由 鹿飞 
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作者：吴廷璆 等
选自《百年南开日本研究文库》。
第十章 战后日本农政法律体制的整备及其推行过程
第十章 战后日本农政法律体制的整备及其推行过程
在日本战后史研究中，1955年无疑是一个重要的节点，其前十年被称为“经济复兴期”[1]，其后的日本则开始步入“经济高度成长期”。日本法学家利谷信义指出：“1955年前后，步入高度成长阶段的日本资本主义，感到迄今对经济再建起到辅助作用的农业，开始成为经济发展的桎梏。因此，为了使农业具有适应资本主义高度成长的机能，作为高度成长政策一环的农业政策，必须发挥重要的作用。1961年成立的农业基本法，是对农业政策的法制整备，为既存的农业诸法制的修订及运用指明了方向。”[2]可见，1955年日本进入经济高度成长期的同时，农业问题开始成为日本资本主义发展的重要羁绊，如何使农业适应资本主义高度成长，成为农业政策的重要内容。而农业基本法正是为了回应以上时代的要求而成立，换言之，农业基本法是“使农业具有适应资本主义高度成长的机能”的农业政策的法律依据。
第一节 战后经济复兴期农业政策的转折点
1945年8月15日，日本迎来的不仅是战败者的身份、GHQ的占领，同时还有极度的通货膨胀、失业与粮食缺乏，全体国民不得不在饥饿中度日。战后粮食危机，除来自朝鲜半岛，中国台湾、东北地区的粮食移入通道被斩断，以及150万在海外的军人及日本人返日带来的粮食需求之外，1945年因自然灾害带来的粮食歉收也是一大原因。据农林省的统计，战败导致来自殖民地的年平均1000万石粮食被停止，1945年粮食收成与前年相比减少1200万石；可以想象2200万石粮食的缺口与150万人口的增加会带来怎样的结果。事实上，1937年侵华战争开始后，日本国内粮食生产量下降，来自朝鲜·中国台湾的粮食移入开始减少，日本国内陷入慢性粮食不足状态。1937年《米谷应急措施法》、1942年《粮食管理法》（简称“食管法”）先后成立。前者的目的在于，卢沟桥事变后“政府不仅有必要准备相当数量的大米以供军用，还要保证国民的主食，即大米的供求平稳及价格安定”[3]；后者的目的则在于，通过国家权力介入粮食生产、流通、消费的全过程，在国家一元化统制管理下，“适应大东亚战争下的长期应战态势，保证枪口后方国民的生活安定……使农民能够安心增产”[4]；以上两法粮食的国家统制及促进国内粮食生产之目的非常明显。从上述战败前后日本国内粮食供求状况上看，战败后日本所面临的已经不是“粮食不足”而是“粮食危机”，日本政府的首要任务是如何解决国民的温饱问题。
根据“终战联络中央事务局”《粮食进口问题的现阶段推测及对策》[5]中记载，1945年9月21日，日本政府向GHQ提出进口250千吨粮食及其他生活必需品（食盐、糖等）的恳求，对此GHQ指示，对日粮食进口必须在最小限度内并且确立支付手段之后实施；日本政府再度于同年10月1日提出紧急要求，希望进口大米100千吨、小麦100千吨及食盐100千吨，并希望通过出口生丝决算及临时借款进行支付。虽然GHQ于1945年11月24日表示，“原则上允许粮食、棉花、石油、食盐的进口”，但交涉由于远东委员会的介入，粮食进口迟迟未能实现。1946年5月19日，日本国内发生有25万人参加的被称为“突破粮食危机人民大会”的“粮食暴动”。虽然暴动的次日，麦克阿瑟发表声明指出“绝不允许暴民示威活动”，但是该暴动也成为美国开始对日粮食援助的契机，1945年5月至10月迄，约68万吨粮食投入日本，战后日本的粮食危机得到一定程度的缓解。
以上背景下，日本政府的农业政策主要集中于以下几点之上：首先，有效利用国内粮食资源。包括强化粮食征购制度，严格控制粮食向黑市流入现象；强化管理农业生产用肥料；彻底实施合理化主食配给制度。其次，坚持粮食进口对策。包括促进从美国及亚洲各国的粮食进口。最后，粮食增产政策。1946年11月9日，内阁通过《紧急开拓事业实施要领》[6]决议，指出其方针是“为了顺应终战后粮食状况及伴随复员而来的新农村建设需要，计划实施大规模农地开垦、排水开垦及土地改良事业，以达到粮食的自给化，同时促进离职工人、军人及其他人员的归农”；同时对其主要内容做了明确的规划：（1）开垦面积155万公顷，其中内地85万公顷、北海道70万公顷；计划5年内完成；增产目标，栽培大米、麦子、豆类、杂谷、薯类等主要粮食作物。（2）排水开垦面积约10万公顷，其中湖面排水7.5万公顷、海面排水2.5万公顷；计划6年内完成；增产目标，主要种植大米、麦子等主要粮食作物，数年后土地良地化后计划达到种植大米200万石，麦子34万石。
（3）土地改良。机械排水、耕地整理、旱田灌溉等土地改良面积约210万公顷，计划3年内完成。（4）归农计划。归农户数为100万户，其中内地80万户、北海道20万户，计划5年内完成。（5）最后指出，“关于完成本事业必要的经费，将尽快制定预算措施”。可以看出，战后日本农业增产政策主要有两个目的，一是通过粮食增产达到粮食自给的目的；一是通过开垦农地增加自耕农数量，同时安置复员人员及失业工人，同时该开拓事业的必要经费由国家预算支付。值得注意的是，整个开垦事业计划开垦165万公顷农地，创建100万农户，从总体上看该开垦事业对整体农业结构不会产生太大的影响。紧急开拓事业的展开，加之农地改革的实施使国内90%以上的农地成为自耕地，这在极大程度上调动了农民的生产积极性。可以说农地改革后日本农政的主旋律完全转移到农业增产之上，直至1955年这一战后史上的重要节点的到来。
