由 鹿飞 
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作者：吴廷璆 等
选自《百年南开日本研究文库》。
第四章 自民党政权的动荡
第四章 自民党政权的动荡
一 自民党的“金权政治”
（一）自民党的派阀
“派”是人类群体的基本特征之一，而并非政党所特有的现象。但是，政党中的派阀，往往有其特定的含义。日本自民党的历史，是一部派阀盛衰与聚散离合的历史，是一部无休止的派阀抗争史。可以说，自民党因派阀而生，而兴，而衰。派阀与自民党是共生共存的关系。研究自民党，不能不涉及自民党的派阀问题。但是，自民党的派阀并非正规的组织机构，而是一种私下组织的集团。所以日本从来没有准确记载派阀情况和人员构成的公开资料，连专门研究自民党的日本学者，都很难正确把握自民党派阀的内幕。
下文仅就现有的手头资料初步作一简要论述。
（1）自民党派阀形成的原因
所谓派阀，是指在一个集团内部所形成的小集团。产生派阀的动机和原因是多种多样的。一般地说，日本的派阀多源于特定的利益关系、思想、出身学校（学阀）和地区、血缘关系、人际之间的好恶感情等。
关于派阀形成的原因，大体上有两种不同的看法。一种侧重于宏观的分析，认为政党的派阀是一般社会集团的缩影；一种侧重于对日本战后政治的具体分析，认为是日本战后政治体制的特定产物。根据前者的看法，政党的派阀只是财阀、学阀和军阀等集团的“小型化”，在本质上没有什么不同；后者的看法则立足于对具体原因的分析，例如，众议院的中选举区制和自民党的总裁公选制等制度上的原因以及自民党基层组织薄弱等组织上的原因。不过，一般认为，自民党派阀形成的原因，是自民党“包罗性政党”的性质和制度上的原因相互交织的结果。
自民党作为代表垄断资本利益的资产阶级政党，与其母体——战前的政友会和民政党并没有本质上的区别，但在获取资金的来源和渠道上有所不同。政友会从其成立开始，就接受三井财阀的资助，其政策通常反映三井家族的利益和要求。民政党由三菱家族资助，其政策通常反映三菱家族的意愿和要求。当时的具体做法是，大财阀将资金直接提供给政党首脑，然后政党首脑将资金分配给所属议员，作为竞选经费。
战后初期，经过民主化改革，旧的财阀被解散，政党活动处于各自为政的“多党化”时代，党内派阀尚无从谈起。“五五年体制”建立以后，自民党作为由不同利益、不同政策、不同人际关系的集团聚合在一起的“混合体”，一开始便呈现出派阀林立的局面。
财阀被解散以后，大产业资本、大暴发户成为保守政党的资金来源。这些大资本、大暴发户与政界实力人物都有各自的联络渠道。通过这些渠道，财界资金流入几个政界实力人物手中，这些实力人物也就是派阀头目。一般议员为了获取政治资金和升迁的机会，必须投靠一个派阀头目的门下。于是，在这新的政治资金分配形态下，党内便形成一个相对固定的派阀。派阀领袖为了扩大自己的势力，必须不断扩大独自的资金网络，而财界方面也明白，向派阀提供资金比向政党总部提供资金，其“投资效果”更快、更明显。
总之，派阀形成的原因是多方面的，但为了获取官位和资金则是其中最主要的原因。就派阀领袖而言，派阀主要是获取总裁交椅的手段，是保障其在自民党内或政界的发言权和影响力的基础；就派阀成员而言，派阀可以带来诸多好处：提供政治资金、获取党和政府内的职位、在同一选区内与自民党其他议员相抗衡、信息和政策方面的交流等。
（2）派阀的形态及其作用
由派阀联合而成的自民党，在实际政治运作中，也是以派阀为基础进行的。虽然派阀属于党内非正式组织，但实际上每个派阀都有一套完整的组织机构和专门班子，有加入和退出的组织手续，经常开展各种各样的活动。自民党的派阀都是由自民党所属的内阁成员、国会议员和党的核心干部所组成，所以，派阀政治的存在对自民党的政策决定具有深刻的影响。
自民党的派阀，规模大小不等，多者上百人，少则几人、十几人。据日本政治学家研究，派阀的最佳规模是50人左右，也有人认为20人左右为宜。[1]派阀规模过大，人数太多，容易出现分裂。
派阀规模不宜过大的主要原因是：第一，资金方面的原因。维持一个派阀需要有庞大的经费。1980年代中期，一个50名议员的派阀，每年的经费需2至5亿日元。一个派阀领袖的“聚钱”能力一般以5亿日元为极限，再多就困难了。对此，日本政治家多有经验之谈。大野伴睦曾说：“派阀的规模，在众议院以40名为上限。若超过此限，既不易统制，财力上也难以支撑。”长期担任池田勇人秘书的自民党智囊人物伊藤昌哉也认为：“即使取得政权，大权在握，也难以在众议院维持50人以上的派阀势力。”川岛正次郎也曾说过：“维持派阀的最佳数字是20名左右，若超过25人，既费钱又费劲。”[2]第二，人事方面的原因。派阀领袖的另一个任务是要给本派议员以“轮流坐桩”的机会，为他们争取内阁大臣、政务次官或国会常任委员长等官位。如果派内人头太多，势必出现僧多粥少、分配不均的局面，引起派内不满。第三，选举制度上的原因。这也是最重要的原因。日本长期实行中选区制，也叫相对多数代表制。全国分为129个选区，一般情况下，同一选区中，不同政党或同一政党的不同派阀之间进行竞争，如果派阀太大，同一选区内出现同一派阀的两个以上的候选人，其中必然有人落选，这显然对本派不利。
但另一方面，如果一个派阀达不到40人左右，派阀领袖就很难出马竞选总裁。换句话说，如果派阀领袖老与总裁无缘，该派也很难成长为大派阀。一旦派阀领袖无力竞选总裁，该派也就开始走下坡路了。在好出风头、谋略有加者大有人在的政界，常常因派阀继承之争而引起内讧，派阀领袖隐退或去世之际而发生分裂。岸派分化为藤山派、福田派和川岛派，河野派分裂为中曾根派和森派，大野派分为船田派和村上派，田中派分裂为竹下派和二阶堂派便是很好的例证。
不过，五六十人的大派阀也不是不能存在，关键是看派阀领袖的聚钱本领大小和统率能力高低。“田中军团”最盛时超过百人，就是因为田中角荣有超人的聚钱本领和统率能力。当然，随着田中的病倒，田中派也难逃“树倒猢狲散”的下场。
派阀不可过大，但也不能过小。根据规定，竞选自民党总裁必须有20名以上的议员推荐。所以，如果一个派系不足20人，派阀领袖就很难出马竞选总裁，不能竞选总裁，就意味着他的派阀永远处于寄人篱下的非主流派境地，派内议员便与“大臣”无缘，久而久之，这类派阀也就自消自灭了。所以，自民党的派阀人数，以20人至50人为最佳。不过，在以争权夺利为“本分”的政界，同一派内勾心斗角、明争暗斗的现象也很普遍。所以，人数多少并不是制约派阀兴衰的决定因素。有时候，大派阀在权力分配时闹得不可开交、各不相让的时候，势单力薄的小派阀反而会被抬出来组阁，坐收渔人之利，1970年代的三木政权和1980年代的海部内阁均属此例。
派阀的作用，大体上有以下4个方面：
第一，就政治家个人而言，加入派阀是一种“资格认可”的标志，而从派阀和党的角度讲，又是发掘新生力量的手段。
如前所述，由于采取中选区制，作为执政的第一大党，自民党往往要在同一选区推举若干名候选人，以便争得多个名额，保住议会中的过半数席位，这就不可避免地造成这些候选人不仅要同其他党派的候选人争高低，而且要与本党的候选人争天下，从而使选举由政党间竞争转化为候选者个人间的竞争。在这种情况下，候选者个人的实力成为取胜的关键。这种实力，除个人能力外，主要的还是来自其所属派阀在资金、后援会组织等方面所给予的支持。
面对中选区制形成的选举办法，自民党所属各议员要想连任，就必须投靠强有力的派阀团体。如果没有派阀做靠山，单枪匹马很难得到党的支持。一旦成为实力派阀的核心成员，并有特定派阀的推荐，就等于有了权威组织的“保证”，在竞选中也就有了获胜的把握。同时，派阀方面可以借此机会拉拢新人，扩大势力，增加“规模效应”。田中角荣派在这方面做的尤为突出。
