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二、电信产业的经营转型与治理变革
- 二、电信产业的经营转型与治理变革
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

二、电信产业的经营转型与治理变革

1980年以后，电信产业迎来大发展时代。电信产业作为信息产业的前沿领域和重要支撑，首先迎来了产业格局的大调整和产业规制的大变革。从电信产业发展和管理模式变化角度看，日本电信产业治理经历了三个时期。1985年以前为电信事业时期，即电信领域作为政府和公共事业而存在，不允许私人从事电信服务。1985年，日本修改电信产业相关法律，实行电信电话公社民营化和通信自由化改革，引入竞争机制。此后大量新兴企业进入电信领域，从前的电信事业开始转变为电信产业。

1.电信事业的管理模式与政府规制

明治初期，日本政府投资兴建电报事业，后来又继续兴建电话事业，这些业务一直由政府直接负责运营和管理。对于电报电话事业经营方式问题，日本国内一直存在着国营论和民营论的争论。在电信初创的明治时代，围绕国营与民营等问题，工部省与太政官、大藏大臣间存在严重分歧。在产业界，以涩沢荣一、益田孝、大仓喜八郎等大财阀为代表的企业人士积极宣传电话民营方案。但是，西南战争以后，随着日本政府的财政好转和电报重要性的充分认识，日本政府决定坚持国营，民营和国营的长期争论随之结束。1889年，日本颁布《电信电话线私设条规》，最终确立了电信国营方针。但是，为了适应旺盛的民间电话发展需要，克服电信事业发展中存在的资金不足等问题，日本政府在坚持国营形式的前提下，开始大量吸收民间资本进入。1910—1914年，民间资本占30%，1925—1929年，民间资本占到60%。

1948年9月，按照盟军总司令部的意思，日本政府决定对递信省的电信和邮政实行业务分割。1949年6月1日，电信省和邮政省分别宣告成立。电信省和邮政省虽然成为形式上的两个部级机构，但主管大臣却一直是身兼二任。1949年7月12日，作为总理大臣的咨询机关，日本政府成立了“电信电话复兴审议会”。专门审议电信电话事业的经营形式问题。1950年3月31日，审议会向总理大臣提交了“关于电信电话恢复、复兴及改善的电信电话复兴审议会的报告”，认为“日本电信电话事业自创始以来，一直为国家经营。由此，必然伴随导致来自官僚机构的各种制约，其经营活动常常缺乏效率，其发展总是要落后于社会需求”。^[1]按照电信电话复兴审议会的报告精神，4月23日，日本众议院做出了《关于向国有企业转变的决议》：“电信事业虽然具有高度公共性的一面，但其本质最终仍然属于企业”；“本事业依然采取国营形式，必然导致其结果。在企业经营的会计核算及人事管理等方面，一直原则上采用一般行政机关的管理规则，致使企业的经营活力受到巨大制约，从而对事业健康发展造成诸多障碍。”^[2]

1951年8月14日，日本政府政令咨询委员会提出了《关于行政制度改革的报告》。报告认为：“在国营及公营事业中，电信事业以将来向民营转换为前提，可以暂时采取国有企业形式。”^[3]基于此，1952年，日本内阁制定了日本电信电话公社法案及施行法案、国际电信电话股份公司法案等基础方案。7月31日，法案经过众、参两院的修改和协调，最后获得通过。8月1日，日本电信电话公社宣告成立。行政性电信事业完成了向公共企业性电信企业的转变。自此，电信领域打破了一直由政府直接控制的管理模式，实行政企分开。

日本电信电话公社法体现了公共性与企业性的统一。与公众电信事业法一样，该法第一条直接阐明了设立公社的目的：即“通过确立合理且有效率的公众电信事业经营体制，促进公众电信设备的整备及扩充，确保电信为国民提供便利，以增进公共福利为目的，特此设立日本电信电话公社”。关于如何通过日本电信电话公社实现“增进公共福利”的目的，法律从三个途径进行了具体阐述，即确立合理且有效率的公众电信事业经营体制，整备和扩充公众电信设备，确保国民便利。这里将“合理且有效率的公众电信事业经营体制”放在了首要位置，其本意在于强调建立电信电话公社的首要目的在于发挥公社的企业性。自日本建立电信事业以来，政府一直对电信事业实行直接管理，其管理体制和运行机制也都是按照行政管理机构设置的。其间虽然民营化改革的呼声不绝于耳，但始终未能提升到政府的议事日程。战后，经过长期的调查研究和论证，最后还是选择了公社模式，试图通过提高企业的自主性和机动性来提高电信事业经营效益，从根本上解决原来政府直接经营管理的弊端，从而最终保证公共性的落实。因此，公社法具有明显的追求企业经营效益的特征。

日本电信电话公社法直接规定了公社的各项业务规则。“公社从事公众电信业务及其附带业务和其他为实现第一条规定的目的的必要业务。”作为电电公社的主业，即公众电信法所规定的公众电信业务，包括电报、电话、专用电话、公共电话和传真等各种通信服务业务。而其附带业务，包括天气预报服务和报时等服务内容。所谓“为实现第一条规定的目的的必要业务”，主要指在经营主业过程中，充分利用自身积蓄的技术力量而开发的业务，比如接受电信设备制造商的委托，出售电话机等通信器材的业务等。

此外，在不影响主业顺利开展的同时，还可以接受邮政大臣的委托业务及其他委托业务，主要包括电信设备的设置和保存，电信用机械、器具及其他物品的采购、保管、修理、加工及检查，电信技术相关的实用性研究和基础研究，电信业务从业者的培训等。在此需要说明的是，电电公社本身没有电信设备制造权，其开发的研究成果只能通过民间通信器材厂商生产，然后再由电信电话公社进行采购。因此，在电电公社的周围，逐渐形成了庞大的“电电家族集团”。电电公社成立以后，在其主营业务之外，按照日本政府及法律规定，电电公社开始不断扩展其投资空间，先后对通信广播卫星机构、日本船舶通信股份公司、日本汽车电话服务股份公司和新日本汽车电话服务股份公司等多家公司进行投资。

日本电信电话公社法明确规定了公社的运转模式和管理人员的产生办法以及权利和义务。电电公社法通过第二章经营委员会和第三章干部与职员的规定，直接体现了电电公社作为公有企业的本质特征。“经营委员会是决定公社业务运营等重要事项的机关”，其重要事项包括预算、决算、事业计划、资金计划、资金借贷、债券发行以及经营委员会认为必要的事项。经营委员会由5人委员和2人特别委员组成。关于委员的选任，必须在获得众、参两院同意的基础上，由内阁予以任命。任期4年，可以连任。其中特别委员由公社总裁和副总裁担任。

