由 鹿飞 
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作者：吴廷璆 等
选自《百年南开日本研究文库》。
第九章 《农地法》“自耕农理念”的矛盾及其演变
第九章 《农地法》“自耕农理念”的矛盾及其演变
1951年初，农地改革告一段落，接踵而来的问题是如何维持农地改革的成果，这也是农地法制定的中心课题。也正是因为上述因果关系，决定了1952年7月15日公布的，日本战后首个农业相关法律《农地法》的历史性格。日本著名经济学家今村奈良臣指出：“农地法继承了农地改革的理念及理论。但是农地改革具有解体寄生地主制这一积极的性格，而农地法则具有维持农地改革的结果，即维持自耕农性土地制度的消极的性格。不仅如此，农地法在关于该法目的的第一条中指出，只有所有、经营、劳动的一致，即所谓具有三位一体性格的自耕农才最为理想，该认识对以此为目的的农地法的基本性格作了鲜明的注脚。”[1]以上表明今村认为，虽然农地法继承了农地改革的理念，但是农地改革具有推翻寄生地主制的积极性，而农地法却因为其以维持农地改革的结果，即维持现状为目的而具有保守性。并且今村对该保守性的进一步剖析是，该法仅仅将具有所有、经营、劳动三位一体的自耕农作为最为理想的农业经营者，这等于限制了农业经营方式的发展与变化。
第一节 《农地法》的“自耕农理念”
战后日本农业政策随着币原内阁的成立开始起步，面临的是战后国内极度的粮食危机及亟待解决的农村民主化问题，当然这一切在GHQ占领政策方针——非军事化、民主化——下进行。1948年1月6日，美国陆军长官罗亚尔发表声明指出，对日非军事、民主化政策已经“迅速实现”，但是目前看来，当初的“全面非军事化”计划与“建设自立国家的新目标相左”，美国的对日占领政策出现转折。但值得注意的是，罗亚尔继续指出“在农业问题上，这两个目标基本可以并存。打倒封建所有制也就是终结好战势力。农地的彻底分割，可以刺激更多数量的农地所有者，达到全面增产的效果”。足见GHQ占领政策的转变并未影响农业政策的方向，农地改革及农业增产仍然是占领期农政的主旋律。
1951年初，农地改革告一段落，通过农地制度法律体系的整备，维持稳定农地改革的成果事宜被提上议事日程。关于农地法审议背景，日本法学家加藤一郎指出：“的确，农地改革途中乃至结束之后，出现过地主制复活的危险。例如，从农地的移动上看，1949年前后迄出现全国性沦落倾向，不能否认有农民沦落、寄生地主制复活的可能性。1950年前后出现中农层肥大化现象，即上层及下层减少，1公顷至3公顷的中农层增加；这恰巧是农地改革所期望的自耕农中心阶层，如此看到了农地所有与经营能够继续安定下去的可能性；农地法正是在这种背景下于1952年成立。”[2]以上论述表明，事实上农地改革结束前后，均曾经出现过地主制复活的可能性，因此维持农地改革成果，稳定自耕农中心阶层的地位，防止新生自耕农的沦落成为当务之急。1952年3月18日，日本内阁向第13届国会提交了“农地法案”及“农地法实施法案”，农地立法进入国会审议阶段。时任农林大臣的广川弘禅在国会上，就法案提交审议的原因陈述如下：
众所周知，我国的农地改革作为战后占领政策的重要环节实施，现在已经有200万公顷租佃地实现了自耕化，创建自耕农420万户。如此光辉的成果在世界上得到很高的评价，几乎所有预期目标均已实现。然而，这仅是快速、全面创建自耕农的农地改革的第一阶段，留给今后的课题是如何维持这一成果，这极其困难并且非常重要。为了解决这一课题，要坚持农地由其耕种者自身所有的原则，此外重要的是防止农户经营的零星化，培育最为理想的中坚自耕农，将农地改革的原则制度化并一如既往地维持下去。为此，限制农地所有权的移动，加速促进租佃地的自耕地化，制定防止自耕地再度沦落为租佃地的措施的同时，有必要调整租佃关系稳定耕种者的地位……为了维持农地改革的成果，制定以农地法作为基本法的新的法律体系。[3]
