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二新宪法的制定与政治改革
- 二新宪法的制定与政治改革
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

二新宪法的制定与政治改革

（一）新宪法的制定

宪法是一个国家的根本大法，它规定国家的国体和政体，是统治阶级意志的表现。如果说《明治宪法》推行的是天皇极权制的政治体制，表现了大地主大资产阶级的统治意志，那么，美国占领下的战后日本重新制定的《日本国宪法》则是在否定封建残余势力的前提下，全面实行西方现代民主制的政治体制，主要体现了日本现代资产阶级的利益和要求。

战后日本宪法的修改，是在美国占领当局的直接干预下实现的。早在日本战败投降以前，美国国务院就开始着手讨论日本宪法的修改问题，并基本形成了一个改宪方案雏形。日本投降后，麦克阿瑟即强调指出，修改宪法时必须加进自由主义的要素。此后，币原内阁成立了以国务大臣松本烝治为首的宪法问题调查委员会，并非情愿地开始了宪法修改工作。

极力维护国体的币原内阁对修改宪法持消极态度，在占领当局的督促下，松本调查委员会匆匆起草了一个宪法草案。这一草案只是对旧宪法作了某些词句上的改动，依然保留天皇及其特权。例如，把“天皇神圣不可侵犯”改为“最高不可侵犯”，把“天皇统帅陆海军”改为“天皇统帅军队”。^[1]这表明，币原内阁力图原封不动地维护天皇专制主义的政治体制。

占领当局对松本方案作出了不满意的反应，认为：“修改草案只不过是对《明治宪法》在字句上作了最稳妥的修正，日本国家的基本性质毫无变化地保留下来了。……其意图在于把《明治宪法》的字句加以自由主义化，以便取得占领当局的承认。”^[2]美国政府的基本态度是，天皇制的去留要取决于日本国民的自由意志，如若保留天皇制，也不许天皇有任何实权。根据这一精神，“盟总”民政局起草了《日本国宪法草案》，草案规定：“皇帝是国家的象征，又是国民统一的象征，……不拥有政治上的权限。”草案还规定，日本“绝不允许设置陆、海、空军及其他战斗力”，“废弃作为国家主权的战争”。^[3]

在美国占领当局和日本政府制定新宪法草案的同时，日本各政党也就改宪问题提出各自的主张。日本共产党主张废除天皇制，建立人民共和国。社会党同意保存天皇制，主张“主权属于国家（包括天皇在内的国民共同体）”。日本进步党和日本自由党则主张维护天皇制，“天皇按照臣民之辅翼，遵从宪法规定，行使统治权”。^[4]围绕天皇存废问题，基本上形成这三派鼎立的局面。其他政治团体也提出了各自的方案。

从修改宪法的全过程看，美国政府和占领当局固然发挥了直接的和决定性的作用，但日本工会等各政治团体、日本国民的动向和舆论以及远东委员会在审议新宪法草案的过程中也分别提出了自己的纲领草案和修改意见，发挥了制约作用，施加了一定的间接影响。

宪法修正草案经过众议院和贵族院的反复审议、修改，枢密院通过以及远东委员会同意，最后于1946年11月3日公布，1947年5月3日正式施行。这就是《日本国宪法》，一般又称作“和平宪法”或“1946年宪法”。

从新宪法的形成过程看，形式上采取修改宪法的方式，完全按照修改旧宪法的程序办理，但实质上是重新制定一部新宪法，内容上发生了质的变化。其之所以采取“修改宪法”的形式，是因为当时日本虽然处于美国占领之下，但旧秩序仍在起作用。另外，让日本政府“自主修改”，社会各阶层参与改宪，有利于调动各方面的积极性，消除其消极抵制因素。

新宪法的主要内容包括：改革了天皇制和议会制度；改革了内阁制度和司法制度；将中央集权制改为地方自治制度；以保障国民的基本人权为原则，详细规定了国民的权利与义务，明确规定了放弃战争的条款等。

新宪法从国民主权主义、和平主义、尊重基本人权这三大原理出发，集中反映了资产阶级思想理论体系，是一部比较完整的资产阶级宪法，从而在日本首次确立了资产阶级民主主义的政治体制。尤其值得注意的是，新宪法具有两个明显的特征，一是“象征天皇制”，一是放弃战争和非军事化。

（二）象征天皇制与放弃战争条款

新宪法第一条开宗明义规定：“天皇是日本国的象征，是日本国民整体的象征，其地位以主权所在的全体国民的意志为依据。”宪法虽然也规定天皇有权公布宪法修正案、法律、政令及条约，召集和解散国会，公布举行国会议员的选举等，但这些权力的行使，必须“根据内阁的建议与承认”，“天皇只能行使本宪法所规定的有关国事行为，并无国政的权能”。这样，天皇由战前的“神圣不可侵犯”变为“日本国的象征”，从明治宪法体制时的总揽国家大权的顶点地位降至新宪法体制中无任何实际权力的象征性元首地位。这就是战后的“象征天皇制”，也有人称其为“虚君国会内阁制”。

