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四、道路公团民营化与公共事业治理转型
- 四、道路公团民营化与公共事业治理转型
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作者：吴廷璆等

四、道路公团民营化与公共事业治理转型

在日本政府直接管理的诸多公共服务事业中，规模最大的是专门负责高速道路建设和运营的日本道路建设四公团。相较于日本电信电话公社、日本国有铁路、日本邮政三家巨型国有企业，日本道路建设四公团虽然在员工人数、企业规模等方面相对较小，但其动用的公共资金总量和经营负债却高居榜首。道路四公团是日本名副其实的耗钱大户。在战后日本公共事业的发展过程中，邮政事业作为公共资金的入口，由邮政储蓄和简易保险筹集巨额资金通过大藏省资金运用部之手投资于公共事业建设。日本道路建设四公团则是最大的公共投资出口。小泉内阁时期所倡导的结构改革，其主要着眼点在于根本解决日本公共投资的入口和出口问题。通过公共事业的民营化改革，试图彻底打破政官商勾结的利益集团体系。

1.公共道路建设的轨迹与特征

战后，随着日本经济的逐渐复苏，公路运输与经济发展之间的矛盾日益突出。截至1955年，客车数量已经达到战前的9倍。然而此时的日本公路建设速度却远不能满足时代要求。伴随着高速增长时代的到来，日本主要交通干道拥挤不堪。道路交通成为严重影响货物运输和经济发展的瓶颈。为适应经济快速发展的客观要求，1950年，日本制定《国土综合开发法》。国土综合开发法从国土的综合开发、利用和保护出发，要求合理配置产业布局，提高社会整体福利。1952年，日本全面修改道路建设相关法律，并制定了《道路建设特别措施法》，扩大收费道路的路线建设。各种收费道路建设和管理由政府和都道府县负责，其建设资金通过资金运用部特别会计借入，并利用向道路利用者收取的费用来偿还各种借款。1953年，日本制定《道路建设资金等临时措施法》，把汽油税作为道路建设特定资金，用于道路建设和开发。1954年，日本开始实施第一个道路建设五年计划。到1957年，各种道路建设投资达到3086亿日元。

1956年，沃特金斯（Ralf J.Watkins）博士调查团考察了名古屋到神户的道路建设情况，并批评“日本道路之差令人难以相信，作为工业国家，像这样完全无视道路网建设的国家绝无仅有”^[1]。沃特金斯对日本道路建设的尖锐批评，极大地刺激了正处于经济快速增长时期的日本政府和国民神经。以此为契机，日本政府制定了第二个道路建设五年计划。4月，设立日本道路公团，全面负责日本国家主要干线道路建设和管理。其后日本又于1959年、1962年、1970年设立首都高速公路公团、阪神高速公路公团和本洲四国联络桥公团，分别负责各相关区域的高速道路建设和运营。1970年，为建设和管理经营地方收费道路，日本制定了地方道路公社法，并相继成立了地方道路建设公社。由此，日本逐步确立了由国家、都道府县、地方市町村等共同建设收费道路的建设管理体系。

在日本政府和社会各界的全力推动下，原来制定的五年道路建设计划大都提前完成。1958年开始执行的第2个五年计划于1960年完成，共投入建设资金5252亿日元。截至2002年，日本政府共执行12个道路建设五年计划。1998年开始执行第12个道路建设五年计划，其计划投资规模为78万亿日元。然而，鉴于泡沫经济崩溃后日趋紧张的公共建设资金现状，最终道路建设投资额为65万亿日元。但与1958年开始的第2个五年计划相比，道路建设投资规模扩大了124.84倍。根据日本总务省统计，1958年日本社会总投资为3.08万亿日元，1998年为140.37万亿日元，同期日本社会总资本增长仅为43倍。扣除物价因素，社会总投资增长仅为14.96倍。可见，日本在道路建设方面的投资远远大于社会总资本的投入水平。（参见表3-10）

表3-10 日本道路建设五年计划实际投资推移（亿日元）

在日本政府大量资金支持下，随着道路建设计划的不断推行，日本交通情况大为改观。1982年，日本建成高速公路3000公里。1991年，高速道路达到5000公里。到2002年末，日本建成高速公路7278公里，一般国道约5.4万公里，都道府县道约13万公里，市町村道约97万公里，各种道路合计达到120万公里。至此，日本全国74%的地区都可以在1个小时内到达。2001年，日本高速公路引入ETC系统和ITS（高速公路交通系统），极大提高了高速公路的利用效率。

