文章目录[隐藏]

一、稳定增长期的经济政策
- 一、稳定增长期的经济政策
- 📚 百年南开日本研究文库

作者：吴廷璆等

一、稳定增长期的经济政策

1973年至1991年近20年时间里，日本经济在两次石油危机和国际性经济自由化浪潮的冲击下，不断调整对内对外经济政策，从而保持了经济发展活力。

（一）列岛改造计划

高速增长末期，社会经济发展失衡问题开始受到重视。除了产业公害对国民生存环境的破坏外，太平洋沿海地带工业的过度集中，大城市圈的人口膨胀、交通拥挤、住宅不足问题更加严重，而农村地区就业机会减少，大批年轻劳动力外流，地方经济发展缓慢，城乡差距继续扩大，这种现象在当时被称做“过密过稀”问题。

为了改变落后地区的面貌，实现国民经济的均衡发展，1969年5月，佐藤内阁批准国土综合开发审议会草案，公布实施《新全国综合开发计划》（简称“新全综”）。

“新全综”规划了截至1985年的国土开发蓝图，提出了人与自然关系协调，全面开发国土以实现均衡发展，形成地区自主开发特色以及改善城乡文化环境等四大基本目标，进而又具体提出了把日本划分为三大地带和七个经济圈的国土全面开发设想。

为实现上述目标和设想，“新全综”提出的开发方式是，根据国土利用现状和未来经济社会发展的基本方向，从改善交通、通讯等基础设施入手，建立中枢管理功能集中、物流机能系统的新网络，以便消除时间和距离对地区经济发展构成的障碍。作为其具体实施措施，“新全综”提出了若干大型建设项目，其中的新网络开发项目包括现代通讯网络建设和高速公路、新干线、航空、港口等交通网络建设，产业开发项目包括大规模农业开发基地、工业基地、流通基地、旅游观光基地等。“新全综”还就边远地区大型工业基地建设、大城市工厂外迁、煤炭等夕阳产业转型、大城市交通网及干线高速交通网建设等问题做出了明确规定。

佐藤内阁后期，北海道苫小牧东部和青森陆奥小川原等大型工业开发项目已经启动，《新全国综合开发计划》已经揭开了国土全面开发的序幕。随后开场的则是声势浩大的“列岛改造计划”。

1972年7月，佐藤荣作卸任，田中角荣在所谓“三角大福”（三木武夫、田中角荣、大平正芳、福田赳夫）的激烈角逐中胜出，出任自民党总裁并组阁。田中执政虽然不到两年半时间，但却干了两件非同寻常的大事，其一是在外交政策上顶住党内强大压力，于1972年9月访问中国，实现中日邦交正常化；其二是在国内政策上推出“列岛改造计划”，掀起了一场经济建设的新高潮。

田中角荣生于地理偏僻、发展滞后的新潟县，高小毕业来到东京半工半读，拿到中央工业学校文凭后，独立开办土木建筑公司并成名。田中29岁当选国会议员，执政前已担任过通产大臣等要职。

或许与这种出身及经历有关，田中对社会经济发展不平衡的状况尤为关切，竞选总裁前，他出版了《日本列岛改造论》，系统阐述了自己的政策主张。田中指出：“明治百年（1968年）是日本城市集中利弊交错的转折点。大城市的过密、公害、物价上涨等严重影响国民生活，农村则因过疏而渐趋荒废，城市与农村、‘外日本’（太平洋沿岸）与‘里日本’（日本海沿岸）发展的不平衡现已达到顶点。”^[1]为此，田中主张彻底改变既往的“成长追求型”政策，重视国民福利和机会均等，改变民间设备投资主导的、出口第一的经济发展方式，推行公共部门主导的福利重点型路线。田中认为，实行这样的政策转变，必将极大地刺激经济活力，经济增长率或能保持10%。这部洋溢着激情、充满着公平精神并展示了美好前景的著作一问世便引起轰动，以至于创下发行量88万册、同年度畅销书排行榜第二的纪录。

完成中日恢复邦交的重大使命后，田中开始实施其雄心勃勃的改造计划，其政策要点集中反映在1973年2月政府公布的《经济社会基本计划》中。

《经济社会基本计划》的宗旨是“同时实现国民福利充实和国际协调”两大目标，内容涉及国际合作、环境保护、基础建设、社会保障、文化教育等各个方面，其中有关经济的主要内容是工业结构的转变和重新布局、老城市改造及“新25万人口城市”建设、交通通讯网络建设、环境保护。可以说，这个计划简直就是田中担任首相前就已经提出的“列岛改造计划”的政府版。

关于工业结构的转变和重新布局。基本计划提出：今后“必须追求有助于充实国民福利和国际协调的新产业发展模式”，“从长远观点看，我国的产业结构应该逐步向不污染环境、可循环利用资源的产业活动和自主创新技术支撑的知识集约型转变”^[2]。在工业布局上，计划把全国分为“促进工业迁移地区”、引进企业的“诱导地区”和其他地区三类。其政策重点是通过优惠措施把核心企业吸引到地方，建设新的工业区，并以此为依托形成一批人口规模在25万左右的城市。计划还规定，根据各种工业的性质、规模及各地的人文地理条件，从事钢铁、有色金属、炼油、石化、电力等原材料及动力生产的大型联合企业，主要部署在苫小牧东部、陆奥小田原、秋田湾、志布志湾等地区，在橘湾、宿毛湾、有明海等临海工业区则重点发展造船、食品、木材加工业，在内陆地区、高速公路出入口地带，发展机械、电子、医疗器械等知识密集型产业。

关于老城市改造和“新25万人口城市”的建设。基本计划的目标是，要把平面城市改造成立体化城市，加大公共投资缓和交通拥挤问题，改善城市居民的居住环境，增加广场和绿地。在新城市建设的计划中，提出了建立60—80个新兴城市目标及“特定产业城市”概念，强调了培植新兴城市特色文化的重要性。

关于交通通讯网络建设。鉴于交通通讯网的建设是重新规划产业布局、发展新兴城市必不可少的前提条件，基本计划表示要加快新干线铁路、高速公路、石油管道建设，在本州与四国之间建设三座大桥，此外还要增扩建大型国际机场及国际贸易港口。

