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二、战略转型从暗流涌动到大张旗鼓
- 二、战略转型从暗流涌动到大张旗鼓
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作者：吴廷璆等

二、战略转型从暗流涌动到大张旗鼓

面对预算触顶所带来的军需减少，以及一系列结构性问题，防卫厅（2007年升格为防卫省）自20世纪90年代开始，就尝试改革和调整军工产业发展模式。

战略转型前的改革尝试

1996年5月，以防卫厅装备局长为首的“取得改革委员会”成立，改革目标非常明确——在财政预算不断削减的背景下，如何提高防卫经费效果，促进军工产业改革。具体而言，设计了三项重点：一是彻底实施成本管理，二是激发相关者的改革意识，三是“以民促军”，积极利用外部资源。然而，截至1998年的此次改革并未收到预期效果。

改革未果引起防卫厅更加重视。2003年9月，成立了以防卫厅长官为委员长的“综合取得改革推进委员会”，提出要“彻底改善防卫费用及军工产业问题”。此次改革切入点是采购体制，政府试图以引进产品生命周期管理的模式，来控制高技术化带来的成本上升。与此同时，政府也力促企业，加大力度激励企业降低生产成本。为了节省采购经费，防卫厅还提出一揽子采购方式，通过高效利用相关零部件与器材，降低军工设备装备的维修保养成本。

然而，此次改革仍未触及核心问题——日本政府长期坚持的“国产化战略”。甚至直到2000年，日本政府仍然认为应该继续坚持国产化战略方针，如通商产业省（2001年更名为经济产业省）与防卫厅联合成立调查委员会，针对日本军工产业及其技术基础进行审议评价，其结论认为，日本应继续维持既定方针——以促进国内开发及国内生产为主导的原则。2004年防卫厅甚至再次重申了国防装备品国产化的重要性，并列举六大理由：有利于维持适应国内地理环境与条件的装备品；有利于维持先进的技术力量；可确保装备品稳定供给；在非常时期能够迅速获得装备品；有利于维修保养及供给；可以提升海外进口的询价能力。^[1]

直到2008年的《防卫白皮书》，日本政府才表达出调整国产化战略的意图。日本提出，国防将“以建立多功能、弹性化、注重实效的防卫力量”为目标^[2]，从传统的重视“抑制效果”，向强调及时性、机动性和柔韧性的“对应能力”转变。与此相应，对军工产业将“以安全保障领域不可或缺的核心技术领域为主，重点培育和维持防卫生产及其技术基础”^[3]，重新探讨军工产业体系及其技术基础问题。

其实，国产化是大多数国家在国防体系建设提出的目标。但事实上，受自身力量局限，特别是军工产品因技术进步而日趋复杂化和高端化，开发与保养维修成本大幅上升，仅凭一国自身力量很难确保其国防体系的安全稳定。为促进军事装备产业的活力，发达国家往往会选择一边扩大武器出口，同时也进口先进的装备，特别是开展共同开发。其实日本也难以做到百分百的国产化，以1993—2006年为例，其国产化采购率统计为90%，但这些国产化中包含了委托生产部分，也就是日本政府采购的美国委托日本企业生产的军品，若去除这部分，其真正的国产化率仅为66%。^[4]

民主党政权的三大突破

财政压力成为日本军工产业战略加速转型的巨大动力。“3·11”大地震之后，日本财政状况进一步恶化。民主党政权的野田内阁一边提出要推动消费税增税改革，以化解长期性财政危机；同时，他着手加速了军工产业的战略转型。在此次战略转型中，日本政府选择了三个领域作为突破口：一是解禁放宽军工产品出口，打破需求瓶颈；二是推动研发领域的国际合作，打破技术瓶颈；三是积极扶植寻找新“增长点”，打破产业发展瓶颈。

首先，放宽武器出口，突破需求瓶颈。《武器出口三原则》虽然名义上禁止了武器出口，但事实上，日本政府曾多次以“例外”来突破这种约束。1983年初，日本政府应允美国政府提出的美日军工领域技术合作机制，日本将相关技术出口美国。当时，中曾根内阁以所谓两国“共同生产”为借口，签订了日本为美提供武器技术的协议，只是在合同文本中要求美国在未经日本同意的情况下不能转让给第三国。2004年底，日本政府与美国签署了BMD共同开发共同生产协定，时任首相小泉纯一郎同样以“例外论”作出解释。据不完全统计，1991—2010年，日本曾以各种借口为由，出口武器装备达12次之多。^[5]

