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一、规制与规制改革
- 一、规制与规制改革
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

一、规制与规制改革

“规制”一词源于日语，其原义来自于英文“Regulation”或“Regulatory Constraint”，含义为有规定的管理或有法规条例的制约。我国学者虽然分别使用“管制”“规制”“监管”等词汇，但对于其对应的英语词汇和日语词汇是没有争议的。为方便行文起见，若无特殊说明，本书在同一内涵层次上使用规制、管制和监管等词。

对于规制的研究，由于人们的出发点和立论角度不同而结论各异，本来无可厚非。然而，现实的规制研究中出现了严重的规制研究泛化现象。从经济学角度讲，似乎所有政府干预和政府行为都变成了政府规制^[1]；从法学角度看，似乎所有的经济法、市场规则法都变成了市场规制法^[2]。对规制定义进行广义的扩张性研究，本来不无道理，但是，如果无限扩展规制的内涵和外延，则不仅无助于真正的规制研究，还可能造成理论上的误区和实践上的困惑。结合规制自身的发展过程看，目前的规制研究泛化现象已经远远超出了规制本身的实践范围。这一方面说明目前的规制研究存在着规制概念的认识误区，同时也反映了某些研究者对国内外规制实践的关注不足。事实上，规制经济学之所以独立成为体系，是源自于施蒂格勒等的实证分析，它是在批判公共利益规制理论的过程中逐步确立的规制理论体系。从规制实践角度看，规制的产生和发展一直围绕着政府对铁路、电力、电信等特定产业展开。因此，规制研究必须以现实的规制实践为对象，不能凭主观想象，泛化规制研究。尽管一些学者在研究实践中也是紧紧围绕上述特定领域展开的，但在其直接的规制定义中却始终未能深入揭示规制本身的内涵和外延。基于此，笔者试图在前人研究的基础上，对规制概念进行全方位探讨，以期对规制研究有所裨益。

1.规制的含义

关于规制的含义，国内外学者观点有所不同。施蒂格勒等美国经济学家十分注重实证分析的研究方法，拉丰和梯若尔等新规制经济学家则充分利用了数学模型的分析技巧。虽然他们在规制研究方面都取得了巨大成就，然而，与对规制进行准确而清晰的定义相比，他们似乎更加重视规制的现实价值和实际操作。施蒂格勒认为：“经济管制理论的中心任务是解释谁从管制得益、谁因管制受损，管制会采取什么形式，以及管制对资源配置的影响。”^[3]拉丰认为，由于存在信息约束、交易约束和行政或政治约束，使规制者不能实施他所偏好的政策（不管是什么政策）。^[4]

卡恩在《规制经济学：原理与制度》主张，政府规制是“对产业结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”^[5]。米尼克认为，“规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发制定的规则”^[6]。塞尔兹尼克认为，规制是“公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续且集中的控制”^[7]。根据《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，规制是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。规制的法律基础由允许政府授予或规定公司服务权利的各种法规组成。^[8]上述观点更多趋向于内涵的归纳性解释，因而缺乏外延性的规范。

金泽良雄认为，从广义角度看，政府规制是指“在市场经济体制下，政府以矫正和改善市场机制内在的问题而干预经济主体（主要是企业）活动的行为”。政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。植草益将政府对经济的干预活动归纳为八类，抛开宏观调控的内容外，他把规制分为间接规制和直接规制，而直接规制又分为经济性规制和社会性规制。从狭义视角看，植草益认为，“经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制”。^[9]我国经济学者更多地参照和引用了上述概念。植草益的分析虽然清晰透彻，但缺乏对规制的整体把握和本质属性的揭示。

余晖主张，“规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预”。^[10]该定义从政府经济职能角度加以分析，虽然较为全面、详细，但是“不完全是公正的市场交易行为”的约束，既给人以内涵模糊的感觉，又难以涵盖所有的规制活动，而且“以治理市场失灵为己任”的立足点则可能造成对规制内涵的不当约束。

于立认为，规制是政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。^[11]王俊豪主张，“管制”是“指具有法律地位的、相对独立的管制者（机构），依照一定的法规对被管者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”。他认为，政府管制构成的主要要素包括：（1）管制的主体（管制者）是政府行政机关（简称政府），通过立法或其他形式，管制者被授予管制权。（2）管制的客体（被管制者）是各种经济主体（主要是企业）。（3）管制的主要依据和手段是各种法规（或制度），明确规定限制被管制者的什么决策，如何限制，以及被管制者违反法规将受到的制裁等等。^[12]该定义依然是过于笼统和含糊，既没有揭示被规制企业的特定范围，也没有指出规制行为与其他行政管理或监督行为的区别。根据上述定义和分析，我们完全可以将物价局或工商行政管理局等的政府行为列入规制之中。事实上，在王俊豪所有的论著中都只是针对电力、电信、铁路等特殊行业的政府直接管理行为进行论述的。^[13]

谢地主张，规制“是政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范和制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督和管理来实现”。^[14]陈富良认为：“政府规制是指政府部门，有时也包括一般的社会公共机构和组织，依据有关的法规，通过许可和认可等手段，对企业的垄断和竞争、进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关活动及外部性行为施加直接影响的行为。”^[15]上述两个定义大同小异，二者都立足于政府与企业关系的视角，基本沿袭了植草益的定义内涵。前者的定义强调特定产业领域和微观经济主体的具体行为，并涵盖了社会性规制的内容；后者的定义则强调“直接影响的行为”。两者都是通过具体列举形式突出了规制的内涵，因而缺乏对规制定义的本质性阐释，而且对于列举之外的经济活动与政府活动，令人无所适从。