长期的道路建设和发展过程中，日本逐渐形成了一套完备的一般公路和高速公路建设、管理和维护体系。根据《道路法》规定，道路管理机构被赋予较为广泛的道路管理权，包括路线确定、变更、建设、重建、养护维修、禁止通行、道路占用许可等。高速公路和指定国道由国土交通省管理，未指定部分由都道府县管理。县道由各县管理，市以下公路由市町村管理。根据《道路法》和其他有关法规，上述“道路管理权”可以委托有关单位执行，受托单位可以代理执行道路管理机构的部分职能，如公路收费等。《日本道路公团法》规定了道路公团的组织运营、业务范围、财务会计等执行办法。《道路建设特别措施法》确立了各种收费道路的收费标准及收费期限、管理费用等公路收费制度。此外《道路建设特别会计法》《国土开发干线汽车道路建设法》《道路维修法》等相关法律的贯彻和执行，推动了日本道路建设的顺利进行和有效管理。

日本道路公团主要负责全国道路干线及一般收费道路建设。《日本道路公团法》规定，日本道路公团作为特殊法人，通过对收费道路的建设、改建、维护、修缮等业务，实现有效的综合经营管理，促进道路建设和交通事业的发展。日本道路公团的主要业务包括：负责收费道路建设、改造、维护、修复及其他管理，并对上述道路进行相关灾后重建工作。建设和管理收费停车场、高速公路服务区、加油站及其他设施，还包括与高速公路相关设施，如长途汽车总站、货物保管设施、灾害后的道路恢复工作，与工程相关的调查、测量、设计、试验研究等。

日本道路公团作为公共企业，其组织形式虽然与其他特殊法人相似，但是，日本道路公团是日本最大利用公共资金的特殊法人，其资金全部由政府提供。国家给予免征法人税及政府担保债券等特权。因此，日本道路公团业务活动的基本目标、经营目标、经营范围、发展计划、预算、资金计划、收费标准等都必须受到国会或政府监督和管理。根据《日本道路公团法》，日本道路公团设总裁和监事由建设大臣任命，副总裁和理事可由总裁任命，但必须经建设大臣认可。公团管理人员和职员属于公务员性质，监事代表政府监督公团的业务，认为有必要时，则向总裁或建设大臣提出意见。

日本道路公团按照事业年度编制财务计划。每年的业务计划、资金计划及预算编制好后，在财政年度执行前必须得到建设大臣的批准，每年7月31日前必须完成决算。公团的当年赢利首先用于弥补上一年亏损。在存在剩余赢利时，作为储备金。经建设大臣批准后，公团可以进行长期或短期借款，或者发行道路债券，短期债券必须一年返还。公团每年度制定长期债务和道路债券的偿还计划，并由建设大臣批准。当经营资金不足以偿还贷款时，经建设大臣批准，可以调整借款期限，但必须在一年内偿还。政府可以向公团发放长期或短期贷款，也可认购道路债券。按照有关法律，政府对道路债券给予担保。以2000年为例，日本道路公团收入19277亿日元，其中收费19143亿日元，占业务收入的99.3%。总支出9445亿日元，包括管理费3689亿日元，利息5756亿日元，余下的9293亿日元作为偿还基金还贷和还债。当年的年度负债率为65%。在预算范围内，政府对公团的灾害修复工程给予补助。公团要接受建设大臣的监督，必要时建设大臣可发布业务监督的相关命令，并有权要求公团报告其业务和财产状况，有权对账目、资产等进行检查。

2.道路公团的经费来源与经营问题

通过多个五年道路建设计划的实施，日本的道路状况获得极大改观。高速公路和主要干线的顺利建设，逐渐满足了日本经济高速增长时期对道路等基础设施建设的客观要求。但是，长期依靠政府大量投资而进行的道路建设模式导致了严重的路径依赖。在战后高速增长时期，日本形成了依靠扩大公共投资进行基础设施建设的政府运营机制。两次石油危机虽然对这种公共投资体制提出了极大的挑战，但由于日本很快摆脱了石油危机的困境，成功实现了从大工业时代的粗放型经营向集约型经营的转变，并创造了80年代日本式奇迹，因此，日本政府继续执行了扩大公共投资的路线。中曾根内阁时期，日本虽然推动了电电公社、日本国铁、日本专卖的民营化改革，但当时未将道路公团列入改革对象，而且道路建设规模仍在不断扩大。