可以说，放宽武器出口在日本政界大有市场。到民主党最后一届内阁野田佳彦任首相时期，放松“武器出口三原则”的呼声越加高涨。2011年12月27日，日本政府发表了以内阁官房长官名字命名的政府谈话，明确提出日本将大幅放宽武器出口禁令，认为“参与国际共同开发与生产、为国际和平活动及国际合作而提供相关装备均属例外”，大幅放宽了武器出口的条件。^[6]这是战后日本历史上首次大张旗鼓地宣布突破“三原则”，为2014年安倍内阁彻底解禁武器出口迈出了一大步。

其次，推行跨国研发合作，突破技术瓶颈。战后以来，日本在军工领域的跨国研发合作还仅限于美国。如1983年日本与美国签署武器共同开发合作协定，这是应美国提出的要求，既反映了美国对日本相关技术需求，同时也可以让日本获得美国军用技术。1983年7月，日美就共同开发F1战机后续机型FS-X达成协议，结成了日美企业军工联盟——三菱重工与美国通用动力公司之间的研发合作合同，川崎重工和富士重工也成为参与协作企业。该项目就成为三菱重工F2战机的技术源头。1992年开始日美之间又在诸多领域签署合作意向：如火箭技术、高端炼铁及树脂等材料技术、混合动力、弹道导弹等领域，总共签署了十项合作协议。

事实上，美国也担心日本会成为自己的竞争对手，特别是当它看到日本制造业突飞猛进的发展之后。于是，美国一方面希望继续获得日本方面先进的民用技术，同时它也会找出理由拒绝与日本进行共同研究开发。例如，在联合攻击战斗机（JSF）项目上，日本就被拒之门外，而美国领导其他八国共同开发出F-35系列。野田佳彦上台之后，立即着手修补鸠山内阁以来日美关系形成的裂痕，在军工产业领域希望继续得到美国的合作，与此同时，他也积极拓展美国之外的共同开发项目。很显然，日本既可以由此摆脱对美依赖的从属地位，增加自身的话语权；同时，也可以借机扩大与第三国合作而推动企业技术进步。2012年4月，野田首相与来访的英国首相卡梅伦共同发表声明，日英将共同开发军事装备产品，甚至包括火炮自动装填设备、舰艇发动机等领域。

再次，培育和扶植新“增长点”，突破产业瓶颈。如何突破军工产业的制度性疲劳、避免出现技术滑坡，这成为日本政府发展军工产业的战略重点。寻找新的“增长点”，这不仅对军工产业自身，甚至可以带动整个民生关联产业的大发展。以此为背景，野田内阁首先选择了宇宙产业（太空产业），其原因包括：第一，相对于其他产业，该产业具有广阔市场潜力，据美国卫星工业协会（SIA）数据，2004—2009年全球宇宙产业年均增幅为11.4%，2009年市场规模已达1609亿美元；^[7]第二，该产业关联产业众多，产业波及效果可期，仅以火箭为例，日本H2A火箭制造涉及企业就达上千家，相关部件也超过百万；^[8]第三，日本在该领域具有显著优势，迄今为止，日本卫星发射数量位居世界第三，拥有独立、先进的火箭相关技术，在全国拥有12个火箭发射基地；第四，该行业的技术领头羊的宇宙航空研究开发机构（JAXA）完全由日本政府控股，成立于2003年，这对于贯彻国家战略、政策方针具有极大便利性。

日本宇宙开发起步很早。早在1955年，以东京大学系川英夫教授为首的项目组就开发出自主火箭发射技术。1959年日本以和平目的向南斯拉夫出口该产品，引起美国担心被军用；1965年日本又向印尼出口相关设备，引发马来西亚对日本强烈抗议。^[9]这也成为推动日本政府出台《武器出口三原则》的重要背景。1970年日本成功发射人造卫星，成为世界第四个掌握该技术国家。20世纪90年代，日本连续五次发射H2系列火箭成功，技术水平领先世界。2003年日本政府重组了宇宙相关三大机构——宇宙科学研究所、航空宇宙技术研究所以及宇宙开发事业团，三家合并组建起JAXA。2004年日本又出台《宇宙开发利用基本战略》，把宇宙开发利用升级为国家战略技术地位，提出产业化发展方向。

不仅如此，日本政府还明确将宇宙战略应用于军事领域。2008年的《宇宙基本法》（JAXA法）曾确立了和平利用原则，日本宇宙产业一直被限定在非军事领域。野田内阁在2011年9月第178次临时国会施政演说中，提出要给宇宙产业重新定位。2012年1月24日，日本政府向国会提交JAXA法修正案，废除和平利用条款，提出今后将用于提高导弹防御精度、研发侦察卫星及预警卫星等。在修正案获得国会通过后，内阁府很快就设立宇宙战略室，作为日本“宇宙政策司令部”，负责推进火箭及卫星的商业利用领域，迅速提升宇宙产业的国际竞争力。

