由 鹿飞 
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作者：吴廷璆 等
选自《百年南开日本研究文库》。
第八章 战后日本农地改革的推行过程
第八章 战后日本农地改革的推行过程
第二次世界大战后，日本资本主义以败战为契机开始进入重建期，高度经济成长期企业集团的成立是日本战后垄断资本主义形成的标志；与战前垄断资本主义不同的是，战后该体制不再具有财阀垄断的特点，其成立的大前提是加入以美国为中心的资本主义体系。[1]无疑战后日本垄断资本主义再建的过程也是日本经济复兴的过程，而农业的复兴是战后日本经济复兴的重要环节。日本经济学家大内力指出：战后日本资本主义的再建过程，是在“将资本再积累的负担交给农业承担的条件下开始的过程”，该过程中“通过占领军之手推行的日本民主化政策中的一环，所谓以农村民主化为目的的各项政策强力展开。其中……在经济上具有重要意义的，毋庸置疑是农地改革及农业协同组合的成立。上述政策不是单纯的‘民主化’政策，在一定程度上与日本资本主义再建相关联……其实施使迄今为止的日本农业经济构造以及农村社会构造产生巨大的变化，其后日本农业将在这个全新的舞台上发展”[2]。大内认为农地改革不仅与战后日本资本主义再建相关联，同时农地改革等农业相关政策的实施，为战后日本农业发展搭建了一个全新的舞台。
第一节 农地改革的立法过程
1945年8月14日，日本内阁会议决定接受波茨坦公告，当晚23时将此决定通知盟国方面，表示将无条件投降；8月15日正午，日本天皇通过广播向全日本国民宣布败战，此后直至1952年4月《旧金山和约》生效迄，日本一直在盟军（事实上是美军）的占领之下。占领期美军对日本采取间接统治方式，即通过必须接受盟军司令部（GHQ）指令的日本政府进行间接统治。这一点在美国总统杜鲁门《关于盟军最高司令官权限问题致麦克阿瑟的通知》中表现得非常清楚：“天皇和日本政府统治国家的权限，隶属于作为盟军司令官的贵官”，并明确指出“必要之时有权实行包括诉诸武力的措施”[3]，可见盟军司令官麦克阿瑟的权力高于天皇和日本政府。在以上背景下起步的对日占领政策的最大特点，是对战前整个社会及法律体制的改革，即所谓战后改革，而其中农地改革成为当时对日本具有绝对统制权力的盟军司令官麦克阿瑟的骄傲。麦克阿瑟归国后在美国国会上的演说中说到农地改革是：“了不起的成功，罗马帝国时代的格拉古兄弟的改革以来还没有过如此成功的改革”，足见他对自己在日本的功绩中最为自赏的是农地改革。然而，英国著名经济学家罗纳德·多尔对麦克阿瑟的自赏有着不同的看法：“实际上，被作为（麦克阿瑟——笔者注）骄傲的农地改革，是美国方面在怎样的判断下、在哪位的提议下、以怎样的契机实现的呢？如果没有日本政府第一次农地改革案的立法，总司令部是否会着手农地改革呢？相反如果日本政府没有意识到总司令部方面一定会要求进行农地改革的话，还会决定提交改革法案吗？”[4]罗纳德对农地改革立法的过程提出了疑问，不可否认该法案的立法过程是解释当时日本政府在占领期统治体制中所扮演的角色的最具代表性的案例。那么，农地改革是否在麦克阿瑟，或者说GHQ的绝对主导下起步，答案可以在《农地改革始末概要》[5]中找到。
对上述史料中的记载可整理如下。[6]
（1） 1945年8月17日，东久迩内阁成立，8月下旬东久迩发表题为“新日本建设的经纶”的声明，指出民生安定的方向，是贯彻国民皆农的精神，因此“首先应大量开垦荒地，耕种已经不需要的军用土地，在此基础上分配大规模既垦土地”。
（2）同年8月28日，全国农业会长会议召开，通过以“新农业政策纲领”为题的决议。明确指出应迅速确立以农业立国为基础的立国方针，为培育具有合理农地规模的专业农户合理分配耕地，为促进大规模农业实施土地的交换分合及耕地整理事业，实现集团农地化。
（3）同年9月，朝日新闻就总理的声明发表题为“新农村建设与土地问题”的文章，指出“众所周知，粮食增产的瓶颈是土地问题，不得不说土地制度的改革必然会遇到相当的抵制及障碍，因此执政者均缄口不谈此事，故意拖延至今。现总理大胆率直披露己见，粮食增产前途光明”，婉转提出了土地制度改革的必要性。
（4）同年9月26日，《曼彻斯特卫报》社论指出：日本“军部已经受到打击，但是财阀、官僚、地主却依然存在，这些变革才能表现出美国政策的积极性，否则日本经济必然面临困难……农业改革是日本改革的第一步”，海外舆论更加直接地指出了日本农地改革的重要性。
（5）同年10月6日，东久迩内阁倒台，币原内阁成立，松村谦三任农林相。松村在就职演说中提到，“土地问题就是要广泛创建自耕农，战时体制下的农业会等具有官制性，两者均应交回农民的手中”，并于同年10月13日拟定了“农地改革草案纲领”。此后农林省农政局于同年10月至11月间，悄然研讨农地改革草案。
（6）同年10月11日，麦克阿瑟对币原提出“五大改革指令”，其中包括“解放妇女、给予妇女参政权，奖励组建劳动组合，推行教育自由主义化，废除秘密警察制度，促进经济机构的民主化”。此时华盛顿外电指出：“土地制度是日本帝国主义制度的支柱之一，日本农民的一半以上都是向大地主缴纳实物或货币佃租、隶属于大地主的佃农，日本军队的大部分由这些贫农组成。GHQ是否会着手解除这些大土地所有，仍不明了。”
（7）同年11月12日，GHQ在总结日本形势时指出，“很快将实施的措施是，解除将农民及其家属置于接近奴隶状态中的所有条件”，首次向日本政府暗示将令其实施土地制度的改革。
（8） 11月14日，《芝加哥每日新闻》特派员突然报道了农林省农政局拟定的农地改革草案，引起很大的轰动。文章指出，“对于这个问题日本政府首次表现出令人吃惊的主导性。日本农业中的封建制度将从根本上改革，这一点的确符合盟军的建议。但美军当局指出并未对农业问题发出特定的指令”。
