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二、日本能源供给体系的形成及特征
- 二、日本能源供给体系的形成及特征
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

二、日本能源供给体系的形成及特征

日本是个能源资源极度匮乏的国家，其一次能源自给率仅为4.4%，^[1]在世界主要国家中，仅仅高于韩国（2%），而远远低于美（68%）、英（65%）、中（91%）、印（74%）等国（如图10-3）。由于严重依赖能源进口，因此，日本能源供给非常容易受到全球局势影响。为了尽量降低这种风险，调整一次能源供给构成就成为其确保能源稳定供给的重要手段之一。受两次石油危机冲击的影响，日本努力降低了一次能源供给中石油的占比，从1973年占比75.5%一路下降至2011年的43.1%。与此相反，其他一次能源占比则得到加强，如煤炭、天然气构成比逐步超过20%，分别为22%和23.3%。

三大流程与四个环节

从整个系统的角度出发，确保供给链条的安全性是日本构筑能源供给安全的关键。日本能源供给体系包括三大流程：能源采购环节（即进口原油、煤炭、天然气等各种一次能源的环节）→能源生产环节（即通过发电或精炼进口能源来提供二次能源的环节）→能源流通环节（即通过电力供应网络或加油站等销售或供给渠道，将最终消费能源提供给终端消费者们的环节）。

此外，终端消费者的“消费”环节其实也应纳入整个能源链条，即能源链包括“采购”“生产”“流通”以及“消费”等四大环节。“能源链”的概念就是指为保证维持现代社会功能所不可或缺的能源供应，来满足企业及家庭等最终消费的需求，从而建立起一条完整的、甚至是跨越国界的“生产（采购）、流通、消费”的能源链。同时，为确保这条漫长链条的顺畅，就需要不断地创新和改善，技术开发就成为非常重要的解决方式。

体系特征：稳定、环保、经济性与安全性

长期以来，能源供应体系安全一直是日本政府高度关注的领域，“能源是日本经济与产业的生命线，确保其稳定供给就是国家之重要课题”。^[2]自20世纪70年代以来，地球温暖化为代表的环境问题趋于愈加严峻，这对能源体系提出了新的挑战。为适应这种新的形势，2002年6月日本政府颁布《能源政策基本法》。作为能源政策的法律基石，它提出三条基本理念：确保稳定供给（Energy security）、保证利于环境（Environment）、保证具有经济效率（Economic efficiency），形成了日本能源政策制定领域的所谓“3E+S”模式——即上述三点与能源供给体系的“安全性”（Safety）。

图10-3 世界主要国家的能源自给率（2010年）

资料来源：IEA“Energy Balance of OECD Countries 2012”；IEA“Energy Balance of Non-OECD Countries 2012”。

这种能源政策模式也经历了不断演进的过程。其实，步入经济高速增长之初的1960年，日本能源自给率曾一度高达58%，因为当时主要依靠国内的煤炭及水力等自然资源供给。但很快，国际廉价石油就成为日本能源构成的主力。到1970年，日本能源自给率就已经迅速降至14.9%的低位。^[3]1973年第一次石油危机重创了日本经济，“维护石油供给”成为当时能源政策的核心战略，这一直持续到20世纪80年代。进入90年代，日本政府提出要关注能源供给“经济效率”问题，提出一系列改革国内各种规制的措施。然而，伴随环境成为举世瞩目的焦点问题，特别是签署《京都议定书》之后，日本政府把“利于环境”也作为制定能源政策的重要指针。2000年之后，石油价格上涨导致国际能源形势紧张。“确保资源稳定”再次成为日本能源政策重点，继2002年推出《能源政策基本法》之后，2010年日本政府又确立了《能源基本计划》，但这一以“发展核电为主”的计划却很快因遭遇“3·11”大地震而搁浅。

能源体系的政策保障

为确保整个能源链条的稳定、环保、高效和安全，日本政府主要针对相关重点环节而采取了行之有效、颇具特色的举措。

第一，在“采购”环节，通过协调综合国力、实施多元化与替代等措施，确保能源供给的稳定。

首先，“能源外交”一直作为日本外交政策的重要一环。“3·11”大地震后，日本外务省更强调能源外交的重要性：“日本90%一次能源以及过半的主要矿物资源依赖进口，而且，（福岛核事故之后）发电部门对化石燃料的依存度再度增强。因此，日本必须在能源资源稳定供给方面加强外交努力。”②为此，日本政府还提出了四点具体措施：一是加强驻外使领馆对资源相关信息的收集与分析，成立“在外使领馆能源·矿物资源战略会议”，创设“能源·矿物资源专门官员制度”；二是强化与资源国之间的全面互惠合作关系，其形式包括任命驻外大使展开全方位外交、加强首脑及外务大臣级别外交会晤、利用政府援助资金（ODA）、签署两国间投资协定或EPA/FTA等，与能源资源国家建立稳定关系；三是利用相关国际框架与规则，来保证能源市场的稳定性、应对紧急事态，如加强与IEA、IEF等机构合作、积极参与ECT、EITI条约等；^[4]四是确保能源国际运输安全，主动打击海盗行动、强化与各国合作、强化日美合作等。