新宪法公布以后，又于1947年1月制定了新的《皇家典范》和《皇室经济法》。这些法律对天皇的地位和权力、皇室的继承、皇室财产以及皇族范围都作了明确规定。天皇的皇位由属于皇统的男性依照长子、长孙等次序继承。一切皇室财产属于国家。一切皇室费用纳入国家预算，须经国会议决通过。1947年10月，11个宫家的皇籍被褫夺，51名皇族成员被废黜为平民，只保留了3位皇弟的皇籍。

战后日本的天皇，虽然处于象征性国家元首的地位，但仍要处理很多政务，尤其是外交事务。据说，天皇每年平均处理各类文件大约在1000件以上，另外要出席各类仪式、会议，接见外国宾客等。时至今日，世界帝制接连崩溃，除日本外，目前没有任何国家存在“皇帝”（Emperor），也可以说，日本天皇是世界历史上独一无二的最后的“皇帝”。

新宪法的第二个特点是放弃战争和非军事化。宪法第九条规定：“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。……为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量。不承认国家的交战权。”这一非军事化条款可以说是日本新宪法的最大特色。

《明治宪法》规定“天皇统帅陆海军”，是日本军队的最高统帅。这样，军部首脑可以不受议会和内阁的控制与监督，直接向天皇“帷幄上奏”，军人在日本国家中享有特殊地位，从而形成战前日本军国主义随意发动侵略战争的恶果。

为了防止日本军国主义的复活，避免战前历史的重演，新宪法中特设了这一条款。宪法第九条反映了当时反法西斯联盟各国铲除日本军国主义的要求与愿望，同时也是日本政府和人民对从战争走向失败这一惨痛道路反思的结果。

尽管日本后来建立了实质上是军队的自卫队，但由于宪法第九条的制约，使战后日本长期以来将主要精力、物力和人力用于经济建设，迅速成为经济大国，所以，宪法第九条不仅为日本走和平主义道路奠定了基础，而且成为日本经济高速发展的一大重要因素。

（三）新宪法体制下的政治改革

（1）议会制度改革

在战前的日本，由于天皇“总揽统治权”，帝国议会只不过是天皇对国家进行统治的协助立法机关，而且，议会仅有的权能又受到元老、重臣会议及军部的很大制约。

新宪法将国家最高权力由天皇转到国会，国会成为国家的最高权力机关和唯一的立法机关，真正体现了现代资产阶级国家的“三权分立”的政治原则，从而完成了由“人治”国家到“法治”国家的转变。

1947年2月24日公布《参议院选举法》，解散贵族院和枢密院。贵族院的废除，表明封建势力基本上退出日本的政治舞台。取而代之的参议院，与众议院一样，选举时“不得因种族、信仰、性别、社会身份、门第、教育、财产或收入的不同而有所差别”，取消了皇室和贵族的特殊地位和权威，清除了血缘的、身份的封建关系。3月31日公布修改后的《众议院选举法》，解散按旧宪法组成的帝国议会即众议院。

按照新宪法第四章国会的有关规定，开始着手修改、制定新的《国会法》。在美国占领当局的指示下五易其稿，1947年3月19日日本国会通过了一部深受美国《国会法》影响的日本《国会法》。新《国会法》的主要特征在于保证国会对政府的优势地位。这具体表现在：新《国会法》中取消了天皇的敕任，掌握了自主组织权；国会两院的活动可依法自主进行而不受其他限制；建立常任委员会制度，并使其在立法过程中发挥关键作用；实行国会议事公开，让国民了解国会的审议情况等。新国会法的这些特点，标志着资产阶级国家统治机构的现代化，形成政党政治和官僚政治相互结合的新政治体制。

（2）内阁制度改革

在新宪法实施之前，占领当局为推行其非军事化和民主化政策，便着手改革日本的行政体制，先后撤销了直接为战争服务的大东亚省、军需省、陆军省、海军省和情报局等战时行政官厅，同时设置了一些处理“终战事宜”的行政机构。但是这些机构调整还只是对战前行政机构的修修补补，大规模的行政机构改革是在新宪法实施之后。

日本战前的首相，由元老和重臣提名，天皇任命，而且内阁的成立和权力常常受到军部的干涉和控制。军部不支持的内阁不是流产就是倒台。日本自1885年成立第一届内阁以来的60年间，30名首相中有15人是军人，政党出身的首相只有几人，这是日本军国主义在政治体制上的反映。

