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八、城市建设中民间资本的利用
- 八、城市建设中民间资本的利用
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

八、城市建设中民间资本的利用

现代日本城市交通事业高度发达，在东京、大阪、名古屋等大城市圈，除了已实现民营化转制但仍由国家或地方政府控股的各种铁路公司外，东武、西武、东急、小田急、近铁、名铁等一批初始创业时即由私人投资运营的“纯民营铁路公司”（日本简称“私铁”，本文简称“民铁”）亦颇为抢眼。这些“民有民营”的铁路公司不仅从事地上及地下铁路运输的“主业”，通常还以铁路沿线为依托，建设商业住宅小区、宾馆、购物区、餐饮区、娱乐休闲地、旅游观光地等，在相当广泛的领域里开展兼业经营。民铁公司的这一相对集中在特定区域开展其主业及兼业的“日本式铁路经营”模式，不仅实现了企业的长足发展，而且通过积极参与现代城市的基础设施建设，提升了城市的交通运输服务水平及综合功能，满足了市民的多种需求，从而成为现代日本城市交通及综合开发建设中不可或缺的重要力量。鉴于日本“民铁经营模式”的相关研究在我国尚未展开，下面拟通过实例分析，阐明其经营模式的结构和特点，评价其经营绩效，并在此基础上，提出我国借鉴日本民铁经营模式、广泛动员社会资源参与现代城市开发建设的若干思考。

（一）民铁的主业经营及其经营绩效

铁路作为现代社会人员移动和货物流通的承载工具，历来被视为国民经济的动脉。在日本，继1872年由政府全额投资兴建的近代第一条铁路（东京前桥至横滨）通车后，1881年成立了第一家民营铁路公司日本铁道公司。1886年后，随着第一次产业革命高潮的到来和私设铁路条例的颁布，民营铁路事业在法律的保护下进入大发展时期。到1905年，民间投资经营的铁路公司近20家，铁道线路总长5231公里，为国营铁路的两倍。1906年，日本政府在保证国防和军事运输需要的名义下，强制推行铁路国有化政策，以国家公债形式收购了17家民铁经营的4534公里线路，确定了国家垄断经营干线铁路的政策基调。其后颁布的《地方铁道法》（1919年）和《日本国有铁道法》（1948年）规定，政府全额出资的日本国有铁道公社（简称“国铁”）垄断全国干线铁路的运营，地方公共团体和民营铁路运输事业只能在本地区进行。因此，直到实行国铁民营化改革为止，战后日本的各种铁路运输事业体所分别具有的国有国营、公有公营或私有私营的性质泾渭分明。

1986年12月，日本颁布《铁道事业法》并同时废除上述两部旧法。翌年，国铁被分割为六家客运公司和一家货运公司，完成民营化改制，从而将铁路事业者一律置于公平竞争的同等市场环境之下。

目前，日本从事铁路客运事业的各种公司共149家，其中包括1987年4月国铁民营化后分割成立的JR客运公司6家^[1]、大型民营铁路公司16家、准大型民营铁路公司5家、地铁公司11家、地方交通111家。这里选择的研究对象，是除了东京地铁之外的15家大型民营铁路公司^[2]，这主要是出于这些公司成立之初即由民间投资经营并发展至今，因而更具典型性的考虑。

度过战后的经济复兴时期，日本经济实现了持续高速增长。随着国民收入的提高和生活的改善，人口、产业急剧地向大城市集中，日本进入前所未有的城市化时代。各大民营铁路公司乘着城市化浪潮，适应大量人口通勤、上学及出行的需要，不断增加投资，开设新的城市与郊区、中心城市与周边卫星城市之间的地上铁路及地铁线路，扩大了经营规模。据有关统计，到2006年，日本铁路部门的年客运总量为223.3亿人，收入为60625.99亿日元。其中15家大型民营铁路公司的客运量为70.78亿人，占全国客运总量的31.7%；收入为14748.68亿日元，占日本铁路客运总收入的24.3%。^[3]由此可见，大型民营铁路公司在日本铁路交通运输业中占有特殊地位，发挥了重要作用。