关于环境保护。这几乎是基本计划中通篇都涉及的问题，反复强调了经济发展与自然协调、国民生活自然环境改善的重要性，同时针对大气、水质、土质污染等产业公害及生活垃圾物问题，提出了具体的治理和防治措施，并公布了中长期所要达到的数值指标。

如表7-1所示，以1970年为基础年度，基本计划提出的截至1977年的中期经济发展数值目标和截至1985年的长期经济发展期待目标表明，这是一个操作性很强的计划。

表7-1《经济社会基本计划》主要经济发展数值目标

资料来源：根据经济企划厅编《经济社会基本计划》（大藏省印刷局1973年）制作。

为实现上述宏大目标，基本计划提出要倾斜性地扩大运用财政资金，灵活发挥税制的调节作用，对过密地区企业加征“工厂迁出税”，对进入诱导地区的企业提供税收和融资等方面的优惠。

被冠以“电脑推土机”绰号的田中首相工作作风雷厉风行。《经济社会基本计划》尚在研究阶段的1972年10月，便责令政府依据《工业再配置促进法》，指定了“促进工厂引进诱导地区”和“促进工厂迁移地区”。财政政策上，三次追加1972年度一般财政预算，使同年的一般财政支出比上年度大增25%；同时三次追加财政投融资预算，使1972年的财政投融资支出比上年度大增28.5%。在制定1973年度财政预算时，田中内阁继续实行扩张性政策，一般财政支出额比追加后的1972年预算增加17.9%，财政投融资比追加后的1972年预算增加7.7%，同时还制定了一个减免3150亿日元所得税的大型减税计划。

从1972年下半年起，一场“列岛改造热潮”在日本全国掀起，许多企业瞄准国家的政策漏洞，抢先购置“促进工厂引进诱导地区”的土地，进而又使这种土地投机行动蔓延到待开发城市和地区，建设省1972年4月发表的地价调查显示，仅仅一年时间，全国住宅地上涨29%，其中六大城市住宅地疯涨38.1%。^[3]这股抢购土地风潮与政府推行的扩张性财政金融政策相呼应，旋即引起全国性物价上涨。1972年的批发物价仅比1970年上涨4%，1973年的上涨率却达到了两位数，通货膨胀已经成为亟待解决的问题。

但是，当日本政府在开发建设优先还是解决通货膨胀优先问题上犹豫不决之时，第一次石油危机的爆发，彻底打乱了日本经济的发展步骤。在国民经济顿时陷入混乱的状况下，处于压倒一切位置的危机对策取代了国土开发政策，列岛改造计划中途搁浅。

（二）产业结构的调整

1973年10月6日，为夺回第三次中东战争中失去的土地，埃及、叙利亚向以色列发动进攻，随后约旦、沙特阿拉伯也向以色列宣战，第四次中东战争爆发。为了使美国改变偏袒以色列的政策，石油产量占世界总量60%的阿拉伯国家以石油为武器，采取了降低产量、提高油价的联合行动。10月16日，石油输出国组织（OPEC）中的阿拉伯湾六国决定提高原油价格21%。随后阿拉伯石油输出国组织（OAPEC）宣布原油产量每月递减5%。10月18日，沙特国王发表声明：“美国不改变中东政策，就全部停止对美国的石油出口。”^[4]

为了结束中东危机，美苏为首的国际社会紧张地开展了各种外交活动，并于1973年12月促成阿以双方停战。阿拉伯石油输出国组织虽然同意停止石油生产逐月递减5%的计划，但却继续坚持原油价格上涨的原则。这样，到1974年1月，每桶原油的价格已经由战前的2.65美元涨到10.46美元，上涨了近四倍。

石油价格的暴涨对日本经济的打击相当沉重。1970年，石油在日本能源消费结构中所占的比重，已经由50年代初期的5.3%上升到47.9%，石油的海外依存率是99.7%，而海外石油进口的78.6%来自阿拉伯地区。^[5]这三个数字表明，离开石油，日本的重化学工业无法运转。阿拉伯石油减产、涨价、降低对日出口比例后，打乱了日本国内相关企业的生产计划，引起石油供给不足、生产减量、化工原材料价格上涨及供给短缺的恶性生产循环，进而生产萎缩的效果又波及到消费领域，引起相关生活物品紧缺和价格上涨，旋即在全国范围内掀起一股抢购狂潮。灯油、床垫、胶鞋、皮靴、卫生纸、洗涤剂、砂糖、调味料、食盐、酱油等普通生活用品纷纷告急，国民风声鹤唳，小道消息满天飞，只要有人说某某商品紧张，立刻就被抢购一空。据日本银行的调查，这场跨年度的抢购风潮，竟使1973、1974两个年度的批发物价分别上涨了15.8%和31.4%，其通货膨胀率高于同期欧美各国。^[6]

面对这种突发事态，日本政府采取了三步对应措施。第一步，于1973年11月16日成立以首相为本部长的紧急石油对策推进本部，政府亦制定了《石油紧急对策纲要》，号召国民节省石油和电力消费，并分工把口，由政府主管部门对大型耗能企业和单位进行“行政指导”。第二步，于12月22日颁布《石油供求公正法》和《国民生活安定紧急措施法》两部临时法律，同时宣布“紧急事态”，以控制局面的发展。第三步，1974年春中东局势趋于缓和后，逐步放开法律管制，此后开始大力推广普及节能技术和石油替代品开发技术，严重依赖石油原料的产业结构开始发生转变。

第一次石油危机使田中内阁的高速增长幻想彻底破灭，日本经济进入战后以来时间最长的结构萧条期。1974年首创战后经济负增长记录，增长率为-1.3%，1975年恢复到2.5%。股市是反映经济状况的晴雨表，到1974年10月，股票在不到两年的时间里暴跌了45.1%。经济萧条期间，电机、造船、汽车、机械、纺织、化学、钢铁及建筑等主要部门的生产均大幅度下跌，工矿业生产指数在1973年11月后的15个月内下降了21个百分点，其中有色金属、电气机械、化纤和造纸工业的降幅达到30%左右。为度过危机，企业普遍采取了减少设备投资、减产和裁员措施。企业设备投资额1975年比上年减少53%，设备开工率1975年比上年下降6个百分点。钢铁业普遍采取关闭高炉的临时措施，致使钢产量一度减少了30%。完全失业者人数增长一倍，临时被解雇的人数最高时达到500多万人。