公社设总裁、副总裁各1人，理事5—10人，监事2人。总裁和副总裁在经营委员会同意的基础上，由内阁任命，任期4年，可以再任。理事由总裁任命，任期2年，可以再任。监事由经营委员会任命，任期3年，可以再任。监事负责监督公社业务，并将监察结果报告经营委员会。电电公社法规定，经营委员会委员实行无薪酬工作制，对于差旅费和业务执行的相关费用实行实报实销。经营委员会委员一定程度上具有名誉职位的特点，因而能够担任此职的一般为功成名就的企业界人士、刚刚退职的官僚或有政府关系的知识阶层。一方面经营委员负责企业的重大决策权，其一举一动可能深刻影响企业的直接经济效益；另一方面经营委员实行“无薪工作制”，企业经营效益好坏与委员个人没有任何直接联系，因而难以形成合理的责任机制和激励机制。

依据法律，经营委员的任免必须获得两院同意，并由内阁任命。公社的主要事务和权限的国会或内阁决定制，使经营委员会也难以自主发挥企业的最高决策权。在编制预算草案、资金计划时，经营委员会在考虑公社自身发展的同时，不得不像其他政治家一样，必须分析各种政治因素和国会通过的可能性、现实性，从而使公社运营过多地掺入了非经济因素。庞大的“电电公社家族”的选票优势，也极大刺激了政治家们介入电信事业的欲望。电电公社往往成为各派政治势力激烈角逐的战场，进而也严重影响了公社企业性的发挥。

在日本电信电话公社法体制下，电电公社的财务也受到政府的严格约束。电电公社作为政府全额出资的国有企业，“政府认为必要时，在预算规定的金额范围内，可以向公社追加投资”。1952年公社成立时，经过核算，资本金为182.37亿日元。到1985年3月，当其作为公有企业而将结束生命时，其资本金合计仅为188.47亿日元。32年间，虽然电信事业取得了巨大发展，电电公社也成为日本最大的企业之一，但其资产增值仅为6.1亿日元。即使这6.1亿日元，实际上也是伴随着冲绳归还本土而继承的原琉球电信电话公社的资产。也就是说，在32年中，政府从未进行过一次再投资。

关于公社的预算，主要包括预算总则、收入支出预算、继续费及债务负担行为等。在公社法第四十条中，明确规定了预算的弹性：“在公社的预算中，为使该事业能够进行企业化经营，赋予其具有必要弹性，以适应迅速增加的需求、经济形势变动及其他不能预测事态。”电电公社具有适应环境变化调整经营活动的弹性规定，构成电电公社作为公有企业的最大特色。但是，现实经营过程中，由于预算弹性条款被置于严格制约之下，因而只能保持在一个名义上的层次。

对于预算的编制，法律规定，首先由电电公社编制每事业年度的预算草案，并添附该事业年度的事业计划、资金计划及其他预算参考资料，一并呈交邮政大臣。邮政大臣在接到公社的预算草案后，必须与大藏大臣协商，并进行必要的调整，其后必须经由内阁讨论决定。经过内阁决定的公社预算案与国家的整体预算案最终一起提交国会讨论。经过国会讨论通过的预算，再经由内阁通知电电公社。未接到预算通过通知，电电公社不得实施该预算。由于上述程序的严格规定，预算的弹性最后也变得毫无弹性了。

此外，对于公社的长期贷款、短期贷款以及电电公社的债券额度，必须以预算形式经国会审议决定。在现金的使用过程中，电电公社必须将业务相关的现金寄存在国库。第五十三条还严格限制电电公社通过自己的裁量挪用预算资金，不得在预算规定目的以外使用预算资金。在其“但书”中，虽然规定在预算实施上必要且适当情况下，可以不受业务划分的限制，转作他用，但必须得到邮政大臣的认可。

关于公社职员的工资支付，公社法规定，由公社制定相关工资准则。第三十条规定“职员的薪金，应符合其职务内容和责任，且必须考虑职员所发挥的效能”。与此同时，“还必须考虑国家公务员及民间事业从业者的薪酬及其他情况”。基于此工资准则，公社实行工资总额制，即每个事业年度的工资支出不得超过国会议决的该年度预算规定的工资总额。但是，在经济形势变动及其他不可预测的情况下，在特别必要时，经过邮政大臣认可，在国会议决金额的范围内，可以临时支付工资。虽然法律规定在效率提高或经费节减时可以支付特别薪金，但是根据预算规定，必须经邮政大臣认可。工资总额制的规定，不但使电电公社的管理层基本丧失了自主决策能力，同时也严重削弱了工人的劳动积极性。

2.电信民营化改革

日本电信电话公社作为超大型国有企业，其经营活动长期受到来自政府、国会等方面的干涉和制约。在日本式民主选举体制下，政治家一般利用手中的权力，积极维护自身利益集团的利益，以保证自己未来的选票数量。电电公社拥有职工30万人，再加上众多的关联企业，形成了一个庞大的利益集团“电电家族”。从1953—1976年间，电电公社建设投资达13.6万亿日元，从事通信器材、电线和建筑工程等的大型企业成为电电公社的主要供货厂商。仅从日本电力、富士通、冲电力工业、日立制造所采购的电信器材就占到60%左右。因此有所谓“电电公社打个喷嚏，通信器材厂家就感冒”的说法。

如同日本各省厅官员退休前后到相关企业就职的“干部派遣”制一样，电电公社的许多干部在退休前被分配到相关企业中去担当主要负责人，从而进一步增强了电电家族在企业界乃至政治界的巨大影响力。根据井上照幸对约1700家上市企业的《有价证券报告书》的统计，由电电公社出身，后到其他相关企业任职的，其中49家上市企业中共计152人。这些人的转职去向大体分为通信器材企业、电线企业和建设工程企业。这些企业所承揽的电电公社的工程往往超过自身的承受能力，然后他们通过分包形式再下包给其下级企业。除此之外，还有大量负责人向非上市企业的派遣，如日比谷综合设备21名负责人中10人，新兴通信建设18名负责人中的12人，都是电电公社出身。^[4]日本电信事业的规制体制决定了电电公社自身难以根本转型的经营模式。

作为公有企业，公社的经营当局可以凭借维护公共性等理由，依靠公有企业的特殊地位，通过发放强制性债券、贷款、收取初装费等形式，无限制地筹集巨额资金，而无须过多考虑负债和经营效益问题。另一方面，预算、决算、事业计划和资金借贷等的政府和国会议决制，使经营当局本身缺乏必要的经营自治权，经营者不得不倾加更多的注意力于国家的政治运营，致使公社利益与许多非经营因素紧密联系，进而影响企业的正常运营和效益提高。对于公社及电电家族的相关利益集团来说，无限制的扩大企业规模、增加订单、加大采购，可以不断增强自身的说话权，扩大电电家族的影响，同时还会为经营者自己的未来走向奠定基础。因此，在日本电信电话公社法所规定的“增进公共福利”目的掩盖下，电电公社最后只能演变成为维护电电公社干部及其相关利益集团利益的工具。