与上述定义不同，史普博分别从经济、法学、政治学角度进行了考察和分析，他认为“传统经济学意义上的管制定义忽视了行政程序的作用”，在政治学的管制定义里，虽然公共政策和管制的行政政策方面得到了强调，但又忽略了市场因素。因此，史普博试图“将行政决策的模型与市场机制的模型统一起来”，“将管制视为消费者、企业和管制机构互相结盟并讨价还价的过程”^[16]。基于此种理念，他认为“管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”^[17]。从政策过程角度看，“管制的过程是由被管制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈”。“管制学研究的是管制存在下的管制过程及其作为其结果的市场均衡。”^[18]史普博应用博弈理论从规制机构、消费者、企业之间的关系角度清楚阐述了规制的运行机制及其实质，给人以清晰明了的分析思路和研究视角。然而，过分强调博弈过程的定义方法导致其忽视了对规制概念自身内涵和外延的系统阐释，因而也难以清晰揭示规制的本质属性和基本特征，在规制实践中，使人难以明确区别规制与基于其他行政法规、行政措施等政府行为之间的差异。

2.规制的产生和发展

规制并非从来就有，而是市场经济发展到一定历史阶段的产物。规制的主体是政府，规制的对象主要是企业，对此学术界基本没有争议。但是，对于规制的内容、范围、规制方式等，依据学者各自的理解和研究视角，则分歧较大。为更好揭示规制的本质含义，在此对规制产生和发展的历史进行简单追述。

一般来说，在自由资本主义的发展时期，直接的政府规制较少。正如亚当·斯密所说，政府只是充当市场的“守夜人”。企业经营什么，如何经营，完全是个人的私事。政府是市场秩序的维护者和仲裁者。为了维护自由竞争的市场秩序，政府逐渐制定了一系列相关的法律法规，在市场、企业、消费者之间也逐渐形成了人们自愿遵守的交易规则和习惯，但这些都不能称为规制。

随着资本主义的不断发展，私人垄断资本的出现成为必然。在美国，联邦政府和各州政府开始加大反垄断的关注力度。人们的基本理念是，相对于垄断者的市场能力来说，消费者是被动的、脆弱的。19世纪70、80年代，美国铁路在经历了广泛的价格战之后，消费者要求铁路取消价格歧视，加强政府干预；铁路经营者也积极寻求政府支持，希望稳定价格。各界的积极活动最后终于促成了1887年州际商业法的出台，并成立了州际商务委员会（ICC），由ICC对铁路价格等实行政府规制。政府不再仅仅停留于充当“守夜人”的角色，开始直接管制私人的经营行为。早期的规制主要集中在电力、铁路、电话等公用事业部门。到19世纪末，美国许多州都颁布了反垄断法。1890年，美国联邦政府颁布谢尔曼法，从而正式确立了美国的反垄断规制体制。

19世纪末，随着自由资本主义经济的迅速发展和殖民扩张，英美等资本主义国家进入国家垄断资本主义阶段，政府权力开始大量渗透到经济生活之中。美国制定了一系列规制经济的法律法规，并成立了许多相关规制机构。日本及英、法等国在加强国家经济干预的同时，在铁路、电力、电信等自然垄断领域，大力兴办国有企业，或推行国有化政策。1930年经济危机全面爆发之后，资本主义国家普遍放弃其一贯奉行的自由主义竞争政策，加强国家对经济运行的全面干预。特别是二战后，英法等欧洲国家大力推行国有化政策，使国家垄断资本主义经济形式达到顶点。此时，国家对经济的干预形式多种多样，其中既包括间接的宏观调控，也包括直接的市场准入规制、价格规制等经济规制，而其中的国有企业模式可以理解为是政府对自由市场活动进行规制的最极端形式。

20世纪70年代以后，欧美等国掀起了民营化和规制缓和的潮流，铁路、电信、煤气等传统垄断行业或者实行民营化改革，或者缓和政府规制，引进市场竞争机制。“30年代的管制浪潮起源于大萧条带给人们的对自由放任经济理念的动摇，而70年代的规制缓和则发生在严重的滞胀时期——高通胀和高失业——这导致人们对政府能否对经济施加积极影响的能力产生了怀疑。尽管该假设带有推测性且未得到验证（如何验证也是不可知的），但它既有趣又合理。”^[19]

在研究20世纪70年代以来的规制改革问题时，必须看到一个基本的经济常识，即英国、日本之所以大规模地进行民营化改革，很大程度上是出于缓解财政压力的原因。国家垄断资本主义时期形成的政府治理体制和经济干预政策，一方面严重制约了国有企业经济效益的发挥，另一方面也造成了政府财政的重大危机，赤字财政和过分国债依赖的政府治理模式难以为继。70年代以后，全球经济发展变缓，再加上石油危机的冲击，传统意义上的政府治理模式和经济干预手段受到挑战，改革政府管理体制和财政体制，缓和经济规制，实施国有企业民营化，成为解决政府财政危机和振兴经济的必要手段。因此，该潮流不仅席卷了欧美等发达国家，也波及其他资本主义国家和发展中国家，进而形成了世界性民营化和规制改革的洪流。