除了重视能源外交之外，日本政府还积极推行“进口多元化战略”和“石油替代政策”，极力避免对中东及石油能源的严重依赖。两次石油危机之后，日本加大从中国、印度尼西亚以及俄罗斯等其他国家进口原油。到1987年，日本从中东地区进口原油占比已经从1967年高达91.2%比例降至67.9%。但是，这种努力似乎并不见效，到2011年日本对中东原油进口占比再度升至85.1%。^[5]除此之外，日本政府还通过提供风险资金等方式，扶植日本能源勘探企业到世界各地开发、培育关联企业。如2004年成立了独立行政法人“石油天然气金属矿物资源机构”（JOGMEC）。国际协力银行（JBIC）、日本贸易保险（NEXI）等政府系的金融机构或投资机构也积极对海外资源开发提供各种支持。

“石油替代政策”主要是拓展气体能源，包括液化天然气LNG和液化石油气LP以及煤炭能源等。1969年开始日本便从美国阿拉斯加、东南亚以及中东地区进口液化天然气（LNG），到2011年，天然气已占日本一次能源供给的23.3%，进口量达8318万吨，其中，70%用于发电，30%为城市燃气用。^[6]70年代它又开始进口液化石油气（LP），此前主要是由日本国内石油精炼企业提供。到2011年，其进口量已达1270万吨，主要用于家庭和工业燃气。煤炭也成为替代石油的重要能源之一，1970年日本进口煤炭首次超过国产煤炭产量，1988年突破1亿吨，2011年达到17537万吨，其一次能源消耗占比升至22%。

核电也是“替代石油政策”的非石化能源。自1954年开始，日本发电企业开始兴建核电站，截至2011年2月，日本运行商业核电机组达到54座，成为仅次于美国和法国的世界第三大核电国家。2010年其核电发电量的一次能源消占比达11.3%。^[7]民主党领导的日本政府曾计划大力推进核电以兑现《京都议定书》的国际承诺，实现减排任务。它计划到2030年兴建14座核电站，核电设备利用率从2008年60%提升至90%，核电电力供应比率2020年提升至50%，2030年提至70%。^[8]

第二，在“生产”环节，重视效率、建立应急储备、完善制度、依靠技术进步。

发挥市场规律的作用，追求“具有经济效率”（Economic Efficiency）——这一直是日本政府建设能源供给体系的方向和目标。1951年日本放开民间企业进口石油禁令，但由于当时外汇资源紧张，而实施了“外汇配给制度”。1962年根据《贸易汇率自由化计划大纲》（1960）规定，对石油进口采取自由化措施，颁布《石油业法》，通过放开石油精炼业许可制，来实现石油供给的稳定和低价目标。为应对石油危机，1973年日本政府颁布《国民生活安定紧急措施法》和《石油供需适当化法》（即“紧急石油二法”），加强政府调控的同时，重点以调整供需关系来缓解价格压力。1975年又推出《石油储备法》，明确了政府与市场之间的分工，前者制定科学的储备目标，石油业者承担必要的储备义务。1981年日本实现“90天石油储备计划”，1998年又实现“140天石油储备计划”。^[9]

产品质量管理也成为日本政府干预市场的重要着力点。1976年日本颁布《挥发油销售业法》，对汽油供应及质量保证进行了明确规定。1985年又颁布《特定石油制品进口临时措施法》，在促进汽油、柴油、煤油等进口的同时，规范了进入石油精炼业的企业标准和产品质量。

逐步开放市场，降低进入门槛是日本政府导入充分竞争的有力举措。80年代中后期以来，规制缓和也成为能源政策改革的重要举措。为了提升日本石油产业的国际竞争力，日本政府改革目标就是通过扩大流通环节自由度，释放市场活力。1987—1993年进行了第一次规模较大的规制改革，政府先后放开二次和一次精炼设备许可；废除对汽油、煤油生产及原油处理的一系列政府指导；废除重油进口关税配额制度（TQ）。1996—2002年又实施了第二次大规模规制改革，重点改革进口规制措施：1995年颁布《石油关联整备法》，扩大石油产品进口自由化；1997年修改石油产品出口认可制，放开出口管理；2002年彻底废除《石油业法》，实现了石油产业自由化目标。