第二，以派阀为单位筹集和分配资金。在政党政治下，政党活动需要有足够的政治资金。在日本，自民党政治资金的主要来源是财界捐款，其次是国库补贴和党费。自民党实行“党”“派阀”“政治家个人”三重筹资结构，“党”一级筹资的目的是“维持自民党政权”，“派阀”一级筹资的目的是“获取总裁职位”，政治家个人筹资的目的是“在选举中当选”。而“党”和“派阀”的目的归根结底都是为了增加本党或本派的议员人数，所以，所筹资金的大部分实际上都用于为政治家的当选或连任所进行的竞选活动。
派阀是筹集和分配政治资金的重要单位，而派阀在资金方面的作用，主要是给所属成员提供一种“信用证”，其次才是资金的直接筹措和分配。就是说，政治家以派阀做靠山和保证，才可扩大其资金来源。
对派阀在筹措和分配政治资金方面作用的大小说法不一。有人认为，议员的绝大部分政治资金主要依赖所属派阀；有人认为，从派阀领取的资金大约只占议员所需资金的一二成。[3]不过，自民党的政治资金流向一向隐秘性极高，究竟内情如何，世人不尽了了，多半是估计和猜测而已。
第三，参与对各行政机构事务的处理。一个派阀内拥有精通各行政部门事务的行家里手，这些精通各部门事务的议员一般被称作“族议员”，在制定政策和决策过程中，派阀通过这些族议员施加影响，扩大自己的势力范围；族议员亦可依靠派阀的力量，在政策中贯彻自己的意图。对此，田中曾有一个精辟的比喻。他说，派阀好比一个综合医院，它拥有精通各科医术的专科医生和良好的医疗设备，对各种疑难病症（难以处理的行政事务），都能进行妥善的治疗。事实上，田中派议员参与处理各行政机构事务的能力高于其他派阀，与各行政官厅关系密切的实力派议员也最多，所以这也是“田中军团”长盛不衰的原因之一。
第四，官职的分配。在日本，从政的第一个目标是当选为国会议员，而国会议员的下一个目标是当内阁大臣。派阀领袖或幸运儿则有可能登上权力的顶峰——党的总裁和首相的宝座。国会议员为了谋取到内阁大臣一级的官位，往往不惜采取一切手段。当不上大臣者，国会、内阁或党的高级职务，诸如国会的常设委员会委员长、党的“三巨头”乃至更低一级的“部会长”都是国会议员猎取的对象。
自民党的人事安排，与派阀密切相关。根据惯例，可分为“派阀势力比例型”“派阀代表型”和“全员参加型”3种。这三种类型，又根据官职的性质分别做出“各得其所”的安排。派阀势力比例型，是按照派阀所属议员的人员比例分配官职的一种方法。阁僚交椅的分配、党内“三巨头”以及总务会、政调会审议委员等的分配，都属于这种类型。一般地说，党内主要职位的分配都采取这种方式，因为这种方式最能反映各派之间的力量平衡，是比较“公平”的做法。
但是，只采取这种方法，也会带来“大派以势压人”的后果，有导致党内分裂的危险。所以，为了弥补这一缺陷，又出现“派阀代表型”。这种形态是不分派阀大小，各派都分配同一数量的官位（通常是每派1位）。每个部门的副职，例如副干事长、政务调查会、总务会、参议院议员总会等的副会长多属这一类型。这些官位由各派分管，各派代表可以同时起到与本派联系、协调的作用，有利于党内意见的统一。尤其是副干事长，作为各派的窗口，负责将本派的意见及时反映到党的人事部门，起到党和派阀之间的中介作用。
所谓“全员参加型”，是按国会议员的资历排出次序，将多余的官位分配给这些人。内阁各省厅的政务次官、自民党政务调查会下属的各部会的部会长、国会常任委员会委员长等大臣级别以下的官位属于这一类型。但由于官位数量的限制，实际上不可能做到所有国会议员都同时分到一官半职，仍然是将官位按比例分给各派。那些资历浅的议员，只好排队等机会了。
在自民党单独执政的前提下，国会的重要官位一般都被自民党所垄断。自民党国会议员最关心的两件事是如何在选举中当选以及当选后如何获取党政要职。议员猎取官位的途径不外有两条：一条是直接用钱买，财力雄厚的国会议员直接拿出大笔“政治捐款”换取一个大臣的头衔。不过这种人一般缺乏“政治家”的能力，不太受重用，只能得到一个无足轻重的大臣交椅，而且名声不好；另一条途径便是投靠一个派系，由派系领袖推荐入阁。因为大多数国会议员不具有通过个人捐款获取大臣职位的财力，所以议员当大臣的最佳途径是靠派阀的力量。
自民党的派阀，是官职分配的单位。但是毕竟官位有限，僧多粥少。派阀领袖为避免派内纷争，一般都事先排好顺序，这一顺序取决于以下4个因素：第一，当选议员的次数。例如，当选3次者，可担任政府各省厅的政务次官（副部长）；当选5次者，可担任国会的常任委员长（相当于大臣级）；当选6次者，可当大臣；众参两院议长则要党内元老出任；党内“三巨头”，其地位相当于政府大臣，下设的商工、建设、农林等“部会”的部会长，多由与财界关系密切或官僚出身的人担任，其地位在政务次官之上、国会常任委员长之下。第二，议员对本派的贡献大小。凡对本派发展贡献大，对派阀领袖忠诚和向领袖提供财源多的优先。第三，经历。例如官僚出身的议员，当议员前曾任内阁各省厅的事务次官（负责业务的副部长）的，优先考虑，这一类人一般当选3次议员便有资格当大臣。第四，行政手腕。
在上述四要素中，最重要的是第一条“当选次数”，其次是加入本派的年限及对本派领袖的贡献大小。所谓“贡献”，包括资金和在派别斗争中的表现两个方面。有的议员已当选八九次，但由于他在各派之间“跳槽”，“政治节操”不佳，所以一直无缘入阁。相反，有的议员由于在大选时向本派领袖提供了数量可观的政治捐款，其在派内地位也便随之上升，提前坐上大臣交椅。由此可见，自民党的派阀，与其说是由于思想和政策上的一致而结成的政策上的集团，不如说是为猎取首相、总裁、阁僚和党内高官等的人事派别色彩浓厚的“猎官集团”。[4]
（3）自民党派阀的利弊得失
在谈论自民党派阀的利弊得失时，首先要弄清是对谁而言。对自民党的“利”和“得”，对日本整个政治和全体国民来说可能是“弊”和“失”。这里所指的利弊得失，一般是对自民党而言的。
自民党的长期统治，从某种意义上说派阀恰恰是有用的。因为自民党政权基本上是通过派阀的相互交替而建立起来的“拟似联合政权”。换句话说，自民党实际上是政策上稍有不同的小保守政党（派阀）构成的联合体。所以政权由一个派阀转到另一个派阀，可以起到“拟似政权交替”的作用，以此稳定政权。这就是所谓“钟摆”原理。通过这种钟摆式的政权交替，阻止在野党对自民党政权的批判，以缓解国民的不满，达到维持政权的目的。
同时，通过派阀之间的相互对立和抗争，间接地反映舆论动向，派阀的“拟似政权交替”，也容易完成自民党的政策转变。所以自民党能比较灵活地应付国民的意见和要求，甚至可以采纳在野党的政策。
另外，自民党的基层组织薄弱，派阀还可以起到弥补这一弱点的作用。自民党通过派阀这一相对稳定的组织机构，培养和输送干部，形成了一种独特的党内职务晋升制度，在制定和变更政策、统一党内意见、教育党员等方面发挥作用。
所以，在维护自民党政权长期化方面，派阀的积极作用是不可低估的。正因为如此，自民党长期以来“解散派阀”之声不绝于耳，而事实上不但解散不了，反而越来越组织化、制度化，成为自民党组织机构中的重要组成部分。
然而，激烈的派阀之争也造成严重的内耗，不时招致国民的厌恶和反感，多次危及自民党的统治。为此，自民党内主张解散派阀的人曾为派阀列举了三条“罪状”：一、议员组织派阀、筹集政治资金，在各级议员选举中千方百计使本派议员当选，从而扰乱了党的统一部署；二、在选拔内阁成员和党的高级干部时，为输送本派议员向中央施加压力；三、为了本派利益，迫使政府和党的机关更改或废除正式决定的政策和人事安排。[5]