欧美等国政府在缓和经济规制的同时，逐渐加强了对企业的社会性规制。由于经济活动等负面外部性问题日益突出，企业经营过程中产生大量空气污染、水污染以及有毒废物等问题的出现，严重影响了人类的生存环境和身心健康。随着经济发展和收入水平的不断提高，人们对生活质量要求也越来越高，对生命越来越珍惜，人类生存价值观和生活观的转变对加强社会性管制提出了越来越多的要求。70年代以后，美国建立了大量社会性规制机构，如美国环保署（EPA）、联邦公路运输安全委员会（NHTSA）、消费品安全委员会（CPSC）、职业安全与健康委员会（OSHA）和核管制委员会（NRC）等。与此相同，其他发达国家也相应制定了社会性规制政策，并成立了众多的社会性规制机构。

从规制产生和发展的过程可知，规制包括反垄断规制、经济性规制、社会性规制以及国有化规制。在理论研究中，狭义的规制则仅指经济性规制和社会性规制。在实践过程中，由于各种规制的出发点、立足点和公共目标不同，因而规制的具体运用形式和手段也不尽相同。

作为政府的规制手段，反垄断是规制行为的起点，而国有化则是规制行为的终点。反垄断规制是以自由竞争市场的存在为基础，其目标在于防止出现威胁市场自由竞争的市场过分集中行为，以维护消费者的利益、促进公平有效的市场竞争。经济规制成立的前提是由于某些产业或行业存在自然垄断性，市场集中不仅不可避免，而且适当地垄断经营有利于社会整体经济效益的提高。因此，经济性规制往往是在政府默许特定产业市场垄断的前提下，依靠行政手段对垄断性市场采取的补救措施。通过对特定产业中企业行为的规范和约束，可以尽量避免因产业垄断造成负面效应，保护正常的市场秩序和社会公共利益。从研究的侧重看，“反垄断强调市场结构，而规制重视企业行为”。^[20]

社会性规制则是在现代经济条件下，基于公共安全、环境保护、健康生活等社会公共利益发展的客观要求，对一定行业和领域的企业行为进行的人为规范和约束，旨在消除企业行为的负面外部性，确保人类生存环境的健康性、安全性和舒适性。植草益认为，“社会性规制是以确保国民生命、安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制，都是与对付经济活动中发生的外部性（特别是‘外部不经济’、提供‘公共性物品、准公共性物品’）有关的政策”^[21]。国有化规制则可以理解为政府对特定领域或产业的全面干预和控制，它往往以政府为直接垄断某一产业经营为基本特征，如民营化以前的日本电信、英国电信等。在历史发展过程中，各国政府基于不同的公共管理理念和政策目标，确立了适合本国特点的产业规制模式。随着20世纪80年代以后信息技术巨大进步和经济飞速发展，各国政府开始全面调整和改革原来的规制体制，以适应时代的发展要求。（参见表2-1）

表2-1 规制的类型、适用范围、基本理念及其特点

3.规制的外延与内涵

对于政府规制，人们曾经从产业经济学、新制度经济学、政治学、公共管理、行政学、法学等诸多领域和不同角度进行了有益的探索和研究。激励规制理论作为一种基于现实效益出发的规制研究，为人们认识规制、把握规制和更好地利用规制提供了有效的思维空间。尽管如此，为了充分理解各种现实规制问题，消除人们在规制研究中的种种误区，确立合理、科学的规制研究框架和理论体系，有必要对规制含义做出进一步阐释。

从本质上看，规制是一种政府管理行为，因此，规制定义应该且必须揭示该政府管理行为的特殊性，即必须揭示该政府管理行为的特定目的、对象、手段、方法，以区别于其他政府管理行为。无论该规制活动是否代表某些利益集体的利益，无论政府规制行为是否最终达到了预期目标，或实证主义学者对规制的实际效果如何进行事后论证，政府规制的实施毕竟是当时的政府在当时的制度环境条件下针对特定产业或企业所能够采取的理性管理活动。因此，对于规制的定义，应该更多地从管理学、特别是公共管理的角度着手，力争揭示规制行为本身的内在涵义，即为什么规制，规制什么，怎样规制。与此同时，必须注意将规制行为与其他政府行为、法律行为相区别，不能将市场规则、宏观调控等其他经济活动或手段全部视为规制。

所谓市场规则是指为维持正常的市场竞争秩序而制定的法律、法规以及约定俗成的习惯等市场运行规范。它具有规范性、指导性、平等性和普遍性等特点。政府部门通过认可、制定、实施市场规则，可以指导人们如何进行市场交易，保护市场秩序，在规则面前人人平等。如政府制定的商标法、工商管理法、专利法或民间的信誉、信用等都具有规范市场交易行为的规则特点。规则具有普遍性的特点，它不针对具体的人或企业，而规制则只针对特定的企业和经济行为。规则强调市场的保护性，它是通过事前的指导和事后违法制裁而实施的，而规制则强调约束和规范性，它通过直接施加作为或不作为来实现。规则既可能是由政府制定的，也可能是市场经济发展过程中约定俗成的习惯，它在很大程度上是依靠法律和道德的共同作用来维持的。规制是针对特定产业发展的实践而依法产生的，没有这些规制时，该企业可以在法律范围内自由从事经营行为，但某些行为一旦成为规制对象之后，则必须依法执行，否则可能受到法律的制裁。规制只能由政府等公共机构加以实施，通过调整产业组织结构和约束企业经营行为来实现规制目的。

