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七、外资政策
- 七、外资政策
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

七、外资政策

在战后日本经济赶超过程中，同样面临过引进外资发展经济与自我保护的两难课题。如果将日本于1964年基本实现贸易自由化、加入经济合作与发展组织并成为国际货币基金组织第8条成员国视为其经济上初步赶上先进国的标志，那么所看到的结果是实现经济赶超之日，也是其民族工业腾飞于世界之时，外资垄断日本的现象并未发生。

（一）外资制度的特征

第二次世界大战结束后，日本面临着经济重建和复兴的艰巨任务。从人、技术设备、生产原料、资金等生产的基本要素看，除了“人的资本”积累雄厚外，其他诸项均不乐观。对外贸易因盟国限制基本断绝，资源极度缺乏的日本无法从海外进口生产原料；技术设备的更新改造因战争而陷于停顿，除军工技术有所发展外，一般工业生产技术与欧美先进国家的差距进一步拉大，到1949年，著名学者有泽广巳尚认为落后“10到15年”^[1]，而官方的看法则是“20到30年”^[2]；资金供给状况更为严峻，“国家财政、重要企业、家庭经济开支皆为赤字”^[3]，扩大再生产资金无从筹措。当时，日本政府也曾设想通过引进外资，解决技术落后与资金不足问题，芦田内阁时期制定的庞大“经济复兴计划”，就是建立在大量引资基础之上的，以致该届政府被冠以“引进外资内阁”之名。但是，直到1949年道奇到日本推行经济稳定计划为止，有关设想还只是纸上谈兵。

道奇计划的实施给日本经济带来了通胀经济向稳定经济、统制经济向市场经济、封闭经济向开放经济的三个根本性转变。^[4]前两种转变的意义在于，通过整顿，建立了必要的国内经济体制和相对稳定的经济环境，为日本经济与国际经济的接轨创造了前提条件；后一种转变的直接契机，则在于确定了统一汇率这一对外交易的必要手段，制定了允许和规制民间对外经济活动的两个基本法，即1949年12月颁布的《外汇及外贸管理法》（简称《外汇法》）和1950年5月颁布的《关于外资的法律》（简称《外资法》）。由此，战后日本的外资制度体系初步建立。

一般说来，“外资”包括以下内容，即外国对日借贷款，技术援助与转让，外国人购买并持有日本的受益证、债券，以及持有日本的股份、股权等。而对这些外资活动进行准入规制的基本法规，便是《外资法》和《外汇法》。不过，从两法本身的性质和特点看，前者的重点在于对长期性外资的规制，后者则在于对短期性外资的管理。所谓长期性外资，是指资金规模大、交易期限超过一年的外资。短期性外资则指资金规模小、交易期限不足一年的外资，往往通过“购买设计图纸及招聘技师”实现。显然，《外资法》在日本外资制度中居于核心位置。

1950年5月10日颁布、同年6月8日开始实施的《外资法》，于1951年4月和1952年7月曾做过小规模补充和修改，此后直到60年代中期实行资本自由化，虽然在执法的行政细则及审批程序等方面一再调整，但该法的基本框架和内容无大变动。此外，作为依据该法进行外资审批与管理的政府机构，起初是经济安定本部兼管的外资委员会，1952年后，外资审批管理权限移交大藏大臣及各主管省厅大臣，外资委员会则变成专门的咨询审议机构外资审议会。

下面以《外资法》为中心，具体分析一下当时日本外资制度的内容及其特征。

目的：“凡有助于日本经济自立与健康发展及改善国际收支的外国资本准其投入（第一条）。”^[5]

