由 鹿飞 
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作者：吴廷璆 等
选自《百年南开日本研究文库》。
第一章 近代教育政策的展开及其右倾化
第一章 近代教育政策的展开及其右倾化
一、近代教育政策的基础——幕末教育及其三重因素
（一）幕末时期教育发展的背景
日本的幕末时期大体上指19世纪中期前后至1868年明治新政府成立的这一段时间。这一时期是日本封建幕藩体制逐渐瓦解崩溃的时期，封建体制的瓦解源于内外两方面的原因。一方面是日本社会内部资本主义商品经济发展的结果。早在18世纪初期，商品货币经济便以京都、大阪、江户为中心迅速发展。新经济形式的发展造成了新的阶级分化，城市商人中产生出持有重金的“豪商”，农村则形成以村吏为主的“豪农”。这些“豪农、豪商”成为新的剥削阶层，不仅剥削农民及其他破产者，而且与原来的封建领主争夺经济利益，从而造成幕府与各藩的财政拮据。幕府及各藩领主为了解决财政困难，又进一步加剧了对农民及城市贫民的剥削。在领主、地主、商业高利贷者的重重盘剥之下，加之连年的自然灾害，农民与城市贫民的生活日益贫困，社会矛盾越来越尖锐，最终导致大规模的农民起义、市民暴动频繁爆发，从而严重动摇了幕府的统治基础。另一方面是西方资本主义势力的东渐。西方资本主义国家为了不断扩大工业发展的海外市场和原料来源，从18世纪中叶起开始觊觎日本。英国在1840年鸦片战争中打败中国后，西方势力更加紧了对日本的入侵。1837年至1853年的16年间，美、法、俄等国先后5次到达日本，迫使日本开国。日本在西方势力的强大攻势之下，陷入了严重的民族危机。
在内忧外患之下，幕府与各藩都不得不进行了一系列的改革，这些改革主要分为两个方面：一是发展经济，以改善武士及普通民众的生活状况；二是采取积极的文教政策，以吸收西方先进的科学文化，同时加强社会教化，以维护封建秩序。前者在促进商品经济发展的同时，也使社会对各种人才及普通民众一般识字率的要求增强，从而成为当时教育发展的客观动力，间接地促进了教育的发展。后者如1855年幕府设立讲武所、海军传习所，雇佣荷兰人教官，引进西方军事技术，积极吸收西洋文化等，直接推动了教育的发展；另如在农村设立乡校，鼓励心学、报德教等社会教化运动的发展等，也促进了农村的学校教育与社会教育。总之，上述幕府及各藩为了解决危机而实行的改革，都在不同程度上间接或直接地促进了教育的发展。
此一时期，日本还积极地引进与吸收西方国家的教育经验，为本国的教育发展提供了有益的借鉴。幕末时期日本吸收西方教育的途径主要有两条：一是各类介绍或研究西方国家的洋学书籍；二是派往西方国家的官方外交使节和留学生。
日本最早流传的介绍西方教育情况的书籍是意大利传教士艾儒略1623年所著的《西学凡》和《职方外纪》，书中较为详细地介绍了16世纪末至17世纪初期以法国为主的欧洲大中小学的年限、课程、教师等教育情况。这两部著作的手抄本于18世纪末期在日本流传，被当时的藩政要人、兰学者、甚至有些儒学者和国学者所广泛阅读。对于当时的日本而言，书中有关西方教育的介绍虽然已相距200余年，但这两部著作对于当时的有识之士认识西方教育情况起了重要的作用。18世纪末期至19世纪初期，一些兰学者在研究西方文化的同时，也开始著书介绍西方传授各种科学的大学，如前野良泽的《管蠡秘言》山村才助的《地学初问坤舆约说》《增订增译采览异言》《大西要录》等。19世纪30年代，随着封建制度的矛盾日益尖锐，幕府及各藩在改革过程中认识到人才培养的重要性，从而开始注意西方的教育情况。该时期具有代表性的著作是青地林宗的《舆地志略》及渡边华山的《外国事情书》。其中《舆地志略》比此前的任何一部地理书都详细地介绍了西方的教育情况。渡边华山则在全面介绍西方情况的基础上，记述了西方国家培养人才的学校制度，指出西方的国王“将造土开物之学校尤作为政事之根本，学校之繁荣，为唐土〔中国〕所不及”[1]。