1955年鸠山一郎第一次内阁成立之际，就任农林大臣的河野一郎指出，“只提倡粮食必须增产，就像傻瓜只能记一件事情一样”，决定对战后持续了10年的粮食增产政策进行调整。本次政策调整，首先与美国对日政策的调整相关。1954年3月，日美间“MSA协定”签订，美国在向日本提供武器援助的条件下，与日本签订了“农产品购入协定”，日本政府为此放弃了通过粮食增产达到粮食自给的目标，成为美国处理本国剩余农产品的绝好对象。其次，日本无条件投降后，战后复兴的10年间，经历了1952年的对日媾和条约的生效、1955年加盟GATT、1956年加入联合国后，日本终于重新回到国际社会的舞台。在1956年的《经济白书》中，日本政府写道：“……应该说，已经不是战后。我们现在面临着不同的事态，依靠复兴的成长已经结束。今后的成长将依靠近代化支撑，而近代化的进步则必须在迅速并安定的经济成长下方能成为可能。摄取新生事物，通常会受到抵抗，经济社会的落后部分，在一定时间中反而可能会因为近代化让人感到矛盾激化。但是从长期看，中小企业、劳动、农业等各部门存在的诸矛盾，只能在经济的发展中才会被吸收……”[7]以上因为“应该说，已经不是战后”这一名句被广泛认知的《经济白书》，事实上，针对农业部门传达了更为重要的信息。政府认为，今后的经济发展中近代化将成为重要内容，而在近代化过程中，诸如农业这种落后部门与近代化的矛盾一定会凸显，此时农业政策调整的可能性已经出现。
1957年日本农林省向国会提交了第一个《农林白书》[8]，其中指出日本农业正面临着5个危险信号：（1）农户收入低；（2）粮食供给力弱；（3）国际竞争力低；（4）兼业化现象多；（5）农业就业构造恶化。同时指出“为了今后农业的发展，农民地位的提高，必须提高农业的生产率，否则农业没有未来”，该《农林白书》成为农业基本法成立的契机。1959年4月，“农林渔业基本问题调查会”成立，该调查会作为首相的咨询机关，肩负着向政府提供相关建议的任务。1960年5月，调查会向政府提交了以《农业的基本问题及基本对策》为题的调查报告，指出了目前农业存在的问题，并提出了未来农业政策的方向。日本农政领域的宪法“农业基本法案”的制定开始起步，战后日本农政方针的第一次转折正式开始。
第二节 《农业基本法》的理念及其主要内容
1961年2月18日，由内阁及社会党议员[9]分别制定的两个“农业基本法案”提交第38届国会审议，前者由农林大臣周东英雄就提案理由做了如下解释：
毋庸置疑，我国农业在过去几代人的努力下，在为国民供应粮食及其他农产品、有效利用资源、保全国土、扩大国内市场等国民经济发展与国民生活安定上做出了很大的贡献。农业从事者，作为农业的承担者忍受了太多的困苦并尽到了应有的责任，他们作为国家社会的重要的缔造者，与他产业从事者一起充分发挥了勤勉能力及创造精神。然而，我国经济发展过程中，农业因为受自然、经济、社会的制约与他产业相比，在生产率上出现了显著的差距。除此之外，随着国民生活水平的提高，他们对农产品的需求出现了变化，淀粉质食品的消费减少，蛋白脂肪质食品等的消费倾向增大；劳动力呈现从农业向他产业转移的现象，农业就业人口开始减少，农业与农业所处的环境出现显著的变化。在这种农业亟须改变的背景下，其作为产业、经济的重要部门之一，也必须顺应国民经济的成长与发展；一方面提高生产率以防落后于他产业部门，一方面有必要使农业从事者得到与他产业从事者相均衡的生活条件。考虑到农业及其环境的变化，农业乃至农业从事者应有的状态，为了促进和谐，目前在明确农业应有的发展方向、指出农业相关政策目标的基础上，推行诸般政策的实施，不仅是对农业及其从事者的重要使命的回答，同时也是对以公共福祉为最大愿望的国民的期待的回答。[10]上文首先肯定了迄今为止农业在国民经济中发挥的作用，同时指出在经济发展过程中由于农业自身条件，乃至外界条件变化的制约，与他产业之间产生了明显的差距，这一切使农业已经到了不得不重新选择前进路径的境地。其次认为今后农业的发展具有两方面内容，一是通过提高农业自身的生产率减少其与他产业之间存在的差距；一是通过提高农业从业者的收入，使其能够在生活水平上与他产业从业者相平衡。很明显该法案的主旨在于明确农业今后的发展方向，指出农业相关政策的基本方针。关于政府法案的主要内容可以归纳如下：首先，政策目标。为了修正自然、经济、社会对农业的制约，改变农业与他产业之间的差距，通过提高农业生产率及农业从事者收入，达到使其具有与他产业从事者相均衡的生活水平，提高农业及农业从事者的地位。其次，为了达到以上政策目标，集中推行以下政策：（1）选择性扩大农业生产；（2）提高农业生产率及农业生产总额；（3）改善农业构造；（4）提高农产品流通的合理化；（5）确保农产品价格稳定及农业收入；（6）保证农业资材的生产及流通及其价格的安定；（7）培育具有近代性的农业经营者，根据农业从事者的愿望及能力为其安排适当的工作；（8）整备农村环境，提高农业从事者的福祉。