（9） 11月16日，第一次农地改革纲要“关于农地制度改革事宜”提交内阁会议审议。11月22日，纲要经过修订及追加之后通过内阁审议， 23日公布。同年12月6日，《农地调整法修改法案》提交第89届议会审议。同年12月9日，GHQ对日本政府发布《关于农地改革的备忘录》，指令日本政府“解放农民”，并要求日本政府在次年3月15日之前向GHQ提交答案。12月28日，《农地调整法修改法律》公布，1946年1月26日“实施规则”公布。
（10） 1946年3月5日，朝日新闻刊登以《断然实施第二次农地改革》为题的文章。1946年3月12日，盟总官员拉蒂金斯基少佐在记者会见上提到，日本的《农地调整法修改法律》仅是“农地改革的第一步，绝不是彻底的改革。全国半数以上的租佃地仍然存在，政府将改革的实际操作交给了地方团体，结果依循了地主方面的意图，这使得改革失去了真正的意义”。1946年3月15日，日本政府向GHQ提交对《关于农地改革的备忘录》的回答，指出将会再次对《农地调整法》进行修改。
（11） 1946年5月22日，吉田内阁成立，原农林省农政局长和田博雄任农林大臣。与此同时，GHQ认为日本政府无力彻底完成农地改革，暗示日本政府将指令其根据“英国案”[7]重新制定法案。然而一个月后的6月，GHQ突然修改方针，认为农地改革影响重大，由日本政府自由立案更有利于日本人接受，因此放弃对日本政府提出“指令”改为对其进行“劝告”，日本政府根据该“劝告”着手制定新法案。同年7月《关于彻底进行农地制度改革的措施纲要》通过内阁会议决议，8月6日，第二次农地改革法案《自耕农创建特别措施法》及《农地调整法修订法律》通过内阁审议，第二次农地改革开始。
可以认为，日本战后农地改革法案的立法过程经过了以上十一个程序后彻底完成，对以上过程可做如下分析。
首先，对第（1）、（2）、（3）、（4）条的内容可解读如下：第一，1945年8月17日成立的日本战后第一届内阁总理东久迩在任职后的声明中特别表示，新日本建设的主旨在于要基于全民皆农的精神，开垦荒地并“分配大规模既垦土地”扩大农耕。其目标是为了解决粮食自给问题，扩大农业生产。无疑东久迩内阁的新日本建设政策中农业政策占据重要的位置，其内容是粮食增产，为此对“大规模既垦土地”进行分配。值得注意的是，东久迩所指“大规模既垦土地”应该是败战前耕地整理事业中新开垦的土地，其多数是集体或公司经营下的农地，因此可以推断此时政府的农业政策的主线是粮食增产，其中并未包括触动地主土地所有权部分的内容。第二，民间农业团体（以系统农会为主）制定的“新农业政策纲领”的内容中，仅仅提出要经过农地的“交换分合及耕地整理”对农地进行合理分配，扩大农业经营规模，进而达到粮食增产的目的；可见该时期民间农业团体中同样仍未对半封建性“地主性土地所有”提出质疑。第三，最先对日本半封建性土地所有制度进行质疑的当属朝日新闻，该媒体在同年9月发表的文章中，运用对总理声明的过度解释的方法，委婉指出日本农业问题出在土地制度之上，首次明确了土地制度改革的必要性。第四，同年9月英国媒体指出日本虽然军事政权倒台，但是战前体制的遗留问题仍然很多，其中包括地主问题，指出农业改革是日本战后改革的第一步。
其次，对第（5）、（6）、（7）条解读如下：1945年10月6日东久迩内阁总辞职，币原内阁成立。松村担任币原内阁的农相，其就职演说中提出了改革农会组织及土地制度的问题，并于10月13日拟定了农地改革草案纲领。而盟总方面则于10月11日对币原内阁提出了“五大改革指令”，其中“促进经济机构的民主化”无疑与土地制度相关，但是就土地制度改革问题华盛顿外电做出了“盟军是否解除这些大土地所有，仍不明了”的评价。GHQ方面第一次就土地制度问题表明态度是同年的11月12日，在日本现状分析中表示将会解除日本半封建性土地制度。值得注意的是，这里的用词不是“指令”而是“将会”，而此时日本方面已经开始着手拟定农地改革草案。
第三，对（8）、（9）、（10）条解读如下：首先同年11月14日，《芝加哥每日新闻》突然曝光了日本政府拟定的农地改革草案，文章中感叹对农地改革问题日本政府“首次表现出令人吃惊的主导性”，并且指出“美军当局指出并未对农业问题发出特定的指令”；仅就该报道内容可知，日本政府拟定的农地改革草案并非在GHQ的指令下出台。同时，在以上GHQ11月12日对日暗示“将会”对日本土地制度进行改革的4天后的11月16日，日本政府案已经被提交内阁会议审议，12月28日《农地调整法修改法律》公布，并于1946年1月26日开始实施。其次1946年1月农地改革实施后，日本国内对其内容的不满在1946年3月5日朝日新闻的报道中得到充分体现，该改革实施不到两个月已经有“断然实施第二次农地改革”的呼声。同年3月12日，GHQ担当官员也在记者面前明确了对日本政府主导的农地改革的评价，指出这仅仅是“农地改革的第一步”，表达了对该改革的不满情绪。为此日本政府不得不表示，将进行第二次农地改革。
第四，对第（11）条解读如下：吉田内阁成立后，农地改革问题进展迅速，GHQ在一度决定对日本政府进行“指令”之后调整方针，决定将“指令”缓解为“劝告”，第二次农地改革在GHQ的“劝告”下实施。关于此次方针调整，《农地改革始末概要》中的记载如下：就在“政府（指日本政府——笔者注）感到已经无法避免GHQ发布指令的情况下，6月下旬情况急转，麦克阿瑟及其助手认为农地改革的影响极为重大，该事宜由日本政府自由立案将更有利于日本人顺理成章地接受”[8]。