石油危机使日本经济的致命弱点暴露无遗，但也成为促使日本加快转换经济结构的直接契机。从结构萧条期起，日本改变具有“重大长厚”特点的重化学工业结构的步伐加快，开始实行资本密集型产业向“短小轻薄”的技术、知识密集型产业的战略转变，这一转变的内在动力是市场的压力，为了度过萧条期，民间企业必须在经营上通过更加彻底的“合理化”来降低成本，提高生产率，同时不得不重新考虑企业发展和投资的方向问题。国家则从国民经济发展的长远观点出发，在经济政策上为产业结构的转型发挥重要的助推作用。

度过70年代中期的经济危机后，日本在产业政策上主要采取了以下新措施。

第一，大力开发新能源，改变现有的能源供给结构，降低能源消费中对石油的依赖率。1975年，综合能源调查会在提交给通产大臣的《关于昭和50年代的能源安定化政策》咨询报告中建议，加强水利发电能力，实现年均3.4%的增长；开发地热，年增长速度达到39.7%；提高原子能发电能力，实现年均增长32.3%；以提高处理公害的技术为前提保证，增加煤炭等非石油能源进口，其年均增长率为27.1%。^[7]

第二，通过产业立法和行政指导，敦促结构性萧条产业控制设备投资并实行结构转型。福田（纠夫）内阁时期的1978年5月，公布实施《特定萧条产业安定临时措施法》（简称“特安法”），其中规定：主管大臣须制定特定萧条产行业“安定计划”，明确以处理过剩设备为核心的行业标准；主管大臣可以在行业自主实施基本安定计划时，就共同行为发出指示；设立特定萧条产业信用基金，为处理过剩设备提供必要的融资。^[8]“特安法”明确规定，平电炉、铝炼制、合成纤维制造、船舶制造四种行业属于萧条产业，须按照法律规定的程序制定“基本安定计划”，并对过剩设备进行处理。此后，政府连续通过政令，于1978年7月增加氨、尿素、湿式磷酸、纺织四种制造业，8月增加铁合金制造业，1979年3月增加纸板制造业，使“特安法”指定的结构调整行业达到了10个。

第三，通过产业立法和行政指导，加快发展知识密集型产业。大力提倡IC（集成电路）关联技术的引进与开发，台式电子计算机、彩色电视机、录像机、录音机、计算机等电子产品以及由电子技术装备的汽车、数控机械等是政策上的扶持发展对象，除此之外，航空制造业、原子能产业、海洋开发器械、软件开发业、信息服务业、大型工程安装业等被列入新的政策扶持重点对象。为推进上述产业的发展，日本政府于1978年7月颁布《特定机械情报产业振兴临时措施法》（简称“机情法”）。这部时效期为七年的临时法律，将机械、电子、软件开发三大行业列为政策扶持重点，指定应用型电测器、电子医疗器械、集成电路、高性能传真装置、数控机床、工业机器人等88种设备或机种为法律适用对象，明确规定在融资、税收政策上实行倾斜性支持。^[9]

第四，继续实施和调整田中内阁时期制定、因石油危机及其后的经济萧条而停滞的产业布局政策，1977年公布工厂再配置促进计划，1978年指定北海道、山阴、南九州、冲绳等12个道县为工业诱导地区。1978年12月大平内阁成立后，又开始研究如何建设城市与农村一体化的30万人“田园城市”建设问题。

第五，支持企业海外投资，通过ODA援助，扩大政府间经济合作。产业结构的调整和转变，使日本经济很快恢复了活力。尽管1979年发生的第二次石油危机对日本经济再次造成负面影响，但是相比其他欧美国家来说，日本是轻灾户。1976至1979年，日本经济增长率连续四年超过5%，年均增长率高出美国一个百分点、英法德两个百分点，进入所谓“中度增长期”^[10]。

70年代后期，以电子技术为核心的相关产业实现了飞跃性的大发展。70年代末，工业机器人、数控车床、数显计算机、半导体、集成电路的发展极为显著，与10年前相比，电子计算机末端装置产量增长30倍，数控车床和半导体集成电路产量增长20倍。其中台式电子计算机性能大为改善，实现了轻薄且多功能化，产量由1971年的204万台增加到1980年6000万台；彩电生产实现了全自动化；摄像机和录音机产量由1975年的12万台增加到1980年的444万台，产品垄断了世界市场；汽车制造业因采用省油技术并在车内安装了半导体接受设备而受到欧美市场青睐，从1977年起取代钢铁成为第一出口创汇产业。在其他高端技术领域，1978年，三菱重工等日本三家企业负责机身和主翼的研制，与美国波音公司合作开发波音767飞机，并于1981年完成试飞。1977年，日本与美国联合研制的“菊花2号”静止卫星和“向日葵”气象卫星升空，两颗卫星中使用的日本产零部件分别达到41%和15%。在原子能技术方面，1979年日本的原子能发电设备能力已达到1267万千瓦，成为仅次于美国的世界第二原子能发电大国。

70年代后期，以电子技术为依托的日本商品实现了“疾风暴雨般的出口”，日本成为最大的长期性贸易顺差国，由此再次激化了日美之间的贸易摩擦。同期，由于美国的强烈抗议，日本不得不在对美钢铁、彩电出口上实行自主性数量限制。

（三）国有企业民营化

80年代初期，撒切尔和里根先后就任英国首相和美国总统，由此掀起一场世界范围的私有化、自由化改革的浪潮。在这场浪潮的冲击下，日本进行了国有企业民营化改革和金融自由化改革，从而揭开了90年代后对战后型经济体制进行清算式大改革的序幕。