宏观调控是指政府根据经济整体运行情况，为实现一定的政策目标，运用财政、税收、金融等经济手段对市场经济的整体运行进行的调整和控制。如在通货膨胀时期，通过压缩财政和信贷投入、提高利率、税率等手段抑制经济过热；当经济出现萎缩时，通过扩大财政支出、调低贷款利率减轻税率等手段刺激经济复苏。宏观调控和规制都是由政府实施的经济干预手段。但是，宏观调控是针对全局性的经济波动而采取的临时性调控措置，它以遵守市场规则为前提，依靠财税、金融等经济手段，按照市场规律间接调整经济走向，因而具有临时性、多变性等特点，而规制则只针对特定行业或企业，是基于特定产业所具有的自然垄断性、外部性等特点而依法采取的限制性活动。它通过发放许可证、定价、限价、企业拆分、甚至国有化（或民营化）等直接行政手段干预具体企业的经营活动和行为。随着经济形势的变化，规制虽然也可能做出相应的调整，但其本身具有长期性、稳定性的特点。

基于上述分析，笔者认为，所谓规制，是指在市场经济条件下，政府等公共机构基于一定的公共利益目标和法律法规，针对某些自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构和经济行为直接采取的限制性规范和活动。

首先，规制存在的基础是市场经济体制，是市场经济发展到一定阶段的产物。规制本身并不消灭市场，相反，规制的实施往往要依赖于市场机制的作用。如价格规制中的最高上限制度，政府只是规定最高限价，在该限价以下，由市场加以调节，并借助市场机制的作用，刺激消费者提高生产效率，并最终实现规制的根本目的。可以说，政府直接管理时代行政即规制，完全计划经济时代计划即规制，但这些都并非真正意义上的市场规制。

其次，规制的行为主体是政府及其他公共机构，其规制对象是微观经济主体及其之间的关系。在规制实践过程中，政府等公共机构作为规制行为的主体，其自身的行为内容和活动方式等虽然受到一定程度的制约，但是基于其特定的法律地位和权力，它始终处于规制活动的上位。与此相反，作为规制调整对象的企业及其经营者，虽然也可能通过各种利益表达方式提出自己的主张和要求，甚至在某种程度上俘获规制者，但这并不能改变其被规制的地位和角色。

第三，规制依据一定的公共利益目标和法律法规而成立。保护公共利益的立法和行政理念是规制存在的前提和基础，正是基于公共利益的基本理念，国家才通过立法等手段确立了约束性规制框架。由于公共利益的目标是一种人为的价值判断，不同行为主体可能出现不同的价值取向，因此，“如果想要列一张表，能够尝试列举作为规制正当化理由的公益目标，可以断定，任何这样的尝试都是徒劳的，因为‘公共利益’的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变”。^[22]在此，追求公共利益目标本身并不意味着任何规制活动在任何情况下都必然基于所有人的立场，都必然对整个社会有益。刘莘认为，虽然“公益是指社会的一般福祉”，但是‘以公益为目的’系指以公益为取向而言。直接给予社会一般大众利益的行为当然属于行政，但有些行为虽直接给予特定对象利益，但若其最终目的仍在为社会一般福祉，则仍属于行政”。^[23]判断公共利益的价值取向，只能从增进公共福祉和确保社会公平等价值判断出发，根据具体现实情况而加以确定。

正是由于对规制的公共利益目标的价值取向存在理解上的差异，从而为被规制对象提供了巨大的俘获冲动。被规制者往往以公共利益的名义，通过各种利益表达方式提出自己的主张和要求，以求制定出有利于个人利益的规制内容，进而争取全面俘获规制者。然而，规制的俘获与否并不能从根本上改变规制立法的“公共利益目标”，否则，只能问责于产生规制的制度体制的公正性和国家政权的性质。从规制实践角度看，规制改革的根本原因是技术、环境、生产力水平等外生因素的变化。在任何社会条件下，出于理性经济人的考虑，企业永远具备俘获规制者的动机；与此同时，民主政体基础上的制度运行机制和市场经济基础上的激烈竞争环境将制约或削弱俘获行为及其效果。

第四，规制主要是针对自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构或经济行为进行约束。在某些具有明显自然垄断性特征的产业部门，由于存在着规模经济、范围经济和成本弱加性等特点，从社会经济效益的角度出发，实行国家垄断或者默许私人垄断，但为了消除和抑制滥用垄断权力或侵蚀消费者利益的负面效应，由公共机构依法实行产业规制。如在规制实践过程中，各国政府普遍对铁道、电信、电力、自来水、煤气等产业实行规制。但是，对于一般产业，如食品、服装、电器、机械、建筑等产业部门，则既不会直接干预企业的经营或市场定价，也不会人为设定准入门槛，政府主要是通过制定行业规范和市场交易规则，依法维护公正的市场竞争秩序。

规制机构的规制活动主要针对产业组织结构和经济行为展开。一方面它通过制定反垄断规制，对企业之间的并购、卡特尔、托拉斯等影响产业组织格局的企业活动进行约束，另一方面又通过公开制定指标、标准、结构、方法、程序等手段，对微观经济主体的价格、质量、服务等经济行为进行直接干预。如各国制定的电信最高销售限价、对于主导性电信运营商附加普遍服务义务、有限进入许可等，通过具体的强制性约束行为，以实现保护消费者、维护市场竞争秩序等公共政策目的。因此，规制也不同于通过市场手段间接干预经济运行的宏观调控等政策性干预措施。