其实，派阀的弊端远不止于此。以争夺官位和政治资金为主要目的的派阀之争，导致政治的“金权化”和腐败，造成派阀之间的对立和相互攻击；而派阀之间为了私利而进行的政治交易，又会带来政治的“密室化”和政策的扭曲。同时，一个大的派阀一旦长期居于统治地位，形成一派独霸的“总主流化”，[6]派阀原有的防止执政党专权的作用也会黯然失色。
总而言之，同一政党内各派轮流执政的“拟似政权交替”，掩盖了自民党垄断政权的实质，阻碍了真正的政权交替。如果说议会制民主的真正价值在于政权交替，那么建立在派阀结构基础上的“拟似政权交替”实际上妨碍了这一真正价值的发挥。从国民的角度看，自民党一党独裁的长期化，正是派阀政治的最大问题，这也正是派阀的最大弊端。
（二）自民党的组织结构
（1）自民党的基层组织
自民党建立之初，最迫切的任务是与重新统一的社会党相抗衡，以确保保守政权的稳定。所以，当1955年11月自民党召开建党大会时，便通过了加强基层组织的《组织活动纲要》。
《纲要》说，日本正面临政治危机和经济混乱，自民党要同有着雄厚群众基础的社会党相对抗，必须改变“议员政党”的形象，不能只停留在充当“选举组织”的水平上。应努力克服脱离群众的“光杆政党”的弱点，使党的组织活动深入到千家万户。为此，必须把党的基层组织扩大到各经济团体、产业机构中去，甚至“要勇敢地打入工会内部”。[7]
自民党成立不久，各级基层组织相继建立起来。1956年4月5日的第二次临时大会以前，完成了都道府县一级支部联合会的组建工作。同年7月，全国有2200余个市町村建立起基层支部，约占日本市町村总数的一半。[8]到1956年12月召开第三次党代表大会时，党员总数超过l00万，其中交纳党费的党员约45万。以后，党的基层组织继续发展，到1961年初，基层支部达2948个，约占市町村总数的七分之六（当时市町村总数为3556个），交纳党费的正式党员达到143.83万人，只履行入党手续未交纳党费的所谓“准党员”为447.92万人，两者共计591.75万人。1966年3月，基层支部发展到2569个，正式党员为195万人。[9]1992年8月发展到382.76万人。
自民党为了发展、巩固其基层组织，建党初期设立了培训“组织指导员”制度。在党总部全国组织委员会内配备20余名负责组织指导的专职人员，他们在全国各地的基层组织中分期分批地培训骨干党员，培训内容包括政治思想的统一和对组织工作的具体指导。从1956年到1959年，共举办过7次组织指导员中央研修会，培养了2000余名“组织指导员”。[10]
从1958年开始，采取府县一级党组织推荐、党总裁颁发委托书的方式向地方派遣“组织指导员”，一般每个町或村配备五六人，每个市配备二三十人，到1961年初，共配备了12300余名。
1957年7月，开办了自民党政治大学院，学员经过短期培训，被分配到党总部和府县一级党的部门工作，但后来由于生源不足而暂时停办。1960年代初，日本人民反对《日美安全保障条约》的“安保斗争”空前高涨，给自民党政权以沉重打击。自民党为了巩固其统治地位，加强党组织建设，在一次党的组织工作会议上，对党总部录用新职员问题作出如下规定：“作为现代政党的总部事务职员，责任重大，因此，在录用新职员时，应是中央政治大学院毕业生，经总部考核合格后择优录用，同时对现有工作人员开设研修制度。总部事务职员均应是中央政治大学院毕业者（含修业）。”[11]
在1962年1月制定的《自民党总部事务局规程（草案）》中规定，“职员原则上从中央政治大学院毕业生的考试合格者中择优任命”。该《规程》是一部由10章89条款构成的大型法规，规定自民党总部设参事、主事、主事助理等职衔和事务局。对事务局组织、服务章程、工资体系、退职金、福利和身分保障都有详细规定。该《规程》从1966年开始正式实施。据《朝日年鉴》记载，自民党总部事务局职员1963年为215人，1965年227人，1971—1975年约250人，1976年以后减至180人左右，1992年又增至240人。
自民党为了加强地方组织建设，60年代以后又采取了如下两项措施：第一，大幅度增加“地方组织员”人数。在1961年7月制定的《组织活动方针》中，要求“在年内建立中央和地方的组织工作负责人制度”。到1963年6月，各基层组织的“地方组织员”达2.2万人，取得了飞速发展。地方组织员的任务是巩固和发展党的基层组织，以“同左翼政党对抗”。在1962年8月至1963年2月的半年内，在町、村一级的议员中，有4800名无党派议员加入自民党，而动员这些人入党的便是自民党的“地方组织员”。第二，向地方党组织派驻组织员。除了发展地方组织员之外，1961年自民党又制定了由中央向府县一级党组织派遣组织干部的计划。在同年1月党代表大会的《活动方针》中指出：“实现驻地方组织员制度，作为总部职员向支部联合会派遣，同时整顿、充实府县联合会的党务活动家阵容。”在同年5月制定的《全国组织委员会具体方案》中提出：“由党总部向全国各府县派驻3名组织干部，每位组织干部在该府县一般任职3年，负责在属下基层组织巡回视察，发展党员和党友，以便为选举做准备。同时负责宣传政府和自民党的政策。一切费用由党总部负担。”[12]驻地方组织员作为总部职员，加强了中央和地方组织的联系，对发展壮大党的地方组织发挥了一定作用。
选派驻地方组织员的条件相当严格，采取由地方党组织推荐、经中央考核择优录用的方式。全国组织委员会向各都道府县支部规定了如下推荐要领：一、驻地方组织员是作为总部职员派往地方从事组织指导的干部，鉴于其任务的重要性，在选拔候选人时应十分慎重；二、没有合适人选不必勉强推荐；三、与特定国会议员或都道府县议会议员有“裙带”关系者不得推荐；四、各都道府县支部联合会会长的推荐也须经联合会干部会讨论，以保持被推荐者的公正；五、被推荐者应是大学毕业或同等学历者，年龄在35岁以下；六、接受总部的统一考试（论文）并合格者；七、有两人推荐；八、总部从上述被推荐者中选拔50名以内输入党中央政治大学院，经两个月研修，毕业后再经录用考试合格者；九、录用者一律被分配回本县工作，但日后可能调往他县；十、费用问题，在大学院研修期间免交学费并给予一定补助。[13]
根据上述方针，自民党连续培养了几批组织干部，其中有些人留在总部工作，有些人被分配到各府县地方党组织。到1964年，大部分府县都配备了地方组织员。
自民党为什么实行驻地方组织员制度，自民党干事长田中角荣在1965年9月曾解释说：自民党登记在册的党员现有约170万人，但“党的地方组织，实际上是议员后援会的松散的联合体，没有起到地方组织的作用。为克服这一缺点，指导党总部和地方组织充满活力的党员活动和组织活动，有必要灵活运用驻地方组织员制度，在党员活动中发挥核心作用”。[14]
但是，从后来的实际结果看，自民党的地方组织并没有因为中央派驻组织员而增强党总部的统制力。据说驻地方组织员制是想学习英国保守党的“心腹党员制”，但日本和英国国情不同，条件不具备，效果就不一样。另外，虽然对驻地方组织员规定了很多严格的选拔条件，但这些人的地位、收入和前途都不稳定，缺乏吸引力。从组织机制上讲，自民党的各级组织实际上是国会议员和地方议员派阀对立和个人争权夺利的联合体，真正维持自民党地方势力的是个人后援会。
（2）自民党的决策机制
自民党的中央领导机构，由总裁、副总裁、干事长、总务会长和政务调查会长组成。副总裁一职一般是派系人事平衡的产物，有时空位。掌握自民党实权的是干事长、政务调查会长、总务会长这“三巨头”。其中干事长一职最关键，称为党的“总管”，一般都由总裁亲信出任。
作为执政党，自民党的总裁也就是首相，所以总裁不仅是党内的最高决策者，也是国家的最高决策者。自民党派阀抗争的焦点也集中在总裁交椅上。