到了19世纪四五十年代，日本朝野上下痛感鸦片战争后西方势力的威胁，因而更加积极地著书立说研究西方学问，对西方教育情况的介绍也急速增加。如箕作省吾的《坤舆图识》（1845年）中详细介绍了法国的学校制度，并且介绍了裴斯泰洛齐与费伦伯格的教育活动和教育思想。箕作阮甫的《八纮通志》（1851年）介绍了拿破仑就任法兰西共和国第一执政以来的教育改革、英国产业革命下的教育设施等，内容涉及国民教育的内容、大学等专门教育机构的情况、教育制度与产业发展乃至国家繁荣的关系等。上述著作大多依据19世纪以后出版的荷兰书籍，因此当时日本吸收的西方教育信息是最新的，与西方国家的教育发展状况几乎没有时间差。另外，上述书籍大都以印刷本的形式发行，对当时普及西方教育情况起到了积极作用。
幕府末年，日本共向欧美派遣了六次使节团：1860年赴美使节团、1862年赴欧使节团、1864年赴法使节团、1865年赴法使节团、1866年赴俄使节团、1867年赴法使节团。遣欧美使节团除了进行正式的外交交涉之外，也参观了西方国家的初等、中等、高等教育机构以及残疾人学校等教育设施。使节团成员大多强烈地感受到了文明发达与教育制度完备之间的密切关系，并留下了众多的见闻录。例如，1860年赴美使节团成员玉虫谊的《航米日志》中，便记录了美国的学校制度：“学璜有乡学馆与县学馆，乡学馆由乡中富人出资聘请教师，教授一乡的子弟。（中略）县学馆由县中欲当官之人建立，或由任官者建立，其规模较之乡学馆要大。”同年赴美的佐野鼎在其《万延元年访米日记》中，记述了美国中等教育的情况：“有中学馆，是教授小学毕业但尚不应进入大学的中等学生的学馆，称之为‘中等学校’”[2]。另外，福泽喻吉在其《西洋事情》（其初编于1866年出版，外编于1867年出版，二编于1870年出版）中也介绍了西方的教育情况。使节团对西方教育情况的关注是自觉的，有的甚至是受政府之命。幕府曾经令1862年的赴欧使节团“要特别用心调查各国政事、学校、军政”，而且要求使节团购买“文武学校规则之书”。[3]
除了官方外交使节之外，幕府末期有大量的日本人赴欧美留学。1866年幕府允许出国留学之前，有的藩就曾秘密派遣人员到海外留学。1866年幕府取消出国禁令后，留学生数量骤增，到1867年为止，共有12个藩派有45人在欧美学习，而幕府共派遣了47名。[4]这些留学生直接身处西方的教育环境中，对西方的教育情况有着全面的了解和切身的体会。他们回国后，将西方的教育制度及教育思想介绍到了日本。而且，他们在西方的学习和研究过程中，逐渐认识到教育在国家发展中的作用。这种认识是江户末年教育思想上不可忽视的进步，它产生于幕末，但却作用于明治以后的教育发展，为明治维新以后日本大力发展教育奠定了有力的思想基础。
由于幕末时期幕府及各藩对教育的重视，加之西方教育情况的传入，日本社会上兴起了一股近代学校论。1833年，佐藤信渊（1769—1850）在其口述的《垂统秘录》中提出了宏大的学校制度论，主张在中央设立神事台、太政台、教化台、大学校，在教化台之下设立全国的学校。俸禄每二万石的地方设立一所小学，俸禄每一万石的地方设立十所教育所。教育所允许8岁以上者入学，学习读、写、算等基础知识；小学教授清扫与《四书》、《小学》、《近思录》等，成绩优秀者继续学习学问武艺，15岁选送入大学学习；大学既是全国的最高学府，同时也具有立法机构的性质；此外，还设想成立“游儿厂”（幼儿园），作为面向幼儿的保育设施。佐藤信渊的学校制度案规模如此之大，日本学者评价其“实乃距明治维新后的学校案不远矣”。[5]此外，广濑淡窗的《迂言》（1840年）、帆足万里的《东潜夫论》（1844年）等也论及近代学校教育。