对史料的解读能够说明以下几点问题：（1）正如罗纳德质疑的那样，农地改革的立法过程，并非单纯美、日某一方面的单独主导。在第一个阶段中能够看到日本政府在该问题上表现出的自主及迅敏对策，相反GHQ则在决策上落后于日本，乃至国外媒体对GHQ在该问题上的态度提出质疑。日本政府在1945年11月12日被GHQ暗示“将会”令其改革土地制度之后，迅速通过美国媒体突然曝光政府的农地改革草案，置GHQ于被动的地位。应该说在第一次农地改革立案的过程中，日本方面尽最大的努力赶在GHQ之前提出了自己的改革方案并公布于众。1945年11月23日，该法案的公布日对日本农政官员来讲，应该是一个值得纪念的日子。然而，日本政府在战后混乱期，急于赶在GHQ之前推出农地改革方案的原因何在。首先，战后初期在GHQ的主导下，推行废除日本治安警察法、释放政治犯等民主化政策，日本单一无产政党、社会党成立，共产思想的影响不断扩大；加之粮食危机问题严重，导致民众暴动不断发生；“粮食暴动及共产思想的扩散使政府感到恐惧”[9]。其次，币原内阁的《关于农地制度改革事宜》提交内阁审议之时，日本政府认识到“解散财阀的指令已经发布，停止军需公司补助决定亦已出台，随时都有可能对地主性土地所有采取措施”，因此主动制定改革大纲，苦心经营，希望将“改革保持在最低温度，以维持日本的传统”[10]。（2）第二次农地改革的实施过程中，日美的角色却出现了完全的反转。GHQ于1945年12月9日对日提出的《关于农地改革的备忘录》中，首次对日本政府主导的农地改革表示了不满，次年3月12日GHQ担当官员直接指出，本次改革仅为“农地改革的第一步”，预示将会推行第二次农地改革。虽然此后GHQ将对日“指令”改为“劝告”，但仍可以看出第二次农地改革实际上是在GHQ的监督下实施，“劝告”是为了“便于日本人接受”改革结果，因此第二次农地改革基本贯彻了GHQ的主张。
值得注意的是，通过以上对史料的考察分析可知，在日本战后农地改革的立法过程中，日本政府具有一定的主导性，“二战后日本的农地改革是在米国占领当局的强制或主导下进行的”[11]这一学术界的一般概念，实际上并不准确。而且指出这一点非常重要，因为农地改革事实上是剥夺了地主手中的土地所有权，这一点直接触及了资本主义体制中最基础的部分，尽管其目的是为了剥离战前日本土地制度中存在的半封建性租佃关系。也正因为如此，GHQ虽然对农地改革的方向持有明确的认识，但却没有具体的方案；而该方案，即农地改革法案是由日本政府制定的。“自耕农创建”一直是日本农政官员的夙愿，而这个夙愿终于在GHQ的帮助下得以实现。吉田茂曾指出：如果没有农政官员的努力及长时期的准备，“在非共产主义国家进行的农地改革中最彻底的”日本农地改革则无法实现。的确，这一点不应该被研究者忽视。
第二节 两次农地改革法案内容的比较
1945年8月15日的无条件投降，可以说是日本军国主义“用尽了所有可以用来进行战争的力量的结果，因此败战给日本留下的是成为废墟的国土及身心疲惫的国民，国家的经济活动几乎完全停摆”[12]，战后的日本处于“几乎失去所有生活手段的八千万人拥挤在四个岛上”[13]的状态之中。根据《战争对我国经济的损害》[14]记载，战争给日本经济带来的损害总额为497亿日元（战时价格），工厂设备损失30%—50%；除此之外间接损害——除人员损害外，战争中因缺乏整备而过度使用设备产生的设备陈旧化、山林及碳矿等的乱伐乱采造成的自然荒废、农业的掠夺式生产造成的农地地力损耗等——均令人瞠目。仅就农业来讲，农林大臣松村谦三在第89届帝国议会上的讲话中指出：“毋庸置疑，今天粮食危机已经到了极为严重的地步，如今不能只处理眼前的问题，必须通过培育坚实的农户及农村才能达到解决粮食危机及农村危机的目的。然而战时不触及这些根本问题，仅仅盯着征购及配给等迫在眉睫的问题，忽视了培育农村的根本，这正是今天粮食危机的最大原因之一。”[15]讲话道出了日本战后除了在荒废的国土上，拥挤着八千万几乎无生存手段的人之外，这些人还无法获得足够维持生存的粮食。粮食危机是当时农业问题中的首要问题，而政府已经认识到，解决粮食危机不能再像战时体制下那样仅仅利用强制性“征购及配给”等手段，必须从“培育农村的根本”入手。可以推测解决粮食危机，也是日本政府在GHQ未下达指令的情况下便主导开始制定农地改革法案的重要原因之一。
值得注意的是，在1945年12月28日第一次农地改革法案《农地调整法修改法律》[16]（以下简称“法律第64号”）出台之前，GHQ已经于同年12月9日，向日本政府提出了《关于农地改革的备忘录》（以下简称“备忘录”），要求日本政府于次年的3月15日之前就农地改革问题向GHQ提交“答复”。从时间顺序上看日本政府是在接到GHQ的“备忘录”之后，并在被要求“答复”的次年3月15日之前，自主将农地改革方案提交，并通过了国会审议。第一次农地改革果然与GHQ的预想存在一定的距离，1946年6月下旬，日本政府接到GHQ的“劝告”，开始着手制定第二次农地改革方案。同年8月6日，“自耕农创建特别措施法案”及“农地调整法修改法律案”通过内阁会议决议，并于9月7日提交国会审议，于10月21日通过审议。前后三个法案以及前后两个GHQ文件（“备忘录”及“劝告”）在内容上的差异，不仅是两次农地改革最好的注解，同时也体现了日本政府与GHQ在立场上的差异。
首先，对第一次农地改革法，即“第64号法律”及GHQ的“备忘录”的主要内容可归纳并解读如下。
对“法律第64号”主要内容的归纳及解读：第一，该法案并非以单独法律的形式，而是以修改1938年成立的《农地调整法》的形式出现，第一条沿用了1938年法律的原文，指出“本法的目的在于，本着互让互助的精神，为了谋求土地所有者及耕种者地位的安定，维持发展农业生产力，保证农村的经济更生及和平，对农地关系进行调整”。这种通过修改《农地调整法》进行农地改革的方法，使其染上仅是战前农地制度的延续之色彩，可见日本政府希望在这种色彩操作中削减地主阶层对农地改革的反感。事实上从败战至1946年6月迄，根据来自各地方官厅的报告，各地大约发生25万件地主要求佃农返还农地的事件，其中将近2.3万件发展为佃农斗争[17]；政府在第一次农地改革之际采用修改旧法的方法，削减其“改革色彩”的本意亦在于此。
第二，关于自耕农创建对象问题。该法规定自耕农创建对象为土地所有者所持超出“敕令规定的面积”之外的租佃农地。换言之，地主能够“保留”的租佃农地面积为政府通过“敕令规定的面积”，规定面积之外的所有租佃农地必须供政府用来创建自耕农所用。在制定“敕令规定的面积”之际，出现了政府主张（平均5公顷）与议会主张（最低4公顷）的两个标准；最终以上述两个标准为前提，根据各都道府县自耕农最高标准面积、耕地面积、平均每反农作物价格及平均每反农地价格计算各自“保留农地”标准，其结果最高为北海道的19公顷，最低为奈良的3.6公顷。议会审议中就政府提议的“平均5公顷”标准各地议员展开了激烈的争议，其焦点实际上在于维护本地区地主利益之上。如果根据“平均5公顷”的配额，北海道及东北地区等自耕农地及自耕农数量居多地区的地主便能够“保留”更多的租佃农地，而自耕农地及自耕农数量较少的近畿地区则相反。事实上近畿以西的议员反复提出保障府县“保留农地面积”的要求，因此农林大臣松村表示该数字“若低于4公顷亦保证其接近4公顷规模”。