以上农林大臣的讲话中传达了非常重要的信息：（1）农地改革仅仅完成了战后农政的第一个目标，即迅速、全面创建自耕农的目标。而如何维持农地改革的成果则成为今后农政的最大课题，这是一个困难而又重要的课题。（2）解决课题的方针是“坚持农地由其耕种者所有的原则”，并将这一原则制度化。明确指出农地法的原则是“农地由其耕种者所有”，农地法的自耕农理念或称之为“自耕农主义”一览无遗。（3）关于自耕农的定义，讲话中指出要“防止农户经营的零星化”“培育最为理想的中坚自耕农”，可见政府将“最为理想的自耕农”定义为“中坚自耕农户”，即中等经营规模的农户。（4）关于“培育最为理想的中坚自耕农”的方法讲话强调了四点：限制农地所有权的移动，加速促进残留租佃地的自耕地化，制定防止自耕地沦落的措施，调整租佃关系保护佃农的权利。必须注意的是，在以上自耕农理念作为原则的农地法的规制下，日本的土地制度将成为“自耕农性土地所有”[4]制度；不仅如此，即将成立的农地法被政府定位为整个农政法律体系的“基本法”，可以想象在该基本法的框架下，今后的日本农业构造已经被限制在“中坚自耕农户”的经营方式及规模之上。
1952年7月15日，“农地法案”及“农地法实施法案”顺利通过国会审议并公布，同年4月GHQ的对日占领结束，日本政府的独立执政即时开始。此时出台的《农地法》第一条指出：“本法律认为农地以其耕种者所有最为理想，以通过促进耕种者获得农地，保护其权力，乃至调整土地在农业上的利用关系，达到稳定耕种者地位及提高农业生产力为目的。”以上内容明确表示，该法认为耕者有其田是农地所有最为理想的状态，其目的就是通过促进耕种者获得农地、保护其权利以及调整土地在农业上的利用关系，提高耕种者的地位及农业生产力。毫无疑问，《农地法》全面贯彻了法案提交审议时的立法原则，“自耕农理念”成为《农地法》的基本理念，今后日本农政将围绕“促进耕种者获得农地”“调整土地在农业上的利用关系”展开，其最终目的是“提高耕种者的地位及农业生产力”。
关于《农地法》中“自耕农理念”的具体内容，可以通过对该法具体条文的解读得出。首先，尽最大可能减少租佃地的数量。该法第三条规定，“农地及采草放牧地的所有权移动，以及地上权、永久租佃权、抵押权、使用租赁产生的权利、承租权或其他以使用及收益为目的的权利的设定，或转移之际，根据省令规定，当事人必须获取都道府县知事的许可”，也就是说，农地的权利的设定及转移，必须经过都道府县知事的许可。对农地权利进行统制的目的，可以从上述第三条第2项“不予许可条款”中得到结论：其一，当租佃地向耕种该租佃地的佃农之外者贩卖之际，不予许可，即当地主有意贩卖手中的租佃地之际，其只能贩卖于耕种该土地的佃农。其二，不以耕种或养畜为目的者获取农地所有及耕种权之际，不予许可，即除农地的农业利用目的之外不得获取农地的权利。这两条非常清楚地体现了《农地法》对农地权利的设定及转移进行统制的目的在于，减少租佃地数量及保证农地的农业利用之上。
其次，尽可能维持“农户经营”，或称之为“家族经营”的形式。该法第二条第4项规定，“本法中‘自耕农’是指，根据农地或采草放牧地的所有权进行耕种或养畜的个人；‘佃农’是指，根据农地或采草放牧地的所有权以外的权利进行耕种或养畜的个人”。可见该法将从事耕种及养畜的农业经营体设定为“个人”，“自耕农”则被定义为拥有土地所有权的“进行耕种或养畜的个人”。此处的“个人”事实上是以家庭为单位的个人，因为在同条第5项中明确规定，前项“的规定适用于进行耕种或养畜的家庭成员”，也就是说前项的自耕农定义适用于其家庭成员；足以证明《农地法》自耕农理念的具体内容，包含了将自耕农定义为“农户经营”或“家族经营”的内容。