规制种类：含股票、持股比率，受益证券，公司债，贷款债权的获得，技术援助契约的缔结与变更等五种形态。

规制与审查标准：《外资法》第八条明载，外资准入审查依据如下两种基准进行。首先，积极基准，含有助于改善国际收支、有助于重要产业或公共事业发展、有必要更新或继续进行的重要产业或公共事业方面已有的技术援助契约等三项内容。具体审查时，是否有助于增加出口（或近期有望增加出口）、改善国际收支为最重点内容。其次，消极基准，含契约条款不公正或有违日本法令，缔约或更新契约时有欺骗、强迫或不正当的压力行为，将给日本经济带来不良影响，等价支付时不需要外汇等四项内容。重要的是，在依据这一法律进行的外资审批制度下，还明确了如下两条具有实质性内容的规定，其一，外资持股比例不得高于50%；其二，对日直接投资必须是合资形式并且能在合资时带来新技术。^[6]对此，原通产省外资课长藤原一郎有如下证言，他说：“作为国家，对引进外资完全自由放任是不负责任的态度。……在对该国经济明显有不良影响时，应该予以制止。应采取扬长避短的政策。这个意图不靠政府的直接统制也能实现，那就是实行50%主义。”^[7]反过来，外资方面对这种规制也颇有微辞，美国商务部在其著名的报告书《股份公司日本》中这样记述：早自50年代初，美国的公司就被请求到日本合资，但又是“在对比率、收益资金、经营领导权等明确加以限制的前提下让被选择的美国资本参加的，如此才能得到日本政府的批准”^[8]。

与《外资法》相呼应，《外汇法》第二十二条也对外资审批做了专门规定，所不同的是，它只明确了不予批准的消极基准，即可能给国际收支带来不良影响，可能给国民经济的复兴带来不良影响，有资本逃避或逃避有关法令限制的意图，不符合其外币资金状况等四项内容。^[9]另据日本学者的研究，日本政府依据《外汇法》进行技术外资引进的审查时，实际上还特别注意以下四点，即该技术日本国内是否能够解决，其引进是否会阻碍国内技术萌芽的发展？该技术的引进是否有助于将来实现国产化？引进该技术的价格是否合理？引进该技术后国产品的国际竞争力如何？^[10]等等。

除了《外资法》和《外汇法》等法规中所明确的规制条件外，具体的审批条件是由各主管省厅制定和掌握，并且不予公开发表，从而给政策当局的运营留下了很大的自由定夺余地，结果自不待言，实际上对外资的规制要比法律上的明文规定严得多。^[11]

保证（优惠）条件：有关规定随着日本内外经济形势的好转逐步调整，但50年代的主要内容是，外资投资收益（分红所得）可随时以外汇形式提取并携往境外；外资投资本金的回收以两年后分五年期提取为先决条件，可以外汇形式携往境外；外资分红所得未提往境外而用于日本国内追加投资时，可以事后申报形式增资或购买新股。此外，根据日本政府令（政令321号），在外资制度上，与美国等少数国家相互实行“国民待遇”，在不保证其向境外提汇的前提下，允许“指定国人”自由获取日本国内非限制业种的新旧股票和股份，亦可不受持股比例限制，时谓“日元基准”购控股方式。1960年5月，由通产省牵头并经与大藏等主管省厅协商，以外资审议会名义作出进一步缓和外资规制的决定，其中包括外资本金携往境外限制期限缩短为两年后分三年期提取，以及扩大日本银行的外资审批委托权等内容。1961年和1963年，又先后取消投资本金分期提取和搁置年限限制。

（二）引进外资的实效

根据《外资法》的划分，“外资”包括五种形态，从分析的角度看，可将其划分为“资金外资”和“技术引进”两大类。

首先看第一类引资情况，即资金外资或曰外国资金的引进。表6-13是关于1950年至1961年间的统计数字（此外，据其他统计资料，1955—1964年引进外资总额为33.5亿美元，其中，国外贷款26.5亿美元，股份投资6.9亿美元，分别占引资总额的79%和21%。^[12]也就是说，外资总额虽然明显增加，但外资的直接投资与间接投资间的比例几乎保持不变。

表6-13 民间引进外资统计表（单位：千美元）

资料来源：通产省编：《商工政策史》第10卷（产业合理化战后编），商工政策史刊行会，1972年，第244页。

由表可知，12年中，民间引进外资总额15.36亿美元。其中，国外贷款为12.42亿美元，占总额的80.9%，居各项之首；外国人持有日本股额次之，为2.9亿美元，占总额的18.9%；而外国人在受益证券、公司债方面的投资微不足道，尚不到总额的0.3%，故分析时可忽略不计。