在日本，国有企业通常被称作“公企业”，而广义的“公企业”中又包括中央和地方政府所管辖的两部分。据1975年统计，地方公有企业一万多个，中央公有企业百余家，后者资产和职工数均占公企总数的70%。同年，公有企业资产额占全国资产总额的9.2%，固定资产额占全国的11%，就业人数占全国的4.7%。与西方主要国家相比，应该说日本的国有经济比例并不高。

80年代以前，中央政府管辖的国有企业可分为纯粹的行政事业性企业和公共性企业=国有企业两大类。纯粹行政事业性企业特指造币局、印刷局、国有林野、邮政等所谓“四现业”。四现业不具有独立法人资格，而是作为行政组织的一部分，分别由大藏省、农林省和邮政省直接管理。四现业的管理体制是，领导由上级委派，员工适用于《国家公务员法》，其预算、决算、事业计划等须得到上级行政部门批准并接受其检查。四现业实行独立核算制度，在资金筹措及收益分配方面有一定自主权。

公共性企业是根据专项立法而建立的特殊法人，一般是由政府全额出资，享有较多的经营自主权，其经营范围则涉及金融、保险、邮电通讯、交通、公共福利、社会服务等广泛领域。截至1975年，此类特殊法人共有114个，其中包括3公社、16公团、20事业团、10公库、5银行和金库、1营团、12特殊公司、47其他法人。1985年1月，特殊法人减至99个。在这些特殊法人中，三公社是最大的国有企业，其职工总数占国企职工总数的80%以上，其中电电公社（NTT）和国铁在改革前各自拥有职工30万以上。

在国铁、电电、专卖三公社中，规模最小的日本烟草专卖公社一直是国家的纳税大户。战后初期，专卖公社的纳税额曾占到国家一般财政收入的20%左右。80年代初，专卖公社的香烟销售量仅次于英国的BAT和美国的菲力浦·莫里斯，居世界第三位。1980年，专卖公社交纳国税8081亿日元、地税6309亿日元，实现纯收益1492亿日元。然而，表面看专卖公社经营状况尚可，实际上面临的问题严峻。一方面烟草库存量剧增，超过正常库存50%以上；另一方面欧美各国强烈要求日本改变烟草进口的高关税保护政策，而一旦取消保护，专卖公社根本无法与国外烟草竞争。

日本电信电话公社成立于1952年，截至1965年，其收支尚可保持平衡，第一次石油危机以后收支状况恶化，1974至1976年三年间亏损6000亿日元。1976年通话费提价后，虽然收益增长率逐年降低，尚能勉力维持收益正增长局面。电电在经营上的主要问题是人工费过高，1980年该项支出约占总支出的33.7%。再就是长期债务负担较重，1980年债务余额5.3万亿日元。

日本国有铁道公社是根据《日本国有铁道法》于1949年6月组建的。1965年以前，国铁承担了全日本50%以上的客运量和40%以上的货运量。1964年国铁首次出现亏损后一蹶不振，赤字额年年上升，1980年亏损额突破万亿日元，1986年累计亏损额高达15.5万亿日元。此外，国铁还背负着37.5万亿日元的长期债务。

由此可见，三公社的经营现状虽然有所不同，但发展前景都不乐观。究其原因，皆与其经营体制有关。

国铁、电电、专卖作为执行一定公共职能的公共企业体，由于产权和经营权无法实现彻底分离，影响了企业自主经营。以国铁为例，《日本国有铁道法》第二条规定：“日本国有铁道是公法上的法人而不是受民法、商法调整的一般公司。”这就意味着国铁虽然具有法人资格，能够独立进行经营活动，但其行为必然带有“公”的色彩并接受国会、政府的管束。国铁既要遵守《日本国有铁道法》《国有铁道运费法》《铁道铺设法》《全国新干线铁道整备法》《日本铁道建设公团法》《铁道营业法》《公共企业体等劳动关系法》等专项法律，也要遵守一般法律。在人事管理上，国铁实行理事会负责制，国铁总裁由内阁任命，副总裁、理事须获得运输大臣的认可。在财务制度上，国铁的预算、决算必须经内阁和国会批准，执行预算时，每季度要向运输大臣、大藏大臣和会计监察院报告。在业务经营上，国铁的业务范围、投资领域、经营费用、经营方法、经营计划等均受到法律和政府的约束，运输大臣有法定的监督权。由于国家权力的干预，国铁的管理者无法根据市场的变化及时调整或改变经营方针，也不能灵活采用奖励方式调动员工的积极性；企业管理人浮于事，员工中普遍存在消极怠工现象。更有甚者，许多铁道线路原本就不是从经济核算的角度出发，而是在“增进公共福利”的名义下，为满足当地出身的议员及官员的要求兴建的。1974年前新建的1500公里铁道线路，年营业收入仅150亿日元，而运营成本却高达500亿日元。对于这些赤字线路，国铁必须无条件经营，同时无条件地背负债务。在这种条件下，国铁要想扭转经营亏损局面几乎没有可能性。

这样，在所有国有企业中，国铁成了头号长期亏损大户，只能靠政府财政补贴维持运转。1970至1985年，政府对国铁的补助金累计7万亿日元，其中1984年的补助金已高达6747亿日元，占同年政府公债发行额的5.1%。^[11]沉重的财政负担迫使日本政府不得不重新考虑国铁等国有企业的出路问题。

国有企业机构臃肿、效率低下问题不是日本独有的现象，在英、法等欧洲国家，国有企业同样是国家财政的重大包袱。1981至1982年，国有英国利兰汽车公司的亏损额高达5.35亿英镑，国有英国钢铁公司1982年度每周亏损1200万英镑。1979至1980年英国政府仅对国有铁路、钢铁、煤炭企业的财政补贴就达18亿英镑，1984至1985年更高达40亿英镑，约占财政赤字的1/5。^[12]法国雷诺汽车公司曾被密特朗总统树为国营企业样板，然而好景不长，1980年亏损6亿法郎，1981年增至7亿，1982年增至16亿，雷诺汽车在欧洲市场上的销售额也从1983年的第一位降至1984年的第四位。1980年法国国有企业亏损额为36亿法郎，1984年猛增至370亿法郎，1985年再增至670亿法郎，相当于同年国家工商业利润总额的2/3。