大型民营铁路公司的经营状况如下。从资本规模看，2006年东急和近铁以1088亿日元和927亿日元位居前两位，阪急、名铁、东武、小田急等四大企业集团紧随其后，排行末位的西武为216亿日元。从日均客运数量看，2006年首都圈大型民营铁路公司依次为东急279万人次，东武234万人次，小田急189万人次，西武和京王各170万人次左右。^[4]从盈利水平看，2007年首都圏大型民营铁路公司中东急力压群雄，铁道部门盈利326.07亿日元，以下依次为东武236.49亿日元，小田急228.09亿日元，西武177.51亿日元，京王168.93亿日元。^[5]这些数据表明，除了少数的例外，大型民营铁道公司运营稳定，效益良好。

（二）民铁的兼业经营及其经营绩效

与一般的事业经营不同，铁路经营具有前期基础投资规模大、成本回收期长等特点。并且，由于其服务对象是社会大众，因此在运输价格管理等方面还要体现一定的“公益性”。二战以后，由于汽车的普及、地理条件不利及人口密度稀少等客观原因，许多地方上的中小民营铁路公司经营环境日趋严峻，废除线路或转而经营巴士的现象时有发生。

相比之下，以大城市圈为中心展开其经营活动的大型民营铁路公司情况要好得多，区域内稠密的居住人口和旺盛的经济活动，成为其维持正常经营的基本条件。更为重要的是，这些大型民铁并不囿于铁路经营，而是以铁路这一主业为支撑点，通过兼业经营增加收入，其基本途径是在铁路各站点及沿线两侧进行大规模开发，努力将常驻人口和移动人口吸引到铁路沿线上来，增加客流量。以东京城市圈、中部城市圈和近畿城市圈为主要活动领域的大型民营铁路公司，除了铁道事业的“主业”外，还开展了专线巴士、出租车、卡车运输、宾馆、不动产开发、商品销售、餐饮、观光、休闲娱乐等事业。大型民铁的这种经营模式，可谓主业与兼业相得益彰，即使从国际上看也是颇具特色的。^[6]

民营铁路公司的兼业经营有不少成功的范例。早在1905年，阪神电气铁道公司便建成了连接大阪和神户的城际高速铁道。为了与并行的国营东海道干线铁路抗衡，该公司通过沿线增设车站及增加电车开行次数的方法吸引乘客，并在开业后的10年里，在沿线各地开发经营了海水浴场、游园地（香栌园）、电力供给事业以及房屋租赁业等。其后，又将事业进一步延伸扩大，开发了西宫和神户市东部的住宅地，建设了甲子园球场、阪神公园等休闲娱乐场、六甲山观光区，开设百货店等。阪神电气铁道公司开创了日本民营铁路兼业经营的先河，其成功的经验对后来者起到了重要的示范、引导作用。

继阪神电气铁道之后，阪急电铁（原箕面有马电轨）后来居上，在较短时间内将民营铁路公司兼业经营推向高峰，创造了日本式铁路经营的又一典范。阪急成立时，已经找不到堪与阪神电气铁道匹敌的那种连接大阪、神户间城际交通的优质线路，能否保证足够的客源是其最初制定铁路事业发展计划时最担忧的问题。对此，阪急的创始人小林一三大胆地采取了铁路建设与沿线开发双管齐下的对策，在修建其第一条铁路宝塚本线时，同时在铁路沿线大规模开发居民住宅区，千方百计地吸引城市居民到沿线定居，到1910年铁路通车时，其开发的池田住宅区已销售一空。除此之外，阪急电铁还在箕面和宝塚的观光娱乐开发上大做文章，几经探索，最终以少女歌剧为品牌创设了宝塚乐园，从而构筑起阪急电铁发展的基石。其后，阪急的跨业经营迅速扩展到宾馆、车站百货店、停车场等领域，如今日本大阪、京都、东京等许多大城市都能见到“阪急百货店”的身影。阪急的这一成功经营模式在日本商界乃至社会产生了重大影响，以至于被称做“小林一三商法”而广为传播。^[7]