日本道路建设资金一般由中央政府和地方自治体共同负担。道路建设资金的主要来源包括国家财政经费、地方财政经费、财政投融资和高速公路收费等。中央财政经费主要来自于汽油税、石油煤气税、汽车重量税和一般财政支出；地方财政资金主要包括地方道路税、石油煤气税、轻油交易税、汽车所得税、汽车重量税中的地方分成部分以及其他有关税收收入、地方补助、地方债券等。财政投融资主要用于收费道路建设，它通过政府担保形式，以未来道路收费来偿还借款的本金和利息。（参见表3-11）

表3-11 日本道路建设特定资金来源依据

续表

表3-12 日本道路建设特别资金与其他资金变化情况

资料来源：日本国土交通省：《財源構成の推移》http://www.mlit.go.jp/road/ir/ir-funds/pdf/data3.pdf。

从日本道路建设资金投入情况看，自1955年起，基本上是逐年增加。但是，到90年代中期以后，随着泡沫经济崩溃后经济形势日趋低迷，为了缓解日益紧张的财政赤字压力，道路建设投资虽然逐渐减少，但仍然保持着较大投资规模。2005年，政府投资于道路建设资金为3.8万亿日元，地方投资为4.4万亿日元。相对于其他公共事业投资，道路建设仍然占据重要地位。（参见表3-12）

除中央和地方财政投入资金以外，财政投融资是日本道路建设资金的重要支柱之一。财政投融资主要包括大藏省资金运用部资金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府担保债券及借款。财政投融资是由日本政府创立的一种特殊投资体制，作为有偿使用的资金，到时需还本付息，它以国家信用为基础，由大藏省资金运用部操纵其使用权。以1991年为例，财政投融资占日本道路公团投资总额的49.68%，收费收入占39.87%。1995年以后，随着特殊法人改革的不断深化，财政投融资规模开始逐渐减小。小泉内阁时期，随着道路公团民营化政策的迅速推动，政府开始大力压缩财政投融资规模。到2004年，日本财政投融资降为15667亿日元，为全部道路建设资金的16.25%。在日本120万公里的道路中，高速公路虽然仅占不到1%，但其在国民经济发展中的重要作用却十分明显。1998—2002年的五年计划中，总预算资本为78万亿日元，其中27%为高速公路建设费用。

为了缓解部分赤字路线的建设和偿还压力，1972年，日本实施全国高速公路收支一体化的统一核算制。在统一核算制的财务模式下，道路公团的经营问题被巧妙地包装起来，东名、名神等高效益路线收入因而被大量用于弥补赤字地方线路的亏空，因而导致收费一直居高不下。由于缺乏对高速公路经营绩效的具体评价机制，在统一核算制的掩盖下，赤字道路建设得以继续推进。在现在通行的40条线路中，只有5条收回了全部投资，27条线路的赤字在不断增大。从经营效益看，如果按照每100日元收入所需要的费用进行评估（费用/收入×100），则60年代为24.2，70年代为98.1，80年代为130.4，90年代则为332.1。^[2]由此可见，随着高速道路建设的不同开展，其经营效益每况愈下。

在高速公路初建时期，日本财政难以独立支撑庞大的道路建设，因此，只能依靠借款形式来满足主要城市区域及重要路段高速公路的建设需求。按照建设之初的设想，高速公路建设实行偿还主义建设方式，即由受益者负担建设费用，通过向国外车辆收费来偿还全部建设费用及利息，一旦贷款清算完毕，则开始免费通行。日本第一条高速公路“名神高速”和后来的“东名高速”是依靠世界银行贷款建设的。日本道路公团设立后，迫于战后国家财政紧张和国债发行的限制，道路公团开始利用邮政储蓄等财政投融资资金，加大高速公路建设的投资力度。随着高速道路建设的迅速扩大，道路公团利用财政投融资的资金规模也日益膨胀。然而，不管是世界银行贷款还是财政投融资资金，最后都必须依靠高速公路的运营收费来偿还本金和利息。在规定的偿还年限内，一定运营收入不足以支付贷款，则难以落实原来的偿还主义路线，因而必然带来严重的债务问题。事实上，在道路四公团建设的道路中，有些道路不要说偿还本金，其营运收入甚至不足以支付日常管理费用。到2002年，道路四公团合计债务高达40万亿日元，日本道路公团已经变成了名副其实的第二国铁。即使上述债务不再增加，如果以年利0.4%计算，以50年为偿还期限，最后将要偿还120万亿日元。

