统是日本政府“硬件”建设重点，它不仅建立了中央防灾无线网、消防防灾无线网和各级政府防灾行政无线网，形成了立体交叉式无间断通讯体系。而且，日本还专门针对灾害状况而建立综合防灾信息系统，如DIS（地震防灾信息系统）、RAS（卫星受灾信息确认系统）、PF（防灾信息共有平台）等，均是领先世界的技术体系。防灾据点建设也是预防灾害的重要措施，日本内阁府在东京湾临海地区有明之丘（东京都江东区）、东扇岛（神奈川县川崎市）等地划定防灾据点。此外，学校和公园等公共设施也是防灾避难中心，那里都设有专门储备防灾仓库，储存了紧急避险用淡水、食品和燃料。

国民防灾程序。包括：制定国民防灾基本计划、防灾日与防灾周活动、防灾教育培训、防灾志愿者活动和企业防灾。为最大限度减轻灾害损失，日本积极提倡所谓“官民协调”防灾，提出所谓“三助”方式——每个国民或企业的“自助”、区域内各主体间的“共助”、中央和地方政府的“共助”。日本政府制定详细的国民防灾基本计划，内容包括：动员国民更广泛地参与防灾；开发富有魅力的防灾知识宣传；激励企业和家庭积极投入防灾；推进更广泛的防灾合作；激励社会各界的广泛参与。政府规定每年9月1日为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾周”，期间，大力普及防灾知识，在全国各地举办防灾展览会、各种讲座以及防灾训练、防灾宣传班等形式多样的活动。学校甚至把防灾教育作为重点纳入综合学习教程。

推动企业制定“事业持续计划”（BCP）也成为日本政府国民防灾重点。所谓BCP，就是企业遭遇灾害也能不中断重要业务，即便万一业务中断也能在目标期限内恢复的计划，以此避免企业丧失客户或市场份额，导致企业竞争力衰退等。2005年中央防灾会议专门调查会编制了《事业持续指南》，推动企业制定BCP。同时，政府也鼓励企业积极采取防灾措施，2006年日本政策投资银行制定《防灾对策促进事业》，设立企业灾害应对融资制度。

危机应对程序。相对于复杂、缜密的危机预防程序而言，危机应对程序反而显得简洁、明快。其关键要素是实施救助、救急和医疗，而为使这三要素顺利实施，国家及地方政府首先要能迅速准确地掌握灾害信息，依照灾害状况建立相应灾害对策本部，进而启动灾害危机应急系统。广域支援体制也是重要的危机应对措施。在发生超出地方政府应对能力的大型灾害之际，日本政府将实施警察厅（警察广域紧急援助队）、消防厅（紧急消防援助队）、海上保安厅以及其他都道府县的援助，更严重的要派遣自卫队进行更高级别的广域支援。这也包括灾害派遣医疗队、救护班，以及把重伤患者救助到灾害之外的灾害据点医院等。

灾后复建与复兴程序。灾后复建与复兴程序以迅速、高效为目标，以支持受灾者重建生活为重点的原则。日本在重大灾害后复兴一般也成立相应的专门组织机构。如1995年阪神大地震之后就曾成立以首相为本部长的“阪神·淡路复兴对策本部”，以此来最大限度地调动相关资源，以实现灾后迅速重建。其具体内容主要包括：1.灾害复建事业，主要是国家支持下重建土木、文教及相关公共设施；2.灾害融资，重点面向农林渔业、中小企业主或低收入阶层；3.灾害补偿与灾害保险，重点补偿农林水产业者；4.减免税收，对受灾者减免或延迟缴纳所得税及居民税等；5.地方交付税与地方债，对受灾地区补偿特别交付税，许可其发行地方债等；6.指定重大灾害，对于指定为“重大灾害”的复建事业予以特别支持措施；7.支持有计划的复兴，对于迅速制定复兴计划予以相关援助；

8.支持生活重建，向受灾者发放灾害慰问金或生活重建资金等。

危机治理机制的信息化建设

信息化建设一直是日本政府危机治理机制建设的重点所在。迄今为止，日本已建立起覆盖全国的防灾通信“四网”体系——即作为“主动脉”的中央防灾无线网络、作为专业防灾的消防无线网络、作为“毛细血管”的地方政府防灾通信系统，以及作为重大灾害补充的通信运营商提供的非常通信系统。除此之外，日本还建立了应对各种专门灾害的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。

作为全国防灾通信网“中枢”系统，“中央防灾无线网”的建设目的是在发生大规模灾害时，避免出现因灾或集中使用导致的通信中断现象，以确保灾害应急体制各主体之间、灾害发生地与灾害对策本部之间、灾害对策本部与各都道府县之间，以及灾害紧急联络网的信息畅通。该无线网包括固定通信线路（包含影像传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路等三种方式构成。

“消防防灾无线网”属于连接消防署与各都道府县之间的无线网，该网由地面系统和卫星系统等两大通信系统所构成。地面通信系统除可以用电话或传真方式向全国都道府县通报灾情信息之外，也用来收集或传达灾害相关信息。卫星通信系统（区域卫星通信网）则是连接消防署与全国4200个地方公共团体之间的信息网络。