安倍内阁撕掉最后的面纱

解禁武器出口只是日本国家安全战略转型的重要一环。安倍第二次登台以来，改变了传统施政手法，确立了“以经济发展促进政治夙愿”的方针。通过实施以“安倍经济学”为旗帜的一系列改革举措，试图让日本逐步摆脱长期通缩状态的经济结构，最终走上复兴之路。与此同时，他更是悄然启动安保改革，设置日本版NSC、解禁武器出口、解释集体自卫权、修改日美防卫指针、提交安保系列法案。迄今为止，构成二战后日本安保战略的四大政策方针体系几近瓦解：“专守防卫”“非军事大国”“文官统治”等原则全遭废弃，甚至连仅余的“无核三原则”也面对普遍质疑之声。

如今，在安倍内阁宣布解禁武器出口一年多来，日本已经开展了多项军工相关的跨国合作项目。包括日美共同开发的SM-3、日英共同开发的化学防护服、日法共同开发的水下无人机、日德共同开发的坦克技术、日澳共同开发的潜水艇技术等，日美之间还确认了今后将开始无人潜水艇的沟通研究与开发。此外，通过军事采购而获取委托生产，这也是日本进军跨国合作项目的重要手段。例如，日本防卫省已决定首先购买42架美国F-35战斗机，由此，三菱重工获得了为该战斗机生产后部机身的委托生产，为此，三菱重工专门在爱知县建立了专用生产线。2013年9月三菱重工又与防卫省签署了负责生产F-35机身最终组装的协议，这就意味着，最终日本订单的F-35全部组装将由三菱重工来承担。

总之，《武器出口三原则》也只不过是日本军工产业暗地发展的“遮羞布”而已。二战后，美国一度彻底铲除日本军国主义势力，对日采取一系列非军事化措施，其中包括禁止军工生产。然而，杜鲁门主义使美国对日政策发生逆转。日本不仅重建了军事力量，还利用“美国因素”发展起强大的军工产业。但当美国试图“重新武装日本”、把日本打造成对抗共产主义桥头堡之际，以吉田茂为代表的日本政治家却以“经济为主”为国家路线的理由，提出“有限防卫”来应对美国的战略意图，避免实质性的卷入朝鲜战争，不愿被绑上美国战车。1967年佐藤内阁正式推出了“武器出口三原则”，这与“有限防卫”如出一辙，使日本避免卷入战后美国在东亚所掀起的第二场战争——越南战争。但事实上日本并没有完全禁止武器出口，如瑞士日内瓦高级国际问题研究所的研究指出，日本的猎枪、弹药等小型武器出口位居世界第九位，2012年对美、俄、德等国出口额高达2.49亿美元。^[10]冷战结束之后，受技术进步和生产革命影响，跨国之间的军工产品研发合作成为主流，于是，仍然坚持国产化的日本军工就面临着被“隔离”的风险，那块曾是日本避免登上“美国战车”的挡箭牌——“武器出口三原则”，就成为产业进步的严重阻碍。于是，彻底撕掉这块“遮羞布”，就成为日本政府，特别是大举实施安保战略转型的安倍内阁的急切之举。

注释

[1]防衛庁『平成16年版防衛白書』、防衛省ホームページ、http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho data/2004/2004/html/165141.html_。

[2]防衛省『平成20年版防衛白書』、2008年、103頁。

[3]防衛省『平成20年版防衛白書』、2008年、112頁。

[4]ジョン·パーマ「日本の防衛産業は今後如何にあるべきか?」、『防衛研究所紀要』第12巻第2·3合併号、2010年、135頁。

[5]富田圭一郎「武器輸出三原則―その現況と見直し議論―」、『調査と情報』第726号、6—7頁。

[6]MSN 産経ニュース「藤村官房長官、武器輸出三原則緩和の談話発表」、2011 年12月27日、http://sankei.jp.msn.com/politics/news/111227/plc11122713380014-n1.htm。

[7]杉本修「世界の宇宙産業の動向」、『日本航空宇宙工業会工業会活動』第683号、2010年、31頁。

[8]日本経済新聞「H2A技術1000社結集性能支える部品100万点」、『日本経済新聞』2012年5月27日。

[9]「1960年代日本のロケット技術旧ユーゴで軍事転用」、『朝日新聞』2012年7月15日。

[10]「日本は小型武器上位輸出国世界の総取引額は6年で倍」、『産経新聞』2012年8月28日。

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