后者是由社会党议员提交的对立法案，北山爱郎议员在农林委员会上就该法案主旨进行了如下解释：“我党自1958年开始着手农业基本法的制定工作，曾经三次发表草案大纲，广泛听取各方面的意见，经再三审视之后，今提交国会……该法案是社会党农业政策的集大成……政府案是将农业纳入资本主义自由经济的框架之中，试图使农业及农民服从以垄断资本主义为中心的经济成长计划的基本法。而我党的法案是站在农民的立场之上，试图保护农民的利益、实施强有力的农业发展政策的基本法，两者之不同显而易见。”[11]此后，在第38届国会的全体会议上，北山再度登坛对政府案进行了尖锐批评：“政府基本法前文中，充分肯定了农民在漫长的历史磨炼中忍耐了太多的困苦，发挥了勤勉能力及创造精神，并表示‘坚信他们今后仍会坚持下去’。也就是说，政府认为农民在资本主义经济中，必须继续承担提供廉价劳动力及廉价农产品的使命，这是我们无法容忍的”[12]；同时明确了民主党法案的目标是，“飞跃性扩充农业生产率，提高农畜产品的自给率，提高农民的收入及生活水平，使其达到他产业从业者的标准”[13]。关于法案的具体内容北山指出：（1）有必要扩张农用地数量。指出农用地得不到增加，零星经营则得不到改善。（2）关于土地所有形式。必须坚持耕者有其田的原则，排除土地所有与农业劳动的分离。（3）关于经营方式。解决零星经营的方法在于促进共同经营，培育农业生产组合。（4）改善粮食管理制度，对主要农畜产品在生产费及收入补偿方式下，实施价格支持政策。（5）确保农业资材，包括肥料、农药、农机具、家畜的饲料、电力、石油等资材的供给，以保证农产品价格的安定；必要之际其生产、进口、贩卖等在国营乃至国家管理下进行。（6）在发展旱田、草地农业的基础上，将大米及牛奶生产作为农业生产的支柱产品，制定国家补助金措施，促进奶农经营的安定。（7）建立灾害损失补偿制度，明确国家在灾害预防及救援上的责任。
关于以上两个法案的异同可以归纳如下：首先在立法理念上，两案均强调通过提高农业生产率及农民收入，达到削减工农业生产率及工农业从业者收入之间的差距，提高农业及农民的地位。但是在提高农产品自给率问题上，两法案之间存在一定的差异。政府案希望通过选择性扩大生产保证主要农产品在国内市场上的份额，而民主党法案却强调提高所有农产品的自给率。其次在具体内容上，两法案同样提出有必要改善农业构造，扩大农业经营规模，保证农业资材的生产流通及价格稳定，促进农业的近代化程度等具体方案；但不同的是，政府案希望通过安排具有离农希望的农民找到适当的工作而扩大农业经营规模，而民主党案则认为应该通过扩充农用地数量，促进农业的共同经营来扩大农业经营规模。值得注意的是，民主党指出，政府法案存在很大的问题。其一，政府案以1.5—2公顷的农户经营作为农户自立经营的目标，而这种所谓“自立农户经营”并无法适应农业近代化及机械化发展趋势，更无法真正实现提高农业生产率的目的。其二，政府案一方面主张培育以农户为单位的自立经营体，一方面强调促进农业的协业化，两者间存在一定的矛盾。农地的权利向相对较大的农户流转，促使零星农民脱离农业经营的做法，是放弃小农的危险作法。上述批评事实上准确指出了政府将要实施的农业政策中的致命弱点。
在以上背景下，国会毫无悬念地通过了内阁提交的“农业基本法案”，日本战后农业政策领域的宪法《农业基本法》，于1961年6月12日公布并实施。该法第一条明确指出，该法的目标是矫正农业与他产业之间在生产率上存在的差距，提高农业生产率及农业从事者收入。足见《农业基本法》下的日本农业政策将以“农业构造政策”为中心展开，“农业构造论”无疑成为《农业基本法》的基本理念。其主要政策结构可以总结为图10-1。
图10-1 《农业基本法》下主要农业政策构成
注：根据《农业基本法》内容制成。
第三节 《农业基本法》下日本农政方针的调整过程
2007年度《农业白书》中，对日本战后农政的推行过程做了整体分析，将其分为四个阶段：（1）败战至农基法成立过程（1945—1961年）；（2）农基法下农政的展开过程（1961—1980年）；（3）国际化进展与“食品·农业·农村基本法”的制定过程（1990—1999年）；（4） 《食品·农业·农村基本法》理念下农政的展开过程（1999—2008年）。不难看出，在以上四个阶段中存在两个节点：其一，是《农业基本法》（简称“农基法”）的成立，这意味着战后日本农政开始从“农业增产政策”向“农业构造政策”转型。其二，是《食品·农业·农村基本法》（简称“新农基法”）的成立，意味着战后日本农政在新农基法的新理念下进入“21世纪新农政”时期。在此应该注意的是，在新旧农基法成立之间的将近40年里，日本农政被分为两个阶段，前者是农基法下农政的展开过程；后者是酝酿、制定适应不断变化的国际环境的农业基本法——食品·农业·农村基本法——的过程。事实上，即使在前者，即农基法下农政的展开过程中，日本农政方针仍然经历了数次调整，其调整过程可归纳为表10-1。
表10-1 农基法下农业政策方针调整及主要内容变化
如上表所示，1961年农基法成立直至20世纪80年代末，日本农政在农基法的农业构造理念下展开；同时为了实现农基法提出的提高农业生产率，增加农民收入的政策目标，农政方针进行了数次调整，具体调整分为以下几个阶段：（1）被称为“基本法农政”的1960年代农业政策。主要包括三方面内容：选择性扩大生产[14]；培育自立经营农户[15]；整备农业生产基础。（2）被称为“综合农政”的1970年代农业政策。1970年代初期开始，大米生产过剩现象日趋严重，兼业农户不断增加，1960年代开始的培育自立经营农户的目标进展缓慢。为了解决以上问题，政府决定调整农政方针，将农政内容主要聚焦于三个方面：实施大米“生产调整政策”[16]；通过促进兼业农户的离农，扩大“核心农户”[17]的经营规模；提高农业机械化程度。（3）被称为“80年代农政”的1980年代初期开始的农业政策。进入1980年代，农产品贸易自由化对日本农业的影响日趋严重，农政的主要内容集中于农产品贸易自由化对策，乃至保证日本农产品在国内市场所占的份额之上。为此，政府希望通过农地三法的成立推动农地流转，扩大农业经营规模，提高农产品在国内市场上的竞争力。