第一类引资中的国外贷款即日本从外国的借款，属于外国对日间接投资，在这方面，日本的态度最为积极。最初，因对外信用较差，所筹款额较少，50年代前期只相当于同期国内银行新增贷款的2%—3%，后期该比例升至4%—5%，进入60年代后，随着经济的持续高速增长和贸易自由化的急剧进行，该比例才急剧增大。

具体看一下国外借款方式和受贷业种等情况。

关于借款方式，主要有三种途径。一是世界银行（国际复兴开发银行）借款，借款额达4.88亿美元。借款者为日本政府及其所属公共机构（如开发银行、国铁、道路公团等），实际上主要借款是转贷给民间。二是华盛顿银行，借款额为2.74亿美元。借款者虽为大企业，但却是由政府金融机构或城市商业银行担保。这两种途径说明的一个问题是，民间使用的外资，很大部分是由政府争取而为己所用，事实上，在当时的日本经济外交中，筹资往往是一项重要而具体的任务。三是民间借款，其中包括日本城市商业银行从外国商业银行的借款，日本大企业从外国商业银行的借款，日本大企业从外国大企业的直接借款。

关于受贷业种，根据受贷额的多少，依次为电业2.39亿美元、金属工业2.64亿美元、运输通信业2.24亿美元、石油工业1.99亿美元、建设业1.10亿美元、金融保险业1.05亿美元、机械制造0.84亿美元、矿业0.55亿美元、化学工业0.46亿美元，其他如纺织、造纸、食品工业等受贷额均在0.15亿美元以下。^[13]这表明，当时极为宝贵的外部资金，通过政府担保及引资审查等政策操作，被集中地用于政府指定的重点产业。

关于受贷企业的情况，可以说大额借款无一例外地被投入于大企业。

关于借款（贷款）条件，可谓对日本极其优厚。世界银行还贷期限为15—20年，华盛顿银行还贷期限为6—19年，两银行贷款的年息均在5%—6%，而同期日本国内的长期贷款资金极其紧缺，商业银行长期贷款利息均在10%以上，两相比较，可见日本在引进间接外资方面享受到了多么巨大的利益！在通过借款实现的间接外资引进中，如同技术引进一样，美国是日本的最大借款提供者和最大贷款债权者，1951—1961年间，美国共向日本提供了6.55亿美元贷款资金，如果把实际上由美国控制的世界银行贷款考虑在内，则可以认为同期美国为日本筹措和提供了11.43亿美元的外部低息贷款资金，占全部对外借款的92%。日本得以在引进间接外资上取得成功，实赖于美国的支持。美国出于当时的战略考虑，在日本最需要资金和技术的时刻为日本雪中送炭，同时也为自己的未来准备了枷锁。

第一类引资中的外国人控购股属于直接投资，其中又是分为两种形态，即单纯通过证券市场投机牟取利益的投资和直接参加企业经营的控持股。统计数字表明，外国对日直接投资中，直接参与经营的外资占优势，最初两年曾达到总额的九成左右，这也许是因为刚刚开放市场时尚能对外资有一种诱惑力。但是，由于日本政府对外资的控股经营甚为谨慎，审查标准相当严厉，只允许能带来先进技术的外资以合资、控股率低于50%（“日元基准”方式的外资企业除外）的条件进行投资，故外资的兴趣逐渐转向单纯的证券市场。结果，直接参与经营的外资虽然绝对额也在增长，但与外国人对证券市场的投资相比，比例却在逐年下降，到60年代初，二者的比例已接近于1:1。据日本1962年度《外资引进年鉴》的资料，在其列举的32家在日最大外资企业（均为合资）中，外资持股率超过50%的只有两家。^[14]