东京急行电铁公司的发展模式恰如阪急的翻版。1918年，涩泽荣一等效仿阪急的经验，发起成立田园都市股份公司。公司在成立的宗旨中声称：“为了保证健康，要将中产阶级移居至空气清新的郊外定居……完善各种基础设施，使其享受生活之便。”田园都市股份公司成立后即设立了住宅开发和铁路建设等分公司，将东京近郊的洗足、大冈山、多摩川台（田园调布）等地作为首选成片开发地，并获得了在这些地区的铁路建设及商业住宅开发权。1922年，五岛庆太领导的目黑蒲田电铁作为田园都市股份公司旗下的子公司宣告成立，于1923年开通了目蒲等数条铁路专线。由于田园都市股份公司开发的新住宅区电力、煤气、上下水道等生活设施完备，环境宜人，且有铁路与市中心区连接，出行便捷，颇受东京市民欢迎。恰在此时，日本又发生了关东大地震，城市大量破旧房屋被毁，顿时产生了巨大住房需求，结果田园都市股份公司的初期开发计划大获成功。随着铁路运营规模的扩大和收益的稳定，1928年，目黑蒲田电铁接管了田园都市股份公司的非铁路部门事业的资产，并专设田园都市部进行管理，创造了子公司并购母公司的稀有案例。其后，目黑蒲田电铁多次重组，公司名称一再更改，1942年5月正式定名为“东京急行电铁”，简称“东急”。从东急的发展史看，其起步期的电气铁路建设、住宅开发，旅店及百货店经营、休闲娱乐设施的设置等，堪称“小林一三商法”在东京圈的实践，而其吸引庆应大学、东京工业大学、东京都立大学、东京学艺大学等高校到铁路沿线建立新校区以增加客源，以及建设玉川高尔夫球场及田园运动场（网球）等旨在提升企业形象的独特做法，又可谓青出于蓝而胜于蓝，由此产生了所谓的“五岛庆太商法”。^[8]

基于上述的成功经验，当今日本的大型民营铁路公司，除了铁路运输的主业经营外，无不通过兼业拓展市场，但各公司在兼业投资的比重、事业类别及地域分布上各有侧重，这从其资本构成及土地用途上可以窥知一斑。以东京城市圈的民铁公司为例，东急的资本规模约为东武的1.6倍，但其铁路营业公里数仅相当于东武的21.6%，这表明了东急的资本布局更向兼业领域倾斜的特点。民铁公司持有的土地分为事业用地和销售用地两大类，铁路用地是包含在事业用地之中的。据1995年的统计数据，东武的铁路用地面积最大，为944万平米，在事业用地中所占的比例最高，为63.9%；同时东武还持有最多的销售用地，面积达869万平米。小田急的铁路用地比例为46.5%，仅次于东武。这反映了东武和小田急以铁路事业为主展开其他经营的特点，并且其兼业活动主要是在铁路沿线展开的。相比之下，东急的铁道事业用地仅占其事业用地的16.5%，西武则只占9.4%^[9]，表明这两家公司的铁路事业在其整个经营活动中只占很小部分，“兼业”才是其资本运作的重点，且其兼业并不局限于铁路沿线，而是以更大的区域为舞台。据近年的统计，东急的下属企业已达到219家，而西武的下属企业也有100家之多。

首都圈以外的大型民营铁路公司情况亦然。京阪神城市圈的近铁、阪神、南海、京阪以及福冈城市圈的西铁，均为城市综合开发及区域生活产业型的铁路企业集团，其中近铁与首都圈的东急类似，其主业铁路事业收入在企业集团总收入中所占的比例不足10%。活跃在京阪神城市圈的阪急亦因其经营事业的丰富多彩而堪与首都圈的东急媲美。在企业的管理体制上，阪急集团下辖阪急和东宝两大企业群，这与西武实行的铁道、流通两大集团管理方式颇为相似。