关于以上农政调整原因及主要政策方针、内容，《2010年度农业白书》的“卷末附录、回顾年度报告的50年”[18]中做了简要的说明。首先，上文就“农基法农政”向“综合农政”的调整指出，1970年代农政方针的调整，以1970年2月20日内阁决议《关于推行综合农政》[19]为依据展开。该内阁决议明确了今后农政的六个基本方向：（1）实现农业现代化，扩大农业生产规模，提高农业生产率；（2）实施大米的生产调整政策；（3）保证农产品价格安定，促进农产品流通、加工的近代化；（4）通过提高有自立经营意愿的农户的农业收入以及其他农户的农外收入，提高农户的生活水平；（5）帮助具有离农希望的农户顺利离农；（6）综合整备农村地区的生产基础及生活环境，建设新农村。可以看到，1970年代初开始实施的“综合农政”，除保留了原农政方针中的农业构造政策之外，对农政方针的最大调整包括两点内容：一是全面实施大米生产调整政策，一是开始将对农业经营体的关注重点，从自立经营农户扩展到兼业农户之上。后者包含两方面内容，即一方面帮助有离农愿望的兼业农民顺利离农；另一方面通过提高兼业农民的农外收入，达到提高农民生活水平之目的。
其次，“回顾年度报告的50年”中，还就“80年代农政”的主要内容指出，“农业肩负着向国民供给食物的重要使命，然而迄今为止在农业的发展过程中，农业构造并未能得到充分的改善，今后农业构造改善仍然是农政的主要课题；不仅如此，还面临着以大米的供给过剩为首的农产品供需失衡、食品价格增长、农业收入减少等问题。今后的农政有必要遵循《80年代农政的基本方向》[20]中的规定，更加强化实施”。上文证明“80年代农政”方针的调整，是以农政审议会于1980年10月向政府提交的报告《80年代农政的基本方向》为依据，其调整重点在于强化农业构造改善及缓解农产品供需失衡问题之上。该报告主要提出六个重点政策方向：（1）食品安全供给及安全保障（维持强化食品自给率、安定食品进口、确保食品储备）；（2）保证健康丰富的饮食生活（宣传日本型饮食生活的意义、向消费者提供相关情报等）；（3）农业生产的再构成（农业生产的重点展开、确保及整备优良农地）；（4）实现高生产率农业；（5）创建有活力的农村社会；（6）维持培养绿色资源。不难看出《80年代农政的基本方向》特别强调了农业所肩负的食品安全保障机能，指出必须维持及强化食品自给率；同时指出今后农政将更加重视或强化农业构造改善，促进并确保优良农地的利用与流转。
第四节 “选择性扩大生产”的理想与现实
上文曾指出，按照农水省对战后农政的分期方法，“基本法农政”是指《农业基本法》成立后，20世纪60年代的日本农政。该时期农政的框架以农业构造理念为立足点，希望通过选择性扩大生产，培育自立经营农户，进而达到改善农业构造的目的；可以说选择性扩大生产与培育自立经营农户是“基本法农政”的两大核心政策，其政策蓝图可以归纳如下：（1）随着战后日本经济的高度成长，国民的饮食结构，乃至对农产品的需求发生一定的改变。为此，农业生产的内容也应该随之进行调整，即选择性扩大生产需求不断增加的农产品，减少生产需求降低的农产品，达到调整农业结构的目的。（2）将扩大生产的主体定位于自立经营农户群体。同样在高度经济成长过程中，农业人口不断减少的背景下，通过促进经营规模较小并具有离农愿望的农民圆满离农，扩大留在农业生产位置上的农户的农业经营规模，培育其成为自立经营农户，达到农业构造改善的目的。1960年代的日本农政，在以上蓝图下展开，然而其政策效果却差强人意。
首先，关于选择性扩大生产政策。选择性扩大生产的关键，首先在于相对准确地预测今后农产品供需状况。为此，1961年度日本政府向其咨询机构“农政审议会”进行咨询，开始研究探讨日本今后10年间的农产品供需及生产预期问题；1962年5月内阁通过了农政审议会的相关报告，《农产品需求及其生产的长期预测》[21]公布于众。对于该长期预测日本政府在《1962年农业白书》[22]中做了如下评价：
本预测是在对最近农产品需求与生产的动向进行研究的基础上，对其将来变化的可能性进行展望的结果。希望以此为指针，根据今后内外的各种形势，实施恰当并且正确的农业政策。在制定本预测之际，设定了以下主要前提条件：（1）围绕农业的社会、经济条件的演变主要以现状的变化为基础；（2）关于农业政策的实施，虽然最近十年间农业技术的进步及农业经营的发展有了预期的发展，但是其基本变化主要以现状的形态及进度为基础持续；（3）关于农产品进出口政策的实施，在维持现状的基础上持续；（4）农产品与非农产品之间、农产品相互之间的价格关系的动向在维持现状的基础上持续……在以上前提条件下，对农产品需要的增加及其变化的预测结果如下：畜产品及果实生产在1959年至1971年的12年间，各自将增加大约3倍及2倍；耕种农业整体的增加将停留在20%以下；农业生产的选择性扩大方向明显。但是今后的问题是大米的需求将向缓和的方向发展，牛奶、果实等的生产将处于不足状态之中。也就是说，农业生产已经步入选择性扩大生产的路径，但是在该预测所设定的前提条件下，需要与生产之间的对应并无法充分展开。因此今后农业政策的立案，有必要围绕农业生产的选择性扩大展开进一步的强化。[23]