但是，民营经济的迅猛发展和国际竞争力的增强，客观要求电信产业进行民营化改革和通信自由化。经过20世纪50、60年代的高速增长及70年代的经济转型之后，日本一跃成为世界第二经济大国。80年代，日本企业在钢铁、汽车、造船、精密仪器和电子产品方面异军突起，成为世界制造业的重要生产基地和出口基地。与欧美等国经济发展缓慢的不景气形成鲜明对照。一时间，日本式经营模式、日本式生产方式等成为世界流行语。日本企业在大力开拓国际市场的同时，日本产业界对国内政治、经济政策的影响力也日益提升。积聚了雄厚经济实力的日本大企业集团积极探寻新的经济增长点和生存空间，而电子计算机和通信技术的飞速发展为人们展示了广阔的发展空间。因此，打破电信产业传统的垄断体制，实现通信自由化，引入竞争机制，成为日本产业界进入信息通信产业的必然要求。

1968年，电电公社开始提供数据通信服务，但经营赤字较大，而且与民间企业形成了激励竞争的市场格局。通信技术和计算机技术的迅速发展，为通信自由化和电电公社民营化改革创造了客观技术条件。随着电脑技术和通信事业的发展，电信附加值业务（VAN）等数据通信业务激增，经济界强烈要求NTT开发通信网络，实行通信自由化。原KDDI常务木下龙一说：“电电公社民营化的提出，最初是从开放通信线路开始的”，“根据当时的有线电气通信法，不允许向电电公社以外的人提供电信线路，从而保证了电电公社的垄断权。及至发展到电脑通信时代，这种人为设置的障碍成为众矢之的，如国有铁道的通信网和电电公社的电话网不能相互接入。”

1982年11月，中曾根就任首相以后，基本继承了铃木内阁时期的行政改革路线，坚决贯彻执行“临调基本报告”。中曾根认为，必须组织一个“工作内阁”，以保证政府整体改革推动的步调和力量。在组阁时，中曾根要求每一个阁僚候选人必须事先承诺全面协助行政改革，否则不予任命。与此同时，他将党内的实力派人物尽量安排在内阁的枢要位置。在其执政的5年时间里，竹下登、安倍晋太郎和后藤田正晴等一直被委以重任。中曾根内阁通过稳定的阁僚体制，确保了政府和党内步伐的一致性。1983年5月，议会通过《临时行政改革推进审议会设置法案》。7月4日，作为临调的后继组织，成立了临时行政改革推进审议会，由土光敏夫担任会长。9月20日，议会又通过《设置行政财政改革特别委员会法》，开始具体落实改革事宜。

为使行政改革得以顺利进行，中曾根采取了全方位推动战略，并积极利用新闻媒体等宣传和鼓动作用。首先，在内阁设立临时行政调查会、临时行政改革推进审议会和行政改革推进委员会等直接推动机构，并聘请经济界、知识界、新闻界和劳动界等多方面人士参与，借以调动各方面的影响力量，并削弱反对者的声音。在自民党内部、国会、运输省以及公社内部，也相应成立了各自的调查和研究机构，积极探索三公社经营合理化和改革方案。为了鼓舞士气和制造声势，每次临调等会议后，都召开相应的新闻发布会，加以宣传报道。在此次改革中，中曾根首相深刻体察了国民希望改革三公社等国有企业的强烈愿望，并充分利用了新闻媒体对顺利推动改革的积极作用。此外，以庆应大学教授加藤宽等为首的学者、专家和新闻人物，组成了一个由民间人士发起的改革推进组织，积极探索民营化改革方案，并形成了强大的社会推动力量。

在电电公社内部，以真藤恒总裁为首的经营者阶层和工会，对电电公社的经营状况充满危机感，因而具有强烈的改革热情。他们一方面密切配合临调的各项工作，一方面自己着手研究具体的电电公社改革方案。1982年2月，电电公社整理出三套改革方案：即现行公社改善方案、特殊公司化方案与民营公司化方案。三方案的共同之点是尽量避免采取像美国ATT改革那样的企业分割方式。从本质上看，不管是保持原来的公社形态不变，还是整体采用特殊公司形式或民营化形式，无论如何，不必改变《公众电气通信法》的基本内容，其真实用意在于排斥通信领域引入竞争机制。

作为电电公社的工会组织，全电通一直积极倡导电电公社改革。1980年，在山口大会上，全电通提出了关于电电改革的六点意见：即将电电变成共同出资的民主的特殊公司、确立企业的经营自主权、放松政府制约、确立公平竞争条件、保障基本劳动权特别是罢工权、确保电信事业的公共性。但是，全电通反对民营化方案，更强烈反对对电电公社实施分割。从临调方案的制定，直到最后改革进入立法阶段，公社当局和全电通之间一直保持与高层的频繁接触。

1983年8月，经过与邮政省、电电公社的协商，桥本龙太郎“行财政”调查会会长提出了11条改革方案，被称为“桥本私案”，交由自民党内部协商。在公社民营化和引入竞争机制方面，桥本方案与临调报告基本一致，其最大区别是没有明确提出电电公社分割，而以十年后“再议”来加以变通。在桥本方案获得执政党内部通过以后，邮政省开始着手制定相关民营化改革方案。邮政省的民营化方案与临调基本报告方案的主要区别表现在：首先，临调主张5年以内分割电电公社，而邮政省则未提分割事宜，而是将电电公社作为一个公司，实行民营化。但是，在法案的附则中，规定5年以后根据公司的运行情况将重新研究经营方式问题。其次，临调主张在基础线路领域引入市场竞争机制，而邮政省则坚持整个电信事业引入市场竞争，实现全面的通信自由化。^[5]

3.NTT法体制下的电信产业规制

1985年4月1日，日本电信电话公社正式改组为日本电信电话股份公司，简称NTT。NTT的成立，虽然结束了长达100年的民营化争论，但民营化的真正实现并没有随着法律颁布和公司成立而宣告结束。在后来NTT的发展变化过程中，围绕NTT的组织形式和完全民营化问题一直争论不休。应该说，1985年电电公社民营化改革，虽然结束了一个国有化的时代，但却未能建立起稳定的产业组织结构和合理的电信产业规制体系，而电信领域技术革新的迅猛发展和产业规模的急剧扩大，也注定了民营化时期电信产业规制体系的过渡性特点。

1985年4月1日实施的日本电信电话股份公司法，由23条正文和12条附则组成，且未进行分章规定，其篇幅也远小于原来的日本电信电话公社法。从整体内容来看，一定程度上反映了民营化和通信自由化的时代特点。其后，随着日本通信自由化和规制缓和的推动，NTT法经过多次修改，其规制体系和具体内容发生了很大变动。在此，仅以1984年民营化改革时的法律蓝本为中心进行探讨。

从法理角度讲，作为拥有全日本基础电信网络和雄厚技术力量的日本最大电信运营商，一方面，作为普通公司，NTT必须接受商法、电信法等法律调整，自由参与电信市场竞争；另一方面，作为特殊公司，还必须接受NTT法的调整，履行NTT法所赋予的普遍服务、价格、事业计划和技术等方面的特殊规制，并单独承担一定程度的公共性服务职能。