4.规制的主要特征

结合上述规制含义，笔者认为，规制具有以下主要特征：

第一，强制约束性。规制是针对具体产业发展问题而由政府机关主动采取的约束行为，它通过调整产业组织结构或对企业经营行为的约束来实现规制目标。当不存在这些规制时，市场主体可以在法律许可范围内自由从事经营行为；当实行这些规制时，原来的合法经营行为可能变成了规制对象。比如价格，其本身是自由市场竞争的灵魂，当不存在规制时，经营者可以自由定价。当政府决定对个别产业实施政府定价或最高限价时，作为市场主体基本权利的自由定价行为受到来自政府的人为制约，不管其规制目的来自于个别集团利益，还是来自国民整体利益，该规制都是由政府直接加以实施的，是对自由市场行为的一种直接的约束和规范，具有高度权威性和强制性。

第二，制度依赖性。任何规制都不是独立存在的，规制作用的大小和规制的价值取向依赖于一定的政治经济体制。当经济规制作为一种政府活动而在一个特定国家或地区出现时，如在民主代议制的制度条件下，经济规制必然反映政府或国家利益，进一步说，在一定程度上反映当时的公共利益。尽管规制可能在事实上为某些利益集团所利用，但是，从理性角度看，该规制是合乎当时的体制逻辑的。规制所产生的利益偏向瑕疵并非规制的本质，而是政治经济制度及其运行机制所使然，在一定程度上可以说是代议制政体的必然成本。追本溯源，我们只能探究该规制存在的政治经济体制的合法性及合理性。“网络型公用事业提出了所有制和规制的特殊问题，而这些问题的解决又受到国家制度禀赋的约束。公用事业的公共政策不可避免地会表现出很深的社会政治、文化特征，而适应政治、文化因素的变化而发展的制度也是如此。如何规制、组织，甚至拥有这些公用事业，可能会随着时间、环境的变化而变化。”^[24]

第三，有效理性。市场经济基础上的现代民主政体并不能保证社会整体的公平与合理，但它的存在客观上形成了基本的权力制衡，在立法、司法、行政制衡之外，舆论、选举、政治家之间的利益纷争等活动客观形成了一种相互制约的制衡机制。在这种制衡机制下，即使如施蒂格勒所指出的那样，政府规制完全被俘获，那也是制度导致的必然成本。客观上看，一般的政府规制都具有一定程度的公正性和合理性，经济规制的实施为消费者带来了一定的利益，社会性规制的推行确保了人类生存环境的改善。

但是，这并不意味着名义上代表公共利益的规制必然完全服务于公共利益，规制的制定者即使是出于公共利益需要，可是由于受到技术、知识、信息、资源以及环境变化等因素的影响和限制，也不可能预测到所有可能出现的制度性瑕疵。规制一旦形成之后，必然带来一定的制度性路径依赖。在市场博弈过程中，为了自身利益最大化，每个博弈者都会尽可能地充分利用自身所掌握的信息优势和资源优势。随着博弈参与者日益熟悉博弈规则，处于信息和资源最大化的企业，或者最佳利用现行规制中的博弈规则规避了市场风险的博弈主体将成为现存规制体制的最大受益者。因此，依靠有限理性制定的公共规制可能转变为不合理规制，进而在一定时期内使规制成为个别利益者的服务规制，即所谓的规制者被俘获。

第四，规制机构的约束性。从历史发展角度看，政府规制有一个形成、发展并逐步完善的过程。虽然由于具体国情等差异，各国的规制体制不尽相同，但政府、企业、消费者之间构成了一种相互制约和促进的互动博弈关系。在存在市场垄断的条件下，由于垄断企业与消费者之间存在着严重的信息不对称，垄断企业可能凭借其垄断地位和信息优势使消费者处于不利的境地。因此，国家通过加强规制，依法向垄断企业强制索取必要信息，增加垄断企业经营活动的透明度，以尽量缩小双方的信息不对称。所以说，任何国家或社会的规制都存在着一定的信息约束，因而其规制效用也是有限的。

史普博虽然用博弈理论重新解释了管制过程，他认为“政府对市场的管制涉及管制机构、消费者、企业之间直接或间接的互动关系”^[25]，这种互动关系构成了各国现存的规制体制。但是，对于该博弈的参加者，史普博没有将政府以及政府规制纳入博弈主体之中，而是认为“管制过程的参与人主要是受管制市场中的消费者和企业”。虽然他也承认“将管制机构或管制官僚成员作为寻求特殊目标的参与者有其有利的一面”，但他还是将“管制机构当作博弈的仲裁者或规则制定者而非参与者来对待”。^[26]在他看来，政府管制是作为外生的博弈规则（如法律规定和行政政策）而存在的。

政府在凭借自身的强制力或各种资源优势直接对经济活动进行干预，即实施规制时，已经超越了原来意义上的“守夜人”角色，而转化成为追求自身价值目标的一方博弈者。在规制的实践过程中，由于特定历史条件下的政治经济制度制约和路径依赖，规制机构往往很难成为超脱于企业和消费者利益之外的真正仲裁者，甚至他们自身也可能成为特定利益或制度的代言人。因此，各国规制实践都十分注意规制机构建设和对规制者行为加以严格约束。所以，在研究规制问题时，应该将规制者或规制本身作为博弈的一方，直接纳入到博弈参与者之中。因为政府、企业和消费者的三方互动，才真正构成了现实的政府规制体系。