在庞大的道路建设投资刺激下，日本道路四公团周围聚集并形成了稳定的关联采购企业群，并为未来“官员退路”和“干部派遣”提供了无数机会。自民党和日本政府依靠道路建设体制，垄断了整个日本高速公路的建设和管理市场，进而形成了高速公路建设队伍及其关联企业组成的庞大道路家族，并进而形成了影响政局和选票的重要力量。著名政治家田中角荣、金丸信、竹下登、古贺诚等都是“道路族议员”。自民党为了巩固自己的统治地位，长期以来非常重视“道路族”影响，而“道路族”出于自身利益考虑，则长期依附于执政党。另一方面，道路集团成为自民党获取政治资金的重要渠道。道路公团每年的建设投入资金为1.2万亿日元左右，道路计划颁布后，政治家往往想方设法使相关后援会所属建设公司中标。作为回报，建设公司每年拿出300亿—600亿日元作为政治捐款。一旦道路建设减少，将直接影响政治资金来源。屋山太郎指出：“对于政治家来说，道路是确确实实的资金来源，而且只有执政党才能拥有，这与意识形态与政治理念没有丝毫关系，这里只是一个金钱的世界。”^[3]

在道路公团运营过程中，由于存在着来自国会、自民党、政府、建设省（国土交通省）、大藏省等的过多干预，使道路公团只需依照政府指令执行建设计划和事业计划，而无须去关心建设计划的可行性和效益性。因此，日本的道路建设计划具有严重的政治色彩和利益集团势力倾向，最终导致日本道路建设的无限扩张。经济高速增长时期，日本政府在“国土均衡发展”的旗帜下，展开了全国性的道路网建设。在高速道路建设过程中，由于道路建设计划的政治决定性和“道路族”势力的积极推动，一些新建高速公路建设计划缺乏严格的效益评估，结果出现大量的赤字路线。此外，在道路建设和运营过程中，由于多次修改建设计划，因此使最初设计与实际绩效难以直接进行对比，从而一定程度上掩盖了收费道路的建设和经营问题，计划设定的30年偿还期限后来被延长至50年。

3.道路公团民营化过程

90年代泡沫经济崩溃以后，随着日本经济形势变化和道路建设压力的缓解，道路建设投资本身日益演变为影响经济发展和造成财政紧张的重要因素。然而，日本高速公路建设管理体制的变革，不仅涉及各利益集团经济利益的重大调整，而且可能直接动摇各政治势力的后援基础。因此，以“道路族”为首的相关组织和政治势力对道路公团改革进行了长期的抗争。对于道路建设四公团的改革，“特殊法人等合理化整理计划”强调：应废除日本道路公团、首都高速公路公团、阪神高速公路公团、本州四国联络桥公团，代之以新的组织形式。新组织应该以民营化为前提，到2005年以前，尽快实现改革。为确保新企业的经济效益性，应成立第三者机关，由其制定具体的改革方案，并于2002年中形成具体方案。2002年以后，国家不再投入资金。今后应调整道路事业建设规格，引入竞争，努力降低事业经营成本。对于以收费为前提的偿还期间，以50年为上限，尽量缩短偿还期间。对于其他采取直辖方式的路线建设项目，在编制年度预算时进行具体探讨。在首都高速公路公团和阪神高速公路公团实行民营化时，对于相关费用，应该实行政府和地方的分担原则。在进行本州四国联络桥公团民营化时，为了确保债务清偿，由政府道路预算、相关地方公共团体共同负担，并继续探讨灵活的收费制度。

在小泉政府积极推动和引导下，日本各界形成了强大的改革声势。为了声援公团民营化，以学者、经济界人士、新闻记者、政界人士为中心的“推进日本再建改革700人委员会”，专门组成了“道路公团民营化问题分委员会”，直接对道路改革问题提出建议。由道路公团OB会组成的“道路公团改革100人委员会”也发出呼吁，号召公团职员“不要屈从上面压力，鼓足勇气，面对改革，仗义执言，勇于行动”。“道路公团改革100人委员会”虽然内部意见并不统一，但他们对道路公团的经营和管理现状极度不满，要求顺应改革潮流，力促公团总裁反省。然而，由于当时的扇千景国土交通大臣一味包庇藤井总裁，直到石原伸晃担任国土交通大臣之后才最终解除了藤井的总裁职务。