第三，关于农地价格问题。“为了自耕农户经营的安定及提高，继续对农地价格进行统制”，但是放弃九·一八价格[18]，重新设定“自耕收益价格”，该价格“根据地租法的租赁价格，与由主管大臣制定的系数相乘得出”。关于“自耕收益价格”的设定，在法案审议议会上同样引起了很大的质疑，认为“我们的土地不得不以便宜的价格，不及黑市上两斗米的价格卖掉，这简直太过分，坚决反对”[19]。
第四，关于自耕农创建资金问题。原则上佃农的土地购入资金，由自身筹备，需要提供资金之际，可以以长期借贷方式提供融资。关于佃租问题。在自耕农强化的同时，强制性规定取消实物佃租，实行货币佃租。地租的货币化问题同样在议会审议过程中受到多数议员的反对，其理由主要集中于实行佃租的货币化，有可能使地主经营受到恶性通货膨胀的影响，以及可能会影响政府大米征购数量等论点之上。
第五，关于市町村农地委员会问题。指出“促进自耕农创建、佃租的正当化、农地制度改革，需要地主及耕种者的共同协作，为此成立市町村农地委员会；为了公正的代表两者各自立场，委员采取选举方法选出，并给予其广泛的权利促使其自主解决问题”；委员会由地主、自耕农、佃农各五名组成。
以上第二、三、四、五项内容及议会审议过程中的具体动向，非常清楚地体现了参与法案审议的群体的立场，正是该立法机关的立场使第一次农地改革必然具有保守性色彩。
对“备忘录”主要内容的归纳及解读：第一，“备忘录”第一条指出，“排除促进民主化的经济障碍，为了贯彻尊重人权打破数世纪以来在封建制度下奴役日本农民的经济枷锁，命令日本政府必须保证耕种农民拥有享受其劳动成果的现状以上的公平等机会”。GHQ的目标非常明确，即排除日本农业经济中存在的封建制度残余，解放处于被奴役地位中的佃农。
第二，明确指出日本农业构造中存在的病根是，极端的零星农形态，在极为不利的条件下的大多数佃农，极为高额的农村高利贷，农工商对比中非常不利的政府的农业财政制度，无视农民利益的政府对农民及农村团体的统制等。GHQ认为日本农业构造中的主要问题在于，租佃关系、农村金融及政府的农业财政制度。
第三，要求日本政府于次年3月15日迄，向GHQ提交农地改革方案，其内容主要包括：不在村地主土地所有权向耕种者的转移，向非耕地主以合理的价格购买农地的制度，符合佃农的以年赋偿还方式购入农地的制度，保证佃农转化为自耕农后不再沦为佃农的制度等。
值得注意的是，“备忘录”对农地改革虽然并未给出具体方案，但其方向性却非常明确，即排除封建残余、解放农民，将不在村地主的土地全部交予耕种者等，与日本方案在具体方向性上有着明显的差距。令人意外的是，“备忘录”的出现加快了日本方案通过议会审议的速度；与会议员一方面指出若接受该“备忘录”的内容，则等于承认“迄今为止日本这个国家的政治荒谬绝伦”，一方面提议必须尽快“通过目前的法案”[20]。反映出当时作为国家法律制定机构的日本帝国议会，在第一次农地改革法案制定过程中所采取的姑息手段。
其次，对第二次农地改革法，即《农地调整法修改法律》（1946年10月21日法律第42号）与《自耕农创建特别措施法》（同上法律第43号）及GHQ“劝告”的主要内容可归纳并解读如下。
对“法律第42号”主要内容的归纳及解读：第一，该法仍然是以修改《农地调整法》的形式成立，但对第一条进行了修改，指出“本法以谋求耕种者地位的安定及农业生产力的维持与提高为目的，对农地关系进行调整”。与第一次农地改革的“法律第46号”相比，主要强调对耕种者地位的保护，表明本次农地关系调整中以保护耕种者权利为主要目的；言外之意，地主对农地的权利并不在本法保护范围之内。可见第二次农地改革法，即“法律第42号”将进一步触及地主对农地的权利。
第二，该法第四条指出，农地所有权、租佃权、地上权，乃至其他权利的设定以及转移，根据命令的规定实施，由当事者在接受地方长官的许可及市町村农地委员会的承认之后方可进行。并且该法的实施规则中规定，“以耕种为目的的农地的借贷权，使用权的设定、转移、获取，由市町村农地委员会管理，其他权利由地方长官管理”。明确规定除耕地的借贷问题之外的所有权利转移问题由地方长官管理，与第一次农地改革相比，取消了系统农会的介入，加强了地方行政对第二次农地改革的监管。
第三，关于地主收回租佃地的问题，该法规定当该租佃地“适合佃农耕种之际”，不能仅考虑地主方的经营能力及生产能力，同时应该考虑佃农方的生活状况等诸多情况。在很大程度上保护了佃农的耕种权。
第二次农地改革立法的特点是，制定了独立的《自耕农创建特别措施法》，即“法律第43号”，对该法主要内容的归纳及解读如下：第一，该法规定，超过一定面积的个人自耕地以及全部的法人自耕地，在“耕种不充分”
之际，可以收购。关于自耕农地的收购问题，第一次农地改革规定，“超过5公顷的自耕地，不在自耕农创建对象之例”，即地主所持农地如果是自耕地可以超过5公顷（全国平均）。而本次却明确规定“超过一定面积”的自耕地，如耕种不充分则可以收购。充分说明第二次农地改革中农地的“解放对象”不仅局限于租佃地，已经扩大到“耕种不充分”的自耕地。
第二，关于地主的租佃地保留面积及自耕地限制面积问题。前者以“全国平均1公顷”为标准，根据各都府县地主每户平均土地所有面积及经营面积比例计算，除法律规定的北海道4公顷之外，最高为青森县的1.5公顷，最低为大阪府的0.5公顷。后者以“全国平均3公顷”为标准，用同样方法计算得出，最高为青森县的4.5公顷，最低为广岛县的1.8公顷，同样北海道则按该法规定为12公顷。与第一次农地改革相比，地主“保留农地”（租佃地）的面积从平均5公顷降至平均1公顷，降幅约为80%；并且关于自耕地的保留同样做了明确限制，因此解放农地的面积大幅度提高。