其次，看一下第二类引资即技术引进的情况。对此，通产省编《商工政策史》清清楚楚地写道：“外国技术的引进构成了战后我国引进外资的主流。”^[15]作为外资政策的核心，前述的国外借款也好，合资企业股份投资也罢，都是伴随着引进先进技术设备和购买技术专利进行的。这是明治以来形成的传统，并已在战前的实践中得到验证。日本战败后，清楚地认识到自己与西方先进国家间在工业生产技术上存在的巨大差距和自我研究开发能力的不足，因此一开始就认定“依靠自我开发，无论从时间上还是从能力上都极为困难”，只有直接引进外国先进技术，才是“最安全、可靠的办法”^[16]。

尽管在技术引进上日本的态度非常积极，但也绝非无原则地凡是外国技术一律欢迎，而是严格坚持了下述基本方针。其一，引进技术时要兼顾国际收支的平衡；其二，不能因引进技术扰乱国内产业秩序；其三，限制可能对中小企业造成冲击的技术引进，如果是对中小企业和整个国民经济都有积极作用的技术引进，则优先予以批准。

在1950—1965年技术引进统计中，甲种技术引进依据《外资法》审批，乙种技术引进则依据《外汇法》审批，单项批准金额以甲种远远为大。从批准件数上看，是逐年增加的趋势，并且平均每件技术引进的资金量也越来越大。

表6-14 技术引进批准项目统计表（单位：件数）

资料来源：通产省编：《通商产业政策史》第1卷（总论），第388页。

技术引进的内容在各个时期有所变化，50年代引进的主要是革新性技术设备，集中在重化学工业部门。如钢铁制造成套设备、大型发电设备、煤矿采掘设备、石油精炼与乙烯等化工生产设备等。相比之下，60年代前半期除了继续引进大型成套生产设备外，新生产技术和方法（新商品、新材料、设备图纸等技术专利权）的引进急剧增加。60年代后期，消费流通业关联技术及二、三次加工技术的引进引人注目。

技术引进形成如此格局和动态性变化，不完全是一种自然的结果，它与日本政府的政策操作紧密相关。这种操作包括依法规制和行政指导。

为防止盲目引进，确保引进最先进技术，通产省等主管省厅负责审查引进技术本身的价值，大藏省及其下属金融机构则负责审查引进技术企业或合资企业的财务状况，只有两项审查都合格才能放行。据记载，在五六十年代，乙烯生产设备是技术引进的大热门，通产省一直严密关注该项生产技术的世界发展动态，当60年代30万吨乙烯生产设备刚一问世时，通产省断然否决了国内几家著名大公司的进口20万吨乙烯生产成套设备的申请，从而避免了低效投资。当然，同是通产省，也曾犯过对东芝的引进晶体管技术申请一压两年不批的错误。

为防止重复引进所带来的资金浪费和可能引起的国内同业间的过度竞争，通产省还采取过一行业中设一技术引进窗口企业的做法。例如，日本钢管就曾被指定为氧吹炼钢技术引进的窗口企业，即日本钢管引进该项技术后，其他企业可分享此项技术专利，从而既节省了大量资金，又控制了同业间的过度竞争。^[17]当时，通产省的基本思路是，通过技术引进，在战略产业各重要部门中，均扶植起两到三家资本规模大、技术水平高、具有国际竞争力的优秀企业，这样，既可以排除重复投资和过度竞争，又可以发挥组织化、规模化和适度的自由竞争效益，一定程度上防止独家垄断。

再一点是在引进技术时，日本政府注意对国产技术开发的保护，一旦本国具有同等技术开发能力，便设法堵住进口源头，让国产技术迅速发展起来。50年代引进大型发电设备时的“1号机组进口，2号机组国产”便是典型的例证。当然，这种保护也是有一定时间限制的。