最后，尽可能扩大“中坚自耕农”阶层的数量。该法第三条第2项第三款中规定，在获取农地权利之际，“计划获取权利的土地面积，超出其所在都道府县规定的面积之际，不予许可”；同第五款中规定在获取农地权利之际，“计划获取权利的土地面积，未满其所在都道府县规定的面积之际，不予许可”。可见获取农地的所有权及耕种权之际，计划获取面积在各都道府县规定的一定面积之外均不予许可；而该一定面积（内地、自耕地与租佃地之和）的上限为平均3公顷，下限为平均0.3公顷。很明显政府希望通过《农地法》对农地权利移动的限制达到扩大“最为理想的中坚自耕农”的目的，而该“最为理想的中坚自耕农”的经营规模为0.3—3公顷。换言之，战后日本政府的农业构造蓝图中，0.3公顷以下及3公顷以上的农业经营体被列入“非理想自耕农”的行列。
第二节 “农业构造论”的冲击——《农地法》的新理念
在以上自耕农理念下成立的《农地法》自其开始在国会上审议起，便遇到各种质疑。在此以1952年6月10日农林委员会的审议为例，解析“农地法案”遇到的质疑。当日站在提问台上的是农林委员会理事竹村奈良一，而负责解答的法案提交方是农林省农地局长平川守，两者的攻防如下。
竹村提问：我的问题是关于第三条第二项第五款，规定北海道2公顷、都府县0.3公顷以下者不可获取农地，这对全国来讲是一个重大问题。原因是，例如1950年的2月1日，农林省的统计表示， 0.3公顷以下的农户有143万8722户，至少内地农户的24%为0.3公顷未满的农户。而北海道2公顷未满的农户有11万4482户，也就是说47%农户的耕地在2公顷以下。按此规定，这一群体今后将无法获得新的耕地，如果上述规定实施的话会引起各种问题，请问如何考虑的？
平川回答：想必大家都知道，本法案的目标之一，是实现创建及维持中坚自耕农。为此设定最低面积标准，该标准以下的农户虽然从事农业但并不是主要农业从事者，仅是“饭米农户”[5]，收入的大部分从其他职业所得，属于生产自己食用的粮食及其他副业性质的农户。在分配有限的农地问题上，从优先顺序方面考虑，首先排除非常大面积的农户；排除非常小面积的农户及将农业作为副业的农户……原则上讲，仍然要将少量的农地优先分配给中坚的农户，巩固农业的基础是最为重要的……
竹村提问：培育理想规模的农户这一观点确实存在，但问题是，如果按这种观点实施的话，至少应该考虑为什么现在内地0.3公顷以下的农户仍不得不在耕种，他们想成为0.3公顷以上的农户也无法做到……如果想要对这些人进行压缩，是否制定了可以对其进行压缩的对策，并在该对策下对其进行整理的方针……
平川回答：本法案的观点，刚刚也说过，作为对象的农地的数量极少，只有现在的少量租佃地的自耕地化及新开发的少量农地，必须考虑将这些农地分配给怎样的群体。届时的确应该考虑刚刚话题中的零星农户的问题，但与其相比不是更应该考虑靠农业、靠少量耕地面积而无法生活的群体吗？0.3公顷以下的零星农户战后急速增加，但是这些人将来总要在农业部门之外的部门中去考虑对策。作为农地法的观点，难道不应该首先考虑不去从事农业之外的职业的农户吗？
竹村提问：……你说可开垦的土地数量少，关于这一点可能会变成论战不想问你，但是如果看一下地图，你刚刚也承认了，有六七百万公顷土地，这一点先不说，总之不去制定使那些农户成为理想农户的措施，而是禁止，这件事我无论如何都不能认可……