除了民间学者之外，幕府及各藩主管学务的官员也提出了具体的学制论、学校论。其中主要有会泽安的《学制略说》（1830年）、《学问所建设意见稿》（1831年），佐久间象山的《学政意见书》（1837年），村田清风的《辛丑改制建议》（1841年），藤田东湖的《宏道馆记述义》（1847年），横井小楠的《学校问答书》（1852年）、《国是三论》（1860年），桥本左内的《关于学制的意见箚子》（1857年）、小林虎三郎的《兴学私议》（1859年）。此外，昌平坂学问所儒学者中村敬宇的《振学政策》（1854年）涉及幕府的学制改革问题。在具体的藩政改革的意见书中，南部藩士大岛高任提出了卓越的学制构想，主张在每个城市设4所小学，每个村庄设1所小学，然后在城市设1所大学，并在城市设立矿山学校、医学校等“学术专门学校”，在各代管所设立乡校等。[6]
上述学校论是在幕府末期的特殊社会环境下，日本的有识之士摸索符合时代要求的教育方式的产物。这些论说中体现了近代教育的因素，如教育内容、学校组织与运营的近代性，对封建身份制的超越等，为后来日本教育向近代发展指出了方向。
（二）幕末时期的教育体制
幕府时代的教育主要分为统治阶级的武士教育和被统治阶级的平民教育两大部分。实施武士教育的机构有幕府的直辖学校、各藩的藩校以及各类私塾，实施平民教育的机构主要是寺子屋和乡校。
幕府直辖学校是幕府专为幕臣子弟设置的学校，是培养辅佐幕政的官吏和实务人才的教育机构。德川幕府共先后设立了21所幕府直辖学校。其中最重要也是最早成立的是昌平坂学问所，该校的前身是1630年幕府儒学教头林罗山在幕府封赐地建立的学问所，1691年由幕府收归幕府直接领导，改称昌平坂学问所。昌平坂学问所是德川幕府时代儒学教育的最高学府，主要教授经义（四书、五经、三礼）、史学（左传、史记、两汉书、通鉴纲要）、诗文、博读、皇邦典故。1790年“宽政异学之禁”只传授朱子学。幕府末期，由于受国内外各种形式变化的影响，昌平坂学问所的课程也进行了部分改革，学科改为经科、中国史科、日本史科、刑政史科，学生可以按照自己的能力和学习意愿选科。此外，还计划增加天文、地理、算术、物理等实用学科，但未等到实行，幕府就被推翻了。昌平坂学问招生的对象是幕府的家臣-旗本（上级武士）、“御家人”（下级武士）的子弟，禁止其他阶层的人入学。
除昌平坂学问所之外，幕府还在其直辖领地设立了其他的儒学教育机构，教育在各地任官的幕臣子弟。其中包括长崎的明伦堂、甲府的徽典馆、骏府的明新馆、佐渡的修教馆、日光的日光学问所等。这些学校的儒学教官大都由昌平坂学问所派遣，据统计，在一个时期内，藩校的657名教师中，昌平坂学问所出身者242名，占总数的36.8%。[7]幕府直辖学校中还有教授西方科学技术及语言的洋学校，如开成所（洋学，1863年）、医学所（西医，1863年）、陆军所（1854年）、海军所（1855年）、“英语传习所”（1858年）等。
藩校是各藩为藩士子弟设立的学校，主要为了培养藩政统治所需的人才，由各藩独立经营管理。1868年明治维新之前，全国共有大小300个藩，而全国共有藩校219所[8]，其中1830—1867年的37年间共设立藩校50所。也就是说，幕府末期绝大部分藩都有自己的藩校，而且平均每年至少新增设1所藩校。
藩校初期的招收对象主要是本藩的武士子弟，入学年龄大体上是7—9岁，在学期间为8—9年。教学内容在各个时期有所不同，德川前期（1603—1680年）在培养目标、组织形式、教学内容和方法上主要模仿昌平坂学问所，教授以“四书五经”为教材的儒学，外加武艺。德川中期（1680—1716年）开始加入实学的内容。到了幕府末期，各藩更加重视藩校对人才的培养，或在原有藩校中开设新课，或建立各种学问的专门藩校，藩校教育呈现出多样化发展的势头。而且，藩校的规模也日益增大。有的大藩为了容纳众多的入学者而建设了较大规模的校舍，使得藩校的发展比其他形式的教育组织（如寺子屋、乡校、私塾等）规模要大得多。有的藩要综合的管理与运营原有的藩校与新开设的洋学校、医学校等各种新式藩校，于是在该藩中便形成了综合的学校群。