1979年5月，撒切尔夫人出任英国首相后，率先打出了私有化的大旗，大刀阔斧地推行国有企业私有化政策。以1981年英国宇航公司和电报无线电公司的股权转让为起点，私有化政策步步推进，到1988年，英国已有40%的国有企业转归私有，65万国有企业职工转入私有企业，占全部国有企业职工的30.3%。德国总理科尔1983年执政后承诺，要将958家国家拥有1/4以上股份的公司私有化。到1985年，470家小公司中的国有股份已完成转让。法国的行动稍晚些，1986年希拉克上台后正式实施民营化的改革。80年代，意大利、西班牙、挪威、澳大利亚等资本主义国家也都进行了类似的民营化改革。

日本政府一直注视着世界范围的私有化发展动向，并在80年代初把国企民营化问题纳入政府议事日程。1980年7月，铃木善幸组阁后实施的重要政策，就是以“为实现行政改革一赌政治生命”的决心，进行行政财政改革。同年12月，国会通过《临时行政调查会设立法》。1981年3月，成立了内阁总理大臣的咨询机构第二届临时行政调查会（以下简称“临调”），开始对国企的状况及其改革方针进行调研。1982年11月，中曾根内阁成立后，继承了铃木内阁的行政改革路线。中曾根组阁时，要求所有阁僚候选人必须承诺全面支持行政财政改革，否则不予任命。1983年5月，国会通过《临时行政改革推进审议会设置法案》。9月，国会又通过《设置行政财政改革特别委员会法》。为保证国有企业改革的顺利进行，中曾根首相曾三次更换国铁总裁，四次调整运输大臣。

第二届“临调”由九名委员组成，均由总理大臣任命。其中包括经济界三人、劳动界两人、官员两人、学者一人、新闻界人士一人，土光敏夫任会长。“临调”在对日本的行政财政状况进行全面调查和分析的基础上，于1982年7月提交的第三次咨询报告中提出了对国铁、电电和专卖三公社实行民营化的具体方案。1983年3月，“临调”提交最终咨询报告，明确了“建设有活力的社会福利”“为国际社会做积极贡献”的两大目标，提出了“适应变化”“保证综合性”“简捷效率”“保证信赖性”等行政改革的四项基本原则。

由于国企改革不仅涉及到数十万员工的生活安排问题，而且必然会损害某些特定集团的既得利益，因此改革方案一开始就受到三公社和自民党利益集团的强烈抵制，原定的方案被迫一再调整后，首先对电电和专卖实施了民营化改革，国铁改革的方案则一直拖到1986年11月才最后通过。

1985年4月1日，根据《日本烟草产业股份公司法》，组建了日本烟草产业股份公司（JT），废除了流通专卖制，对烟草生产实行全额合同收购制，零售商由原来的指定制改为许可制，取消预算国会议决制，改由大藏大臣认可企业计划和董事，从业人员由3.5万缩减为2.6万人，职工由适用《公营企业劳动法》改为适用普通劳动三法，公司的经营范围限制也被放宽。但是，专卖的改革并没有完全废除收购制和零售许可制，其国家拥有的股份，原则上只允许售出1/2。

1985年4月1日，日本电信电话公社改组为日本电信电话股份公司（简称“NTT”）。根据新的公司法，日本决定放开电信市场，取消电信业务垄断，引入了竞争机制，国会预算制和管理者任命制改为主管大臣认可制，工资由法定改为认可，从业人员适用劳动三法，职工由31.1万人精简为26.6万人。1986年4月1日，日本政府决定1990年3月前分四次出售NTT全额股票的一半计780万股。与最初的100%民营化改革方案相比，电电公社的改革既没有实行分割或分离，也没有要求股票的全额社会化，可以说其改革尚未摆脱过渡性质。

1987年4月1日，根据《日本国有铁道改革法》等八部法律，国铁进行了民营化改革，国铁被分成七个特殊公司（即JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国、JR北海道六个旅客铁道股份公司及一个全国性货物铁道股份公司JR货运，它们统一称为“JR”）和一个国有铁道清算事业团、一个铁道保有机构以及三个服务性机构。JR各公司董事长、监察长的任命与解职，股票、债券发行，公司的合并与解散等重大事项，仍须获得运输大臣的认可，其他一般员工的雇用与解聘、公司预算、运费调整、内部奖励制度等事务，无需请示运输大臣。公司的董事会和执行机构具有充分的经营自主权。政府还放宽了对铁路运营方式及事业范围的限制，各公司可以经营与铁路事业相关的其他服务项目，以增加营业收入。由于国铁改革的同时废除了《地方铁道法》，由此各种铁道公司一律被置于同等的市场条件之下参与公平竞争。可以说国铁的民营化改革虽然行动最晚，但是却相对最彻底。

除了三公社外，80年代的民营化改革中，还有四家政府控股的特殊法人转为一般民间法人，其中最受瞩目的是日本航空公司的民营化。1987年9月，运输政策审议会做出决定，全部出售政府持有的日本航空公司股票，由此日本航空由特殊法人变成一般法人，从而失去了以往的零利率及零股息的政府出资、限额发行公司债券的特殊待遇以及政府担保发行债券或借款等特权，同时在经营计划、领导选任、章程修改、利润分配、增资及发行债券、购买及转让飞机等方面，不再受政府限制，取得了经营上的自主权。^[13]

国有企业的民营化作为80年代日本经济改革的重大举措，其经济和社会的效果如何引人关注。这种效果可以从国企员工的安置、国有资产的善后管理、民营化后的经营状况等方面考察。