第五，成本效益性。诺斯认为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。在市场经济体制下，政府与市场、消费者与企业、垄断与竞争等构成相互矛盾、相互依赖的博弈关系，任何一方的疲弱或退出都可能带来不可预想的灾难。如同全面计划经济体制的幻想与残酷现实的背离一样，政府的全面主导扼杀了人们的自主性和能动性，结果造成了整个社会的贫困。1930年的世界性经济危机，起源于“自由竞争条件下”博弈双方势力和地位的严重失调，而危机过后逐渐形成的政府干预体制正是为了消除市场机制下各个博弈主体之间的力量失衡问题。政府规制是对自由竞争市场的内在性主体介入，作为博弈方之一而介入的政府，通过其特定的强制性措施，一定程度上削弱了市场主体之间的信息不对称性，客观上确保了公共利益的实现。但是，政府的主体性介入并非零成本的廉价作为，人们既要支付政府规制成本，同时还必须承担规制失误或失败所造成的恶果，而且在博弈过程中规制者还可能被某些利益集团左右。即使是最聪明和最富数学证明能力的学者也无法完全论证规制与非规制的实践效果，因为历史无法完全复制和重复，而技术和经济社会环境的变化又会不断推翻以前的经验论证的条件。执政者只能依据自己的判断制定规制、执行规制和改革规制。

基于上述分析可知，规制是指在市场经济条件下，政府等公共机构基于一定的公共利益目标和法律法规，针对某些自然垄断性产业或特定经济领域的产业组织结构和经济行为直接采取的限制性规范和活动。从本质上看，规制是一种政府管理行为，但它又不同于市场监管、宏观调控等一般政府干预活动。规制不仅具有一定的强制约束性和制度依赖性，而且规制行为具有有限理性、成本效益性和对规制主体的约束性等特征，借此区别于普通行政行为和一般市场规范行为。因此，在规制研究过程中，必须合理设定具体规制的内涵和外延，努力摒弃规制研究泛化现象，以期能够用科学的规制理论指导到规制实践。

5.从规制缓和到规制改革

规制的全称是“公共规制”。日本政府的解释是：“公共规制一般是指国家及地方公共团体为实现特定政策目的而对企业和国民活动进行的干预和介入。”^[27]规制可分为经济性规制和社会性规制两大类，其手段包括许可、认可、行政指导、价格支持等多种形式。关于规制缓和或改革的目的，日本政府文件中列举的理由是：提高国民生活质量，使消费者享受自由经济社会的发展成果；按照市场原理，促进产业结构的转变；在制度层面上协调国际关系；减轻行政事务和国民负担，确保行政运营的公开性和透明性。^[28]

规制缓和是从铃木内阁推行行政改革开始的，90年代后作为“平成改革”的主要内容继续推进，直到把“缓和”升格为“改革”。

1981年3月，第二届临时行政调查会成立后（1983年3月解散，简称“二届临调”），就政府机构改革、国有企业民营化及规制缓和等问题，先后向政府提交了五份咨询报告。随后，政府于1982年12月成立第一届临时行政改革推进审议会（1986年6月解散，简称“一届行革审”）。根据二届临调和一届行革审的建议，政府每年都提出行政、财政改革方案，并制定或修改了若干项规制缓和的法律。1987年4月，第二届临时行政改革推进审议会成立后（1990年4月解散，简称“二届行革审”），于1988年12月提出“关于公共规制的缓和”咨询报告，竹下内阁采纳了报告并制定“规制缓和推进纲要”。1990年10月，第三届临时行政改革推进审议会成立（1993年10月解散，简称“三届行革审"）。1994年1月，细川内阁成立了行政改革推进本部。7月，村山内阁做出“今后规制缓和的推进”决定，计划在五年内缓和对1228个项目的规制。12月，成立行政改革委员会，规制缓和开始进入具体实施阶段。同年，日本政府首次发表《规制缓和白皮书》。1996年11月，桥本内阁设立了统筹改革的最高决策机构——行政改革会议，12月制定“行政改革日程表”，翌年3月修改规制缓和推进计划，规制缓和进一步加速。1998年1月，规制缓和委员会成立并取代行政改革委员会后，制定了推进规制缓和三年计划。

截至1998年的规制缓和涉及住宅、土地、通讯、流通、金融保险等广泛领域，收到了一定的效果。新的粮食法颁布后，大米的销售由许可制变成登录制，国民不必在指定的米店，而是在普通超市也可以购买了。大规模零售店铺法的修改，放宽了商业、流通业的准入限制，中型百货公司、超市、连锁店的增加以及同业间竞争的加剧，方便了消费者。电业准入标准的放宽及弹性电费的实施，通讯业打破国有垄断后形成的竞争机制，交通线路及运费规制的放宽，不但给消费者提供了更多的选择机会，而且带来了实惠。例如，国民可以根据不同的价格和服务，选择不同航空公司的航班或电话公司，而在规制缓和以前的行业垄断、价格划一时期，国民是没有这种选择的自由的。

1999年4月，规制缓和委员会改称规制改革委员会，虽然只是两字之差，但却反映出制度设计者的煞费苦心。当时日本正是银行危机、失业率上升、地方经济发展停滞的时期，鉴于前期的规制缓和工作告一段落，政策的重点开始转移，即不但要缓和或废除某些公共规制，还要建立一种能够支持创业、增加就业的机制，对符合这一方向的民间发展计划，政府将超越现有的制度限制，通过财政补贴和减税等措施予以扶持。小泉内阁成立后，进一步明确了“规制改革”的方针。2001年4月设立的综合规制改革会议，对新时期经济、社会领域的规制改革提出了许多具体实施建议。2004年后，该会议被规制改革、民间开放推进会议取代。

在小泉内阁推行的规制改革中，事前规制向事后确认的行政管理转变是一项重要举措。为了防止垄断、促进竞争，1999年废除了《禁止垄断法》中关于萧条卡特尔、合理化卡特尔适用除外的规定。2002年，提高了违反《禁止垄断法》罚金的数额，并把公正交易委员会划归总理府直接领导。