自民党成立以来，关于总裁的选举产生办法曾做过多次修改和变动。1956年1月自民党大会上所作的《总裁公选规程》中规定，有权参与总裁选举的人员是：自民党所属国会议员和各都道府县支部联合会推选的2名议员。采取无记名投票方式。1962年1月的党代表大会修改《规程》时，将每都道府县支部联合会推选的议员代表由2名减为1名。
1971年1月党代表大会再次修改了《规程》。规定总裁任期由2年改为3年，并规定只能连任1次，原则上禁止第3次连任。总裁候选人需有10名自民党国会议员推荐。[15]1977年1月的党代会又决定将总裁任期由3年缩短为2年。4月的临时党代会修改了《总裁公选规程》，新增了由全体党员推举总裁候选人的“预选”制度。在其后决定的《实施纲领》中规定：总裁候选人要有20名以上自民党国会议员推荐，连续2年以上交纳党费的党员和交纳1年会费（1万日元）的自由国民会议会员（党友）才有资格当总裁候选人。前两名候选人参加总裁正式选举。[16]
1981年6月，两院议员大会又决定修改总裁预选制度，总裁候选人增至3人，不足3人时不举行预选。推荐总裁候选人的国会议员人数由20人增至50人，3年以上连续交纳党费的党员和党友方有资格参加总裁预选。[17]
自民党总裁选举的规定虽然很具体，而且多次修改，但实际上，自民党总裁通过公选产生的情况并不多。1956年12月，鸠山一郎引退时，从形式上看，由岸信介、石桥湛山和石井光次郎3名候选人“公选”产生总裁，但实际上仍然是金钱和派阀在起作用。据说这三位候选人竞选时，岸信介派花了3亿日元，石桥派花了1.5亿日元，石井派花了8000万日元。[18]除了金钱之外，还要封官许愿。这时的封官许愿，多半是开空头支票。据说石桥湛山竞选总裁时，石桥派参谋石田博英曾向60个人发出担当内阁大臣的许诺，而实际上内阁大臣的交椅只有18个。通产大臣的交椅同时给5个人开出空头支票。农林水产大臣的官位，同时向8个人许诺。[19]以后的总裁公选，有1960年和1964年池田勇人当选总裁，1972年田中角荣当选总裁，情况都大同小异，形式上是公选，实际上是靠金钱和开空头支票获得的。
按照惯例，自民党总裁出任首相，集党政大权于一身，但党内决策过程，一般由干事长、总务会长、政务调查会长这“三巨头”来分头完成。作为执政党，自民党的党内决策直接影响着国家的决策。根据《日本国宪法》的规定，国会是国家决策的最高机构（立法权）。但实际上，国会只是国家政策“注册”和最后公布的机构。真正的决策过程，在提交国会之前，是由官僚、内阁、财界和“压力团体”等“行动主体”来完成的。在这些行动主体中，哪一个是最具影响力的主体，日本学术界存在着不同的看法，从而产生了官僚政治、内阁政治、财界政治和压力团体政治等各种观点。
战后，日本确立了议会制民主的原则。从理论上讲，决策权掌握在被称为“政治家”的国会议员手中。但是，纵观战后日本的政治体制，“行政主导主义”的传统一直起着重要作用，提交国会的法律草案，绝大多数是内阁提出的法案。所以一般认为，日本的政治体制是“官僚政治”，决策过程主要由官僚来完成。
当然，在自民党一党执政的前提下，内阁法案在内阁会议决定之前，必须经过自民党的审查、同意，这叫做“执政党审查”。但是，1962年，当时的自民党总务会长赤诚宗德曾要求内阁“提出各项法案时，在阁议决定之前希望与总务会联系”。[20]从赤诚的这句话来分析，当时的“执政党审查”似乎并非具有实质性意义。
但是，进入1980年代以后，决策过程发生了明显的变化。一般认为，决策主导权开始由官僚向政党（具体讲是自民党）方面转移，“政党优位论”压倒了“官僚优位论”。舆论界将这一现象称之为“党高政低”（自民党高政府低）和“政高官低”（政党高官厅低）。[21]但是，如果把政府部门与自民党的关系完全对立起来看也是不妥当的。因为自民党作为执政党，与官僚之间有着千丝万缕的联系，自民党的影响越大，政府各部门的影响未必就越小。另外，所谓“决策”，也不能笼统而言，政策的类型不同，决策的参与者及其作用也会有所不同。政策的政治性越强，政党（包括在野党）的作用就越大，相反，如果政策的技术性越强、越专门化，有关政府部门的作用就越大。
但是，如果进一步考察自民党与政府部门之间在决策过程中的关系，就会发现二者发生了如下两方面的变化：第一，自民党原先将决策权限基本上委托给政府部门，后来，随着自民党与政府部门相互依存、相互渗透的深化，出现所谓“政官混合体”，这种“政官混合体”成为形成和决定政策的主导体制；第二，由于上述变化，自民党内的主要决策单位，由派阀转向政务调查会下属的部会和调查会，以及通晓行政事务的实务派核心议员集团“族”方面。[22]总之，日本的官僚和政治家的关系，总的倾向是在相互靠近和“混合化”。这种变化正是在自民党长期控制政权的情况下产生的。日本的行政机构独立性较强，内阁的综合调整能力较弱；自民党的组织结构比较松散，而国会的委员会制度却比较完善，这就出现上弱下强、上面松散下面严谨的局面，从而为政治家和官僚提供了容易“混合化”的条件。
在自民党的“三巨头”中，政务调查会在决策过程中发挥着举足轻重的作用。政调会的决策机构“政务调查会审议会”（简称“政调审议会”，自民党内部又简称“政审”）中设置若干部会，这些部会的名称、性质和任务大体上与各省厅以及国会的常任委员会相对应（如下表）。
表4.1 政调会部会与省厅及国会相关机构对照表
政调会中除“政审”所属的若干部会之外，还设有综合处理基本政策的调查会和处理特定问题的特别委员会以及临时性的恳谈会（这些机构经政调审议会讨论后设置并随时增减）。部会是与内阁各省厅及国会常任委员会相对应的常设机构，具有决定权限，而调查会则是咨询机构，在调查会做出的决议必须经有关部会审议通过。所以调查会和部会的作用是不一样的。
但是，这并不意味着调查会的规格就比部会低。在人事任用方面，当选国会议员2次者有资格当副部会长，当选3次者可当部会长，而担任调查会长者必须是有大臣资历的人，也就是说，调查会长是大臣级待遇。按照自民党的惯例，当选国会议员5次以上的人才有资格入阁当大臣。佐藤政权以后首次入阁的大臣，平均当选议员6.28次（众议院），几乎所有的内阁成员都是在担任过国会常任委员会委员长和当选6次议员之后才入阁的。[23]因此可以说，从规格上讲，调查会要高于部会。
调查会和特别委员会的区别在于，调查会的目的是“对基本的重要政策进行调查研究和综合调整”。例如外交调查会、文教制度调查会等。特别委员会的目的则是“对跨越各省厅的有关政策进行综合调整，或者对特定问题进行处理”。
但是，实际上，部会、调查会和特别委员会的职责有时难以截然分开。例如，外交部会和外交调查会、文教部会和文教调查会的分工就不十分清楚。随着调查会的增加，对处理特殊问题的调查会，又往往冠以特别调查会的名称。例如，国际经济对策特别调查会（1981年设立）、教育改革特别调查会（1984年设立）等，究竟该属于调查会还是特别委员会很难说清。
关于自民党政调会的作用和活动情况，世人知之甚少。因为政调会作为自民党总部的机构之一，几乎其全部内容就是无休止地开会，而会议内容又不公开。据统计，从自民党成立的1955年到1985年的30年间，政务调查会的审议会、部会、调查会和特别委员会等，共召开各种会议36015次，平均每年开会1000次以上，如果将紧急会议、秘密会议、非正式的正副会长会议等算在内，会议次数更难以统计。
自民党成立初期，政调会的构成情况是：政策审议会1个，部会15个，调查会3个，特别委员会12个，其他2个。到1986年，政调会的构成发展为：政策审议会1个，部会17个，调查会32个，特别委员会50个，分科委员会16个，恳谈会4个，机构越来越庞大。[24]但是，除宪法调查会、外交调查会、文教制度调查会和治安对策特别委员会等少数机构自始至终一直存在外，绝大多数机构都是因时因事而设，任务完成后，随时取消、合并或改组。