平川回答：大凡常识性考虑的话，现在的平均内地1公顷左右仅仅是一个目标，但是把他作为数学问题问我几公顷最为理想则非常难以回答。作为这个法案无论如何无法积极地决定到底几公顷最为理想，所以反过来考虑了不理想的面积是多少，认为不理想的面积大约是上限3公顷，下限0.3公顷。
竹村提问：你的回答非常可笑……你将非理想农户标准定位在0.3公顷以下的回答我无法认可……[6]
以上农地法审议过程中的舌战内容，主要集中在对农地权利移动的统制限度之上。在野党的竹村提问可总结如下：（1）内地将近占农户总数24%的农户、北海道将近47%的农户将被农地法剥夺再度获得土地的权利，这一点非常不公平；如果该限制被农地法援用的话，是否同时制定了相应的措施以保证该群体获得公平的待遇。（2）内地0.3及北海道2公顷标准的根据是源于怎样的观点。（3）为什么制定限制非理想农户获得土地的规定，而不去制定帮助其成为理想农户的规定。对此农政官僚平川的回答如下：（1）农地法的目标是维持创建理想自耕农，有必要将有限的农地分配给仅靠农业维持生活的农户，而不是分配给将农业作为副业或仅耕种自家食用粮食的农户；以上农户可以从事其他行业的工作。（2）关于农地权力移动下限的设定，不是一个数学问题，因此无法回答几公顷最为理想，但是相反认为非理想自耕农的经营面积是3公顷以上及0.3公顷以下。可以看出，关于理想自耕农的经营规模，农地法案中的认识并不清晰，因此采取了反向思维将0.3公顷以下及3公顷以上定为非理想自耕农，可以推测农地法案希望通过限制过小农获取农地的方法，缓解将会产生的农业人口的压力，向他产业提供劳动力。但是值得注意的是，农地法中对农地权利移动的限制，直接关系着农业构造及农业经营的发展方向，而该标准的设定依据却不具备坚实的理论依据的支持，不具备任何积极性；这一点应该是农地法案的重要缺陷之一。
基本贯彻了原法案精神的《农地法》，果然实施不久便受到“农业构造论”的挑战。1952年对日媾和条约生效后，日本经济快速发展，1956年度的《经济白书》中出现了名句“应该说，已经不是战后”；充分说明日本经济已经恢复到战前的水平，接踵而来的是经济高度发展期。然而不得不指出的是，在日本战后经济高度发展过程中，工、农业生产力及工、农业从业者收入之间产生巨大差距，农业构造论随之出现。农业构造论指出，工、农业间的不等价交换及其从业者之间收入差距的产生，是零星农耕所致；主张扩大农业经营规模，通过促进农业的集团化、机械化等措施提高农业生产力，借以消除工、农业间差距。而上述农业构造政策的实施，必须以促进农地流转为条件；《农地法》对农业构造的桎梏开始凸显。1961年6月《农业基本法》（简称为“农基法”）成立后，政府开始着手对《农地法》进行修改，1961年10月16日，“农地法部分修改法案”提交第39届国会审议，新农地法于1962年5月11日公布，农基法的“农业构造政策理念”对《农地法》的理念构成了一定的冲击，战后日本农地政策方针出现调整。1962年第一次农地法修订的主要内容可见表9-1。
表9-1 1962年《农地法》第一次修订时的主要修订焦点
从以上修订内容中可以看到1962年的第一次农地法修订具有以下几个特点：（1）新法对第一条的法律目的未做任何修改，可以认为耕者有其田的“自耕农理念”仍然存在于新农地法之中。（2）新农地法中的重大改变之一是在农业从事者中加入了“农业生产法人”项目，也就是说农业经营者不再仅仅是“农户”，可以是具有“农事组合”“联名公司”“合资公司”及“有限公司”形态的法人。农业生产法人条款的增加，充分体现了“农业构造政策”的精神，旨在促进农业的大型化、集团化。（3）新法缓和了对农地权利移动的限制，即在一定条件下取消农地权利移动上限，同时对农业生产法人获取农地权利之际不再设置限制标准。