特殊法人与日本政治有着千丝万缕的关系，因此，日本道路公团等特殊法人的改革直接牵动着以自民党为中心的利益集团利益，因而遭到自民党道路族议员强烈反对。道路公团民营化的焦点在于道路公团巨额债务的偿还与高速公路未执行计划的建设问题。自民党道路调查会长古贺诚指出：“9342公里中残存的2300公里应早期完成，从计划、建造到管理都是国家的责任，这一点应该在国会上加以明确。”在国会内部召开的执政党高速公路建设促进议员联盟会上，前政策调查会长龟井静香强调说：“由没有国会议员参加的机关来决定包括（高速公路建设）先后程序在内的全面改革，是对议会制民主主义的否定。这是要坚决反对的。”因此，在执政党与国会内部，形成了与小泉内阁路线尖锐对立的强大反对势力。道路族和地方团体纷纷登台，极力争取国家出资的高速公路建设权，并要求公开讨论“高速公路建设优先顺序表”。国土交通省一方面要配合道路公团民营化改革，一方面却在加紧高速公路建设。扇千景国土交通大臣对民营化改革采取消极抵制态度，并提出了“日本高速公路股份公司”移转方案，主张以20年为目标实行民营化。道路公团更是消极对待政府推动的民营化改革。面对各种政治势力的极力反对和百般阻挠，能否顺利推进道路公团改革，不仅直接关系着小泉内阁所倡导的民营化改革和构造的改革路线能否贯彻，而且还直接影响着小泉首相的政治生命。

根据《特殊法人等整理合理化计划》，2002年6月7日，日本国会通过“道路相关四公团民营化推进委员会设置法”。6月24日，作为第三者咨询机构，“道路公团民营化推进委员会”宣布成立。根据法律，小泉首相直接任命了民营化推进委员会的人选，并获得国会通过。道路公团民营化推进委员会由今井敬（经团联名誉会长）任委员长，此外还有中村英夫（武藏工业大学教授）、田中一昭（拓殖大学教授）、松田昌士（JR东日本会长）、大宅映子（评论家）、川本裕子（麦肯锡高级顾问）、猪濑直树（作家），共7名委员组成。

在道路公团民营化推进委员会议事过程中，围绕如何进行民营化改革问题，各委员之间出现了严重意见分歧。委员长今井敬、道路工程学专家中村英夫强调道路建设必须国家经营，反对停建高速公路。今井委员长强调，“不能提出与行政不相适应的报告”，“否则法案不会得到国会通过”。今井的观点与国土交通省和道路族的意见较为接近。田中一昭和松田昌士曾经参加过土光敏夫主持的第二次临时调查会工作，主张尽快彻底实现民营化。在审议过程中，由于今井委员长的暧昧运营和猪濑委员的长篇大论，几乎占据了整个审议时间。2002年8月30日，在今井、中村和猪濑的一致推动下，提出了一个“上下分离”的中间报告方案。该案与国土交通省道路局制定的方案基本相同，可以说基本代表了国交省的意见。对此，川本和田中委员坚决反对。后来松田又提出了“以10年为期，实现上下一体”和“抑制建设”方案，结果得到多数人同意。但委员会内部却形成了5:2的对立格局。

在民营化推进委员会开始审议道路公团民营化方案之初，就曾要求道路公团提供反映其经营状况的财务诸表。然而，道路公团以基于偿还主义的考虑，不存在公团决算以外的数据为由，拒绝提供相关资料。在委员会的审议过程中，为了反映道路公团经营现状的财务状况，川本委员计划采取模拟推算方法，但遭到今井、猪濑的反对。为了系统了解道路公团的财务状况，根据民营化推进委员会的意见，2002年10月7日，作为民间第三者专门机构，设立了“财务诸表研讨委员会”，早稻田大学商学部加古宜士教授担任委员长。为了对付财务诸表研讨委员会，日本道路公团总裁藤井将当时的经理部负责人作为“左迁人事”调往地方。2003年6月15日，财务诸表研讨委员会公布按照民间基准核算的财务诸表。据此，除本四公团之外，其道路公团资产全部没有超过债务。