第一，NTT法第二条规定了公司的责任和义务。NTT在经营法律规定的业务时，“必须时刻考虑经营活动的合理性和效率性，通过以适当条件向国民公平提供不可欠缺的电话服务，来确保实现该服务在日本全国普遍且稳定供给，与此同时，鉴于电信在今后社会经济发展中所应该发挥的重要作用，应该通过推进电信技术相关的实用化研究和基础研究以及成果普及，致力于日本电信的创造性发展，以资增进公共福祉”。

与民营化前的公社法相比较，NTT法虽然规制理念不尽相同，但在关于努力实现经营的合理性和效率性、确保提供普遍公平的电信服务、增加公共福利方面，却是基本一致的。另外，NTT法体现了电信技术发展的时代要求，消除了原来关于“促进公众电信设备整备和扩充，确保电信为国民提供便利”的条款，而代之以“推进电信技术相关的实用化研究和基础研究以及成果普及”，并着眼于电信事业在未来发展中的重要作用，试图通过日本电信事业的创造性进步，推动日本社会经济的整体发展。基于此，日本电信电话股份公司投入巨资的研究开发成果，必须无偿向社会公开。

通过第二条关于责任和义务的规定可以看出，虽然公社制废除后，NTT实行了公司制管理，但绝对不能把NTT理解为一个普通的股份公司。与此相反，NTT主要是作为一个特殊公司，其更大层面上承担着促进日本电信事业发展和社会进步的重要责任和义务。这不仅体现在NTT法关于基本责任和义务的规定上，而且体现在对NTT具体的事业内容和财务等规制上。

第二，民营化后的NTT和其他股份公司一样，可以公开发行公司股票。公司股票必须采取记名形式，政府、地方公共团体、日本国民或日本国法人都可以持有股票。但NTT法同时规定，“政府平时必须保有公司发行股票总数的三分之一以上的股票”，“公司职员、股东或执行业务官员的半数以上、资本或出资半数以上、或议决权超过半数的外国人或外国法人”不能持股。公司在发行新股、可转换公司债券或附新股认购权的公司债券时，必须获得邮政大臣的认可。在处分政府持有的公司股票时，必须以预算形式向国会提出，在国会通过的限度范围内进行。

第三，NTT作为民营化后的特殊公司，它直接继承了原来公社时期遗留下来的全部电信线路和设备，因此，在其完全实现民营化之前，必然要承受一定意义上的法定义务和责任。由于NTT在日本电信领域的绝对优势和特定法律地位，它在受到各种规制的同时，也同样享受了一定程度的特殊保护。在公社时期，每次发行债券必须经过邮政大臣认可，其发行额度必须以预算形式经国会批准。民营化以后，NTT作为股份公司，可以根据董事会决定，通过发行债券等形式筹集经营资金，而且无须经邮政大臣批准。此外，与其他普通法人相比，NTT发行额度可以超越商法（明治三十二年法律第48号）第297条的规定限制（以资本金和资本准备金合计额或纯资产额为限）。NTT法规定，债券发行限度“依据资本和准备金总额或依据最终借贷对照表，但不得超过公司现存纯资产额中最小额的四倍”。借此，NTT可以获得其他民间公司所无法得到的发展资金。当然，NTT在享受资本运作方面宽松待遇的同时，政府取消了原来对公社债券、债务的担保以及在财政投融资、借入政府资金及暂时使用国库资金等方面的保护措施。

相对于原来的日本电信电话公社法，NTT法反映了民营化与规制缓和的基本精神，对NTT事业规制较为宽松，明显减少了来自国会、政府（邮政省或大藏省）干预力度。在公社法的相关规定中，有16处涉及国会权力，29处涉及邮政大臣权力，8处涉及大藏大臣权力。而NTT法则只有1处涉及国会权力，18处涉及邮政大臣权力，3处涉及大藏大臣权力。但是，从整体内容上看，邮政省的权力有所增强，许多原来属于国会的权力改由邮政省行使。

第四，NTT法继续延续了公社时期经营国内业务的限制模式。NTT法第一条规定：“日本电信电话股份公司（以下称公司）是以经营国内电信事业为目的的股份公司”；“公司经营前款业务外，可以经营与此附带业务及经邮政大臣认可的其他为实现公司目的所必需的业务。”与此同时，《国际电信电话股份公司法》规定：“国际电信电话股份公司是以经营国际公众电信电话业务为目的的股份公司。”与民营化前的经营模式相同，依旧实行国内、国际相分离的经营格局。

然而，与NTT法同时颁布的《电信事业法》，作为规范整个电信产业结构和企业行为的基本法，其中既没有国际、国内的业务划分，也没有地域、固定、移动、卫星和国际等业务的分离标准。作为民营化和规制缓和产物而同时颁布施行的电信事业法和日本电信电话股份公司法，其规制体系之所以存在如此差异，表明立法者有意限制NTT经营业务的扩展，借以实现电信产业细分化的发展格局。在日本邮政省的实际执行过程中，为了培育新兴的电信运营商进入电信市场，促进市场竞争机制的建立，邮政省事实上执行了市场细分化的准入规制。但是，这种国内、国际电信市场人为分割的体制，不仅背离了通信自由化的基本理念，也不符合提供国际、国内无缝通信服务的客观发展需要，而且严重阻碍了日本电信产业的全面发展。

第五，相对于原来的公社法，国会和政府对NTT的规制程度虽然有所缓和，但仍保持了一定的干预空间。邮政省作为主管省厅，不仅仅行使事后性的监督权，而且拥有事前性的人事任免决定权。对于NTT的组织形式，NTT法未做详细约束，因此，应该参照商法相关规定执行。与公社法设立第二章经营委员会、第三章干部与职员的规制模式相比，在NTT法体制下，NTT拥有较大经营管理自主权。但是，第九条规定“公司董事及监事的选任及解任的决议，不经邮政大臣的认可，不能发生效力”，从而确立了邮政大臣对NTT人事的最终决定权。此外，NTT法还明确规定“公司由邮政大臣按照该法律规定进行监督。邮政大臣认为存在法律实施的必要时，可以对公司下达业务相关的监督命令”（第十五条）。“邮政大臣为实施该法律，在必要限度内，可以要求公司提供业务相关报告”（第十六条）。为进一步加强对NTT的监察监督，NTT法还设立了监事条款：“公司监事必须在三人以上。邮政大臣认为实施该法律必要时，可以指名监事，使其监察特定事项，并呈报监察结果。监察官基于监察结果，认为必要时，可以向邮政大臣提出建议。”（参见表3-6）