（三）民铁在现代城市建设中的作用

长期以来，在日本的交通政策论坛上，公益性则“善”，企业性（盈利性）则“恶”的二分法式论调占据主导地位，正面肯定大型民营铁路公司的经营方式，有被贴上世俗化标签的危险。舆论批评民铁公司的代表性意见有，以地区垄断为背景追求利润，“热衷于生意”、大搞兼业经营而“脱离主业”等。^[10]由于这种看法在社会上具有普遍性，大型民铁公司得不到客观公允的评价。

进入1980年代以后，在世界范围的经济市场化、自由化、民营化浪潮的冲击下，日本也被迫改变观念，推行了民营化改革。在中曾根执政时期，国铁、电信电话、烟草专卖等三大国有国营的“公社”完成民营化改制。在小泉执政的21世纪初，又通过推行道路公团民营化及邮政民营化等改革，掀起第二波民营化狂潮。此间，在对国铁的低效率、劣质服务等弊端的批判及其改革必要性的讨论中，大型民铁公司作为评价国铁的参照物，其社会评价出现逆转，这主要是从其经济绩效和社会绩效两个方面体现的。

从经济绩效看，堪称铁路行业巨无霸的国铁（原日本国有铁道公社）长期垄断着全国的干线铁路运输，政策上享有不少优惠，但1964年首次出现亏损后一蹶不振，赤字额逐年上升，到1986年累计亏损额高达15.5万亿日元，并背上37.5万亿日元的长期债务。国铁的经营绩效如此糟糕，原因种种，经营体制上产权与经营权的无法分离制约了企业的自主决策，经营方式上单一的铁路运输事业无法实现关联经济的发展并享受其利益，企业管理上人浮于事，员工中普遍存在服务意识差及消极怠工现象等。由于是国字号企业，在“增进公共福利”的名义下，企业的投资和运营须服从政治需要，经营成本核算往往被置于次要位置，为了满足当地出身的议员及官员的要求，一些新建铁道线路在设计阶段就明知会亏损，但国铁必须无条件地去建设并运营，结果不言自明。在铁路经营入不敷出的状态下，财政补贴便成了国铁不至于倒闭的唯一依据。1970至1985年，政府对国铁的财政补助金累计7万亿日元，其中1984年对国铁的财补占同年政府公债发行额的5.1%。^[11]沉重的财政负担迫使日本政府不得不考虑国铁的出路问题。

相比之下，民铁没有国家特殊政策的保护，其生存和发展完全根据优胜劣汰的市场竞争原理，因此必须把经济效益放在首位，在制定企业投资计划及进行日常经营管理时，严格实行经济核算。另一方面，民铁享有充分的经营自主权，因此可以选择铁路主业与其他兼业相互依赖、相互促进的发展道路。实践表明，这一选择收到了组合投资的乘数效果，它以铁路交通的便捷和社会生活设施的完备，吸引常驻居民，招徕外部游客，在提升企业形象的同时，增加了企业收入，使企业的生存发展有了多角支撑。从这个意义上说，民铁公司的兼业经营不仅不是“不务正业”，恰恰是主业发展之所需，是企业经营富有灵活性、满足市场需求的表现。

从社会绩效看，民铁在现代城市基础建设及小区域综合开发上所发挥的作用不但不应受到质疑，而且应该予以高度评价。随着科学技术的进步和国民收入的提高，大量人口涌向城市并带来交通阻塞、住宅紧张、生活质量下降等问题。要改变这种状况，国家及地方政府责无旁贷，但公共资源毕竟是有限的，政府不可能包揽一切。民铁依赖的是民间资本，其投资经营活动既包括建设住宅小区、宾馆、百货店、购物中心、餐饮区等较为“纯粹”的商业行为，也包括经营铁路、巴士专线、娱乐休闲地、旅游观光地、教育培训设施等一定程度上具有公益性质的事业，成为公共事业投资的替代体。民铁的这种政府替代，一方面扩大了企业的经营范围，增加了企业收益，不断地夯实企业可持续发展的基础；另一方面则是以民间的资金和民企的经营，为城乡居民提供高效、便捷的交通运输服务，以及功能完备的城市生活区，既减轻了政府的负担，又满足了城乡居民的物质文化需求，为提高社会的整体福利做出了贡献。