从组织形式上看，政调会是自民党中负责制定政策的重要机构。但是，如果进一步分析，在自民党内，有一批在特定政策领域拥有很大发言权和影响力的老资格议员和中坚议员，他们对政策的形成起着决定性的作用。这些议员通常被称作“族议员”。
在日语中，“族”的基本含义有三：一是指“同宗”，如“家族”；二是指“世袭的身分”，如“皇族”“华族”“贵族”；三是指同类型的人物，如“社用族”（假公济私挥霍公款的人们）、“斜阳族”（没落的上流阶层）、“暴走族”（驾车横冲直闯的年轻人）等。族议员属于第三种。
所谓“族议员”，只是社会上和舆论界对同类型议员的一种约定俗成的称呼，并非有严格的界定。如果归纳一下舆论界的用例，大体可分为以下三种：第一，从广义上讲，是指“对某一政策领域特别关心的议员群”。不过，这样的议员群，实际上就等同于政调会某部会的成员，似乎没有再用“族”来划分的必要。第二，是将“对某一政策领域有巨大影响的议员”统称为“族议员”，这种说法也似乎太宽泛。例如，担任过内阁大臣和自民党“三巨头”的或当选5次以上国会议员的政治家，对内阁各省厅一般都有着广泛的影响，所以这些人几乎都可列入“族”的范畴。第三，也是最狭义的说法，是指“不仅对特定政策领域有巨大影响力，而且平时在这些领域中能指挥得动的中坚议员集团”，他们在这些领域实际上具有决策作用。当然，这些中坚议员的影响所及，不仅限于这些特定的政策领域。
综上所述，如果给“族议员”下一个定义，基本上可以界定为“以内阁省厅为基本单位，在对这些政策领域能经常施加巨大影响的议员中，有过一次大臣资历或即将有资格入阁的中坚议员”。[25]由这些议员组成的集团就叫“族”，例如文教族、建设族、财政族、外交族、农林族、工商族、邮政族、运输族等。由族议员决策的政治被称作“族政治”。
如上所述，由于自民党的长期一党执政，国家政策实际上也就是自民党的政策，国家的决策过程，实际上也就是自民党的决策过程。1980年代以后，日本的国家决策过程由官僚主导型逐步演变为自民党·“族”主导型。从总的趋势上讲，这意味着国家决策权越来越向自民党的少数人手中集中。但具体分析起来，自民党的“族”所关心的政策领域，主要是建设、运输、邮政、农林水产这些与其切身利益密切相关的有利可图的部门，至于其他那些日常性的政策领域，仍以官僚主导型的形式来决定。通常，一届国会审议、通过的法律往往多达150个左右，这其中由官僚自主制定的也不在少数。
另外，1980年代以后，还出现一种“审议会主导型”的说法。所谓审议会，是指由财界要人、老资格官僚、工会代表和首相智囊人物等构成的审议机构，诸如“第二次临时行政调查会”（简称第二“临调”）、“临时教育审议会”（简称“临教审”）等。在这些机构中先于国会作出决策的方式，叫做审议会主导型决策。一般来说，有关政治性很强的战略性决策，在在野党强烈反对、很难达成一致的情况下，采取“审议会主导型”的方式来决定。这种方式又叫做“新团体统合主义”。[26]
不论是“族政治”还是“审议会政治”，都是将决策权游离于国会这一决策机构之外的“密室政治”，都意味着在决策过程中自民党权力的加强。但自民党权力的加强并不意味着官僚和财界力量的削弱。因为一般来说，在资本主义国家，政官之间的融合与合作关系越来越强化。也就是说，为了更好地适应国民的要求，官僚必须越来越“政治化”，而政治家在从事政治活动的过程中，也必须具备必要的专门知识和技术，使自己“技术官僚化”。这样，自民党的“族”主导型决策，就需要以自民党政调会为舞台，加强政治家与官僚的合作关系，从而促进了政、官密室勾结。所以，这种现象，与其说是“政高官低”，不如说是“政高官高”更确切，实际上是强化了政、官的合作与粘着关系。至于“审议会政治”，更不意味着财界和官僚的影响降低。因为审议会这种形式，将财界和官界元老推到了前台，在决策过程中直接发挥主导作用，而不像过去那样甘居后台，只是间接地施加影响。
总之，不论是官僚主导型，还是“族”主导型，或者是审议会主导型，自民党都扮演主要角色。从这个意义上可以说，自民党在决策过程中的作用和影响越来越大。尤其在“族”主导型和审议会主导型的决策方式中，自民党更是发挥着主导作用。另外，哪项政策委托给官僚，哪项政策交给“族”，哪项政策由审议会来承担，其决定权也都掌握在自民党手中。
这样一来，本来只是政治团体之一的自民党，在长期执政的情况下，实际上已经完全控制了国家的决策，自民党也宛如国家机构之一，在决策过程中占据特殊的地位。
（三）自民党的财源——后援会
日本自民党在组织结构上有两个明显的特点：一是派阀林立，二是由国会议员决定党内政策，地方级党组织形同虚设。在这种情况下，自民党国会议员作为党组织和选民之间的桥梁，发挥着尤其重要的作用，而支持国会议员的是后援会组织。这样，自民党的组织结构，便形成了“党（总部）——国会议员——后援会”这样一种模式。由此可见，后援会组织在自民党组织中处于十分重要的地位。
后援会组织不仅存在于自民党，也存在于多数其他政党中。所以，后援会作为日本政治中的一种特有的组织形式，经常被人们所提及。但是，日本学者专门论述后援会的文章尚不多见，我国的日本研究者也似无人涉及。[27]这里，仅就后援会的形成、发展、活动情况及其在自民党中的地位和作用等做一简单介绍。
（1）后援会的形成与发展
战前的日本资产阶级政党，其基础是以地主为核心的地方势力。国会议员大都是地主阶层的人物，政党的基础在农村。因为当时农村人口占绝大多数，地税在国家税收方面占有很高的比重，而税收多少是决定选举资格的重要条件。
1890年（明治二十三年）举行第一次众议院议员选举时，有投票权的人限制在缴纳直接国税15日元以上者，全国只有45万人，只占当时人口8990万的1.1%，投票成为一种特权。1899年（明治三十二年）新选举法出台，选举权的条件规定为缴纳直接国税10日元。1902年根据这一制度进行选举时，有资格的选民为98万，占总人数的2.1%。以后，选民人数有了较大幅度的增长，选举资格的规定也有所改变，但随着总人口的增长，选民在总人口中的比重，在1908年和1920年选举时，仍分别只占3.2%和5.5%。直至1925年制定《普通选举法》和废除纳税资格的规定后，在1928年大选时，25岁以上成年男子有了选举权，选民人数达到1240万人，占到总人口的20.1%。[28]
战前的日本保守政党，在这种带有附加条件的选举制度下竞选国会议员，一般要得到地方“名望家”的支持，这些有名望的人士，一般是指地主和工商业主等有权势和一定知名度的人，这些人在社会上有地位，有财富，有文化，有威望。选民比较容易团结在这些地方名人的周围，对候选人采取一致的投票行为。这种以地方“名望家”为核心构成的地区性人际关系网，就是政治家的“集票组织”，一般称作“地盘”。如果候选人和“名望家”的关系很牢固，其地盘便可视为候选人的私有财产。战后初期，出现过被整肃的政治家将其地盘“借给”其他政治家的情况，就反映了地盘“私有化”这一事实。
战后初期，通过农地改革，日本农村发生了很大变化。地主阶级被消灭，传统的“名望家”也不复存在。但是，农村作为共同体而采取一致行动的传统习惯并没有消失。这时，昔日的“名望家”被新的地方首长和地方议员等地方官取而代之。战前，这些地方官一般由传统的“名望家”半义务式的兼任，战后，担任这些职务的人，自然也就成了新的“名望家”。这样，地方的传统秩序便通过这些“官位名望家”而得以维持，形成了国会议员与“官位名望家”、“官位名望家”与地方传统秩序这样的双重结构。也就是说，在农村地区，国会议员还可以通过这种结构间接地控制选民和“地盘”。