“防灾行政无线网”分都道府县和市町村两级，是连接都道府县以及市町村与指定行政机关或相关防灾机构的通信网络，专门收集或传递相关灾害信息。市町村级防灾行政无线网一般延伸到街区级，通过该系统，政府可把相关信息及时地传递给家庭、学校、医院等机构，成为灾害发生时重要通信渠道。市町村防灾行政无线系统包括无线播报和移动通信两个系统，其普及率在2010年分别达76.1%和82.3%。^[7]

“防灾相互通信网”主要是为应对地震、飓风等大规模灾害发生时解决现场通信问题。日本政府专门建成了“防灾相互通信网”，可把现场信息迅速传递给警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾机关，彼此交换各种现场救灾信息，高效并有针对性地进行灾害救援与指挥。

无线通信技术。为了适应复杂的自然地形地貌，加之无线通信技术已非常普及，日本防灾通信网络基本依托于无线通信技术。包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、都道府县防灾行政无线网以及市町村防灾行政无线网等，均广泛使用了无线通信技术。

移动通信技术。日本是世界移动通信应用大国，其手机普及率非常之高。日本SGI等公司还专门开发出一种自然灾害人身安全确认系统，该功能主要由可以无线上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部可以通过网络向手机使用人发送确认安全的电子邮件，手机主人则以手机邮件方式回复。于是，救灾总部的信息终端就会显示每个受访者的具体位置和基本状况，这对做好灾害紧急救助工作十分有助。

无线射频识别技术。该技术在日本的应用较为广泛，防灾救灾方面应用趋于成熟。譬如，在发生灾害时，在避难路面贴上无线射频识别标签，避难者就可以通过便携装置清楚辨别哪里是安全避难场所。若有人被埋在废墟堆下，即便是不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机，也能告诉搜救人员被埋者的具体位置。此外，无线射频识别标签还可用于人与物、人与场所的对话。例如在救援物资上贴上该标签，就能准确把握救援物资数量，然后根据避难所人数来发放该物资，尽可能做到合理分配。甚至在无法辨认伤员或死者身份时，也可通过其携带的无线射频识别标签来获得相关信息，以准确地判别身份。这在应对重大灾害时往往能发挥重要作用。

临时无线基站技术。在发生强烈地震或海啸等严重自然灾害之际，无线基站很容易遭到破坏，这往往会导致移动通信系统陷于瘫痪。为了确保紧急状态下的移动通信功能，日本相关企业开发出可由摩托车运载、充当临时无线基站的无线通信装置，这解决了移动通信的信号传输问题。这种“临时基站”可以接收受害者手机信号，确认其安全状况，并把相关信息传递给急救人员。该装置充电后可连续工作4小时，而且摩托车也可为其充电，电波传输范围直径达1公里，基本能满足现场通信的需要。

网络通信技术。日本气象厅已开始利用网络技术实施“紧急地震迅速预报”，这能大大减轻受灾程度。具体而言，它是把家庭或办公室的家电产品、房门等与因特网连接起来，由电脑自动控制，当地震测量装置捕捉到震源纵波之后，便可在3—5秒后发布紧急预报，该系统接到预报之后，则能立刻切断相关电源。这是充分利用地震的横波与纵波之间的瞬间时差原理，从而在短暂时间内采取紧急措施，减轻地震损失。目前，该系统已开始在日本全国推广应用。此外，网络技术也可用于建筑物减震。

综上，日本所建立的公共危机治理模式是以灾害应对为主要目标的，这种基于实践型的危机治理模式仍处于不断完善过程。在2011年日本大地震之后，美国的ICS（Incident Command System）危机治理模式对日本的影响力逐渐增强，特别是在福岛核事故处理问题上饱受批评的日本政府，开始越加重视提升危机处理效率，出现向一元化危机治理方式转型的新趋势。

（本章内容主要选自两篇论文，分别刊载在《“能源链”系统创新与日本能源战略转型》，《日本经济蓝皮书》，社科文献出版社2015年；《人民论坛》2014年2期《日本公共危机治理模式及其演进》）

注释

[1]日本内阁府设有五大重要政策会议，即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、国家战略特区咨询会议、中央防灾会议和男女共同参画会议等。内阁府 :http://www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf[2018-10-8]。

[2]张玉来等：《黑色3·11——日本大地震与危机应对》，中国财政经济出版社，2011年5月，第46页。

[3]内閣府緊急災害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について》，2011年5月17日。

[4]総務省消防庁.『消防防災行政の現状と展望』2013年，第11頁。

[5]中央省厅指定机构包括：内阁府、国家公安委员会、警察厅、金融厅、消费者厅、总务省、消防厅、法务省、外务省、财务省、文部科学省、文化厅、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、资源能源厅、中小企业厅、国土交通省、国土地理院、气象厅、海上保安厅、环境省、原子力规制委员会和防卫省等。内阁府主页：防災対策·制度 http://www.bousai.go.jp/taisaku/soshiki/s_gyousei.html.

[6]佐藤洋.『日本における危機管理システムの動向とクライシスアセスメント手法』，『安全工学』2004Vol.43 No.5，第291頁。

[7]総務省消防庁防災情報室.『消防庁における消防防災通信ネットワークについて』2011年9月29日，台頁。

四、自然灾害与危机治理机制的形成

四、自然灾害与危机治理机制的形成