按照新宪法第五章内阁的有关规定，吉田内阁制定了《内阁法》，并于1947年1月16日公布。新宪法体制下，内阁成为名副其实的议院内阁，首相由政党总裁担任，而且内阁权力大大加强。新宪法第五章规定：“行政权属于内阁……首相及其他国务大臣必须是文职人员。”一切行政事宜均由内阁处理。

撤销内务省和加强管理经济的行政机构，是内阁制度改革的核心内容。内务省作为“保护国内事务安宁的管理机构”设立于1873年。1885年内阁制度建立以后成为内阁中的一个省，直至1947年内务省解体的74年间，内务省一直是天皇专制主义的核心行政机构。它总揽全国地方行政、议员选举、警察、监狱、宗教、社会、出版、通讯、国有财产等各种国内行政事务，是天皇专制政体的一大支柱和法西斯统治的得力工具。日本战败后历经两年多时间，在占领当局的迫使下，内务省职能由大到小，直至最后撤销。内务省解体以后，其职能分别由自治省、警察厅、建设省、厚生省、劳动省、外务省、法务省、通产省、农林省、邮政省、运输省、文部省等12个省厅掌握。内务省解体及其权力分散化，标志着日本行政机构和政治体制发生了重大变化，在日本资本主义发展史上具有划时代意义。

内务省解体后，随着经济体制改革的展开，内阁的经济管理职能大大加强，先后设立了经济企划厅、大藏省（财政部）、通商产业省和农林水产省等经济省厅，这些经济省厅在恢复和发展经济过程中发挥了重要作用。

（3）地方自治制度的改革

明治维新以后，日本便建立起近代地方自治制度，在地方实行市制、町村制和府县制。但那时的府县和市一级，受内务省统制，町村一级受府县知事的监督，中央集权色彩很浓，地方自治实际上有名无实。特别是在对外侵略战争期间，地方自治更变为高度中央集权体制。

随着战败和投降，整个日本国家体制都在发生变化，地方制度的改革也势在必行。但习惯于中央集权的日本政府对地方自治制度不感兴趣，所以在宪法草案中没有地方自治的内容。为此，占领当局再三敦促日本政府“实行政府分权化和鼓励地方责任制”，于是，日本政府在1946年3月6日公布的《宪法修正草案纲要》中不得不加进地方自治的内容，并且，这一内容作为单独一章被列入《日本国宪法》之中。新宪法第九十二条规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”所谓“地方公共团体”就是指都道府县、市町村以及大城市中的特别市、特别区等。

1947年4月17日，《地方自治法》作为新宪法的附属法律之一予以公布，并与新宪法同时于1947年5月3日实施。

新的《地方自治法》取消了内务省对地方自治体的一切权力，也取消了府县知事对市町村一级的监督权。大大加强了地方自治体的自治性，使地方自治制度在较大程度上排除了中央集权官僚的束缚，强化了地方自治的权力。根据新宪法和《地方自治法》规定，各级地方公共团体都必须设置议会，议员同地方公共团体首长一样，均由当地选民直接选举产生，并且直接对选民负责。

当然，与西方的现代自治制度相比较，日本的地方自治制度尚有一定的局限性。中央对地方仍有较强的控制力，自主性尚嫌薄弱。从《地方自治法》公布到1950年的3年间，曾3次修改《自治法》，并制定了一系列相应法规，使地方自治制度逐渐完善。

地方自治是战后政治民主化的重要步骤，它扩大了地方自治体和地方居民的民主权利，调动了地方上的积极性，对促进各地社会经济和文化上的发展起到积极作用。

除上述改革之外，新宪法体制下的政治改革还有：选举制度的改革（包括地方选举制度的改革）；改革司法制度，制定了《法院法》和《检查厅法》并与新宪法同日实施。新宪法规定，一切司法权属于最高法院及其下属法院。最高法院成为与国会、内阁并列的独立机构，排除了国会和内阁对司法的干涉，实现了三权分立；制定了《国家公务员法》，把战前的官吏制度改称为公务员制度，完善了考试取士的近代文官制度，公布了与公务员制度有关的法律，形成了一套比较完整的现代化国家和地方公务员管理体制。这一体制保证了国家机关行政工作的稳定性和连续性，在政局动荡的情况下，保障了国家机器的正常运转和各项政策的贯彻执行，为战后经济发展发挥了重要作用。

注释

[1]历史科学协议会、中村尚美、君岛和彦、平田哲男编：《史料·日本近现代史Ⅲ·战后日本的进程》，三省堂1985年版，第35页。

[2]末川博编：《战后二十年史资料》第三册——《法律》，日本评论社1966年版，第66页。

[3]历史科学协议会、中村尚美、君岛和彦、平田哲男编：《史料·日本近现代史Ⅲ·战后日本的进程》，三省堂1985年版，第41页。

[4]同上书，第39、37、33页。

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