寺子屋是专门为平民子弟开设的初等教育机构。据日本学者石川谦考证，寺子屋从1716年开始出现增加的势头，1751年开始数量急剧增加，1830年以后达到全盛时期。截至1867年，日本全国的寺子屋总数为10299所[9]，其中1830—1867年的37年间开设6691所，占总数的65%。[10]也就是说，寺子屋教育在幕末时期得到了相当大的发展。
寺子屋早期主要接收町人阶层的子弟入学，入学年龄多为5—7岁，在学年限为3—4年或者更多。寺子屋教育的发展是町人势力崛起的产物，在町人势力不断发展的同时，货币经济也在向城市及农村渗透。因此，农村及其他行业也开始设立寺子屋。寺子屋的规模大小不一，一般从20人到50人，江户、大阪等大城市中有的达到100人以上，至少有5所超过了300人。[11]寺子屋的教育内容并不统一，一般主要教授读、写、算（珠算和笔算）。所用的教材称“往来物”，町人阶层主要使用《商卖往来》，为农村及其他行业开设的寺子屋则使用《百姓往来》《农业往来》《番匠往来》等教材。往来物的种类非常之多，据日本学者石川松太郎统计，到幕末多达7000种[12]，包括地理教材、道德教训、实业知识等。寺子屋在性质上是民间教育机构，其经营和管理不受幕府或藩的限制，经营管理者和教师以及开设者大多数是农、工、商或医生等平民百姓，也有部分武士、神官和僧侣等。
乡校[13]是为农民子弟设立的教育机构。据统计，截至1867年，全国共有乡校111所，其中1830—1867年间开设78所，占总数的70.2%。[14]乡校的数量在幕末时期虽然显著增加了，但与同时期的寺子屋相比却要少得多。例如，1830—1867年间新设寺子屋6691所，是新设乡校数的85.8倍。
乡校或由幕府及各藩直接设立，或由家老等藩中有能力的人或代官自费在其领地内设立，或由民间的有志之士出资设立。无论何种形式的乡校都要受到藩的监督。乡校的教育对象与藩校不同，只招收平民子弟入学，学生的入学年龄大体上是7、8岁。乡校主要教授日常生活所必需的读、写、算知识，通过讲解浅显的儒学伦理、讲释及读写法令布告等进行。其特点是重视道德教育，各藩的办学者企图通过乡校来“淳化社会风尚”，“革除平民中间的恶习弊风”。因此，教育重点是培养被统治者应有的心理与做法。由此可见，这种教育机构是当政者为了其自身的统治利益而设立的，并非为了农民自身的利益。
私塾是由学者在私宅设立的教授某一专门学问的设施。日本的私塾在德川中期以后开始发达起来。尤其到了幕府末期，随着学术的发展，各种学派不断涌现，许多学者自立门户，对好学的青年开放。私塾在这一时期有了很大的发展，有的甚至可以招收一千人以上的学生，其规模不亚于幕府直辖学校和藩校。据统计，1829年日本全国共有私塾437所，1853年有1066所，1867年达到1528所。[15]
私塾的设置者，多半是不从事其他专门职业的民间学者，也有一部分是在幕府直辖学校或藩校从事教育工作的学者，他们利用业余时间开设私塾。私塾传授的内容因老师的专长和爱好而设，有儒学、国学、洋学和医学等。教学尊重学生个人的要求，不采取统一形式，各私塾的培养目标也不同。例如，绪方洪庵（1810—1863）于1838年在大阪开设的“适适斋”学塾，主要从事教育、著述，幕末和明治初期许多志士，大村益次郎、桥本左内、福泽喻吉等都出于其门下[16]；石田梅岩的弟子手岛堵庵在京都开设的“名伦舍”培养工商业者，吉田松阴在长州开设的“松下村塾”多出维新志士。私塾的招收对象比较灵活，凡愿入学者不问身份和出身，一概招收，但绝不强制，全凭自愿。学生的年龄一般都比较大。但由于私塾授课内容的专业性，决定了只有具备一定知识基础的人方能入学，而在当时的日本社会中，能够接受良好教育的主要是武士阶级，因此塾生大多数是武士。如佐久间象山在1848年以后开设的两所军事科学方面的洋学塾中，1849—1854年的6年间共招收塾生434名，其中武士360名，浪人等4名，神官1名，庶民5名，身份不明者64名[17]，武士所占比例高达83%。因此，可将各类私塾教育也归为对统治阶级实施教育的机构。