最后对GHQ“劝告”主要内容的归纳及解读：第一，地主保留农地的规则。租佃地保留限度为内地1公顷，北海道4公顷，以农户为单位计算。居住在邻接市町村的地主，以“不在村”地主对待。自耕农所有农地的面积限制在内地3公顷，北海道12公顷之内。对保留农地限度以上的农地进行强制性收购，收购后的农地，现在耕种的佃农有优先购买权。对地主保留的租佃地，应给予佃农将其作为自耕地购买的机会。收购后农地的贩卖，应注意购买人购入农地的水、旱田的比例。以上GHQ“劝告”的内容简单明了，在地主保留农地面积标准问题上，可以看到第二次农地改革的日本政府案基本达到该“劝告”所定目标。
第二，关于农地委员会问题。GHQ“劝告”中要求日本政府设立全国、都道府县、市町村“农地委员会”，由“全国农地委员会”监督土地权利转移计划；建议“全国农地委员会”由农林大臣、佃农、地主，以及全国性、民主性农业团体代表及公众代表构成。由“市町村农地委员会”决定应该收购的农地，“都道府县农地委员会”负责对市町村的决定进行认定。值得注意的是，各级农地委员会成员中均包括佃农群体，打破了战前农会组织以地主为主要责任者的惯例；同时与政府案中的规定相比，增强了市町村农地委员会的权利。
第三节 农地改革的实施过程
如前所示，第一次农地改革法，即“法律第64号”于1945年12月28日公布，计划于1946年2月开始实施，其中关于佃租的货币化规定，于1946年6月开始实施，计划实施期3年。然而，第一次农地改革不仅受到国内外舆论的批评，同时受到地主阶层的强烈抵抗；曾于1922年成立，二战前分裂的日本农民组合（日农），于1946年2月9日再次聚集，并发表“土地纲领”，主张将全部收回租予佃农的农地；除此之外，GHQ的“劝告”是对第一次农地改革最大的冲击。上述来自各方面的压力，注定第一次农地改革的失败；1946年10月“法律第42号”及“法律第43号”公布，揭开了了第二次农地改革的帷幕。
首先，关于农地改革实施机构的组建。直接主持实施农地改革事务的，是作为“民主性执行机关”的各级农地委员会，以及作为指导机关的各级行政官厅。前者以在全国大约1.1万的市町村中成立的“市町村农地委员会”为基础，“将农地的耕种者以及所有者全部揽入改革之中”[21]。农地委员会在“尽可能少的政府的干涉下”[22]承担着将来自行政官厅的所有法令、通告等付诸行动，起着协调农民、地主及指导机关三者意图的作用。重要的是，农地委员会通过选举组成。该选举前后共实施了两次，第一次选举于1946年12月在全国各地展开，同年末1.1万个“市町村农地委员会”经选举成立，1947年2月“都道府县农地委员会”选举结束；第二次选举于1948年8月开始，同年8月末“市町村农地委员会”选举结束，1949年9月“都道府县农地委员会”选举结束。后者以在各地方机关成立的“农地部”为基础，与农林省农地局中设置的农地课形成从中央到地方的行政机构，起着指导、推进农地改革的作用。据农林省的统计，1947年初，参与农地改革事务的中央及地方农政官员，以及各级农地委员会成员超过40万人，其中农林省官员61人，农林省地方农地事务局官员563人，都道府县农地部官员（46个部）3400人，都道府县农地委员会（46个）委员1200人，市町村农地委员会书记3.25万人，市町村农地委员会委员11.48万人，村落辅助员26.25万人。[23]仅从以上农地改革各种组织机构的规模上也可以看出，本次农地改革在日本农政史上所处的重要地位。值得注意的是，在“市町村农地委员会”选举过程中，整体投票率并不高，其中佃农投票率为41%，地主投票率为24%，自耕农投票率为44%。[24]该数字至少说明，不仅地主阶层对农地改革表现出极大的消极性，佃农阶层在选举阶段亦未对农地改革表现出应有的热情。
其次，关于农地改革的宣传推行及法令修改完善过程。在以上背景下农地改革全面开始，其整个过程中，政府行政机构在最大程度上发挥了宣传及修改立法的作用。根据《农地改革始末概要》中记载：（1）各级行政机构通过召开各种会议，宣传渗透改革政策，促进农地改革事务的推行，其中自1946年1月至1950年末迄，由农林省主导召开，由都道府县农地主任官、农地部部长及农地课课长等参加的全国会议共计21次；主要内容集中于说明、解释各种改革法律、政令精神，传播农地改革的具体内容之上。
（2）自1945年12月28日“法律第64号”成立至1950年12月底，先后对《农地调整法修改法律》及《自耕农创建特别措施法》进行了7次修改，成立相关新法2个（《自耕农特别措施特别会计法》《市町村农地委员会及都道府县农地委员会委员任期等特例法》），公布相关敕令、政令、省令、告示约41个，发布各种通知共120条。[25]上述法律政令体系的完善过程中最大的特点在于，与需要通过国会审议的法律本身的修订相比，不需要通过国会审议、在政府机关权限内的敕令、政令、省令等指令发布数量更多，足以证明政府行政机构在本次农地改革中的主导地位。
最后，关于农地的收购及贩卖问题。农地改革中最为重要的环节是收购作为解放对象的农地，并将该农地贩卖给应该得到农地的佃农，该过程被称为“农地解放”。其主要包括4个步骤：（1）从地主手中收购符合敕令条件的农地，使该农地成为政府所有；（2）政府将得到的农地贩卖予农地的耕种者；（3）在土地登记簿中记入“基于农地解放转移所有权”，权利转移完成；（4）对被收购者支付地价及补偿款，向购买方征收贩卖价款。在以上四个环节中，各级相关机构的责任及作用不同，整个过程较为复杂，具体可见图8-1。
图8-1 农地解放流程图
对图8-1所示“农地解放”流程可以详细归纳如下：首先从收购到向被收购者（地主）支付农地收购金额的过程。（1）由“市町村农地委员会”制作“收购计划书”，并将该计划书向被收购者公示10天，其间被收购者有权向“市町村农地委员会”提出异议；（2）收购事宜决定之后该计划书由“市町村农地委员会”提交“都道府县农地委员会”进行认定，被认定后的计划书交予都道府县知事；（3）由都道府县知事将农地收购命令书通知被收购者，并将收购金额通知农林省自耕农创建特别会计；（4）由农林省自耕农创建特别会计向被收购者支付农地收购金额。至此该农地被收购为国有农地。