上文中明确指出：（1） 1962年公布的《农产品需求及其生产的长期预测》，是今后政府农业政策的指针性文件。（2）对日本未来12年间的主要农产品需求做出了预测，可以认为该预测将成为今后日本农业选择性扩大生产的主要依据，即未来选择作为扩大生产的主要农产品将会是畜产品、水果等；同时耕种农业虽然在整体上的需求增加相对弱于上述农产品，但仍然处于增长状态之中，但是大米的需求将进入缓和状态。（3）鉴于该长期预测的前提条件基本被定位于“维持现状”的动态基础之上，因此对今后农政的实施能否充分缓解农产品供需问题表示出一定的担心。值得注意的是，在《农产品需求及其生产的长期预测》出台当时，政府已经对以其为指针的今后的选择性扩大生产的结果表示出一定程度的担心。换言之，当时政府已经担心预测与现实之间是否失衡的问题；而事实上，两者之间果然出现差距（见表10-2）。
表10-2 人均每年主要食品消费预测与实际消费数量（单位：公斤）
农政审议会预测农产品需求变化的基本构想是，随着国民收入的提高，饮食结构中淀粉的摄取比例下降，蛋白质及油脂质的摄取比例上升；蛋白质及油脂质的摄入必然伴随着维生素性食物的摄取，因此蔬菜及果类食物与畜产品同时摄取量将增加。在上述构想框架下的预测结果可见表10-2。对表中数据可做以下说明：（1） 1962年度发表的《农产品的需求及其生产的长期预测》使用了三种预测方式，即对经济成长率分别在7.2%、5%、4%的前提下的农产品需求变化进行预测，并且上述预测以1958年（昭和33年）数据为基准展开。表中所示1969年的预测数字，是以最高增长率7.2%为前提条件的预测结果；1979年的预测数据，是以5.4%的经济增长率为基础，对今后20年间农产品需求变化做出的预测。
（2）从上述两组数字的具体内容来看，对需求处于增长态势的农产品的预测基本与实际状态吻合，然而在增长数量的预测上却有所出入。进一步讲，在果实类及畜产品类的需求增长预测中，对水果及牛奶需求增长的评价过高，相反对肉类、蛋类产品需求增长的评价却过于保守，这与1970年代中期开始的蜜柑生产调整政策以及牛奶生产过剩有着一定的关系。而且不得不指出，在种植业农产品需求预测中出现的问题相对较为严重，除数字差距上的问题之外，对小麦的预测甚至出现相反的结果。
在此必须注意的是，大米预测结果与大米价格政策之间存在的矛盾。首先尽管长期预测已经指出，大米的需求今后20年间将出现钝化，但仍然对其钝化速度抱有一定的幻想；前十年大米的人均年消费量预测，是从1958年的112.8公斤降至109.2公斤，而事实上却降为95.1公斤；后十年的人均年消费量的预测降至107.3公斤，而实际数字为79.8公斤。其次大米价格政策的实施。为了保证农民收入与他产业从业者收入间的平衡，日本政府对大米实行双重价格政策，即生产者向政府贩卖时的“生产者米价”与消费者购入时的“消费者米价”的分离政策，前者由政府以生产费及收入补偿费的方式对农民进行大米的价格补偿。事实上，长期预测中对大米需求减少的预测，并未体现在选择性扩大生产之中；换言之大米生产并未因需求钝化而被列入削减生产的农产品之中。其原因在于政府的价格政策使大米与其他农产品相比，成为收益性较高的农产品，因此大米的种植面积在大米需求减少的背景下不仅没有明显减少，相反有所增加；加之种植农业生产率的提高，大米的单位产量增加，大米生产过剩现象未见缓和。就大米生产来讲，长期预测与大米价格政策之间的矛盾带来供需失衡，乃至1960年代末开始，大米生产过剩现象日趋严重，日本政府不得不开始实施大米生产调整政策。
第五节 “大米生产调整”政策的推行过程
农水省《昭和49年度农业白书》[24]（1974年度）中，对农业生产动向做了如下记载：
35—45年度（1958—1970年度——笔者注）农业生产平均增长率为2.3%，与西欧诸国持平。特别是畜产品与蔬菜等部门，因需求的增加而扩大生产，其中随着畜产饲养技术的提高，多头化饲养使生产扩大非常显著。另外大米生产同样处于增长状态，相反麦子、大豆等普通旱田作物的生产持续减退。结果，在农业生产中占有最大比重的大米，43年（1968年——笔者注）开始出现供需非常显著的不均衡，44年度开始实施大米的生产调整及稻田生产的转耕对策……44年度开始的大米生产调整及稻田转耕对策，基本根据目标顺利实施。49年度开始稻田转耕对策停止对休耕田的奖励……目标分配以转耕可能与否为重点，与之前相比地区间的差别减小。稻田的转耕面积，与48年度相比减少0.3万公顷，约为28.5万公顷，其耕种品种仍然是饲料作物（6.7万公顷）、蔬菜（5.7万公顷）、豆类（4.9万公顷）的比重较高……虽然常年性植物增长钝化，但是果树、林木为中心增加了6.2万公顷。48年度生产调整水田的将近半数为休耕田，49年度开始休耕奖励措施结束后，其中过半以水稻为中心恢复农业生产。
上文中能够读出大量相关信息：（1）战后日本经济高度成长期间，农业部门的平均增长率保持在2.3%左右，该增长水平并不逊色于西方发达国家。特别是由于选择性扩大生产的实施，畜牧业及蔬菜果实农业的增长显著。然而，处于需求钝化的大米生产同样处于增长状态，结果自1968年开始，大米供需失衡，1969年起大米的生产调整及稻田的转耕政策同时展开（具体过程可见表10-3）。（2）以上政策根据政府制定的调整目标（减产目标及转耕目标）实施。（3） 1969—1973年度对实施生产调整（减产，即休耕及转耕）的生产者给予奖励， 1974年度开始停止对休耕田的奖励。（4） 1974年度起减产目标分配的重点从单纯减产转向重视转耕的可能性。（5）转耕的主要内容以饲料作物、蔬菜、豆类、果树、林木为中心。（6）休耕奖励停止后，稻田的复耕现象增加。
表10-3 大米供需及生产调整面积变化（单位：万吨、万公顷）