该修订在一定程度上缓解了政府对农地权利移动的统制，旨在促进农地流转、扩大农业经营规模。但是值得注意的是，“自耕农理念”虽然受到“农业构造论”的冲击，但仍然是新法的基本理念，正因为如此，虽然新法中出现农业生产法人的概念，但仍然设置了限制条件，其中包括诸如具有决议权的成员中，土地所有者必须超过半数，租赁土地面积不得超过成员土地面积的一半等限制，在一定程度上约束了集团农业的发展。不能否认，1962年新农地法中存在的矛盾，或称之为两种理念的并存，给农业经营规模的扩大带来一定的阻力。
第三节 农地相关法律中的“自耕农理念”与“农业构造论”
1962年农地法修订后，日本农地政策中不可避免地出现两种理念，一是耕者有其田的自耕农理念，一是以扩大农业经营规模、提高农业生产力为主旨的农业构造政策理念。毋庸置疑，前者不得不限制农地权利的移动，而后者则必须促进农地流转；两种理念上存在的矛盾，使日本农地政策处于尴尬的境地。1962年以后的日本农地政策，不得不在两种理念中寻找平衡；1969年成立的《农业振兴地区整备法》[7]（简称为“农振法”），及1980年成立的《农业经营基础强化促进法》[8]（简称为“增进法”或“农地三法”[9]），均是农业构造论在农地制度中的具体体现。以上两法与《农地法》一起成为战后日本农地制度、政策的主要法律依据。表9-2是上述农地相关法律自成立起至21世纪开始前的1999年为止的主要修订过程，是两种立法理念的平衡与演变的过程。
对表中的内容可以做以下说明：（1）农地法的主要修订内容。表中所示农地法的4次主要修订中均体现了农业构造论的精神。如上文所述， 1962年的第一次修订主要以改善农业构造为目标，增加了农业生产法人制度，希望通过允许农业生产法人介入农业生产，扩大农业经营规模。而1970年及1980年的第二次及第三次修订，是农振法及增进法成立后的相应修改；主要以促进土地的农业利用及土地流转，扩大农业经营规模为目的。（2）农振法成立后，开展以市町村主导的“农地利用增进事业”，促进一定区域内农用地的集团利用，希望通过扩大被农地法规制的农地的借贷达到农用地的有效利用，扩大农业经营规模。该农地利用增进事业于1980年从农振法框架下独立，以增进法为法律依据的“农地利用增进事业”全面展开。（3） 1990年代末，日本农地相关法律中出现了地方自治的动向，这无疑是受到1995年《地方分权限期法》及1999年《地方分权一揽子法》成立的影响，是农地政策从中央集权向地方分权转化的过程。（4）值得注意的是，农地法的第二次修订，对第一条的立法目的进行了调整，除维持原有自耕农理念之外，加入了“促进土地在农业上的有效利用”条文；然而必须指出，尽管如此农地相关法律中的理念性矛盾仍然存在，农地制度、政策理念仍未能完成从“土地所有”向“土地利用”的转化。
表9-2 21世纪开始前夕《农地法》及相关法律的改订过程
第四节 “面向21世纪农业结构”与农地政策改革
自1961年《农业基本法》[10]成立，1962年《农地法》修订，乃至1980年增进法成立，农业构造政策论成为日本农政的主要内容，其中农地流转问题成为农业构造政策的重点工程，政府不断调整政策理念及增设相关法律，试图通过缓和各种对农地的统制，促进农地流转、扩大农业经营规模。20世纪90年代中期开始，“面向21世纪农政改革”在农业构造改革的口号下起步，其中农地制度、政策改革方向，也同样立足于构筑“面向21世纪农业构造”这一基础之上，农业构造改革成为“面向21世纪农政改革”中的最大课题。