表3-6 民营化前后邮政大臣权力事项的变化表

在业务规制方面，NTT法基于规制缓和的基本理念，在一定程度上放松了对公司经营活动的约束。在NTT法中，除了第五条规定在处分公司股份时，必须以预算形式由国会决定外，其他地方没有出现国会的字样，从而摆脱了企业经营的国会多数决定制。对于邮政省对NTT经营活动的管理权限，NTT法规定，对于NTT公司条款的变更、利益处分、合并及解散等决议，必须经过邮政大臣的认可。公司在让渡电信干线及准干线性重要电信设备或提供担保时，必须获得邮政大臣的认可。在每个营业年度开始之前，NTT必须确定该营业年度的事业计划，并报邮政大臣的认可。在营业年度结束三个月以内，必须向邮政大臣提出该营业年度的借贷对照表、损益计划书及其营业报告书。但是，对于NTT向邮政大臣提交的事业计划内容和形式，法律没有明确规定。只是在NTT法施行规则第八条中，要求同时添加收支计划书和资金计划书。因此，邮政省在审查添附资料时，具有很大的行政裁量空间。

除此之外，第十七条规定，对涉及股票发行、公司条款变更、利益处分、合并及解散等决议、事业计划、干线及设备让渡等经营活动的认可，邮政大臣必须与大藏大臣协商。但法律没有规定协商原则和方式以及协商不成的处理等内容。由于日本实行议会内阁制政体，各大臣直接对内阁总理负责，因此大臣之间协商制的实质意义是内阁决定制。（参见表3-7）

表3-7 电信事业法与NTT法的规制情况

①1985年，日本通信自由化以后新成立的第一种电信企业称为New Common Carrier，简称NCC。

伴随着NTT的成立和电信自由化的推动，1985年4月1日，NTT、KDD^[6]开始作为第一种电信企业运转。自电信事业出现以来的国家电信垄断格局被打破，日本电信市场开始进入全面竞争的新时代。1985年民营化之初，在第一种电信企业领域，只有NTT和KDD两家，而一般第二种电信企业也仅有83家，共计85家。此后，在长途、国际、移动、卫星、市话以及各种电信增值服务方面，大量的新兴电信企业进入通信领域，电信市场不断扩大，电信服务方式日益多样化，电信服务价格也不断下降。到1997年，日本电信市场初步形成了政府管理下的细分化市场竞争格局。

对于NTT来说，一方面，由于民营化和通信自由化的实行，NTT获得了一定程度的经营自主权，可以自由进行电信服务领域的投资，而且摆脱了工资总额制的束缚。但是，现行的电信事业法和NTT法对NTT实行非对称性规制，NTT必须承担普遍服务、电信技术基础研究、实用研究及开发普及等义务。另一方面，NTT经营国内电信业务的法定性规定，严格限制了NTT作为大企业集团发挥技术和资源等综合优势，提供无缝服务的可能性。作为主管省厅的邮政省，为顺利贯彻推进通信自由化政策，致力于建立公正的市场竞争秩序，在积极鼓励新兴企业进入电信市场的同时，在价格等方面给予了一定的政策保护，以保证新进入电信企业可以开展与NTT的有效竞争。

电电公社时代，公社按照营业、利用、建设、维护、服务等职能进行组织划分，从本部到各地的电信局、电信部也组成相应组织形式，业务运营按照职能系列，由上到下进行传达，形成了职能型管理模式。公社总部下设11个电信局，再下基本以县为单位设立49个电信部，然后下设电话局，约计1300个，再加上冲绳县和都市管理部等下设的管辖局，共计1700个。电电公社的经营体制具有一定程度上的准行政特点，在当时电话安装供不应求的客观情况下，该组织模式有利于集中力量统一配置资源，迅速解决电话安装延误问题，但是这种组织形式不利于开展多样化信息通信服务。

1985年4月1日，随着电电公社变成NTT，其内部组织结构也进行了相应调整。11月29日，NTT引入事业部制，在社长之下设立事业本部和事业部。1991年，根据高度通信服务发展要求，进一步调整事业部结构，并增设电报事业本部、打包通信事业本部、图像通信事业本部、移动通信事业本部。1988年7月，分离数据业务，组成NTT数据。1992年，调整事业部制，实施长途、市话彻底分离的组织改革。7月，成立NTT移动通信网股份公司，将汽车电话、手机、船舶电话、飞机公众电话及无线传呼业务划归NTT移动。1993年，为了保证及时开发和提供各种服务，以原来的高度网络化推进本部为中心，将硬件、软件开发、改良、维持管理等及客户开发系统、设备投资等进行合并，设立生产服务本部，与原来的营业本部、法人营业本部、研究开发本部一起构成四本部经营体制。1995年，适应高度信息化社会发展的需要，增设多媒体推进本部。

在地方公司与总部的关系上，民营化以后，首先，在总社之下按照地域设立11个总支社，实行地域事业部责任制，其下基本以县为单位，设立69个支社（其中大城市设立个数较多）。1989年4月1日，继续调整组织结构，将原来的“11总支社69支社制”变为“48支社体制”，电话局变为支店或营业所，市外电话局和电话号码咨询指导局变成信息指导中心，其后又进一步压缩编制，减少中间环节和支店数量，而且不再使用自1903年以来一直延续的电话局名称。其基本出发点就是要彻底消除原来公社时期的政府色彩，同时标志着由原来的以电话为主体的经营体制向综合性通信服务体制转化。

1985年电电民营化以后，NTT充分利用长期积蓄的技术、人才和经营资源等优势，积极开发多种经营，扩大经营领域。经过10年的建设，NTT逐渐形成了拥有子公司、关联企业131家，销售额超过6万亿日元的企业集团。NTT集团主要包括电信关联企业、电信工程和不动产等48家，集团辅助企业35家，资源扩展企业15家，信息化发展企业33家。其中除NTT数据、NTT移动从公正竞争的立场出发，分别予以独立外，其他都规模较小。131家公司共计拥有职员5万人。1995年4月，随着NTT数据的上市，NTT获得了470亿日元的收入。

然而，民营化以后，由于市场竞争机制的引入，大量新兴电信企业的进入，自1987年起，NTT的营业收益和经常收益开始下降。NTT经过长期的创收努力和合理化运动，直到1996年才开始实现增收增益。1985年民营化之初，公司拥有职工313600人，到1994年底，共拥有职工194700人，减少118900人，将近三分之一。但是，NTT职工的平均年龄却在逐年上升。

民营化的基本标志是政府出售所持股票和企业上市，民营化实施以后，日本政府和NTT在进行组织改造的同时，积极酝酿股票出售事宜。到1998年决定NTT重组之前，日本政府共三次公开出售NTT股票，由此，日本政府获得了10万亿日元以上的收入。电电公社成立时，作为政府全额出资的公有企业，其基本金为188亿日元。1985年4月1日，NTT宣布成立，政府持有全部股份，合计资本金为7800亿日元。1987年1月，第一次出售195万股，其股票价格为119.7万日元。NTT股票迅速高涨，4月达到每股318万日元。第二次出售之后股票价格逐渐回落，到1988年10月第三次出售时，股价降为190万日元。于是政府改变原定计划，减少出售45万，第三次共计出售150万股。其后股票价格一直低迷，特别是在里库路特事件影响下，股票价格更加不振。于是政府放弃原定1989年进行第四次出售股票计划。1990年3月，电信审议会提出关于NTT分割分离的报告之后，股票跌至110万日元。此后，股票出售问题被无限延期，而且股票价格的大幅下降直接影响了NTT改革的进程。