从表10-3中数字可以看到：（1） 1965年开始至1968年迄，大米的生产量持续增长，而需求量却相反持续下降，政府米库存量1969年度已经超过500万吨。以上背景下，1969年12月农水省在各地方农政局设置“大米生产调整对策本部”，大米生产调整政策起步。（2） 1971年度开始，稻田转耕对策全面展开，国内大米生产基本被调整在需求水平，政府米库存开始持续削减；虽然1975年后，因政府停止了对实施生产调整稻田中的休耕田的奖励，政府大米库存量一度出现波动，但大米供需失衡仍然得到一定程度的缓解。（3） 1969—1973年度，实施生产调整的稻田中，50%左右是未实行转耕的休耕地。其原因在于该期间内，即使是休耕田同样可以享受政府发放的生产调整奖励金，致使休耕地不断增加，不仅为今后的休耕地的复耕，而且为其转耕均带来极大的困难。1974年停止对休耕地的奖励之后，由于托管制度的设置及统计方法的变化，大米生产调整中的休耕地数量无法体现，但是整体农业生产中的“休耕地”仍然存在，据农水省2003年度统计，休耕地面积为26.8万公顷。
关于大米调整政策的实施状况，日本“会计检察院”于2016年7月发表的《大米生产调整对策的实施状况》（要旨）中[25]，做了较为简要的总结。该文指出：自1969年大米生产调整政策实施后至2014年迄，国家财政支付“生产调整补助金”高达9兆576亿日元。必须注意的是，大量转耕补助金的投入，并未能避免因大米生产收缩带来的整体农业生产的下降；换言之大米生产调整政策的实施在农业生产总额上造成的损失，并未能从其他农作物生产扩大上找到平衡。关于其原因，“实施状况”一文中指出：“以由行政分配数量目标为前提的大米生产调整对策，阻碍了农业生产者的自由经营判断及市场战略，成为妨碍具有热情的农业承担者的效率性生产的最大原因。”日本农业经济学家本田正义在《现代日本农业的政策过程》中同样指出：“转耕率统一分配，不仅损害大规模专业农户的生产欲望，妨碍具有能力的农户扩大生产规模，并且具有姑息并非尽全力生产大米的小规模农户的弊端。”[26]2013年5月，为了探讨农林水产业及农村地区，如何成为将来国家活力的源泉及其持续发展的策略，日本内阁内成立“创造农林水产业·农村地区活力本部”，同年12月该“活力本部”决定将于2018年对大米生产调整政策进行改革；为此，农林水产省决定将于2018年放弃通过行政手段制定大米生产调整目标的大米生产调整政策，以生产者为中心、圆满对应需求的大米生产政策改革正在进行之中。
第六节 乌拉圭回合农业谈判对战后日本农业政策的冲击
1993年12月，GUTT乌拉圭回合的农业谈判达成协议，这场历时7年的艰难谈判终于降下帷幕。该协议的达成无疑给各协议国的农业及农业政策带来巨大影响，当然，日本也不例外。围绕乌拉圭回合农业谈判及日本农业、农村所面临的问题，日本政府在1993年度的《农业白书》中做了重点总结，其主要内容可归纳为表10-4。
表10-4 乌拉圭回合农业协议与日本农业
从上表的内容可以看出：首先，在乌拉圭回合农业谈判达成协议之前的1992年6月，日本政府已经意识到该农业谈判已经进入尾声，其结果将会使已经问题重重的农业、农村面临更加严峻的困难。为此，农水省发表了《新食品、农业、农村政策方向》一文，决定对农业政策进行新一轮的改革，使其能够适应新的国际农产品贸易环境，能够解决农业、农村所面临的问题。其次，在乌拉圭回合农业谈判结束后的1994年初，政府针对谈判内容、日本现状做出了详细分析，同时制定了相应的对策。整个过程说明乌拉圭回合农业谈判，对日本农政产生了很大的冲击。
1994年8月，围绕制定“新政策”、缓解乌拉圭回合的影响等问题，日本“农政审议会”[27]向政府提交了以《新国际环境下农政的展开方向》[28]为题的报告书，其中明确指出：
近年，农业与农村呈现诸如土地利用型农业规模扩大缓慢，农业生产者减少及高龄化，农耕放弃地增加，山村地区人口过疏化等现象……可以说我国的农业、农村面临着构造性改革之局面……然而，正值解决以上问题的新政策着手之际，乌拉圭回合农业谈判达成协议……在该协议的实施过程中，重要乃至可能的是，通过推广以实现21世纪理想农业构造为目标的农政，拓展我国农业的将来性……农业基本法于昭和36年（1961年——笔者注）制定，现在与该法制定之际相比，社会经济形势，特别是农业从事者及全体国民对农业、农村的期待及其农政应有的目标亦随之变化。在这种不断变化的全球化背景下，绝大多数意见认为，仅从表现新时代全体国民意愿这一意义上，亦应该对其进行改革……
该报告内容表明：第一，在1992年6月发表的《新食品、农业、农村政策方向》中被称为“新政策”的农政改革，在此被提升到“面向21世纪”之高度。第二，首次对1961年成立的农政纲领性法律、农业基本法提出了质疑。以上两点足以说明，乌拉圭回合农业谈判的结果，不仅加大了农政改革的力度，并且改革内容已经发展到立法改革的范畴。
第七节 《食品·农业·农村基本法》的成立及其主要内容
乌拉圭回合农业谈判后开始的农基法改革，经历了5年的酝酿，“食品·农业·农村基本法案”于1999年3月9日提交第145届国会审议，同年7月16日公布实施。新农基法酝酿过程中，最为重要的环节在于对现行农基法的政策目标及其存在的问题进行现实性评价，进而提出新形势下新政策的新法律体系。关于对农业基本法的评价，“农业基本法研究会”[29]在1996年9月提交的报告中做了详细总结。其中指出，对农基法的评价包括两方面内容，其一是对该法成立的背景、目的、内容进行重新审视；其二是整理该法律从体系下各项政策的成果，明确其现实意义。