其次从贩卖到收取土地贩卖款项的过程。（1） “市町村农地委员会”制定针对收购农地的贩卖计划书，并向贩卖对象（佃农）公示10天，其间贩卖对象有权提出异议；（2）贩卖事宜决定之后该计划书由“市町村农地委员会”提交“都道府县农地委员会”进行认定，被认定后的计划书交予都道府县知事；（3）由都道府县知事将贩卖通知书通知贩卖对象，并将贩卖金额通知市町村长，由市町村长通知贩卖对象；（4）由市町村长向贩卖对象收取农地贩卖款项，并交予农林省自耕农创建特别会计。至此该农地成为贩卖对象的自耕地。
整个流程表明“市町村农地委员会”在农地解放的过程中扮演着最为重要的角色，必须根据法令规定调查明确农地解放对象，制定收购计划书及该收购农地的贩卖计划书；并且“市町村农地委员会”必须协调与被收购者及贩卖对象之间发生的分歧，当无法达成一致之时，上述分歧将由被收购者或贩卖对象上诉至“都道府县农地委员会”，由“都道府县农地委员会”进行裁决。显然这是一个非常繁杂的过程，而且值得注意的是，全国1.1万左右的“市町村农地委员会”，在对农地改革的态度及热情上表现出极为明显的落差，甚至同一地区不同村落的农地委员会对农地改革的热情亦不尽相同。[26]在以上背景下，农地解放计划进度缓慢，具体可见表8-1。从表中数字得知：（1）预计于1948年9月完成的农地改革，至1948年底仍有将近10%的农地解放未果。（2） 1946年度农地收购事务进展缓慢，仅完成计划收购面积的约24%，为此农地改革进度被拖延了两年。（3） 1946及1947两个年度，农地收购之后的贩卖工作进展相对缓慢，收购农地的贩卖数量仅占收购总量的46.9%，1948年度是贩卖收购农地的高峰时期。（4）农地贩卖后的登记事务直至1948年底仍然没有任何进展，所有登记事务均集中于最后两个年度进行。
表8-1 日本战后农地改革过程中的农地解放进度（各年度末数字）
农地改革完成期限到期的1948年9月，仍有10%左右的农地解放计划未能完成。针对这种状况，政府曾于1948年11月一度宣告改革就此结束；但在GHQ及左翼政党的主张下，1949年度起，被称为第三次农地改革的农地解放再度开始，1951年3月农地改革终于落下帷幕。
第四节 农地改革的成果
日本农业经济学家晖峻众三指出：“第二次农地改革，彻底贯彻了解体地主制度及创建自耕农的精神，在残留租佃地问题上佃农的地位得到强化，起到了促进日本农业及农村的民主化、近代化，乃至提高农业生产力的作用。”[27]晖峻在上文中不仅明确肯定了日本战后农地改革的近代性，同时其中提及的“解体地主制度及创建自耕农”与“残留租佃地问题上佃农地位”的强化，无疑是指通过农地解放达到的“自耕农创建”与“佃租改革”，这两者正是日本战后农地改革的重要成果。
首先，关于自耕农创建成果主要关注以下两部分内容。第一，解放农地的数量。如前文所述，日本战后农地改革过程中的农地解放，在《自耕农创建特别措施法》框架下展开。事实上，用于创建自耕农的农地包括两个部分，一是解放由政府直接收购在法令规定下的私有农地，一是解放原国有农地及作为财产税由所有者上交国家的农地，被称为“交管农地”。以下表8-2是通过农地改革解放农地的总数及其具体内容分类，表8-3是农地改革前后自耕农地及租佃农地面积的变化。
表8-2 解放农地面积统计（1950年6月数据）
表8-3 农地改革前后自耕农地及租佃农地面积变化
以上两表数据表明：（1） 1950年6月末，农地改革已经接近尾声，此时共解放农地约194.2万公顷，已完成政府最初农地解放计划（200万公顷）的97.1%；其中收购农地的占比接近90.5%，国有农地占比则不到10%，并且用于创建自耕农的国有农地中95%源于地主作为财产税上交国家的农地；另外解放农地的绝大多数分布于内地，占解放农地总数的83%。（2）农地改革前的1945年，日本全国的租佃农地约为236.8万公顷，1950年6月末，解放农地的总数为194.2万公顷，这表明相当于1945年全国租佃地的82.0%的农地的所有权被移交到耕种者的手中。
（3）农地改革前的1941年，全国农地的46%是租佃地，其中水田的53%，旱田的38%是由佃农耕种的租佃地；农地改革进入尾声的1949年度当时，上述三者数字分别降至13%、14%及12%，降幅分别为76%、 77%及74%；同时租佃农地总数也从1945年的236.8万公顷降至64.8万公顷，降幅接近73%。
第二，创建自耕农的数量。农地改革中创建自耕农的过程，从政府角度看，是收购符合法令规定条件的农地，并将其贩卖给耕种者的解放农地的过程；从农民角度看，则是购买[28]政府手中的解放农地，从佃农转向自耕农的过程。农地改革前后自耕农数量的变化可见表8-4。该表数据表明：（1）农地改革之前纯自耕农户数占农户总数的28%，农地改革进入尾声的1949年迄，该数量已经超过一半，达到农户总数的55%。
（2）耕种农地中含有租佃地的农户数量也分别从41%降至35%，而纯佃农的户数在总农户中的占比则从28%降至8%，表明无农地农户的数量通过农地改革迅速减少，曾经主导日本农业经济的租佃关系走向崩溃。
表8-4 农地改革前后自耕农农户数量变化（单位：户，括号中数字为在总农户中的占比）
其次，佃租改革问题。如上所述，农地改革前日本农地的将近50%是租佃农地，将近70%的农户租有地主的农地，其中28%为纯佃农农户。农民长期以来，在这种租佃关系中被占有土地的寄生地主通过经济外强制手段，将几乎所有剩余劳动以佃租的形式剥夺，这种经济外强制性剥夺成为战前半封建性农业经济的核心。为此，农地改革的重要内容之一，便是改革战前的高额实物佃租，减轻农民的负担。表8-5为农地改革前后农户主要负担变化统计。
表8-5 农地改革前后农户主要负担变化