但是，1955年以后开始的经济高速增长，给这种“地盘”政治秩序以巨大冲击。这是因为：第一，随着经济的发展，农村地区在缩小，城市地区在扩大，也就是说，传统秩序存在和发挥作用的地区越来越小；第二，农村人口的大量外流削弱了农村的传统秩序，同时，人口流入城市以后，也冲击了城市原有的传统秩序；第三，留在农村的农民也大都成为兼业农民，这些人的生活和活动范围扩大到农村以外的地区，也起到削弱农村传统秩序的作用。总之，由于经济的高速增长，旧有的人际关系和社会秩序受到冲击，不可能再利用传统秩序来间接地控制选民。
另外，随着新宪法和新选举法的制定和实施，妇女有了参政权和选举权，选民年龄也由25岁下降到20岁，这样，选民人数大大增加。在1946年举行的战后首次大选中，选民达到3687万人，占总人口的48.6%。后来，随着人口寿命的延长，选民人数和比率更是逐年增长。1993年大选时，选民人数达9447万，占总人口的76.2%。[29]面对如此巨大的“选举工程”，基层组织异常薄弱的自民党，必须寻求一个直接组织选民的新方式，于是出现了后援会，从而逐渐成为自民党组织机构中不可分割的一个组成部分。
在日本，后援会这一组织早在战后初期就出现过。当时有些刚刚步入政界的新人联合一些政治上志同道合的人组成后援会，依靠后援会的力量步入政界。1946年，中曾根康弘在老家组织的“青云塾”，恐怕是作为选举组织的后援会的雏形。[30]后来，不少国会议员看到后援会这种组织形式颇为有效，争相效仿，到1950年代议员们都纷纷组织起自己的后援会。
1950年代中期以后，日本政治格局出现自民党和社会党相抗衡的“五五年体制”。自民党为了对抗社会党，曾采取一系列措施试图加强地方基层组织，但收效不大，自民党议员为了巩固各自的地盘，不得不另辟蹊径，着力发展个人后援会。
但是，自民党议员们组织个人后援会的目的，与其说是同社会党相抗衡，不如说是更着眼于同其他的自民党竞选者竞争。因为战后日本长期实行中选区制度。在全国122个选区中，选举466名议员，每个选区选3—5人，这样就出现在同一选区中自民党内部不同派别之间相互竞争的局面。各派为了在选举中取胜，竞相发起后援会。于是，从1950年代后期开始，自民党后援会开始了有组织有系统的活动，并因此而引起世人的关注。
1960年代以后，社会党的议员候选人也开始组织后援会。1963年地方选举时，各级地方议会候选人也“上行下效”，纷纷组织后援会。但是，当时后援会的活动主要集中在中小城市。因为在农村地区，竞选活动的主体虽然正在从“传统的名望家”向“官位名望家”转移之中，但传统秩序仍在起着主导作用，而在大城市，组织后援会的条件也还不太成熟。后来随着时间的推移，后援会逐渐遍及农村和大城市，成为自民党议员最有力的集票组织。
后援会的形成主要经历以下几个阶段：第一阶段，议员候选人与亲朋好友建立固定的联系，把有血缘、地缘、职业和同学关系的人串联在一起，这一步比较容易做到；第二阶段，寻求地方上有实力的支持者，包括地方上的行政首长以及对选举能产生影响的人；第三阶段，与上述支持者广泛接触，以他们为核心，分别组成后援会支部；第四阶段，在成立支部的基础上建立后援会总会。
国会议员在建立个人后援会的整个过程中都要花钱。这些钱基本上靠议员本人筹措、支付。日本著名政治学者北冈伸一对某国会议员做过一次调查，大致情况是：第一阶段花钱最少，只对亲朋好友送些点心之类的礼品即可；第二阶段则要对町、村长等地方实力人物赠送相当的谢礼；到第三阶段，成立后援会时，要分头对支部发起人给以数次酒食招待，还要给每人数万日元的交通费；第四阶段，为筹备成立后援会总会，要多次召开发起人会，最后召开成立大会。这样粗算起来，该国会议员平均每20天成立一个支部，一年中共成立了51个支部，每个支部平均花去50万日元，共计约2550万日元。加上动员用的车费、宣传手册费、礼品费等，达4000万日元之多。后援会成立后，作为活动经费，每年给每个支部30万日元，有的支部高达80万日元。光这笔开支，第一年度就达2400万日元。另外，每年向后援会大小头目赠送各种名目的礼品，计600万日元。这样，该国会议员花在后援会上的钱，一年就达7000万日元。[31]
（2）后援会的作用
日本的后援会，分为两种类型：一种是以集票为目的，议员或议员候选人直接组织选民的团体；一种是政界以筹集资金为目的而成立的团体，习惯上也称“后援会”。这两种后援会都为数不少。为了加以区别，前者可称为“选举后援会”，后者可称为“资金后援会”。这里所述及的只是“选举后援会”。
作为自民党的集票组织，选举后援会的主要作用就是为候选人“集票”。但细分起来，这类后援会在性质和作用上也还有所不同。
1960年代以后，随着工业化和城市化的进展，日本农村人口急剧减少，农村中残存的传统社会关系受到冲击，出现所谓“大众社会化”，自民党的支持率有所下降。个人后援会作为巩固选举地盘的应急措施，实际上起到了维护传统社会关系的作用。从这一意义上说，有的后援会具有“强化”性质，即“强化”选举地盘，“强化”传统社会关系。所以日本有人将这类后援会称之为“强化型后援会”。
与此同时，经济高速发展时期，日本政府对边远地区实行扶植性“地区开发政策”。因此，远离城市的边远山区和农村，加快工业化步伐。自民党议员瞄准这一动向，纷纷利用手中的权力为本选区做好事：修建公共交通设施、引进大型工矿企业项目等，以此为筹码换取选民的支持，并设法把地盘内其他候选人挤掉。这种以“开发”为主要手段的后援会叫做“开发型后援会”，这种后援会促进了传统社会关系的解体。
从“强化型”和“开发型”的作用看，二者是相互矛盾的，前者是对传统社会关系的“补台”，后者则是“拆台”，但最终目的是一致的，都是为自己拉选票、巩固和扩大地盘。所以同一个后援会往往具有上述两方面的机能。
由于个人后援会是为议员个人服务的，所以后援会越活跃，自民党基层组织的作用就越显得薄弱，甚至成为有名无实的空架子。但是，自民党领导机构又无法限制越来越壮大的后援会活动，因此，曾设想过将后援会和党的基层组织合二为一，加强两者的合作关系。在自民党1961年1月制定的《组织活动方针》中曾指出：“现在加入后援会的会员全国据说已超过1000万人，所以我们正在想法把这些潜在党员发展为注册党员。”[32]1963年10月，自民党组织调查会会长三木武夫在提交池田勇人首相的《咨询报告》中也指出：“个人后援会在目前情况下不可能废除，但它太注重个人方面的活动，也给党的活动带来了不少障碍。所以将来必须想法将其纳入党组织之内。作为过渡性措施，为确保两者的合作关系，应将后援会的主要成员，至少500名左右编入地方支部，要求其积极参加党的活动。”[33]但是，议员们用金钱和汗水苦心经营起来的后援会，怎么可能轻易交给地方组织呢？
所以，个人后援会的活动不但没有收敛，反而越来越活跃，组织也日臻完善。有些后援会在本选区内的市、郡一级设联络所，在町、村一级设支部，每个支部都设有干事长、总务会长和政务调查会长，这些官衔完全按照党中央的模式分封，由当地实权人物担任，有些会员人数不多的支部，几乎每个成员都能分到一个职务。这些后援会干部对会员情况了如指掌，随时增减后援会成员的名单，所以能准确地掌握选票数量。
单据《政治资金规正法》的规定：“以支持政治家为目的的组织即视为政治团体。”后援会显然应属政治团体之列。该法规定，“在政治团体建立之日或建立后7日之内，必须向当地选举管理委员会或自治大臣呈交书面报告”，而且必须每年向自治省提交财务收支报告。
但实际上，几乎所有的后援会都不向上面提交任何报告。因为日本的后援会都以“文化团体”的名义出现，到选举时便摇身一变，成为政治家的集票组织。以文化团体的名义出现，主要有两方面的原因：一是日本法律规定文化团体不必提交财务报告；二是文化团体平时可以开展多种多样的文娱活动，淡化政治色彩，便于吸收会员，会员可以在不知不觉中成为某个政治家的支持者。