首先，报告就前者做了如下总结：1955年以后，日本经济发展过程中，农业从事者收入与他产业从事者之间产生了很大的差距，这种差距不仅源于农业部门的成长与非农业部门的成长相比存在明显的差距、消费者对农产品需求的变化、国际贸易自由化等问题的产生，其根本原因在于我国以零星农耕为主的农业构造之上。在以上背景下，农基法的政策目标毫无悬念地被定格在“通过提高农业生产率及农业从事者收入，达到矫正农业与他产业间在生产率上的差距，以及与他产业从事者间在生活水平上的差距”之上，很明显农基法的目标是提高农业生产率及农业从事者的生活水平。报告中进一步指出，通常农业生产率的提高，必然带来农业从事者的农业收入提高，生活水准上升的效果。但是，1961年农基法制定之际，有大约600万的农户，仅通过提高农业生产率这唯一的方法，提高所有农户的生活水平几乎是不可能的。必须一方面促使有发展前途的农户扩大生产规模，达到自立经营水平；一方面使过小农缩小其经营规模向兼业转化，或向他产业转移；通过上述分流达到提高所有农户生活水平的目的。这也是农基法提出了两个并列的目标，即提高农业生产率与提高农业从业者的生活水平的原因。为此农政主要内容围绕：以选择性扩大生产为支柱的生产政策；以扩大农业经营、促进农地的集团化、提高农业生产的机械化等农业经营的近代化为支柱的构造政策；以及以保证主要农产品价格安定及农产品流通合理化为支柱的流通政策三个方面展开。
其次，关于上述政策效果评价报告主要提出了以下几点批评：政府希望通过上述支柱政策的实施达到以下目的：（1）随着经济的高度成长，农业的过剩人口被他产业吸收，农户数量减少；（2）缩小经营规模及离农农户的农地向扩大经营规模的农户处汇集，达到提高农业生产率的效果；（3）农业生产的重点向需求增大的农产品转移；（4）以上政策的实施可以达到不通过价格支持便能够提高农户收入、提高其生活水平的效果。但是，现在审视一下目前的状态则可以发现，农业生产率的确有所上升，但是不得不说与他产业相比仍然存在很大的差距；在一些地区及部门，农业构造并未得到很好的改善，培育自立经营农户的目标也未能实现；至于农业从事者生活水平上与他产业从事者间的平衡问题，虽然农户的平均收入有所提高，但是其主要部分是依靠兼业收入，而并非依靠农业发展所得；选择性扩大生产虽然在一定程度上扩大了蔬菜、水果、畜产品的生产，但同时带来了特定农产品的生产过剩现象，导致不得不导入生产调整政策。尽管农基法当初的目标未能完全实现，但是仍具有一定的意义：（1）在农政改革的目标及手段上体现了国家的坚定意图，并成为地方公共团体的政策及农业从事者经营的明确方针；（2）根据该方针，在一定程度上得到诱导国家政策的实施及促进其转向；（3）对应国家政策的实施，充实农业预算。
再次，针对制定新农基法的必要性，报告指出：农基法成立开始已经过去了35年，其间日本经济社会在“接轨欧美”的目标下，努力追求效率性及经济富裕，达到了飞速发展；结果成为为数不多的经济大国，国民生活水平也得到显著提高。在这个过程中，农业·农村，不仅要对应国民对食品的高度化、多样化需求，同时要为经济发展向他产业提供必要的劳动力、土地等，对经济发展及国民生活水平的提高做出了很大的贡献。然而农业·农村在以上过程中发生了很大的变化：（1）虽然农户的生活水平得到提高，但农业劳动力向他产业流出，兼业化现象扩大；（2）农业就业人口减少、老龄化现象严重，放弃耕种的农地数量增加，致使农业生产额降低；（3）全球化的进展及食品需求的变化，使农产品进口增大、食品自给率降低；（4）生产成本的提高及日元升值，造成农产品内外价格差距增加；（5）城市近郊的城市化进程，使偏远农村地区产生过疏化及老龄化现象，农村的地缘关系难以维持。以上均需要改革现行农业政策，明确今后国民经济中食品、农业、农村应尽的作用及其地位。
最后，报告提出新农基法制定过程中必须注意的几个焦点问题是：
（1）确保食品的安全供给；（2）促进食品产业的活性化；（3）重视消费者视点；（4）实现新型农业构造，包括促进农地流动、确保农业从事者数量；（5）推进自由经营的展开，包括扩大大米生产调整政策、农业基础整备及技术开发等政策的自由度；（6）确保农业经营的安定性，包括导入市场原理、调整国境措施等；（7）强调农业的多面性机能，包括农业的环境保护、削减环境负荷等机能；（8）维持、发展农村地缘关系。
在以上理论体系下，新农基法的研究、制定全面展开，1999年3月开始，“食品·农业·农村基本法案”在第145届国会上审议，届时农水省大臣中川昭一的立案陈述，基本延续了以上报告的内容，同时指出：“现行农业基本法，于昭和26年（1961年——笔者注）鉴于当时的社会经济动向制定，为我国农业的发展指明了方向。但是在我国经济急速成长及国际化进展过程中，我国的食品·农业·农村的状况出现了巨大变化，虽然农业相关者做出了重大的成绩，但是也发生了使国民感到不安的事态，为此必须对农基法进行改革。”关于“国民感到不安的事态”，中川指出了以下四点：（1）食品自给率的下降；（2）农业生产者的老龄化及农业从事者的不足；（3）农地面积的减少及弃耕地的增加；（4）农村地区的老龄化、过疏化及地缘关系的衰退。可见日本食品、农业、农村所面临的问题非常严重，解决以上问题成为新农基法成立的主要目的。1999年7月16日，《食品·农业·农村基本法》公布并开始实施，其基本理念包括四个方面，即确保食品的安全供给，发挥农业的多面性机能，促进农业的可持续性发展，振兴农村。其主要政策内容可见表10-5。
表10-5 新旧两个基本法的主要内容变化