4.信息时代的NTT重组

民营化后确立的NTT经营模式和电信产业组织结构，不过是各利益集团之间相互妥协的产物。中曾根内阁领导下的民营化改革，虽然实现了日本电信电话公社的民营化，但并没有完全执行临调的“分割民营化”方案。民营化后的NTT，继承了日本电信电话公社的全部财产和设备，拥有全部通信干线、本地固定电话网络、强大研究队伍和技术力量。NTT作为唯一一个综合电信运营商，其经营范围横跨固定、移动、卫星、网络等多个服务领域，但不得经营国际电信业务。由于NTT控制着基础电信线路设备和本地通话市场，所有电信运营商必须通过接入NTT电话网络，才能最终实现自己提供的日常电信服务。与新进入电信市场的电信运营商比较，NTT是名副其实的市场大佬。

按照邮政省的市场细分化指导精神，所有新兴电信企业都必须按照单一经营领域分别进入。因此，势单力薄的NCC（新兴电信运营商）难以与NTT开展实质上的市场竞争。在现实的市场竞争中，NCC往往处处受到NTT的制约。因此，他们强烈要求继续深化民营化改革，分割NTT。在“管理下的竞争”规制体系下，日本政府特别是邮政省一方面采取传统的护送船队方式对NCC加以保护和扶持，一方面则积极推动NTT的分割运动。因此，继续深化日本电信改革，分割NTT，建立公平竞争的市场秩序，成为民营化后日本政府的重要课题。

1985年的电电公社民营化改革，被称为日本的“第一次信息通信产业革命”。《电信事业法》和《日本电信电话股份公司法》，确定了日本电信产业组织的基本框架。民营化以后，日本政府批准三家国内长途运营商、三家国际电信运营商、两家卫星通信运营商、两家移动通信运营商和数家经营本地业务的公司进入第一类电信产业领域。到1990年，包括NTT在内，全日本第一类电信运营商达到59家。截至1995年2月，共有97家新兴运营商（New Common Carriers，简称NCC）进入第一种电信企业领域。此后，日本政府进一步放宽进入渠道，特别是随着移动通信和互联网的迅猛发展，除了本地固定电信市场仍然由NTT独家垄断之外，在其他电信服务市场上，逐渐形成了三家或三家以上电信运营商相互竞争的市场格局。通信自由化和民营化改革，促进了日本电信市场的发展，电信服务价格显著下降，电信服务内容日益多样化，服务质量和水平都得到相应提高。

进入90年代以后，随着电子计算机技术、网络技术等信息技术的迅速发展和普及，电话网、电子计算机网、有线电视网开始三网融合，传统电信产业中占据主体的语音服务逐渐被语音、图像、数据相结合的信息服务代替。1985年日本电信电话公社民营化以后，围绕完全民营化和改革NTT的问题，日本各界继续进行了长期的论争。1996年，美国新电信法公布，WTO关于基础电信协议谈判也接近尾声，全球通信自由化的潮流势不可挡。在美国，曾经在1984年被分割的贝尔地域公司又重新开始了合并活动，BT和MCI等跨国企业开始探讨业务协助和酝酿合并，AT&T、沃达丰、法国电信、德国电信等分别提出自己的国际竞争战略。在邮政省和NTT进行长期分割与否争吵的过程中，国际电信巨鳄展开了全球规模的电信兼并和重组。迫于国际电信市场的严峻形势，日本政府及企业界产生了极大的危机感，并开始积极行动。1996年10月，桥本首相指示，必须尽快解决NTT问题。在日本政府的积极推动下，邮政省与NTT组成联络会议，专门研究NTT重组问题。1996年12月6日，关于NTT的重组问题，邮政省与NTT最终达成协议。^[7]

根据协议，NTT作为纯粹控股公司，下设长途通信公司和两个地域通信公司。长途公司经营跨县通信业务，作为民间公司，可以从事国际通信。地域公司主要从事县内通信业务，作为特殊公司，负有该地域内确保普遍服务的义务。关于地域通信营业范围，东日本电信电话股份公司包括北海道、东北、关东、东京和信越；西日本电信电话股份公司包括东海、北陆、关西、中国、四国、九州和冲绳。长途公司和地域公司应确保公正有效竞争之条件。控股公司持有地域公司的全部股份，同时作为特殊公司，负责推进基础研究开发。此外控股公司保有长途公司全部股票。在研究开发方面，对于基础性研究开发，由控股公司全面负责；长途公司、地域公司也可以进行与事业紧密相连的应用性研究开发。NTT应该瞄准国际通信开发，积极致力于海外通信事业的进入与投资，建成适应国际化信息流通需要的跨国企业。

为顺利实施重组，邮政省进行了广泛的调查、咨询和征求意见活动，并负责起草了相关法律草案。经过政府和执政党内协调，1997年6月，日本国会通过电信事业法、NTT法、KDD法等修正案，由此，长达15年的NTT分割之争暂时告一段落。6月20日，日本政府正式公布了修改后的相关法律。法律规定，该法自颁布之日起，在不超过二年六个月的时间内予以实施。据此，1999年，NTT最终实行了分割重组。

对于NTT以外的电信运营商来说，形式上的分割并没有解决NTT集团之间的内部补助。在东、西NTT地域公司的电话费用通知单中，同时附加着NTT通信公司的通话费用。KDDI社长奥山雄材认为，“此次重组，经过15年的讨论，虽然暂时以东、西地域公司和长途公司形式进行了分割分离，但控股公司通过事实上的集团一体化运营，使NTT的市场支配能力反而有所增强，整备公正竞争条件的目的并没有实现”。在控股公司下，“NTT通信公司的人均利润率高居榜首，难以形成公正的竞争条件，因此，应该实行营业、资本、人事等彻底分离和完全分离”。^[8]

以NTT分割重组为标志的日本“第二次信息通信革命”，虽然实现了对NTT的分割分离，但是，形式上的分割并没有改变日本现存的不合理电信产业组织结构，而且有悖于信息时代产业融合的发展趋向。从形式上看，分割NTT一定程度上满足了新兴电信运营商和邮政省长期以来强烈要求分割NTT的夙愿。然而，从分割形式和内容角度看，NTT重组一方面暂时平息了长达十五年的分割争论，同时借助实施基础电信服务、普遍服务等公共性职能问题，确保了地域公司的稳定经营。通过分割，NTT既保证了集团公司存在的经营优势，又赋予了NTT DoCoMo、NTT通信公司等极大的灵活性。然而，重组未能充分考虑信息时代产业融合发展和无缝电信服务的发展趋向，将从事长途和国际业务的NTT通信公司从母公司中分离，一定程度上重复了美国已经放弃的1984年分割AT&T的老路，势必人为阻碍无缝服务和增加经营成本。在日本“第二次信息通信革命”中，邮政省仅仅得到了一个分割之“名”，而NTT则得到了控股公司下继续维持集团经营之“实”。^[9]在2001年的中央省厅改革中，在分割重组问题上一直受到打压的邮政省也被并入了总务省。其后，邮政省出身的电信政策官员仍然一直关注着NTT组织形式的变革问题，并不断提出和推动NTT相关的改革方案。