当然，事物往往具有两面性，在对民铁经营模式的经济、社会绩效做出如此肯定性评价时也应注意，从理论上说，民铁在其经济活动的特定领域若形成绝对控制力，就可能成为一种排他性势力，从而构成行业或区域性垄断，并通过价格垄断实现垄断利润，使消费者成为最终的受害者。不过，就目前的情况看，舆论界对民铁的批评之声微弱，还不能说出现了垄断的局面。

（四）民铁经营模式的启示

历经百年实践形成的“日本式民铁经营模式”展示了勃勃生机和活力，其将城际或城郊作为事业选址的企业发展战略安排、主业与兼业相互依存并行发展的实现途径、多功能社区综合开发建设的经营特色，值得我们这样一个快速向城市化社会迈进的国度认真研究、深入思考和借鉴。

首先要进一步解放思想，结合我国国情，放宽政策限制，改善制度环境，引导民间资本参与城市交通运输业及区域生活区综合建设。现代城市的开发及其公共产品的提供完全依靠政府投资及其垄断性经营，既不经济，也不现实，发挥政府和民间两个主体的积极性才是最佳选择。日本民铁公司的发展经验表明，民间资本参与城市建设，可以最大限度地调动社会资源推进城市开发速度，在竞争机制下不断提升公共产品的服务水平。在我国，虽然已经确立了按市场规律发展经济的基本方针，但城市建设管理由政府包揽的现象依然普遍存在，建设资金不足是一个短期内无法克服的瓶颈，而更大的问题还在于公共投资后期管理中很难从根本上解决低效率、浪费和人浮于事的现象。现实的情况是，民间企业参与城建还有许多禁区，准入门槛远未降到合理的高度。城市交通等并不属于国家应该掌控的战略产业，国家及地方政府没有必要大包大揽，不断投入宝贵的财政资金，而应放宽限制，制订政策、采取必要的优惠政策，大胆让出更多的领域和空间，鼓励和扶持有实力的民间企业在北京、上海、天津等大城市从事城际、城郊铁路建设与经营。若此，现代城市建设的步伐必将加快，发展前景相当可观。

其次，鼓励民营企业参与城市铁路交通建设，有必要与城市的旧区改造及新区开发项目结合起来。日本的经验表明，铁路建设本身是一项长期投资，能否保证充足的客源是其能否收回投资、维持正常运营的根据。日本地方上的民营小铁道公司之所以纷纷倒闭，与腹地狭窄、客源短缺、经营单一等原因有关，企业的发展没有回旋余地。大型民铁公司则不然，其成功的必要条件主要有二，其一是选择了在人口稠密的大城市圈发展；其二是在获得政府特准的铁路建设授权的同时，还获得了铁路沿线区域生活区综合开发建设的授权。这一经验的参考价值在于，一般说来，民营企业热衷于开发商品住宅之类的短期项目，却不愿冒铁路建设等长期投资的风险，如果在政策引导及项目审批上将长短期收益项目捆绑起来实施，就会吸引民间大型资本进入，从而产生有中国特色的“民铁”，促进城市建设的发展，造福于社会。

再次，支持民营企业投资铁路建设和区域综合开发，必须在国家和地方的城市发展长期规划指导下进行。可以想见，为了促进城市建设，捆绑式出台上述优惠政策将对民间投资产生强大魅力，而一旦出现政府前期准备不足而民间资本蜂拥而上的局面，就很可能会出现城市建设的短期行为，给长期发展留下重大遗患，造成巨大浪费，这是必须避免的。