另一项重要举措是，基于把医疗、福利、教育等一并放入经济社会规制总框架下的考虑，从2003年起在全国推行“结构改革特区”试点。同年4月9日颁布的《结构改革特别区域法》第1条规定：制定法律的目的是通过设立结构改革特别区域，“推进教育、物流、研究开发、农业、社会福利等领域的经济社会结构改革，增强地方活力，提高国民生活，促进国民经济发展”。第2条规定：所谓结构改革特区，“是地方公共团体为发挥地区活力而自发设定的区域”。2007年，日本政府在《结构改革特别区域基本方针》中进一步强调，推行特区制度的基本理念是：“从‘规制必须全国统一’的思考方法转到‘同意适合地区特点的规制’上来，通过符合地区实际的规制改革，找到‘由官到民’‘由国家到地方’的加快规制改革的突破口。”文件还规定，地方经济的再生必须坚持“互补”“自立”“共生”“综合性”和“透明性”五项原则。

这项改革在实施过程中体现了如下特点。其一，关于特区的种类和方式，政府不作参照性提示，完全靠地方公共团体和民间根据本地区的特点设计并提出方案。其二，地方公共团体要对有关事业的运营负全责。其三，根据先行试点的成功经验，向全国推广规制的特例。^[29]

截至2007年11月22日，日本政府已经对全国结构改革特区进行了15次审査，“认定”962件，待批特区420件；对地域再生项目进行了8次审査，认定953件。962个特区的都道府县分布情况是：北海道最多，为104件。超过30件的有长野（70件）、东京都（43件）、兵库（37件）、茨城（36件）。不到10件的有德岛（6件）、佐贺（6件）、冲绳（5件）。其他府县为10—30件。开设特区的主体部门分布情况是：市町村单独740件，市町村合作21件，县单独136件，县市町村78件，县际合作2件，其他7件。特区的领域分布是：国际物流22件，产学合作40件，产业活性化64件，IT产业68件，农业111件，城乡交流91件，教育191件，幼保85件，生活福利256件，特色城镇28件，环保节能17件，国际观光交流8件。953个地域再生项目的都道府县分布情况是：北海道、岩手、长野、爱知超过30件，东京都、香川县不到10件，其他为10—30件。立项主体为市町村583件，县市町村315件，县独立41件，其他为横向合作。这些项目一般都结合了当地的资源、地理和人文条件，体现了自己的特色。

6.金融体制改革

1986年，英国撒切尔政府以修改证券制度为重点，推行了俗称“大爆炸”的金融改革。1996年桥本龙太郎上台后，也效仿英国推行了“日本版金融大爆炸”。这一改革至2002年基本结束，由此日本的金融体制发生了重大变革。

战后日本的金融规制主要表现在对资金准入的规制、对证券市场的规制和对金融机构分业经营的规制三个方面。^[30]至1993年，已先后实行了外汇兑换自由、缓和公司发行债券限制、自由利率、允许证券公司销售国债等制度改革，但分业限制、禁止混业或兼业的制度尚未从根本上打破，严厉的金融市场准入限制依旧，金融商品开发落后，无法满足信息时代消费者的多样化、简捷化要求。1996年11月，桥本第二次组阁后推行雄心勃勃的六大改革计划，金融改革是重点之一。桥本在金融改革咨询书中指出，改革的目的是“使我国的金融市场成为与纽约、伦敦并驾齐驱的国际金融市场”，“为此，不仅要按照市场原理使金融行政朝着透明的方向转变，而且必须对市场本身进行结构改革”。桥本提出的改革三原则是：其一，通过市场准入、商品和价格的自由化，建立按市场原理运行的自由的市场（Free）；其二，制定明确、公开的规则，保护投资者，建立透明而值得信赖的市场（Fair）；其三，完备适应全球化的法律制度、会计制度和监督体制，建立国际上最先进的市场。^[31]

桥本的改革方案出台后，外汇审议会、金融制度调查会、证券交易审议会、保险审议会等各种政府咨询机构分头行动，研究各领域的改革实施方案，并于1997年6月汇总成报告书。以此为根据，政府制定了实施改革的有关法案，并在1998年获得国会通过。

经过1996年以来的金融体制改革，日本的金融制度发生了以下变化。1998年4月修改外汇法后，普通银行已可以办理个人外汇储蓄业务。同年11月修改证券法，允许成立网上交易证券公司。1993年允许银行、证券、信托以子公司方式混业经营时对其经营领域尚有严格限制，比如银行的窗口销售限于住宅贷款及生命保险，改革后原则上已取消分业限制，2000年银行、证券公司等金融机构已可以办理生命保险、个人养老保险业务。以1999年批准瑞穗集团成立为开端，解除了战后以来一直实行的金融持股公司限制。2003年起允许开展证券中介业务，银行及便利店均可办理股票预购业务。此外，银行法修改后，跨行代理业务禁令也被取消。

改革给日本金融业带来的变化是多方面的。

第一，金融行政的变化。截至1998年6月，大藏省是金融管理和监督的主管行政部门。1998年6月，成立由总理府管辖的金融监督厅，大藏省民间金融业务检查与监督的管理业务移交该厅，证券交易等监督委员会也划归总理府领导，大藏省下的金融管理机构只保留了金融企划局，负责金融制度的调查与修改。2001年1月省厅机构大改革后，大藏省更名财务省，金融企划局被取消，金融管理业务全部移交给金融厅。由此，金融行政被直接置于首相的领导之下。