5.NTT法规制下的电信产业治理

现行的NTT规制体系虽然在很大程度上继承了民营化后形成的规制模式，但自1997年以后，经过电信事业法和NTT法的多次修改，从规制思想到规制内容都已经发生有很大变化。

第一，NTT法继续以法律形式确立了日本电信市场主导运营商的法律地位和存在形式。法律第一条、第二条明确规定了股份公司和地域公司各自的职能和业务内容，从而奠定了NTT法的基础性组织结构。NTT作为控股公司拥有NTT东日本和NTT西日本全部股票，行使股东权利，对地域公司进行必要的指导、斡旋及其他援助，推进电信技术的基础性研究，经营上述业务的附带业务及经总务大臣认可的必要业务。NTT东日本和NTT西日本以经营地域电信事业为目的，经营各自区域内电信业务及其附带业务；经总务大臣认可，为实现地域公司目的，可以在规定区域外从事地域通信业务。

第二，NTT法继续贯彻了对基础电信服务的公共性职能的保证机制。相对于1984年公布的NTT法，现行NTT法继续保持了追求电信事业公共性的立法精神。法律第三条规定，“公司及地域公司经营各自事业时，应该经常考虑经营合理性和效率性，在努力确保国民不可欠缺的电话服务在日本全国的普遍、适当、公平且稳定提供的同时，鉴于在今后社会经济发展中电信所应该发挥作用的重要性，通过推进电信技术相关研究及其成果普及，服务于我国电信的创造性发展，借此有利于增进公共福祉”。这里通过对NTT控股公司和东、西NTT地域公司从事电信服务活动的原则性规定，确立了经营合理性与效率性、普遍服务、公平稳定的服务原则以及增进公共福利等公共性原则。与重组前的规定相比较，其重要差别在于，重组后的上述各项原则仅仅立足于NTT控股公司、NTT东日本和NTT西日本，对于已经完全独立的NTT DoCoMo、NTT通信、NTT数据等公司，则不承担上述约束义务，它们虽然与NTT控股公司保持着股份之间的密切联系，但仅仅是受商法约束的法人之间的责任义务关系。

为了保证控股公司和地域公司切实实现电信服务的公共性，在电信事业法中设立专节“基础电信服务支援机关”，具体规定了基础电信服务的支援问题。电信事业法第一百零七条规定，当提供基础电信服务所需费用超过相应收益时，由支援机关负责填补其超过部分的费用，从而客观上保证了偏远地区和人烟稀少地区普遍服务的实现。NTT改组后，NTT东日本和NTT西日本都承担着普遍服务的义务，但NTT东日本存在盈利，而西日本公司则出现了亏损。为此，日本政府作为临时性措施，允许利用东日本公司的收入补亏西日本公司，时限为3年。

第三，现行的NTT法一定程度上具有推动通信自由化和促进市场竞争的职能。控股公司的确立，对于一贯反对分割的NTT来说，既维持了NTT作为集团公司的整体性，又面对日益激烈的全球电信竞争，便于发挥集团作战优势，制定全方位的国际发展战略。在纯粹控股公司的旗帜下，通过对地域公司和其他竞争性公司的分割分离，一方面保证了基础电信服务的恰当、公平和稳定的供应，保持了庞大的研究队伍和雄厚的技术力量，避免了由于分割可能造成的技术力量分散和技术水平下降等问题的出现。另一方面，从总体上增强了NTT自身的经营自主性。

现行NTT法废除了关于NTT只能经营国内电信业务的法律规定，对于控股公司和地域公司只做出了原则性业务规定，对于NTT集团公司所属的其他公司则没有任何限制性规定。控股公司按照商法法人规制模式，通过控制股份虽然掌握了地域公司及其他公司的实际控制权，但它只是以股东代表的身份行使该权利，不再需要统筹内部各公司之间的赤字和补助问题。NTT DoCoMo、NTT通信及NTT数据等集团公司成员转化为普通的股份公司，实行完全独立的会计制度，不再受到原来法定经营业务和经营范围等方面制约，也不再进行大规模的内部补助，它们可以自由进入和退出国内和国际市场，灵活开展国际竞争。与此同时，适应使NTT真正走向市场的发展需要，现行法废除了原法第七条“公司可以超越商法第297条规定限制，筹集公司债券”的特权。

与历史上的日本电信电话公社、重组前的NTT相比，虽然地域公司依然在市话领域占据绝对优势，但是在其他电信市场领域，已经基本形成了几家公司相互竞争的市场格局。与原来的NTT法继承电电公社垄断性和公共性的立法精神不同的是，除通过NTT保证提供基础电信服务等公共性职能外，随着日本普遍服务基金制度的确立，其他公司也开始在一定程度上提供普遍服务基金。但是，作为特殊公司法，NTT法毕竟是特定条件和历史阶段的产物，随着电信市场竞争性的日益增强和自然垄断性减弱，继续对NTT加以改革或废除NTT法将势在必行。

第四，作为特殊公司法的NTT法，其存在的特殊性除上面提到的维护普遍服务和提供恰当、公平、稳定的基础电信服务等公共性外，保持基础电信设施的国有性和主导电信运营商的国家控制的立法精神也蕴含在NTT法的条文之中，这里包括资本规制、人事规制、事业监督等相关内容。

作为政府控股的特殊公司，NTT法第四条规定，“政府平时必须保有相对于公司发行股票总数三分之一以上的股票。公司发行股票或进行股票交付必须经总务大臣认可”。“NTT控股公司必须拥有地域公司的全部股票”，地域公司发行新股票、转让社债、募集新股预约权时，必须获得总务大臣的认可。

对于电信领域的外资进入，日本政府则一直持审慎态度。1984年公布的NTT法禁止外国人或外国法人持股。1992年，缓和外资规制，外资持有NTT股份的合计比例为不超过五分之一。与此同时，外国人不得担任公司董事和监事。1997年2月，迫于全球电信自由化形势，日本政府签署WTO基础电信服务协议，并废除了外资对第一种电信企业进入的限制。2001年，修改NTT法，对外资持股控制由五分之一放松到三分之一。但是，按照总务省令规定，外资对股份控制的议决权，合计不能超过三分之一。与此同时，法律规定总务大臣对NTT股份的议决权不得低于三分之一，从而确保了日本政府对基础电信服务和基础网络的战略性控制。由此说明，即使是在通信全面自由化的条件下，日本政府通过NTT法的形式，继续保持了政府对主导电信运营商的绝对控制，而没有按照WTO基础电信协议所规定的基本原则精神，政府退出直接的电信经营领域。