日本政府在1999年7月16日公布的《食品·农业·农村基本法》中明确指出：今后日本农业政策将以培育“具有效率性、安定性的农业经营”，确立由其承担“农业生产的相当部分”的农业构造为主要方针；可以看出，日本政府提倡的“21世纪农业构造”是指，由“具有效率性、安定性的农业经营”体，承担日本“农业生产的相当部分”的农业构造。关于“具有效率性、安定性的农业经营”，农水省的解释是：“主要从业者的年间劳动时间与他产业从业者相同；其平均收入不逊色于他产业从业者，即年收入在530万日元左右。为了达到以上目标，高生产率、收益性、持续性是必要条件”；[11]关于“农业生产的相当部分”农水省的目标是：经营农地面积在“2000年度末达到农地面积的半数以上”。[12]可以理解为，日本政府计划在2000年度末，日本农地面积的一半以上，由具有高生产率、高收益及可持续性的大规模农业经营体承担。在以上目标下，“面向21世纪农地政策改革”正式开始，其具体内容可归纳为表9-3。
表9-3 “面向21世纪农地政策改革”的要点
从上表中的具体内容可以看出，20世纪90年代中期开始起步的新一轮农地政策改革，仍集中于对农地法、农振法、增进法三个农地相关法律的改革之上，其主要特点是：（1）以创建理想农业构造为目的，将上述农地相关法律纳入新农基法的框架之下；（2）通过农地流转（包括通过借贷等手段促进农地使用权的移动）及农业生产法人化、股份化等措施，提高农业的生产率、促进大规模农业的形成、加快农地的有效利用及防止农地的荒废。值得注意的是，与1962年后农业构造论向农地相关法律渗透过程中的农地政策调整相比，1990年代中期开始的农地政策改革，具备更清晰的目标及更强的力度，诸如勾画了较为清晰的“理想的农业结构”的蓝图，促进股份公司介入农业生产活动，缓解对农业生产法人的各种规制等。然而不能否认，在各种规制得到很大程度缓解的同时，农地法的理念（自耕农理念）与农业构造政策理念（扩大农业生产规模）之间的矛盾仍然存在。首先，虽然农地法开始允许股份公司介入农业生产，但该法第一条中仍保留着其成立之时的自耕农主义的政策意图；对股份公司的经营方式——股份的转让、决策权等给予限制，其目的当然在于防止农地投机事件的发生，但也无疑在一定程度上削弱了以股份公司加入农业生产法人行列的积极性。其次，增进法在“特定农业法人”之外增加了“特定农业团体”项目，加大了发展集团农业的力度；但是却将其列入“农用地利用规程”之中，该政策意图在于农地的有效利用、防止农地流失之上；但是依据“农地利用规程”对农地进行规制，将会限制受托代耕的“特定农业团体”的经营自由，从这一点上来看，其亦具有影响农地汇集利用之隐患。
增进法成立的1980年，乃至新一轮的农地政策改革的实施，对促进农地流转究竟是否达到预期的效果可见表9-4。从表中数据可以看出：（1） 1980年到1990年的前10年，耕地规模在1公顷以下的农户数量减少了将近40万户，但是其在耕种农户总数中所占的比例并没有太大的变化，仅减少了1.6个百分点；1990年到2000年的后10年，虽然该阶层的农户数以基本相同的速度减少，但是占比同样没有明显下降，共下降不到1个百分点；说明在1980年增进法成立后的20年间，零星农户在整个日本农业构造中所占的比例并未出现明显的变化。
（2）耕地面积在1—3公顷的中坚农户的数量在20年间减少了将近45万户，但是同样其在总耕种农户中的占比仅下降了1%左右；5公顷以上的农户数量虽有增加，但是占比在前10年仅增长了0.5%，后10年虽然10公顷以上的大规模耕种农户出现，但是其占比仍然处于1位数以下。很明显2000年度末，日本农地面积的一半以上，由具有高生产率、高收益及可持续性的大规模农业经营体承担这一政策目标并未能实现。
表9-4 日本耕种农户经营耕地面积统计（单位：千户）
第五节 平成的农地改革