经过35次审议，2002年12月6日，民营化推进委员会对最后意见进行表决。由于今井委员长反对多数表决意见，决定辞去委员长职务，并中途离开会场。最后委员会以多数形式通过了民营化推进委员会的意见书，并提交政府。民营化推进委员会主张将日本道路公团分为5个高速公路公司，分别负责各区域道路的运营、管理、建设等职能，并继承道路服务区等相关资产和债务。作为政府全额出资企业，从道路保有机构承租道路资产，并偿付租赁费用。设立道路保有和债务返还机构，继承四公团所有道路资产及其长期债务，负责债务偿还事宜，降低通行费用，实施弹性费用下降政策。

2002年12月17日，小泉内阁发表关于道路公团改革的意见：“政府在基本尊重道路公团民营化推进委员会意见的方针下，基于同委员会已经取得的成果，充分研究审议过程和意见内容……最后形成具体的改革方案。”然而，对于民营化推进委员会的决定及其所提出的方案，小泉内阁事实上采取了消极态度，自民党内部也强烈反对，而道路公团和国土交通省则采取了不合作或积极抵制的政策。日本道路公团不仅不按照民营化推进委员会要求提交相关资料，而且以藤井总裁为首道路公团领导层还私自组织咨询委员，制定反对民营化的抵制方案。面对藤井总裁等公团领导层的抵制，国土交通省大臣扇千景一直采取暧昧态度。石原担任国土交通大臣以后，没有立即解除藤井职务，而是选择在民主党和自由党召开合并大会的当天，突然要求藤井总裁辞职，借此转移媒体和国民的视线，削弱新民主党的影响，为自民党改革行政争取更多关注。2003年11月28日，国土交通省向政府和执政党协议会提交了民营化的基本方针案。

4.民营化后的道路经营体制

2004年3月9日，日本内阁通过了道路四公团民营化相关法案，并向国会提出。经过再三审议和修订，2004年6月9日，日本国会通过了《高速道路股份公司法》《独立行政法人日本高速道路保有与债务返还机构法》《日本道路公团等民营化相关法律调整法》《日本道路公团等民营化关系法施行法》。

依据道路公团四法，2005年10月1日，东日本高速公路股份公司、首都高速公路股份公司、中日本高速公路股份公司、西日本高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司、本州四国联络高速公路股份公司和独立行政法人日本高速公路保有和债务返还机构（以下简称“高速公路机构”）宣告成立。6家日本高速公路公司主要经营业务包括高速公路收费、日常维护和管理、停车场业务以及受国家或地方公共团体委托而进行的道路新建、改建、维护、修缮等业务，并根据公司发展规划，自主决定未来道路建设计划。高速公路公司作为特殊公司存在，在接受政府和高速公路机构监督和指导的同时，通过高速公路机构获得政府或地方公共团体的资金支持，可以得到政府的无息贷款或政府担保债券。

新成立的6家高速公路股份公司作为特殊法人，各自负责各自区域内高速公路新建、改建、维护、修缮及其他管理等道路管理业务，确保道路交通畅通，以促进国民经济的健康发展和提高国民生活水平为目的。高速公路股份公司的业务还包括为高速公路的通行者或利用者提供方便，对高速公路的服务区、加油站及其他设施进行建设和管理。除此之外，应国家或地方公共团体等委托，在不影响其正常业务的范围内，从事道路相关的调查、测量、设计、实验、研究等活动。公司进行上述业务时，根据国土交通省令，必须提前与高速公路保有和债务返还机构缔结协定。以五年时间为期，根据业务实施状况，在对协定研究的基础上，在认为必须加以变更时，可以向高速公路机构申请变更。在出现大规模灾害或其他社会经济形势重大变化时，也可以申请变更。

政府对高速公路公司拥有财政、人事、事业计划、债务等认可权。政府或地方公共团体必须持有高速公路股份公司股票三分之一以上。公司发行股票、募集新股预约权时，必须获得国土交通大臣的认可。在通过行使新股预约权发行股票时，必须立刻向国土交通大臣报告。在发行公司债或进行超过一年的借款时，必须经国土交通大臣认可。在每事业年度开始前，根据国土交通省令规定，6家高速公路公司必须制定各自的事业年度计划，并报经国土交通大臣认可。公司对重要财产进行让渡或提供担保时，必须获得国土交通大臣的认可。涉及公司章程变更、利润分配及其他利润处分、合并、分割及解散的决议，非经国土交通大臣认可不发生法律效力。公司必须根据国土交通省令规定，按照事业年度制定勘定项目分类、借贷对照表、损益计算书及其他财务计算诸表，分类进行会计整理，事业年度结束后，必须将上述诸表呈报国土交通大臣。