此外，在日本政府中，还设有若干调查国外新技术、新发明的专门机构，许多信息是通过这一渠道进入国内企业界，进而实现引进的。在这方面，通产省最有效率。

总的看来，经济赶超期的外资引进具有如下特点。其一，间接资金引进为主，直接资金引进为辅，它作为战后日本经济赶超期外资政策的最基本特征之一，是日本政府既要借助外资，又要防止外资直接控制日本经济的必然结果。其二，外资引进的总体规模并不大，与同期的日本银行业新增贷款额相比，1951—1961年11年间，两者的比例为6:100。^[18]其三，从引进外资的长期趋势变动看是不断上升的曲线，其绝对额也从50年代初的0.17亿美元升至50年代末的1.5亿美元，1961年更一跃达到5亿美元，但并非是均衡式递增，例如，1954年和1959年的外资引进额均明显比上年度为低，其原因与政府的外资政策操作直接相关，在外汇不足的时代，国际收支状况制约着景气变动，而外资政策同外贸政策一起，是被作为景气调节的重要手段使用的。其四，技术引进在外资政策中处于核心位置。无论是直接资金还是间接资金，其引进时几乎都围绕着技术引进进行。更准确地说，正是由于技术引进的需要，才使直接、间接外资的引进成为必要。这似乎只是个两者先后次序关系的摆法问题，但孰前孰后却实在是个至关重要的核心问题。

日本于50年代至60年代中期推行的外资政策，基本上说是成功的。这种成功最集中地体现为以下两点：

第一，引资实效显著。战后日本的经济赶超是通过重化学工业的迅速发展启动，重化学工业的发展则是靠新技术、新设备支撑，而相关的核心技术、设备乃至部分资金又是通过引进外资实现的。由于日本充分地利用和分享了世界科技成果，从而迅速缩短了与先进国间的差距，50年代中后期首先在钢铁制造、发电、造船等工业生产技术上赶上世界先进水平，继而在60年代前期又在化工、电子等生产领域取得飞跃性发展，整个国民经济上了一个新台阶，跨入先进国行列。

第二，有效地避免了外资对日本经济的垄断。引资与发展本国经济是一对两难的矛盾，历史上因引资而导致一国经济被外国控制的事例不胜枚举，而日本却成功地避免了这一问题。

（三）资本自由化

经过50年代的发展，日本经济已打下较为雄厚的基础，钢铁、造船、发电、化学等若干生产部门已具备了相当的国际竞争能力。1960年，对外贸易自由化率达到40%，贸易黑字2.68亿美元，外汇储备18.24美元^[19]，战后以来最令日本头痛的经常性贸易赤字问题有了根本性转机。也就是从这时起，日本与欧美之间的贸易摩擦开始加剧。在欧美国家的压力下，日本政府于同年6月发表《贸易汇兑自由化计划大纲》，并于四年后的1964年，使进口贸易自由化率达到93%，基本实现贸易自由化目标。同年，日本加入经济合作与发展组织，并由国际货币基金组织（IMF）第16条成员国转为第8条成员国。

贸易自由化告一阶段后，资本自由化成为亟待解决的课题。这是因为，一方面，业已跨入发达国行列的日本，其经济的开放程度依然明显比其他发达国家低，这不仅有损于日本的国际形象，而且也越来越难以为其他发达国家所忍受，欧美各国要求日本开放资本市场的压力空前加大。另一方面，随着经济实力的增强，日本已具备了一定的承受外资冲击的能力，并且其自身向海外输出资本的要求也与日俱增。也就是说，即使从向海外输出资本的角度考虑，也有必要进一步开放国内资本市场。对此，当时的经团联外资委员会委员长奥村纲雄吐露过如下一番清澈见底的真言。他说：从国际动向看，“最近不愿出卖技术。想要技术，就得允许我投资”。“对于只带着头脑和勤奋来到世上的日本人来说，无论如何都必须走向海外。……那时，不能讲只许我出、不许你进的话，还得是双向交通。”^[20]

但是，与贸易自由化相比，资本自由化进程缓慢。这是因为，贸易自由化可能带来的进口过度虽然会影响到日本的国际收支平衡，但国家尚可通过外汇管理措施控制进口，并且，旨在减少外贸赤字的干预行为也不至引起国际社会的过分非难。资本自由化则不然，一旦放开外国直接投资限制，就有可能造成外资直接控制乃至垄断日本某些重要产行业的局面，并且很难扭转这种局面，这是日本绝对不能容忍的。从某种意义上说，前者的贸易自由化政策即便出现某种偏差，也许只会伤及“表”，而后者的资本自由化政策若出现失误，则可能会损及“里”。事实上，在贸易自由化问题上曾基本显示出一致态度的政官财界，到了探讨资本自由化时，就出现了赞否两立的严重分歧，以致资本自由化就使“第二次黑船到来”的恐惧论盛极一时。^[21]