2005年8月29日，农水省发表了《新食品·农业·农村基本计划》，同年12月9日“食品·农业·农村政策审议会”（简称“新农政审议会”）向政府提交了以《关于促进农政改革》为题的报告，再次着手农业政策改革。报告指出，本次农政改革将是“面向理想未来的高速度改革”[13]，在改革日程中特别强调“重新构筑农地制度”的相关计划，其具体包括：（1） 2003—2005年，做好向新政策转型的准备；（2） 2005年以后，正式开始制度性改革。关于本次农政改革的主要内容可归纳为表9-5。表中所示本次改革的主要内容包括粮食·农业·农村三个方面，具体方针表明以上三个方面的内容均与农地问题有着不可分割的关系。特别是第3项的“为提高新参务农者数量，再建农业承担者及农地制度”内容，可以说是该改革的重中之重。就以上农政改革中的农地制度改革，即所谓“重新构筑农地制度”的具体方针，当时的农水省副大臣宫腰，在2006年9月召开的“农地学习会”上以《面向重新构筑农地政策》[14]为题的报告中，做了如下的论述：
现在的农地制度立足于农地法、农业经营基础强化促进法、农业振兴地区整备法、土地改良法等立法之上。而作为其基础的农地法，以维持战后农地改革的成果为目的，该法贯穿着农地以其耕种者所有为最佳状态的自耕农主义的理念，是以佃农获得农地所有权，即创建或维持自耕农为起点的……本次改革力图达到战后农政的重大转折……向以农地利用为基本方针的农地政策转化，这一点将成为本次改革的重要课题。在以上背景下，农地政策将开始针对农业承担者，推进以租赁地为中心的农地汇集利用政策，并且在振兴都市农业的同时，加速促进新参务农者的增加，使其在安定、有效地利用土地的基础上，进行具有可持续性的农业经营……
以上论述表明，日本农地政策将通过本次改革达到战后农地政策的重大转折；该转折是从“自耕农主义”向“以租赁地为中心的农地的汇集利用”的转折，也就是说农地政策的中心将从“土地所有主义”向“土地利用主义”转移。
表9-5 “面向理想未来的高速度改革”的主要内容
在以上改革方针的指导下，2008年7月，农水省公布了《平成农地改革的具体内容》[15]，指出“计划在2008年内完成制定农地改革计划案，并开始执行”，同时指出本次改革包括两方面内容，“（1）平成的农地改革：在确保农地数量的基础上，分离‘所有’与‘利用’，彻底贯彻农地的有效利用及农地流转，预计在2011年消除农业重要地区的‘放弃耕种地’[16]的存在；（2）企业型农业经营的扩大：推进农业经营法人化，扩大具有企业感的农业经营。修改包括农地租赁事业的存在方式（由市町村指定）在内的农地利用规制，促进适应不同地区的多样化新参务农……平成的农地改革是使大规模经营成为可能的农地改革”。从以上内容中能够看到农水省的决心，“平成的农地改革”以此为起点全面开始。
2008年12月3日，《农地改革计划》[17]按时完成，指出本次改革的目标是“……向‘强有力的农业构造’转化，确保农地的数量及有效利用，促进农地的汇集及法人经营、新参务农者的增加，发挥生产者多样化创意，扩大农业经营规模，促进农产品的出口贸易”。2009年2月24日，“农地法修改法案”提交第171届国会审议，并于同年6月24日公布。根据农水省发表的《农地制度修订概要》[18]，本次修改的主要内容可归纳如下：