后援会对政治家和会员两方面之所以都具有吸引力，是因为它在利益交换方面具有“双向性”特点。政治家离不开后援会，道理自不待言，会员从中得到诸多好处，也是人所共知的事实。后援会的活动很广泛，会员的婚丧嫁娶、养儿育女、子女的升学就业、人际纠纷的调解，后援会几乎无所不管。久而久之，政治家和后援会之间形成一种无形的感情纽带和“一体化”意识，甚至形成谁也离不开谁的局面。调查资料表明，后援会在自民党议员选举中的作用越来越大。在1967年大选时，在给自民党投票的人中，加入后援会的占8%，以后，这一比例与年俱增，1969年为12%，1972年为13%，1976年增至20%。[34]
除了选举之外，后援会在以下方面还可以发挥一定的作用：第一，促进自民党议员的新陈代谢，通过后援会，将民意反映到国家政策方面。因为后援会是支持某一个人的组织形式，所以后援会的基础稳固，就可以在相当长的时期内保证某议员连续当选，即使因故不能连任，也可以作为“遗产”传给下一代，这种后援会“世袭”的现象并不少见。但是，如果后援会成员不注意随时更新，年龄会越来越老化。这样，将后援会“世袭”过来的第二代议员如果不通过自己的努力发展新成员，就不可能长期保证连续当选。反之，同一个后援会，由于成员不断更新，也会不断推出新的议员。第二，在基层组织薄弱的情况下，国会议员可利用自己的后援会，将选民的要求及时反映到国会，这些要求可能是片面的，但汇总起来，就可以代表一部分国民的意向。而这部分国民，往往是自民党的核心力量，他们的意见，容易被自民党所采纳。
总之，以中选区为前提的“选举后援会”这种组织方式，事实上弥补了自民党基层组织和群众基础薄弱这一缺陷，为自民党增添了不少活力。“只有30万党员的自民党，在大选时却能获得2200万张选票”，[35]其原因之一，不能不说后援会组织发挥了一定的作用。日本自民党众议院议员白川胜彦1970年代末靠自己的努力组织起后援会，在34岁时一举当选为议员，他深有体会地说：“后援会组织才是（自民党）最本质、最具活力的组织，是自民党最能持续活动的原基组织。”[36]自民党议员在繁忙的“金归火来”[37]的日程安排中，一方面，忙于在选区培养发展自己的后援会组织，一方面为筹集后援会组织所需资金而奔波于各个利益集团（资金后援会）之间。这种遍布全国的后援会以及每个议员忙于筹集政治资金的活动，成为自民党及其议员日常工作中与“民意”沟通的主要内容。
当然，如前所述，由于后援会的存在及其细致入微的活动，使自民党本来就薄弱的基层组织更加有名无实，而且，后援会在本质上是国会议员的私有物，而自民党的国会议员又绝大部分隶属于各个派阀，因此，后援会又成为自民党派阀之争的工具。而派阀之争靠实力，实力靠选票，选票靠金钱。于是，自民党就形成靠金钱发展后援会，靠后援会拉选票的“金权政治”。后援会成为自民党金权政治中的重要一环。这些无疑都是后援会这一组织形式的负面作用。
（3）对后援会的几点分析
第一，关于后援会的性质。
后援会组织究竟始于何时？日本学者说法不一。[38]但比较有说服力的说法应是在战后经济高速增长之后建立、健全起来的，此前的后援会，充其量是由个别人组织起来的后援会雏形。因为我们现在所说的后援会，实际上已经形成日本选举政治中的一大特色，它对所有级别的议员及行政首长来说，都是为在选举中取胜的不可缺少的手段。后援会对从政者来说是以当选为目的以选区为中心而建立起来的组织，而对一般后援会成员来说，则是为了将自己的利益有效地反映到决策部门而选出特定人物作为其代言人。一般地说，政治团体的组织原则应是政治主张上的一致为基本前提，但现在的日本后援会，多数不具备政治上“志同道合”的性质，而是一种利益交换式的组织。所以，后援会与其说是政治性团体，不如说它具有“拟似共同体”性质。会员更看重的是后援会给自己带来的实际利益，而并非意味着与被支持者政治上的一致。
具体来说，选民加入后援会的理由是什么呢？“明正选举推进协会（简称‘明推协’）众议院选举调查”中，就这一问题从1976年至1990年期间作了跟踪调查，调查列举4条理由：喜欢候选人的人品和主张、基于各种人情和亲情关系、出于事业和职业上的关系，其他理由。其中人品主张、亲缘关系和职业上的理由大约各占30%左右，不同年份这三者所占比率略有不同，上下有所浮动，但“三分天下”的局面没有太大的变化（图1）。显然，在这些理由中，感情因素占有十分重要的地位。
图4.1 加入后援会的理由[39]
政治家抓住后援会成员的这一心理，千方百计施以小恩小惠收买人心。日本前首相田中角荣和他的后援会“越山会”的关系可以说是在“感情投资”方面最典型的例子。
田中的选举地盘是远离城市的新潟县山区，精通土木建筑业的田中，利用他手中的权力在选区大搞筑路架桥等公共土木建筑工程，博得了当地选民的拥护，在此基础上成立了“越山会”，扩大了自己的选举地盘，并把其他候选人排挤出去。到1983年，越山会发展到317个支部，拥有会员95000人。[40]为了巩固越山会，田中十分注意与会员联络感情。每当会员有婚丧嫁娶等大事，越山会干部必以田中名义前去祝贺、吊唁或送去礼品。越山会经常组织会员前去东京田中的住所朝拜、参观，会员乘火车从新泻到东京，夕发朝至，田中每每以茶点招待，会员在两夜三天的日程中，游览东京的名胜古迹。因此，越山会成为田中的“钢杆”票田。
第二，关于后援会的成员状况。
首先看一看选民中究竟有多少人加入后援会。据“明推协”1972年至1990年的调查，加入后援会的选民（后援会加入率）1972年不足10%，1990年达到将近20%，呈逐步扩大之势。曾被动员过加入后援会的选民（被劝诱率）1972年约20%，1979年以后一直维持在30%左右（图2）。
图4.2 后援会加入率和被劝诱率[41]
另外，后援会加入率又因地区不同而不一样。一般地说，城市规模大小与后援会加入率成反比，城市规模越大，加入率越低，尤其是东京都各区最低。1990年农村地区加入率约为20%，东京都只有14%。[42]同时，调查表明，参加众议院议员选举的后援会，比参加参议院议员选举的后援会多，也就是说，众议院议员选举时的组织化率比其他选举更高。这说明，后援会在众议院选举时占有更重要的地位，也反映了日本的众议院权力大于参议院，因而选民更重视众议院这一事实。
第三，后援会的组织状况。
如前所述，后援会的维持经费主要来自后援会组织者，后援会会员只是象征性地交纳一定的会费。据“明推协”调查，缴纳会费的会员（会费交纳率）约为20%—30%，也就是说，60%—70%的会员根本不缴纳会费。在缴纳会费的会员中，以1990年度为例，缴纳1000日元以内者占32%，缴纳1000—3000日元者占19%，缴纳3000—5000日元者约为23%，缴纳5000日元以上者只有10%左右，这说明，后援会主要依靠政治家出钱来维持。[43]“实现政治改革年轻议员会”1992年提交的《政治活动资金调查报告》承认，每年用于后援会的经费（包括后援会会报印制费、会议费、会员旅行补助、选举补贴、秘书工资、交通费、通信费、事务所费等）约为1亿日元左右。[44]这些费用全部由议员方面负担。
从后援会成员的社会经济地位来看，调查资料表明，自营业者加入率较高。据1990年的调查，农林渔业、工商服务业和自由职业都超过30%（前者为33.9%，后者为33.2%）。而且这些职业的后援会加入率都呈与年俱增的倾向。另外，从年龄、性别、教育程度、收入等方面看，年龄大的比年龄小的多，男性多于女性，学历低的比学历高的多，收入高的多于收入低的。
第四，关于后援会成员的政治倾向。