有鉴于此，日本政府在推行资本自由化政策时格外谨慎。1966年6月，通产省经反复研究，拟定出一份题为《关于资本自由化的考虑》的文件。文中写道：“资本交易的自由化与商品自由化不同，应该在充分认识我国的资本力尚不及先进诸国的前提下制定对策。……即第一，要尽量避免外资对业界的过度支配；第二，自由化要根据业界体质改善的实情渐进地、有计划地进行；第三，今后要以自由化为前提并根据业种的实际情况，制定目标年度，积极促进业界整备体制，改善体质，推进自由化。”^[22]按照上述设想，日本政府从1967年起实行第一次资本自由化。其基本方法是，逐步减少限制业种，扩大非限制业种，并将非限制业种分为新设企业外资50%持股自动批准（第一类自由化业种）和100%持股自动批准（第二类自由化业种）两类，从而突破了外资持股不超过50%的限制。到1973年实行第五次资本自由化时，日本尚有农林水产、矿业、石油、皮革与皮革制造、零售五大业种为限制业种。此外，集成电路、电子计算机、信息处理等17大业种暂缓执行100%资本自由化政策。

表6-15 资本自由化的进程

资料来源：小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，东京大学出版会，1991年，第143页。

如此长时期、分阶段推进的资本自由化，一方面对日本经济加速实现现代化构成一种压力，另一方面也避免了外资对日本经济的突发性冲击和控制。道理很简单，用日本著名经济学家隅谷三喜男的话说，就是一经放开的自由化业种，“对外资来说，已经不那么具有魅力了”。例如，到允许外资自由进入时，“日本的小汽车产业基础已经巩固，外资已没有能够真正打入的余地”。^[23]

注释

[1]垄断分析研究会：《战后日本的钢铁工业》（中译本），天津人民出版社，1979年，第27页。

[2]大岛清、榎本正敏：《战后日本的经济过程》，东京大学出版会，1968年，第20页。

[3]经济企划厅编：《资料·经济白皮书25年》，日本经济新闻社，1972年，第20页。

[4]详见拙文《道奇计划与日本经济》，《南开学报》，1995年4期。

[5]通产省编：《商工政策史》第10卷（产业合理化·战后编），商工政策史刊行会，1972年，第238页。

[6]鹤田俊正：《战后日本的产业政策》，日本经济新闻社，1984年，第120页。

[7]中村静治：《战后日本的技术革新》，大月书店，1985年，第129—130页。

[8]安场保吉、猪木武德编：《日本经济史》8〈高速增长〉，岩波书店，1989年，第270页。

[9]通产省编：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行会，1972年，第240页。

[10]吉海政宪：《日本的产业技术政策》，东洋经济新报社，1985年，第95页。

[11]小宫隆太郎等编：《日本的产业政策》，东京大学出版会，1991年，第142页。

[12]井村喜代子：《现代日本经济论》，有斐阁，1994年，第174页。

[13]通产省编：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行会，第246—247页表。

[14]通产省编：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行会，第257页。

[15]通产省编：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行会，第259页。

[16]通产省编：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行会，第259—260页。

[17]安场保吉、猪木武德编：《日本经济史》8（高速增长），岩波书店1989年，第238页。

[18]根据前引通产省编《商工政策史》第10卷第244页第56表和第57表的统计数字算出。

[19]通产省编：《通商产业政策史》第1卷，通商产业调查会，1994年，第404—405页表。

[20]北田芳治、相田利雄编：《现代日本的经济政策》上，大月书店，1982年，第171—172页。

[21]北田芳治、相田利雄编：《现代日本的经济政策》上，大月书店，1982年，第435页。

[22]通产省编：《通商产业政策史》第8卷，通商产业调查会，1989年，第384页。

[23]通产省编：《通商产业政策史》第1卷，通商产业调查会，1994年，第75页。原文刊于《世界经济》1997年第12期，此处有删节。

七、外资政策

七、外资政策