最后，在具体构建现代城市交通网时，日本东京的“山手线—民铁联通模式”^[12]尤其值得研究和参考。山手线^[13]犹如一条大铁环，把东京都最为繁华地区的东京、银座、新宿、池袋、涩谷等大站连接起来，并与都内纵横交错、四通八达的十余条地铁线、18条地上轻轨电车线以及纵贯全国的新干线铁路连接在一起，其中与大型民营铁路交汇的东京、新宿、池袋、涩谷站，常年稳居日本全国车站旅客承载量排行榜前四名，新宿站的日均旅客承载量多达62.8万人。“山手线—民铁联通模式”的启示意义在于：在条件允许的情况下，我国各大城市急需政府规划并投资建设一条环绕城市中心区的轻轨电车线路或地铁，以此为中心，全面规划向城市的副中心、城市的近郊和远郊放射且与全国干线交通枢纽连接的交通网。也就是说，政府除了投资经营一条类似山手线的城市环状铁路之外，其他与此环线车站连接而向外辐射的市区或市郊铁路，皆可考虑在政府统一规划和必要的市场监管的前提下，放手让民间投资经营。若此，现代城市的开发建设便可最大限度地调动全社会的积极性，最大限度地筹集和利用社会资源，最大限度地节省财政投入，从而增添城市发展活力，加快城市发展进程。有此前景，何乐不为！^[14]

注释

[1]JR是Japan Railway的简称。1987年4月“日本国有铁道”公社实现民营化后，分割为JR北海道、JR东日本、JR东海、JR西日本、JR四国、JR九州等六家铁道客运公司和一家JR铁道货运公司。

[2]即东京城市圈的东武、西武、相铁、东急、京急、小田急、京王和京成等八家铁路公司，京阪神城市圈的近铁、阪急、阪神、南海和京阪等五家铁路公司，以及中京圈的名铁公司和福冈城市圈的西铁公司。东京地下铁公司虽然也是大型民铁公司之一，但因其前身属于“公字号”企业，故本文未将其纳入研究范围。

[3]根据国土交通省铁道局监修《从数据看铁道2008》（日本东京：（财）运输政策研究机构，2008年）第78—79页统计数据整理。

[4]国土交通省铁道局监修：《从数据看铁道2008》，日本东京：（财）运输政策研究机构，2008年，第80—81页。

[5]国土交通省铁道局监修：《从数据看铁道2008》，日本东京：（财）运输政策研究机构，2008年，第92—93页。

[6]近藤祯夫、安藤阳：《西武铁道·近畿日本铁道》，大月书店，1997年，第7—9页。

[7]岛野盛郎：《飞跃发展的私铁——开拓城市空间的旗手》，钻石社，1991年，第77—88页。

[8]齐藤峻彦：《私铁产业——日本型铁道经营的展开》，晃洋书房，1993年，第114—119页。

[9]山一证券经济研究所编印：《产业调查》，山一证券，1996年，第225页。

[10]齐藤峻彦：《私铁产业——日本型铁道经营的展开》，晃洋书房，1993年，第13页。

[11]石弘光监修：《财政结构改革白皮书》，东洋经济新报社，1996年，第443页。

[12]“山手线—民铁联通模式”系笔者首次使用的造语，得当与否，期待读者的批评指教。

[13]日本的山手线电气化铁路，是世界各大城市中客运量最大、最准时、效率最高的交通系統，它环绕东京都中心区，全长34.5公里，途径29个车站，环绕一周的运行时间为61分钟，每日4点27分至翌日1点18分运行，每列电车最大载客量可达3000人，最短发车间隔时间不到3分钟，日均客运量397.3万人次。山手线的现代化设备及其全线自动化管理自不待言，其低廉的票价亦成为控制其他所有电车公司票价上涨的标尺。山手线原由国铁经营，国铁分割改制后，现由JR东日本经营。

[14]原文与孙志毅合作，刊于《南开学报》2010年第3期。

八、城市建设中民间资本的利用

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