综上，以农地改革及农业增产为起点的战后日本农政，于1955年开始出现转折的契机。1955年日本进入经济高度增长期，农业环境也随之出现变化。在1956年的《经济白书》中政府不仅宣言战后经济复苏期结束，同时预示今后农业结构将成为经济发展的桎梏，农业政策的方向必须进行调整。1961年成立的农基法，提出了“农业构造政策”理念，农政方向开始转至扩大农业生产规模之上。然而必须注意的是，不仅农基法的理念与农地法理念之间存在一定的矛盾，即使是农基法本身对“自立经营农户”的设想也无法适应农业构造政策的要求。农基法下的农政体系经过多次调整，虽然在其实施的将近40年中，农业现代化目标，乃至农村基础整备等得到极大程度的提高，农民生活水平与他产业从事者之间的差距得以改善，但是其最终政策目标——改善农业结构、提高农业经营规模——仍然难以全面实现。1999年新农基法成立，21世纪新农政开始起步后仍然未能得到显著的改善，日本农政仍然在探索新的、有效的，能够使农业成为可持续性产业的政策措施。
【注释】
[1] 详细请参照前出杨栋梁著《日本近现代经济史》，第263页。
[2] 前出加藤一郎·阪本楠彦編『日本農政の展開過程』，第312页。
[3] 「第七十二回帝国議会衆議院議事速記録第二号」，国立国会図書館所蔵。
[4] 「第七十九回帝国議会衆議院議事速記録第五号」，国立国会図書館所蔵。
[5] 「食料輸入問題ノ現段階、見透シ及対策 一九四六、一、二十五 CLO」，国立公文書館アジア歴史資料センター所蔵。
[6] 「緊急開拓事業実施要領」，農地改革資料編纂委員会編『農地改革資料集成 第三巻』，農政調査会，1975年，第294—301页。
[7] 経済企画庁「昭和31年 年次経済報告」，経済産業省ホームページ。
[8] 農林省大臣官房企画室編『農林白書：農林水産の現状と問題点 昭和32年度』，日本農村調査会，1957年。
[9] “农业基本法案”内阁提交第44号，“农业基本法案”北山爱郎另11名提交的“众法案第2号”。两个法案同时在第38届国会农林委员会上审议，最后内阁案被送交众议院并通过审议。
[10] 「第三十八回国会農林委員会第8号」，国立国会図書館所蔵。
[11] 「第三十八回国会農林委員会第8号」，国立国会図書館所蔵。
[12] 「第三十八回国会本会議第十号」，国立国会図書館所蔵。
[13] 同上。
[14] “选择性扩大生产”，根据农产品的需求选择性扩大或减少农产品的生产。该政策的实施使牛奶、畜产品、蔬菜、水果等产品的生产大幅增加，麦子生产大幅减少。虽然大米同样成为减产品种，但是为了保证主要粮食产品价格安定，大米价格政策实施，造成大米生产不断扩大，剩余米数量逐年增加。
[15] “自立经营农户”，正常构成的家庭成员中的农业从事者，在发挥正常的能率下，保证基本完全就业规模的家族农业经营（1.5—2公顷），该农业从事者的收入能够保证其与他产业从事者相同的生活水平。
[16] “生产调整政策”，对供需失衡的农产品实施的生产抑制政策。奖励农户对过剩农产品进行“减反”（减少耕种面积）或“转耕”（转种其他农产品）的政策。
[17] “核心农户”。《1973年度农业白书》指出：“第二种兼业农户（农外收入为主的兼业农户——笔者注）已占总农户的61%……所以必须注意的是，从维持强化国内的食品供给力的视点上看，包括自立经营在内的具有主要男子劳动力的农户群，成为我国农业生产的核心性承担者”。核心农户的观点在此首次出现，即农水省指出，除自立经营农户之外的，主要农业从事者为男子的兼业农户同样是农业生产经营的“核心农户”。
[18] 原文『平成22年度食料·農業·農村白書』，「巻末付録 年次報告50年を振り返って」，農林水産省ホームページ。
[19] 原文「総合農政の推進について」。
[20] 原文農政審議会答申「80年代の農政の基本方向」。
[21] 原文農政審議会答申「農産物の需要と生産の長期見通し」。
[22] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』，第109页，農林水産省ホームページ。
[23] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』，第109—110页。
[24] 農林水産省『昭和49年度農業白書』（1974年度）第55页，農林水産省ホームページ。
[25] 原文会計検査院「コメの生産調整対策の実施状況等について（要旨）」，農林水産省ホーム ページ。
[26] 本間正義著『現代日本農業の政策過程』，慶応義塾大学出版会，2010年，第109页。
[27] 农业政策的最高审议机关，根据1961年《农业基本法》组建。当时该审议会设置于内阁府内，1984年移交农林水产省管辖。《农业基本法》中对该审议会的设立、构成、权力、义务等做了详细的规定。1999年《农业基本法》废除，农政审议会亦因此失去了其存在的法律依据。与此同时，随着新农业基本法，即《食品·农业·农村基本法》（原文：「食料·農業·農村基本法」）的成立，以该法为依据的“食品·农业·农村政策审议会”（原文：“食料·農業·農村政策審議会”）亦相继成立。此后，“食品·农业·农村政策审议会”代替“农政审议会”成为食品、农业、农村政策的最高审议机关。
[28] 原文「新たな国際環境に対応した農政の展開方向」。
[29] 原文「農業基本法に関する研究会」。受农水省大臣委托成立，由荏开津典生（日本著名农业经济学家，东京大学名誉教授）担任主席，负责研究、讨论制定新农基法事宜。
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