先看一下专卖改制后的状况。在三公社的民营化改革中，专卖公社的改制很大程度上是在美国等西方国家强烈要求日本开放烟草市场的背景下被迫进行的，因此改制的目的一是开放市场，引入竞争；二是促进经营的合理化。为此，日本烟草产业股份公司（JT）成立后进行了大幅度裁员，员工由31113人降至24089人。采取合并或关闭措施，把香烟工厂从34家减至26家，原料工厂由16家减至7家，营业所由270家减至174家。这些措施对于减少开支、提高经营效益起到了重要作用。由于烟草市场逐步对外开放，长期以来形成的专卖垄断局面被打破。实行进口香烟免税的1987年，国内香烟市场上外国香烟的占有率由上年的3.9%升至9.8%。至1993年，JT的年香烟销售量稳定在2700亿支左右，在国内市场的占有率降至82.1%。从总销售额、纳税额、税后利润等指标看，JT仅仅维持了改制前公社时代的盈利水准。当然，这是在吸烟率下降、市场开放后竞争加剧的条件下实现的。

再看电电公社改革的效果。电电公社民营化后变为NTT公司。至1989年，NTT裁减员工约5万人，员工数由31.4万减少到26.6万。资产管理方面，从1986年10月起，NTT分三次出售股票，计540万股，占全部股票的35.6%，政府获得10.1万亿日元收入。面值5万日元的股票以每股200万日元左右价格售出，涨幅约40倍，显示了公众对新公司未来发展的信心。在经营体制方面，1986年，NTT设立了49家分公司，其业务涉及电信、图文资料、网络开发、不动产租赁等。企业实行事业部制，基层部门的经营权限扩大并增强了灵活性。

根据新的电信事业法，民营化后的国内、国际通信业引入竞争机制，并对电信事业进行了两种分类。第一种电信事业为独自安装通信设备并从事通信服务的事业，有关公司须经政府认可。第二种电信事业为租借通信设备并从事通信服务的事业，只需一般企业注册。1985年改制后，从事第一种电信事业的公司只有NTT一家（第一种国际电信事业除外），从事第二种电信事业的公司85家。到1992年4月1日，第一种电信事业中除了NTT外，增加了66家公司（统称“NCC”），其中包括长途通信三家、区域内通信七家、卫星通信三家、移动通信53家。第二种电信事业公司增至1036家。由此，国家对电信事业的垄断被打破，日本电信事业地图发生了根本性改变。

引入竞争机制后，NTT在固定电话服务领域一直占有优势，1991年仍保持93.5%的市场占有率，但是在其他服务领域却遇到了其他公司的强有力挑战。从1988年开始，NCC在无线寻呼、手机以及专线服务的市场占有率迅速提高。在东京都、大阪府、爱知县间的长途话费占有率上，NTT与三家NCC公司平分秋色。电信业的竞争是以通信费用为核心展开的。以第二电信、日本电信、日本高速通信为代表的NCC各公司，为了争夺市场，确立自己的地位，与NTT展开了持久的价格战。1985年，NTT的长距离通话费为平日白天3分钟400日元，而1987年9月NCC制定的价格为320日元。此后，NTT和NCC竞相降价，1988至1992年双方各进行了五次降价，NCC始终保持了10%左右的价格优势与NTT竞争。直到1998年，双方才在长距离通信方面消除了价格差。

在经营绩效方面，直到90年代中期，NTT的收益状况平平，与电电公社时期相比也看不出多大改善。但是从公司的内部资产结构看，自有资本额和自有资金率有所上升。不过更为重要的是，电信事业民营化后，在竞争机制下，电信事业的服务质量提高、服务价格下降，消费者得到了实惠。

最后看一下国铁民营化后的变化。国铁时期人满为患，造成人工开支过大，因此民营化后的首要任务是裁员减支。1985年8月，政府成立了中曾根首相任部长的“国铁富余人员雇佣对策本部”，广开就业渠道，安排国铁裁减人员。到1987年，JR各公司雇用20.31万人，其他约10万人中，部分办理退休，多数被安排到其他民间企业或公共部门就业，7600人交给国铁清算事业团等候安排。到1990年，由清算事业团安排的员工中，多数实现再就业，1880人辞职或被解雇。

在资产管理方面，民营化后，对国铁公社所欠的37.5万亿日元债务，日本政府的决定是：“在不致影响新公司健康发展的前提下，由各公司相应承担一定数额的债务”，其他债务由清算事业团承担。据此，本州三家JR客运公司和货运公司承担了11.6万亿日元债务，北海道、九州、四国三家JR客运公司免除债务责任，清算事业团继承债务25.5万亿日元。政府同时决定，JR各公司股票出售收入、原国铁所持土地的出售收入等归清算事业团，不足部分由国家财政负担。民营化时，国铁可出售土地共9300公顷，预计收入7.7万亿日元。到1997年，共出售土地的74%，收入5.6万亿日元。1993至1997年，JR东日本、JR西日本和JR东海先后上市，市价高达60万亿日元。截至1997年，清算事业团获得的土地、股票收入已超过10万亿日元。尽管如此，由于清算事业团每年要支付1.1至1.3万亿日元的债务利息，结果原国铁债务有增无减，到1997年初，债务余额仍多达28.1万亿日元。

在企业经营方面，民营化后，JR各公司的经营自主权扩大，除了重要财产所有权变更、担保等仍须获得运输大臣的认可外，一般经营业务公司自主。为了提高效益，增加收入，各公司利用手中的资源，积极拓展相关经营项目，增开车次，增加服务项目，并把事业扩展到房地产、建筑、旅游、百货、饮食等领域。

为了改变旧国铁在国民中的不良形象，各公司狠抓服务质量管理，员工岗位意识增强，热情待客，微笑服务，一改国铁时期无视顾客的冷漠态度。

在经营绩效方面，改制前国铁连年亏损，为解决财政赤字曾在13年内提高运价11次。民营化后，各公司没有提价，经济效益却逐年改善。1986年国铁的营业亏损额为3561亿日元，而1991年JR各公司的营业利润为5194亿日元。^[14]另据有关统计，民营化前，国铁每年向国家纳税300亿—500亿日元左右，反过来每年领取国家财政补助6000亿—7000亿日元。民营化以后，国家向国铁清算事业团提供的补贴逐年缩减，到1991年已减至1082亿日元，但同年JR各公司上缴国家的利税已达到4443亿日元。^[15]