国土交通大臣对公司行使监督权，可以针对公司业务下达监督命令，要求其报告相关业务，或对公司营业场所、账簿、资料等进行检查。对于涉及股票、财务等方面的处理意见，国土交通大臣必须与财务大臣进行协商。政府及地方公共团体在处分所持股票时，必须提前与相关政府机关或地方团体进行协商。公司的董事长、董事、监事等选定和解任必须经国土交通大臣的认可。

除对高速公路公司进行相关规制之外，对于各公司在未来的经营过程中出现的债务问题，依据法律规定，在国会议决的金额范围内，为补充公司执行业务所需经费，政府可以对相关债务进行保证。因此，6家高速公路公司虽然实现了名义上的民营化，但是事实上仍然和过去一样，由国家继续承担其债务担保。国土交通大臣和财务大臣分别仍然持有东日本高速公路、中日本高速公路、西日本高速公路近100%的股权。对于阪神高速公路则由国土交通大臣持有50%股份，大阪府、大阪市、兵库县、神户市、京都府、京都市等则分别持有其他股票。首都高速公路和本州四国联络高速公路的主要股份也由国土交通大臣和地方自治体所持有。（参见表3-13）

表3-13 六家日本高速公路公司2006年会计年度经营状况（亿日元）

资料来源：6家日本高速公路公司资料。

高速公路机构通过保有和出租高速公路等相关道路资产，承继债务及其他高速公路新建、改建等相关债务，尽快实现债务返还，以减轻由于高速公路建设等造成的国民负担，支援各高速公路公司顺利开展业务活动。高速公路机构以政府或地方公共团体的出资为资本金，必要时经国土交通大臣认可，可以追加资本金。政府及政令规定的地方公共团体可以在预算范围内向高速公路机构出资。

高速公路机构主要负责保有高速道路资产，并向各高速公路公司出租道路资产。根据与高速公路公司签订的协定，高速公路机构在继承道路四公团所有资产的同时，负责返还各高速公路公司由于新建、改建、修缮或因为灾害恢复所负的债务。为了支持首都高速公路、阪神高速公路的新建或改建，高速公路机构以政府或地方公共团体出资为资本金，分别向首都高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司提供无息贷款。对于政府交付的道路修复补助金或地方公共团体交付的补助金，高速公路机构可以以资本形式向各高速公路公司提供无息贷款，用于公路新建、改建、修缮或灾害恢复。根据“道路建设特别措施法”，在高速公路公司进行高速公路的新建、改建、维护、修缮及其他管理时，高速道路机构负责执行道路管理者的代行权及其他业务，为各高速公路公司降低各项运营费用提供必要帮助，并执行本州四国联络桥建设相关法律所规定的业务以及其他附带业务。

高速公路机构在向各高速公路公司出租道路资产时，必须依法签订具体合同。根据业务实施情况，每五年左右时间，对协定内容进行重新协商。在高速公路机构认为必要时，可以提出变更要求。在高速公路机构与各公司缔结上述关于全国路线网、地域线路网等高速公路出租协定时，必须按照道路线路制定具体业务实施计划，并报经国土交通大臣认可。

高速公路机构依据被认可的业务实施计划，在向高速公路公司出租道路资产时，必须征收相关租赁费用。租赁费用按照高速公路具体情况进行征收，包括高速公路使用费、机构业务执行费用及其他政令规定的费用，其具体基准由政令规定。高速公路机构必须将道路资产的保有和出租业务与债务返还业务分别进行核算。对于中期目标执行过程中出现的剩余金，必须与下一个中期目标进行合并处理，经国土交通大臣认可，可以作为返还债务资金处理。

在偿还债务需要时，经过国土交通大臣认可，高速公路机构可以进行长期借款或发行日本高速公路保有与债务返还机构债券。经过国土交通大臣认可，高速公路机构在发行债券时，可以委托日本或国外的银行、信托公司、证券经营者进行。在经过国会议决的金额范围内，政府可以对高速公路机构的长期债务或债券债务提供担保。政府或地方公共团体可以在各自预算范围内向高速公路机构提供补助经费。高速公路机构必须制定每事业年度的长期贷款或债券的返还计划，并报经国土交通大臣认可。

为确保日本高速公路保有机构正确行使道路管理者的代行权，国土交通大臣认为必要时，可以要求高速公路机构采取必要措施。对此，除正当理由外，高速公路机构必须采取适当措施。国土交通大臣在依法进行相关认可时，必须提前听取国土交通省独立行政法人评价委员会的意见，有时必须与财务大臣进行协商，或征求相关地方共同团体首长的意见。法律规定原来四公团的债务偿还期限为45年。待偿还完毕之日，高速公路机构解散，由各出资者继承其剩余财产。