（1）本法的目的。1952年农地法第一条的“本法律认为农地以其耕种者所有最为理想”被改为“本法律，鉴于作为国内农业生产基础的农地，无论在现在或是将来均是国民有限的、贵重的资源，根据迄今为止农地由耕种者自身所有起到的重要作用，在对农地的农地外转用进行规制的同时，通过制定促进有效利用农地者获取农地的权利、调整农地的利用关系、确保农地的农业上的利用的措施，达到稳定耕种者地位、增加国内农业生产，乃至确保国民粮食安全供给之目的”。特别强调了农地法稳定耕种者地位、扩大农业生产、保证国民粮食供给的目的。（2）缓和农地权利的移动规制。有条件的（农业上的利用、不影响其他农户的经营）允许农业生产法人以外的法人租赁农地。（3）农业生产法人制度修订。在维持农业生产法人以地区农业者为中心的基础上，缓和农业生产法人的出资限制。（4） “游休农地”对策。由农业委员会每年对“游休农地”进行调查，对所有权不明的“游休农地”进行托管，设定其利用权。
综上，战后日本农地制度、政策经历了多次改革，特别是乌拉圭回合农业谈判达成协议的20世纪末起，改革频度不断增加，其中首当其冲的当属农地法。分析农地法的历次改革内容可以发现，其均无法摆脱保护自耕农权力与创建适应市场经济的大规模农业这两种理念的矛盾，一直在以上两者之间寻找平衡，然而结果却不能尽如人意。为此，“平成的农地改革”再度开始，本次对农地法的修订中，可以看到对法律理念的修订部分。由此可见，“平成的农地改革”已经开始切入农地制度中的理念性问题，与之前的历次改革相比更加深入。然而必须指出的是，新改订农地法之中仍然强调“农地由耕种者自身所有起到的重要作用”，无疑“自耕农理念”仍然是农业政策制定过程中需要考虑的问题之一。在新改订农地法方针下的日本农地制度能否真正从“土地所有”转向“土地利用”，能否真正促进土地流转、达到创建大规模农业的目的，仍值得持续关注。
【注释】
[1] 今村奈良臣著『現代農地政策論』，東京大学出版会，1983年，第5页。
[2] 加藤一郎「農地法の立法論理―自作農主義中心として―」，今村奈良臣編『土地制度論Ⅰ』，農山漁村文化協会，1983年，第7—8页。
[3] 「第十三回国会衆議院農林委員会議録第十五号」，国立国会図書館所蔵。
[4] 前出今村奈良臣著『現代農地政策論』，第6页。
[5] “饭米农户”指耕种自己食用粮食的农户。
[6] 「第十三回国会衆議院農林委員会議録第四十三号」，国立国会図書館所蔵。
[7] 原文「農業振興地域の整備に関する法律」。
[8] 原文「農業経営基盤強化促進法」（「農用地利用増進法」）。该法于1980年5月28日公布，法律名称为“农地利用增进法”（因此简称“增进法”），2002年名称改为“农业经营基础强化促进法”。
[9] 农地相关的第三个法律文件，因此被称为“农地三法”。
[10] 1961《农业基本法》成立，该法代替了《农地法》在农业政策领域的“基本法”地位，成为战后日本农政领域的“宪法”；关于该法的成立及其内容将在下一章进行重点论述。
[11] 農林水産省「農地政策にめぐる事情」，2007年1月，農林水産省ホームページ。
[12] 農林水産省「ウルグアイランド農業合意対策大綱」，1994年10月，農林水産省ホームペー ジ。
[13] 原文「目指すべき将来像の実現に向けてスピード感を持った改革」。
[14] 農林水産省ホームページ，http：//www.maff.go.jp/j/study/nouti_seisaku/01/index.html。
[15] 原文「平成の農地改革の正体」，農林水産省ホームページ。
[16] “放弃耕种地”指虽然以前是耕地，但是过去一年间未曾耕种，今后数年间仍没有耕种计划的农地。与“游休农地”相比范围较小。两者均为农水省调查农地利用程度时的用语。
[17] 原文「農地改革プラン」，農林水産省ホームページ。
[18] 原文「農地制度の見直しの概要」，農林水産省ホームページ。
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