总体上说，日本在80年代推行的民营化，适应了市场化、自由化的国际潮流，不但减轻了政府的管理成本，卸掉了沉重的财政包袱，而且通过引入竞争机制，改善了相关行业的经营效率和服务质量，提高了社会整体福利。同时，以三公社为代表的国企转制，也为其后的民营化改革深化提供了宝贵经验。改革基本是成功的，但是如同NTT的情况那样，民营化改革并未完全取消政府对有关行业的管制，变成国家控股的各种公司仍然不同程度地受到国家权力的影响，而只要国家是最大的股东，企业的自由就只能是相对的自由。从这个意义上说，90年代泡沫经济崩溃后民营化改革的深化是历史的必然。

（四）金融自由化

80年代，随着国力的攀升，“国际化”成为日本最流行的口号。为了使日本经济进一步走向世界并成为金融大国，也为了缓和与美国的经济摩擦，在国际上树立开放的经济大国形象，日本推行了金融自由化。

战前日本的金融体制以第一次世界大战结束后的20年代为界，前后发生了很大变化。从1870年代日本建立第一批近代银行到1927年金融危机爆发，日本效仿美国建立了近代金融体制，其特点是银行起业自由、资本市场供给以直接金融为主。当时各种金融机构林立，但规模都比较小，破产现象频出。一般认为，这种体制属于盎格鲁·萨克逊体系。

但是，20年代的金融危机和1929年世界性经济危机的爆发，使自由放任的资本主义体制受到沉重打击，此后日本的金融制度发生了重大变化。根据1927年3月颁布的《银行法》和同年5月颁布的《日本银行特别融资补偿法》，政府加强了对银行开业资本额、组织形态、兼业、干部兼职、资金使用的管制，并使公共资金对私有银行的援助法制化。^[16]其后，由于推行战时经济统制，政府对金融业的干预和控制不断强化，命令融资、日本银行特别融资、协调融资方式更为普遍，金融分业限制严厉。战时为了保证军需生产，还推行了“一社一银”的银企对口融资制度，主银行制度初见雏形。在此期间，企业的资本结构发生逆转，间接金融取代了直接金融。

二战结束后，美国对日占领当局曾设想在日本推行金融民主化和自由化的改革，其基本思路是金融市场化，分散风险，长期资金通过股票、证券等资本市场筹措，短期资金通过商业银行解决。但是这些改革并未达到预期目的。50年代前期，日本政府根据“国情”对美国式的金融改革进行了“日本化”再改革，从而使间接金融成为企业资金的主要供给形式，并形成了系列化、主银行制等银企间相对固定的长期交易关系。与此同时，政府金融监管体系也趋于完善。日本学者宫岛英昭指出，这是一种“强有力的、以主观判断性很强的金融行政、间接金融、主银行体制等为特点的金融体制”^[17]。这样，经过20年代金融危机后的金融体制变动、战时的先行实验和战后初期的改革调整，战后型的金融体制于50年代中期基本定型并一直维持到80年代。^[18]

具体说来，战后日本的金融体制具有以下特征：一是公私金融机构并存。50年代初期，日本政府先后将大臧省存款部改为资金运用部，设立产业投资特别会计，成立进出口银行和开发银行两大政府银行，整顿或建立了数家政府金库和公库，从而建立了所谓“2银行10公库”的政府系金融机构。这些政府系银行的使命是，支持重点产业发展，援助中小企业，支持和改善民间生活福利设施。与此同时，民间金融机构经过调整，形成了银行和非银行两大系统，前者包括普通银行（都市银行、地方银行及相互银行）、长期信用银行、外汇专门银行、各种信用组合等，后者包括各种证券、保险公司等。二是金融业务分离。战后的金融制度对各种金融机构的业务范围都有明确的规定，严格实行分业限制。首先是长期与短期金融的分离，根据有关法律，有资格发放长期贷款的银行仅限于兴业银行、长期信用银行、北海道拓殖银行及政府的开发银行等寥寥数家，普通银行只能开展短期融资业务；其次是银行与非银行机构业务的分离，银行业不得经营信托、证券及保险业务，反之亦然；再次是内外金融业务的分离，实现贸易、资本自由化以前，政府对外汇、外资业务实行管制，开展金融自由化以前，汇兑业务还只能在指定银行进行。三是间接金融为主。与美国的最初设计相反，战后民间资金供给的主渠道，不是靠证券市场获得，而是依赖银行的融资。在50—80年代的数十年间，间接金融的资金供给，始终占整个社会资金供给的70%左右，与战前直接金融资金供给占60%以上的状况形成鲜明对照。战后的间接金融是在资金供给绝对不足的前提下形成的，其优点是，由于企业对银行的依赖性强，彼此建立了一种长期且相对稳定的交易关系，即所谓“主银行制”。企业依赖间接金融的一个结果是，经营者可以一定程度地摆脱股东的控制，得以更多地考虑企业的长远利益。四是建立了有效的政府金融监控体系，在这一体系下，政府可以通过官定利率、窗口指导、协调融资、发行国债及编制财政投融资计划等政策手段，控制货币流量，影响企业的投资行为。

战后型金融体制，是一种以保证金融安全稳定性为首要目标的内具限制性、外具封闭性的金融体系，因而又被称为“护卫船队方式”。在战后日本经济复兴、高速增长直至实施金融自由化之前的时期里，确实没有发生过一家金融机构破产的现象。换句话说，这种体制创造了战后“银行不倒”的神话。