日本高速公路与债务返还机构总部设在神奈川县，共有90名职员组成，势山广直担任第一任理事长。高速公路机构在继承了四公团的道路资产的同时，还继承了全部固定负债为34.8万亿日元，流动负债4万亿日元。依据最初设计，高速公路机构计划在45年内以道路租赁费等偿还道路建设资金，最终实现免费开放高速公路，并负责免费高速公路管理。高速公路的所有权属于日本政府，高速公路机构只是代表日本政府与高速公路公司签订收费道路的经营协议，而且该协议必须经国土交通大臣批准后方可执行。收费道路以租赁形式交给高速公路公司经营，此后新建和改建的收费道路，一旦建成之后，产权转归高速公路机构所有，并同时移交由此产生的相关债务。政府通过高速公路机构向高速公路公司提供新建、改建、修缮或灾害恢复等的资金或补助金。为了偿还原道路公团时期所欠的债务，高速道路机构必须每年要从金融市场筹集2万亿—3万亿的资金，其中80%来自有政府保证的财政投融资。自2005年10月1日六高速道路公司体制确立至2010年末，在五年时间里，高速道路机构共发行建设债券132次，合计金额约12万亿日元。

在战后日本历史上二次大规模的民营化改革中，相较于电信民营化、国铁民营化和邮政民营化来说，道路公团民营化可以说耗时最短、变动最小。鉴于高速道路本身鲜明的公共事业特点，加之道路公团民营化本身的体制变化和政府担保等特点，对于民营化后确立的经营管理体制，难以简单依靠经济核算方式进行评价。针对政府的最后草案，各家媒体曾经给予大幅报道，而且评价不一。应该说，日本道路公团民营化改革是多方妥协的结果，它既没有按照民营化推进委员会的设想推进，也没有达到小泉政府所宣传的民营化效果。道路公团时期存在的主要问题并没有从根本上得到解决。道路公团民营化后成立的6个高速公路公司，虽然没有通过出售股票实现产权转移，但毕竟为未来走向市场模式经营创造了一个客观的法律环境和现实条件。道路公团公司化的经营体制为高速道路公司的自主经营创造了条件，拓宽了经营渠道和经营领域。

道路公团民营化问题不仅在于转变公团本身的经营体制，更重要的在于通过道路公团经营体制转变调整原来的财政投融资体制，并在切实保证40万亿日元有息贷款的基础上，尽量减少国民负担，并提供弹性收费制和多样化服务。然而，民营化后的高速道路公司体制及其运营模式却未能完全实现上述目的。上下分离的组织体制不仅未能从根本上解决巨额债务的继续增长问题，反而增加了道路管理环节和行政运营成本。表面看来，财政投融资的贷款渠道得以控制，但政府担保的新建路线和债券的大量发行，不仅不能真正实现民营化的初衷，而且还形成了进一步扩大道路建设的刺激机制，为高速道路公司提供了更为宽松的生存空间。因此，日本长期存在的政治道路建设问题、政府干预问题等问题仍将长期存在。

日本社会对高速公路民营化虽然褒贬不一，其关注焦点主要集中于日本高速公路建设计划是否能如期完成，民营化后高速公路能否在不断降低收费标准的情况下确保服务质量，高速公路公司能否真正做到自主经营，其实质是如何处理好高速公路建设的公益性和企业性问题。如何充分利用民间资本，在提高经济效益的同时，保障高速公路的社会公益性？如何在保证高速公路正常运营的前提下，逐步为社会提供更加优质廉价的道路服务？这不仅是日本政府和高速公路各公司所面临的现实问题，也是世界各国政府都必须正视和亟待解决的课题。

注释

[1]道路交通問題研究会：《道路交通政策史概観》。http://www.taikasha.com/doko/chapt21.txt。

[2]麻生良文研究会道路公団研究班，伊東達朗等『日本の高速道路運営を問う』。http://www.clb.law.mita.keio.ac.jp/aso-seminar/kousokudouro2002.pdf

[3]屋山太郎『道路公団民営化の内幕——なぜ改革はしたのか』PHP研究所、2004年3月。

四、道路公团民营化与公共事业治理转型

四、道路公团民营化与公共事业治理转型