日本学者山田真裕在1983、1986、1990年曾对后援会成员做过“你的政治倾向如何”的抽样调查。其中1983、1986两年划分为“保守”“中间”“革新”三个尺度，调查结果表明，后援会成员与没有参加后援会的人相比，政治上倾向于保守。[45]在同类调查中，后援会成员中支持政党的人比没有参加后援会的人要多，也就是说，后援会成员在政党支持程度和关心政治的程度方面比没有参加后援会的人要强烈。因此，在参加投票、演讲会和报告会等政治活动方面，后援会成员比其他选民更积极。而且，调查表明，后援会成员在生活满意程度和对日本现行政治满意程度方面都高于非后援会成员。
综上所述，后援会成员的基本情况是：男性多于女性，年龄偏高，农林渔业、工商服务业和自由职业者较多，政治态度倾向于保守，收入较高，满足于现状，积极支持政党活动等。就是说，对加入后援会能产生影响的因素主要是职业、年龄、收入、政治倾向以及支持政党的态度等。
从职业上看，后援会的基本力量不是现代产业部门中的大垄断资本和产业工人，而是传统产业部门中包括农林水产业在内的自营业者，这反映了传统产业部门在日本政治中发挥着重要作用。这体现了日本政治体制的包容性，有助于日本政治的稳定。
但是，后援会的经费大都由政治家来负担，所以政治家的负担很重。如前所述，每个议员每年用于后援会的经费达1亿日元左右，虽然分摊在每个后援会成员身上只不过数千日元，但积少成多，每个议员的绝对负担金额却是一个庞大的数字。议员为了确保自己当选，就必须采取各种手段去筹集这一大笔资金，于是形成竞选=竞钱这一恶性循环。这便是日本金权政治愈演愈烈、久治不愈的原因之一。而金权政治最终导致了日本自民党优位体制的崩溃。所以，后援会虽然在稳定自民党政权方面可以说是一个有力的组织基础，但政治家承担其庞大经费这一事实，却助长了自民党结构性的政治腐败，乃至最终招致自民党政权的衰落。通过这一历史事实，对自民党来说，后援会的功过是非可以说不言自明。
注释
[1]渡边恒雄：《派阀与多党化时代》，雪华社1967年版，第144页。
[2]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社1986年版，第61页。
[3]《朝日周刊》:《田中角荣紧急采访》，1981年6月19日。
[4]北西允、山田浩：《现代日本的政治》，法律文化社1983年版，第175页。
[5]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第343页。
[6]所谓总主流化，就是非主流派和反主流派的势力过小，位居支配地位的主流派占绝对优势，派系之间制约机制受到破坏。
[7]自由民主党编：《自由民主党十年历程》，自由民主党出版社1966年版，第236、237页。
[8]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第380页。
[9]日本《国民政治年鉴》1963年版，第736页。
[10]自由民主党编：《自由民主党十年历程》，自由民主党出版社1966年版，第214、220页。
[11]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第381页。
[12]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第382页。
[13]日本《国民政治年鉴》1962年版，第596、597页。
[14]自由民主党编：《自由民主党十年历程》，自由民主党出版社1966年版，第261、262页。
[15]朝日年鉴编辑部编：《朝日年鉴》，朝日新闻社1972年版，第281页。
[16]朝日年鉴编辑部编：《朝日年鉴》，朝日新闻社1978年版，第269页。
[17]朝日年鉴编辑部编：《朝日年鉴》，朝日新闻社1982年版，第237页。
[18]升味准之辅：《现代政治》，上卷，东京大学出版会1987年版，第34页。
[19]升味准之辅：《现代政治》，上卷，东京大学出版会1987年版，第34页。
[20]小岛和夫：《法律制定之前》，行政出版社1979年版，第105页。
[21]关于“政党优位论”，松村岐夫在《战后日本的官僚制》（东洋经济新报社1981年版）一书中有详细、精辟的论述。
[22]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社1986年版，第79页。
[23]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社1986年版，第42页。
[24]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社1986年版，第254页。
[25]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社1986年版，第265页。
[26]五十岚仁：《现代政治概说》，法律文化社1993年版，242页。
[27]有关后援会的论述，散见于日本政治及自民党的论著中，一般比较简略。近期的研究成果主要有：山田真裕：《自民党国会议员的集票体系：桥本登美三郎后援会、额贺福志郎后援会之事例研究》，1992年度筑波大学大学院博士课程社会科学研究科博士学位论文；蒲岛郁夫、山田真裕：《后援会与日本政治》，见日本政治学会编1994年年报《新闻业的现在·战后日本的政治》等。
[28]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社，1995年11月版，第19、21页。
[29]北冈伸一：《自民党》，读卖新闻社，1995年11月版，第21、22页。
[30]佐藤诚三郎、松崎哲久：《自民党政权》，中央公论社，1986年版，第115页。
[31]神岛二郎：《现代日本的政治结构》，法律文化社1985年版，第54、55页。
[32]《朝日新闻》，1961年1月27日。
[33]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第386页。
[34]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第387页。
[35]（美）杰拉尔德·克迪斯：《日本型政治的本质》，山冈清二译，梯比艾斯布利塔尼卡出版社1987年版，第179页。
[36]北冈伸一：《自民党政权》，读卖新闻社，1995年11月版，第117页。
[37]“金归火来”指国会议员每星期五（金耀日）回到自己选区的后援会活动，星期二（火燿日）返回东京从事议员工作。
[38]上山和雄著《普通议员研究》（日本经济评论社1985年版）认为，个人后援会始于大正后期（1920年代中期）。佐藤诚三郎等著《自民党政权》（中央公论社1986年版）则认为是1946年。
[39]蒲岛郁夫、山田真裕：《后援会与日本政治》，日本政治学会编1994年年报，第219页。
[40]升味准之辅：《现代政治》下卷，东京大学出版会1987年版，第394页。
[41]蒲岛郁夫、山田真裕：《后援会与日本政治》，日本政治学会编1994年年报，第216页。
[42]出处同上。
[43]蒲岛郁夫、山田真裕：《后援会与日本政治》，日本政治学会编1994年年报，第217页。
[44]曾根泰教、金指正雄：《视听讲座·日本的政治》，日本经济新闻社1989年，第126—130页。
[45]蒲岛郁夫、山田真裕：《后援会与日本政治》，日本政治学会编1994年年报，第222页。
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