然而，70年代末期，日本的国内外环境发生了显著变化，封闭性的金融体制所赖以存在的条件正在丧失。国际上，欧美等主要发达国家采取的扩张性财政政策失灵，经济发展速度放慢，国家财政负担越来越重。进入80年代后，新自由主义的抬头对西方国家的经济政策产生了重要影响。为了摆脱经济长期滞胀的局面，英美两国率先进行市场化、自由化改革。英国的撒切尔政府在大力推行民营化的同时，还强力推行了以证券市场自由化为中心的所谓“金融大爆炸”改革。美国在里根执政后，于1980年颁布《金融制度改革法》，对金融制度进行了一系列更具开放性和自由性的改革，民间金融活动更加自由，金融衍生商品大量增加，市场化进程加快。1982年，美国实现存款利率自由化。美国在加快本国金融自由化的同时，也要求其他国家开放资本市场，日本则是其当然的重点敲打对象。对于国际上兴起的这股自由化浪潮，急欲提高国际形象和地位的日本不能熟视无睹。从国内情况看，70年代的经济发展虽然放慢速度而进入“中度增长”期，但保持了发达国家中经济增长率最高的记录，外贸顺差不断扩大，与美国的人均收入差距进一步缩小。由于经济实力的增强，战后以来最令人头痛的外汇资金与内部资金供给不足的状况已经从根本上改变，日本已成为经常性贸易收支黑字国和长期性资金过剩国。在国内资金的供给方面，进入80年代后，由于企业自身实力增强，自有资金增加，开始摆脱单纯依赖或受制于主银行的局面。反过来，各种金融机构资金大量积存，放贷市场日益变窄。战后以来金融市场出现了“生产者市场”向“消费者市场”的历史性逆转，国内资本的过剩产生了海外投资的需求，而现存的金融体制已无法满足要求，企业界、特别是金融界要求放宽金融监管、加快金融自由化的呼声不断高涨。金融自由化是在这种外有压力、内有需求的状况下实施的。

中曾根执政后，在金融自由化问题上采取了积极的态度，从放宽利率限制入手，逐步深化金融体制改革。在被称为“金融自由化元年”的1984年5月，日美两国签署《日美日元、美元委员会报告书》，同时大藏省亦发表了堪称“金融自由化宣言”的《关于金融自由化及日元国际化的现状与展望》，此后，日本的金融自由化加快了步伐。

广义的金融自由化包括金融的国际化和国内金融的自由化两个方面。对此，日本政府在80年代至90年代初主要采取了以下改革措施。

在金融国际化方面，放宽对外国资本及外国金融机构在日本从事金融业务及投资活动的限制，批准若干外国银行、金融机构和国际金融组织在日本开展信托、证券及国债买卖业务，并于1986年开设东京离岸金融市场；放宽对国内资本及金融机构在国外从事金融业务及投筹资活动的限制，从80年代中期起，放宽企业海外“欧洲日元”存款限制，取消向国内外企业发放“欧洲日元”短期贷款的限制，放宽“欧洲日元”长期贷款发行条件，批准发行“欧洲日元”金融债，从而使日本在海外的各种金融机构大增，海外金融资产急剧膨胀；推进日元的国际化，1980年修改《外汇法》后，日元在国际资本交易中由“原则上禁止”变为“原则上自由”，其后又实现日元与外币兑换的自由化，从而使日元在国际上的地位急剧提高，成为国际上重要的贸易支付手段和外汇储备手段。

国内金融的自由化主要是围绕着存款利率自由化和金融业务自由化展开的。关于存款利率的自由化，1981年后逐次引进自由利率大额定期存款（CD）和市场利率连动型大额定期存款（MMC）制度，规定前者的最低存款限额为10亿日元，期限三个月至两年，后又放宽到1000万日元和一个月至三年，后者的最低存款限额为5000万日元，1987年则又取消这一制度。小额自由利率定期存款和市场利率连动型定期存款制度始于1989年，至1993年完全实现自由化。从1992年起，又引进流动性存款制度，到1994年，除活期存款外，流动性存款项目及其利率实现自由化。

金融业务的自由化是从1983年允许银行经营证券业务、窗口出售中长期国债及贴现国债开始的。1985年金融制度调查会成立后，对金融制度进行了全面的审议修改，自由化速度加快。1992年颁布《关于整顿金融制度及证券交易制度关系法》，1993年颁布《关于金融制度改革法的政、省令》，由此在法律上彻底取消了战后以来一直实行的对金融机构的分业限制，允许银行和证券、信托公司等非银行机构相互参入对方业务领域乃至相互收买，允许信用组合及劳动金库等金融机构从事外汇买卖、国债窗口出售以及债券股票的买卖业务，从而打破了分业限制的壁垒。在此期间，“窗口指导”这一战后以来颇为有效的金融监管手段也于1991年被废除。^[19]

注释

[1]田中角荣：《日本列岛改造论》，日刊工业新闻社，1972年版，第2页。

[2]经济企划厅编：《经济社会基本计划》，大藏省印刷局，1973年，第77—78页。

[3]井村喜代子：《现代日本经济论》，有斐阁，2001年，第309页。

[4]正村公宏：《战后史》下卷，筑摩书房，1985年版，第415页。

[5]通商产业省编：《通商产业政策史》第1卷（总论），通商产业调查会，1994年，第498、503页。

[6]日本银行调查统计局编印：《以日本经济为主的国际比较统计》，1982年，第17—18页。

[7]通商产业省编：《通商产业政策史》第1卷（总论），通商产业调查会，1994年，第512—513页。

[8]通商产业省编：《通商产业政策史》第1卷（总论），通商产业调查会，1994年，第526—527页。

[9]通商产业省编：《通商产业政策史》第1卷（总论），通商产业调查会，1994年，第589页。

[10]正村公宏：《战后史》下卷，筑摩书房，1985年版，第442页。

[11]石弘光监修：《财政结构改革白皮书》，东洋经济新报社，1996年，第443页。

[12]复旦大学日本中心编：《日本国有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社，1995年，第362页。

[13]桥本寿朗：《现代日本经济》，戴晓芙译，上海财经大学出版社，2001年，第237页。

[14]玉村博巳编著：《民营化的国际比较》，八千代出版股份公司，1994年，第49页。

[15]复旦大学日本研究中心编：《日本国有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社，1996年1月，第223页。

[16]参见伊藤正直等编：《金融危机与更新——从历史到现代》，日本经济新闻社，2000年，第4章。

[17]宫岛英昭：《战后金融改革——金融体制的美国化及其修订》论文手稿。

[18]冈崎哲二、奥野正宽：《现代日本经济体系的源流》第2章，日本经济新闻社，1994年。

[19]节选自拙著《日本近现代经济史》第9章。

一、稳定增长期的经济政策

一、稳定增长期的经济政策