政府采取的环境保护措施也重点集中于生产环节。60年代日本曾出现严重环境污染问题，这迫使日本政府把环保纳入能源“生产”环节，成为政府调控的重要目标。1968年出台了《大气污染防止法》，重点针对硫氧化物（SOX）、氮氧化物（NOX）等排放物质实施严格限制，此举导致各种排烟脱硫设备迅速进入市场并迅速发展。1975年日本政府又颁布汽油无铅化措施，对汽车尾气排放进行更严厉的控制。2005年强化了各种柴油车辆的尾气限制，实现了对尾气排放管控的全覆盖。

第三，在“流通”环节，以电力改革为重点，推进化石产品自由竞争。

作为提供给终端消费者的二次能源产品，主要就是两大类别——电力和化石燃料产品，就当前日本消费特征而言，二者的市场占比为46%和54%。^[10]日本政府长期关注电力事业改革，特别是1995年以来已先后实施了四次大规模改革，其目标就是促进市场竞争、提高电力供应效率。在化石燃料产品领域，日本政府的改革重点是不断推进零售自由化的范围。除了针对二次能源产品自身供应体系的改革之外，日本政府还把能源转换损失作为政策改革的重点，因为从一次能源供给向二次能源供应转换过程中，一般会产生超过3成以上的能源损失，特别是发电过程的能源转换损失高达29%左右。^[11]为此，日本政府鼓励相关企业积极实施技术创新，依靠技术进步来改善能源转换效率，提升能源供给效率。

1995年日本政府启动第一次电力事业制度改革，目标是将“市场机制导入发电领域”，主要措施就是降低进入电力事业门槛，允许非电力企业向电力公司批发销售电力，鼓励了自发电以及送配电设备相关企业加入区域供电系统。1999年开始第二次电力事业改革，日本政府把改革矛头指向电力零售，废除电力合同的相关规定。2000年相当于日本电力供应量的26%实现了自由化，2004年达到40%、2005年进一步升至63%。^[12]作为电力改革的重要成果包括：一是已有78家企业进入供电市场（截止2013年初），提供电力总量194万kW·h（截至2011年底）；二是2011年大地震前，日本电价逐渐下降，1994—2009年间电费总共下降约20%。^[13]

除电力改革之外，日本还进行了四次大规模燃气改革。1995年放开了用气大户的自由购买空间，废除了原有燃气事业区域垄断体制，年用气量超过200万立方米大客户可自由选择燃气供应商。1999年又把年用气量超过100万立方米客户也纳入自由购买领域；2004年扩大到50万立方米的中等客户、2008年放宽至年10万立方米小客户。此外，燃气价格以及委托供应制度方面也进行了相应改革。

注释

[1]自给率：一国生产及生活所需一次能源的国内供应比率。20世纪70年代，核电开始成为一次能源重要组成，1985年的能源供应占比首次超过9%，1995年之后占比一度超过12%。由于核电原料铀具有密度高、容易存储特点，因此被称作日本的“准国产能源”。若将核电作为自给能源的话，2010年日本能源自给率为19.5%。不过，2011年“3·11”大地震摧毁了日本的核电安全神话。

[2]二階俊博.「2006年版エネルギー白書の発行に当たって」，経済産業産業大臣、2006年8月。

[3]②経済産業省.エネルギー白書2013[R].2013.6.14，p104.外務省.エネルギー安全保障—安定的かつクリーンなエネルギー供給を目指して[R].2013.10.4.

[4]IEA：国际能源署；IEF：国际能源论坛；ECT：能源宪章条约；EITI：采掘业透明度行动计划。

[5]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p114.

[6]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p118.

[7]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p103.

[8]日本政府.エネルギー基本計画[R].2010年6月，p27.

[9]起初《石油储备法》主要要求民间企业义务储油，1978年开始开始实施国家储备，即由国有石油公团进行国家储备建设，如1998年实现的“140天石油储备”中，民间企业义务是70天，其余由国家法人机构承担。経済産業省.エネルギー白書2013[R].2013.6.14，p191.此外，1987年日本政府还对LP实施50天储备义务。

[10]みずほ銀行.エネルギー関連産業の競争力強化に向けた取り組み[R].みずほ産業調査/42，2013年 No.2，p42.

[11]此外，化石燃料从一次能源转换为二次能源也会产生5%左右的能源损耗。参见：みずほ銀行.エネルギー関連産業の競争力強化に向けた取り組み[R].みずほ産業調査/42，2013年 No.2，p42.

[12]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p223.

[13]経済産業省.エネルギー白書 2013[R].2013.6.14，p224.

二、日本能源供给体系的形成及特征

二、日本能源供给体系的形成及特征