根据上表中数字可知：（1）农户经济中各种负担在农户收入中所占比例，于1947年达到最高点后开始降低，至农地改革进入尾声的1949年度，已经恢复到接近败战前的水平。（2）在农户主要经济负担结构中，佃租所占的比例在农地改革前占据主导位置，即主要负担的接近80%为佃租；战后该数据开始下降，直至1949年度降至负担总量的0.4%。无疑该数据与战后农地改革带来的租佃地面积迅速减少有关，但同时与战前高额实物佃租向战后低率货币佃租的转化有着不可分割的关系。
第五节 农地改革的意义及其问题
1873年的地租改正，通过法律手段确认土地的私有权，并对土地所有者在统一标准下收取货币地租，借以达到确保国家财政收入的目的。然而，地租改正在承认土地私有权的同时，放弃解决长期以来由于土地所有权问题上存在的持有者与耕种者相左的现象，忽视了耕种者应该有的权力及利益。此后，土地不仅成为投资、贩卖的对象，也成为地主通过向佃农收取高额实物佃租获取暴利的工具；这种具有半封建性质的租佃关系，在日本资本主义发展进程中不断扩大，地主阶层在剥夺农民几乎所有剩余劳动的同时，成为日本近代国家的核心阶层，其权力得到国家法律的保护。日本的败战，是地租改正后持续了将近80年之久的土地制度的转折点，这也正是战后农地改革的历史意义所在。
日本著名经济学家山田盛太郎指出：“本次农地改革的划时代意义在于，它从根本上触及了地主性土地所有，打破了所谓‘持续了数世纪的，在封建制度下奴役农民的经济枷锁’。其一，从根本上对军事性、半封建性日本资本主义的基础——半封建性土地所有、半农奴性零星农耕——结构进行再建，开拓了将日本农业解放为正规农业的道路；其二，作为对已经瓦解的军事性、半封建性日本资本主义的扬弃，确立了再建日本经济新基础——土地所有及农业经营的再建——的方向。以上两点均具有革命性。”[29]在此，山田对农地改革的划时代意义给予充分的肯定，指出农地改革在两方面具有“革命性”，一是瓦解了作为日本军事性、半封建性资本主义基础的半封建性土地所有及半农奴性零星农业，一是制定了作为再建日本经济新基础的土地所有及农业经营的方向。但是，山田继续指出：“尽管如此，农地改革本身，不过是全过程的一个开始，这个过程，进一步说，一方面是指农地改革本身的深化，一方面是指构筑向正规农业转化的技术性基础（向大农圃转化的基础），向它接近，如斯，土地所有的变革正处于向农业构造的变革深化，全过程进行的过程中。这是农地改革的意义与局限。”[30]山田明确指出农地改革不过是一个过程的开始，这个过程，一是农地改革自身的不断深化，一是构筑使日本农业向“正规农业”转化的基础。山田所指“正规农业”显然是大规模农业，为此山田认为农地改革应该向农业构造改革深化。也就是说，农地改革的局限性在于它还仅仅停留在“土地所有的变革”之上，今后必须向“农业构造变革深化”。
正如山田所言，战后农地改革在土地制度史上具有划时代的意义，但同时不得不说，农地改革还具有广泛的政治、社会及经济意义。首先，农地改革基本解除了长期以来左右日本农业经济关系的半封建性租佃关系，使寄生地主制得以瓦解。全国租佃农地比例从农地改革前的46%降至13%，纯佃农农户的比例从28%降至8%。以上数据表明，农地改革后日本的自耕农体制得到强化，基本达到耕者有其田的状态，这种自耕农体制为战后日本农业的发展提供了一个全新的舞台。
其次，农地改革方案制定过程中，虽然摈弃了曾一度出现的“苏联案”中“没收农地”的农地解放方式，农地解放在资本主义框架下，通过“对等价格”收购及贩卖方式进行。然而，由于政府在农地价格暴涨的背景下，对“对等价格”进行了严格的控制，最终以几乎接近无偿的价格收购并以同样的价格将农地贩卖给佃农。此外，政府对残留租佃地的佃租进行的改革，使佃租得到大幅度削减。为此，农民享受劳动成果的可能性得到大幅度提高，刺激了农民的生产积极性，带动了战后粮食生产及农业经济的发展。
最后，半封建性租佃关系的存在，事实上使佃农与地主之间的关系具有一定的封建隶属性，这不仅使地主与佃农的地位处于完全不平等的状态，还在极大程度上限制了佃农的参政权利。农地改革后，大量的佃农成为耕者有其田的自耕农，农民的政治地位上升；同时农村自耕农体制的成立，创建了大批稳健的农村保守阶层，成为战后日本保守党体制的重要选民。
山田所言农地改革仅仅是一个过程的开始，他必须从“土地所有的变革”向“农业构造变革”深化一语，道出了农地改革存在的问题的关键。如果进一步对“土地所有的变革”进行剖析的话，应该说农地改革的局限性表现为三个方面。第一，农地改革如其名称所示，仅仅是对“农地”制度的改革。农地改革并不涉及市街、宅基地等土地问题，同时也未涉及占日本国土面积70%的山林原野。而山林原野不仅与农业，特别是基础农业（水田农业）间的关系密切，同时直接关系着畜牧业的发展。因此，农地改革仍然存在一定的盲点，其残留问题在一定程度上制约着其后日本农业的整体发展。第二，农地改革仅仅是对地主性土地制度的改革。从地主视角看，农地改革通过收购不在村地主及在村地主一定限度（全国平均1公顷）以上的农地，解放农地，摧毁了寄生地主制存在的基础。但必须注意的是，全国仍有13%的租佃农地及8%的纯佃农存在，对这些被遗留的无耕地佃农来讲，农地改革失去了它应有的公平性。第三，农地改革仅仅是对半封建性租佃关系的改革。从农民方面看，通过自耕农创建大量的佃农获得自己的耕地，长期以来耕者无其田的现象得到极大程度的改善。然而，自耕农创建的过程，仅仅是曾经的佃农转变为自耕农的过程，而日本农业中存在的耕地分散及零星农耕的本质并未得到任何改变。表8-6是农地改革前后日本内地（北海道除外）农户耕种规模分布表，表中上段是1945年日本农户耕种规模分布，下段是上述农户在1949年3月1日当时的状况。对表中数字可解读如下：（1）从农户总数上看，佃农及佃农兼自耕农户数的减少与自耕农及自耕兼佃农户数的增加基本持平，表明被解放农地的所有权基本直接转移到正在耕种的佃农手中，因此，农地解放并未能起到扩大农户农耕规模的作用。（2）从农户耕种面积分布上看，耕种面积增加的农户集中于0.3—1公顷规模之间；虽然0.3公顷以下“超过小农”的数量有所减少，但是与此同时，1公顷以上耕种规模的农户数量也有明显的减少，其中2公顷以上耕种规模农户的减少比例较大；不能不说经过农地改革虽然“超过小农”减少，但是1公顷以下耕种规模的农户仍占总农户的将近75%，零星农耕仍然是日本农业的最大特点。