第二，金融组织的变化。金融改革引起的金融业并购和重组，改写了战后形成的日本金融地图。由于制度改革和清理不良债权是同时进行的，金融机构在进行整顿的过程中，普遍增强了风险意识和提高自有资本构成的紧迫性，一些经营绩效较差的金融机构不得不寻求合作伙伴，走合并或被兼并的道路。金融持股公司禁令的解除，则为金融机构的重组提供了制度上的可能。结果，世纪之交日本金融组织的变动令人眼花缭乱，2002年3月朝日银行加入大和银团后，城市银行的大合并、大重组基本完成，形成了三菱东京、三井住友、UFJ（日本联合）、瑞穗和里索纳等“四大加一小”五个银团，各银团开展的综合业务中，包罗了储蓄、贷款、信托、投资、证券等内容。2005年10月，由于UFJ加入三菱东京银团，又使日本的银行资本更加集中，形成了“三大一小”的新格局。与此同时，保险业的重组也在进行，2004年1月，明治生命和安田生命两大保险公司合并，成立明治安田生命保险相互公司。

第三，制度改革促进了市场竞争和活力，金融服务走向多样化。以往，一个企业从成立到上市需要20年以上时间，但是随着制度上的规制放宽，IT部门等一批风险创新型企业获准上市并迅速发展。与此同时，与大批金融机构的破产相对照，一批新的金融机构却应运而生，其中最抢眼的当属电子银行。例如，2000年10月，三井住友银行和某连锁便利店公司共同出资，成立了日本网上银行。该银行原则上不设窗口服务的营业部，而是利用互联网、电话以及便利店、邮储银行等设施为顾客服务，由于具有存款利息高，手续费便宜、利用方便等优点，已经开拓出自己的市场。面向市场化的金融体制改革通过加剧竞争，提高了金融服务效率，丰富了金融商品的品种，给消费者带来了实惠，同时也加大了市场风险，“活力门”事件就是在这种政策环境下发生的。因此，对金融改革成效的评价，还需要以长期、综合的观点进行耐心观察。

注释

[1]曾国安：《管制、政府管制与经济管制》，《经济评论》2004年第1期。

[2]于雷：《市场规制法律问题研究》，北京大学出版社2003年，第1页。

[3]施蒂格勒著，潘振民译：《产业组织与政府管制》，上海人民出版社1996年，第210页。

[4]让·雅克·拉丰、让·梯若尔著，石磊、王永钦译：《政府采购与规制中的激励理论》，上海人民出版社2004年，第1页。

[5]Alfred E.Kahn.The Economics of Regulation:Principles and Institutions ，The MIT Press.1988.

[6]Mitnick.B.M.The Political Economy of Regulation.New York:Columbia University Press.1980.

[7]Philip Selznick.Focusing organizational research on regulation.In R.Noll（ed.），Regulatory Policy and the Social Sciences ，University of California Press，Berkeley.1985.

[8]斯蒂芬·布雷耶尔（Stephen Breyer）、保罗·W·麦卡沃伊（Paul W.MacAvoy）:“管制与放松管制”，参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第四卷，中译本，北京：经济科学出版社，1996年，第136页。

[9]植草益著，朱绍文等译：《微观规制经济学》，北京：中国发展出版社1992年，第19页。

[10]余晖：《政府与企业：从宏观管理到微观管理》，福州：福建人民出版社1997年，第1页。

[11]于立、肖兴志：《规制理论发展综述》，载《财经问题研究》2001年第1期。

[12]王俊豪：《管制经济学在中国的发展前景》，载《光明日报》2007年8月13日。

[13]王俊豪：《政府规制经济学导论》，商务印书馆2003年，第1页。

[14]谢地：《政府规制经济学》，高等教育出版社2003年，第3页。

[15]陈富良：《企业行为与政府规制》，上海三联书店2001年，第5页。

[16]史普博：《管制与市场》，上海人民出版社1999年，第3页。

[17]史普博：《管制与市场》，上海人民出版社1999年，第45页。

[18]史普博：《管制与市场》，上海人民出版社1999年，第47页。

[19]维斯库斯等著，陈甬军译：《反垄断与管制经济学》，北京：机械工业出版社2004年，第176页。

[20]于立：《规制经济学学科定位中的几个问题》，《产业经济研究》2004年第4期。

[21]植草益著，朱绍文等译：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年。

[22]安东尼·奥格斯（Anthony I.ogus）:《规制：法律形式与经济学理论》，北京：中国人民大学出版社2008年。

[23]刘莘：《公共利益概念辨》，中评网，2004年7月9日。http://www.china-review.com/sao.asp?id=3571

[24]戴维·M·纽伯里著，何玉梅译：《网络型产业的重组与规制》，北京：人民邮电出版社2002年，第4页。

[25]史普博：《管制与市场》，上海：上海人民出版社1999年，第85页。

[26]史普博：《管制与市场》，上海：上海人民出版社1999年，第46页。

[27]総務省『規制緩和と推進現状』大蔵省印刷局、1996年、第23頁。

[28]同上、第28—29頁。

[29]橋本寿朗、長谷川信、宮島英昭『現代日本経済济』有斐閣、2006年、第405頁。

[30]橋本寿朗、長谷川信、宮島英昭『現代日本経済济』有斐閣、2006年、第405頁。

[31]三橋規弘等『日本経済入門』日本経済新聞社、2006年、第270頁。

一、规制与规制改革

一、规制与规制改革