按照NTT法的规制，总务省代表日本政府行使对NTT的监督管理权力，总务大臣对NTT享有巨大的监督和裁量权力。NTT法规定：“公司的董事及监事的选任及解任的决议，非经总务大臣认可，不发生效力。”为此，总务省组织了一个专门委员会，专门负责对公司领导层进行审查、考核。在每事业年度开始之前，NTT及NTT东日本、NTT西日本必须向总务大臣提出该年度的事业计划，并经总务大臣认可后执行；年度终了后三个月以内，必须向总务大臣提交该年度的借贷对照表、损益计算书及事业报告书。当总务大臣认为实施该法律特别必要时，可以向NTT或地域公司专门指派监事，命令其就特定事项进行监察，并报告监察结果。此外，总务大臣可以对NTT及其地域公司的相关业务下达监督命令，在实施该法律必要的限度内，总务大臣可以要求公司或地域公司就相关业务提交报告。

为了保证政府NTT监管权力的正确行使，NTT法对总务大臣的权力做出了一定限制性规定。对于政府所持有NTT股票处分，法律规定实行国会议决制，即在出售政府持有的NTT股票时，必须以预算形式提出，由国会决定出售的数额和范围。此外，对于涉及股票发行和交换、NTT及地域公司章程变更、合并、分割、剩余金处理、重要设备让渡等重要事项，实行总务大臣与财务大臣协商制度。法律虽然规定了协商机制，但却没有直接确定协商原则和方法，在内阁负责制的体制下，事实上继续维持了首相决策体制。

为了确保公平竞争，针对NTT集团公司内部各公司之间的关系，总务省规定，地域公司与长途通信公司之间不能相互兼任董事，不进行留籍调派人员。控股公司与地域公司不与长途通信公司共同采购原材料。地域公司与其他各公司、NCC之间相互接续的方式和条件应一视同仁，不得歧视。控股公司与地域公司向NTT通信公司提供有关研究成果信息的公开条件，应与其他电信企业之间的条件相同。（参见表3-8）

表3-8 NTT重组后的主要规制

NTT民营化是日本两次民营化过程中历时最长的一场国有企业改革。日本信息通信产业的发展始终与NTT的组织形式变革紧密相关。建立合理的产业组织结构，促进电信企业之间的公正竞争，是日本电信民营化的根本目标。而能否对NTT准确定位，不仅关系着能否真正建立公正有效的电信竞争秩序，而且直接影响着日本信息通信产业的发展。

以NTT为中心的日本电信改革，通过6次NTT股票公开上市，一定程度上实现了产权变革。但是，基于基础电信资源的战略价值及其所承担的公共性职能，现行法律仍然对NTT附加了一定的产权规制，日本政府仍然控制者1/3以上的NTT股份。

在规制性制度创新方面，经过不断调整和改革，日本政府对电信企业的行为规制已经全面缓和，并且最大限度地实现了国际接轨。在互联互通、价格、普遍服务等方面，日本电信企业全面借鉴了国际普遍采用的规制模式。但是，在结构性制度创新方面，第一次电信民营化以后，NTT全面继承了日本电信电话公社的全部资源，其组织形式虽然有所变化，但未能实现真正意义上的结构性制度创新。NTT作为日本唯一一个经营市话、长途、移动、网络及增值服务的综合性电信运营商，与按照不同领域分别进入的新兴电信运营商NCC之间展开了“管理下的竞争”。尽管如此，基于促进新兴电信企业发展的政策立场出发，在电信价格认可、服务内容、服务方式等方面，日本电信政策当局在对新兴电信企业给予保护的同时，对NTT实行了过度“管理”，结果直接影响了NTT经营活力的发挥，同时也严重束缚了新兴电信企业的创新能力。

1999年，日本政府对NTT实施了包括集团控股、地域分割、业务分离三个层次的重组。这虽然一定程度上实现了邮政省及新兴电信企业长期要求拆分NTT的夙愿。但是，地域分割和业务分离在一定程度上重复了美国已经放弃的1984年AT&T分割模式。特别是长途与本地通信的业务分离，有悖于产业融合发展的时代趋向，人为阻碍了无缝信息服务的实现。重组后形成的NTT集团控股模式继续维持了NTT的整体经营实力，客观上维护了NTT在国际电信竞争中的强大集团优势，但建立公正有效市场竞争秩序的基本改革理念再一次被抛弃。

NTT法和NTT集团公司的存在，一方面确保了基础电信服务的提供，为NTT开展国际电信竞争提供了强大的组织基础，但另一方面也抑制了NTT整体活力的发挥，削弱了电信市场的竞争，影响了公平竞争秩序的建立进程。NTT作为日本最大的综合性电信服务运营商，不仅拥有占据绝对优势的电信基础网络，拥有雄厚的技术资源和庞大的产业关联组织，而且成为日本未来基础网络建设的主导力量。

2005年11月，NTT集团公布了“推进NTT集团中期经营战略”行动计划，试图通过推进集团各企业之间多种形式的密切合作，开展固定、移动的一体化服务。该计划的实施，可能重新确立NTT一统天下的绝对垄断地位，进而进一步破坏电信市场的竞争秩序。总务省电信政策管理局认为，在全面调整事业规制的同时，必须对NTT东西地域公司的瓶颈设备实行彻底的职能分离，借此缓和对NTT地域公司业务范围的各种规制。然而，总务省方案遭到了自民党内部通信族议员的强烈反对。因此，围绕NTT未来的组织形式和电信市场结构问题，日本各界仍将继续演绎各种形式的斗争。而对NTT经营方式的处理妥当与否，日本电信市场结构如何，直接影响着日本电信产业的发展水平和未来走向。

注释

[1]日本电信电话公社『電信電話事業史』第一卷、1959年、第239—241頁。

[2]1950年4月23日『衆議院議事録』。

[3]日本电信电话公社『電信電話事業史』第一卷、1959年、第243—244页。

[4]井上照幸『電電民営化過程の研究』エルコ出版、2000年、第306頁。

[5]情報通信総合研究所编『通信自由化10年の歩みと展望』信息通信综合研究所出版、1996年、第42頁。

[6]KDD是国际电信电话股份公司的简称。1952年日本电信电话公社成立后，剥离国际电信业务，1953年专门成立国际电信电话股份公司。2000年，经过兼并重组，变为现在的KDDI。

[7]宫津纯一郎『NTT改革』NTT出版株式会社、2003年、第107頁。

[8]津山惠子『NTT&KDDI——どうなる通信業界』日本実業出版社、2001年、第42頁。

[9]津山惠子『NTT&KDDI——どうなる通信業界』日本実業出版社、2001年、第42頁。

二、电信产业的经营转型与治理变革

二、电信产业的经营转型与治理变革