表8-6 农地改革前日本农户耕种规模分布表（北海道除外）
综上，农地改革解决了近代以来一直存在于日本农地制度中的“寄生地主”问题，清除了农业经济中的半封建残余，实现了农村的民主化，因此农地改革是具有划时代意义的一场改革。日本政府在农地改革法案制定过程中，表现出非常积极、主动的态度，并在很短的时间里将法案提交国会审议。虽然第一次农地改革在GHQ的“劝告”下夭折，但不能忽视的是，日本政府在法案制定过程中的主导性动向。事实上，自耕农创建是日本农政官员的夙愿，早在一战后佃农斗争多发之际，日本政府的农政重点便开始向自耕农创建偏移，然而其进展却不如人意。这与当时地主阶层在政治上的地位有着直接的关系，国会上立法的困难使该问题迟迟无法解决，日本政府能够在很短的时间中提交农地改革法案的主要原因亦在于此。具有讽刺性的是，通过自耕农创建使耕者有其田这一日本农政官员的夙愿，却在日本战败后，在GHQ的监管下得以实现，至此日本农业获得了一个全新的平台，战后日本农业及农政均将在这个平台上展开。
【注释】
[1] 详细请参照金子貞吉「戦後日本資本主義の構造転換」，中央大学経済研究所研究叢書42『現代日本資本主義』，中央大学出版部，2007年。
[2] 前出大内力著『農業史』，第339—340页。
[3] 「連合国最高司令官の権限に関するマッカーサーへの通達 1945年9月6日」，国立国会図書館所蔵。
[4] R.P.ドーア「進住軍の農地改革構想―歴史の一断面」，暉峻衆三編『農地改革Ⅰ』，農山漁村文化協会，1985年，第7页。
[5] 原文農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，農政調査会，1951年。
[6] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第102—128页。
[7] 盟国共同商议的结果，对中国代表的发言进行修改后的方案。
[8] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第125页。
[9] 前出暉峻衆三著『日本農業100年の歩み』，第196页。
[10] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第107页。
[11] 傅冠华《论外部因素在日本农地改革中的作用》，《山东师范大学学报（人文社会科学版）》第229期，2010年，第95页。
[12] 前出大内力著『農業史』，第304页。
[13] 同上。
[14] 経済安定本部総裁官房調査課編『我国経済の戦争被害』，経済安定本部調査課，1948年。
[15] 「第八十九回帝国議会衆議院議事速記録第七号」，国立国会図書館所蔵。
[16] 原文「農地調整法中改正法律」，（1945年12月29日法律第64号）。关于该法律《农地改革始末概要》中的记载是1945年12月28日法律第64号，但是日本国立国会图书馆“日本法令索引”中的记载是1945年12月29日法律第64号。本文在引用不同史料之时遵循各自原史料的记载。
[17] 数字来源于前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第122页。
[18] 上文中曾出现，1941年政府发布“临时农地价格统制令”，其中规定政府对农地价格进行统制，并规定将农地价格系数锁定为1939年9月18日的价格系数。而农地改革法案决定政府继续对农地价格进行统制，但放弃了九·一八价格系数，重新设定农地的“自耕收益价格”。
[19] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第114页。
[20] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第113页。
[21] L.I.ヒューズ著『日本の農地改革』（農林省農地局農地課訳），農政調査会，1950年，第116页。
[22] 二二·六·二五「第三十五回対日理事会におけるNRS係官の発言」，農林省農地局農地課『農地改革資料』第五号，農林省農地部，1948年，第8页。
[23] 前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第156页。
[24] 数字来源前出北島正元編『土地制度史Ⅱ』，第378页。
[25] 详细请参照前出農林省監修·農地改革記録委員会編纂『農地改革顛末概要』，第166—172页。
[26] 详细请参照古島敏夫〔ほか〕著『農民組合と農地改革：長野県下伊那鼎村』，東京大学出版会，1956年。
[27] 前出暉峻衆三著『日本農業100年の歩み』，第202页。
[28] 农地的收购与贩卖过程中，政府采取“对等价格”的方式实施，即以收购价格贩卖给购买该农地的农民。农地改革之际政府对地价进行统制，以1939年9月18日地价计算。1946年《自耕农创建特别措施法》公布，据该法规：水田的“全国平均收购地价”最高为1938年租赁价格的40倍，即每段760日元；旱田的“全国平均收购地价”最高为1938年租赁价格的48倍，即每段448日元。政府收购之际的“对等价格”，主要以24年为期，年利大约3.6%的农地证券支付；贩卖之际向购买农民收取全额或部分“对等价格”，剩余部分可以以24年期，年利3.2%贷款形式偿还。
[29] 山田盛太郎「農地改革の歴史的意義―問題総括への一試論」，暉峻衆三編『農地改革Ⅱ』，農山漁村文化協会，1986年，第122页。
[30] 同上，第123页。
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