幕末时期发达的教育为日本近代教育的发展奠定了基础。首先，幕末的教育体制为明治维新后日本近代教育的发展提供了组织基础和人才储备：幕府直辖学校在明治维新后发展成为近代高等教育机构，明治政府1877年建立的第一所大学——东京大学，便是由原幕府直辖学校昌平坂学问所、开成所、医学所合并而成的；藩校是近代中学的基础，大多数藩校在明治维新后发展成为中学或专科学校；寺子屋是在平民中间发展起来的初等教育设施，明治维新后，许多寺子屋被直接改编成近代小学。而且，数量庞大的寺子屋教育造就了一大批初等教育工作者，在明治政府颁布《学制》设置师范学校、培养近代师资之前，寺子屋的教师填补了这一空白；私塾在日本教育史上也占有重要地位，它为日本近代高等教育的发展奠定了基础，明治维新后成立的高等专门学校，很多是在私塾的基础上发展起来的，如福泽喻吉在江户设立的庆应义塾，后来发展为庆应大学。可以说，幕府末期的教育遗产，既为近代教育准备了硬件（校舍等），也为近代教育提供了可供利用的软件（师资、管理经验等）。
其次，幕末教育为日本近代教育的发展提供了数量上的保障。前文已经列出了截至1867年各级教育机构的数量：相当于高等教育机构的幕府直辖学校21所，相当于高等专门学校的私塾1528所，相当于中等教育机构的藩校219所，相当于小学的寺子屋10299所。而在“学制”颁布实施6年后的1878年，大学仅1所，专科学校及外语学校共84所，中等教育的中学、职业学校、师范学校共694所，小学共26584所。[18]也就是说，虽然在小学及包括师范学校在内的中等教育的数量上，幕末时期的教育组织机构数量不及后来的近代教育机构，但在各级教育机构的总量上，两者大体相当。幕末时期日本教育的发达由此可见一斑。
幕府末期教育之所以如此发达，原因在于日本社会上下对教育的普遍重视。这种对教育的重视是逐渐形成的。幕府时代，地方行政的最小单位是“五人组”，对于上级命令要采取连带责任加以服从。每组设一组长，组长有责任让其辖区内的每一个人明白上级的指示。为了完成这一任务，组长大多让辖区内的家属依次朗读告示，这就要求每个人都要具有一定的阅读能力。1726（享保十一）年，将军德川吉宗下令一般老百姓都要能够阅读《五人组帐》，而且这一规矩一直延续下来。[19]各藩也为了强化社会道德风气而重视教育。例如，冈山藩主池田光政担心藩内领民因不学而不明人伦，故而于1668（宽文8）年在领内123个村中每村设立一所“手习所”（相当于公立平民学校的初等教育机构），让领内庶民接受读书、习字的教育。[20]幕府及各藩采取上述措施的目的仅仅是为了加强对人民的统治，但它客观上使一般民众都具有了一定的读写能力。据不完全统计，幕府末期男子的识字率为40—50%，女子为15%。[21]另据日本学者统计，1853—1867年入寺子屋、藩校、乡学、私塾接受教育的人数达到113万余人[22]，而刚开始实施新学制的1873年入学人数为133万余人。[23]在幕府末期，许多国民都能从基础教育开始，按部就班，依次进入较高的教育阶段，一般国民已经养成了有规律的学习经验，对现代教育很有规律的学习有了心理准备。这种心理准备以及对教育之必要性的普遍认可，既与幕府末期日本教育的发达互为因果，同时也为明治维新后近代强制性教育的推广普及打下了潜在的社会基础。
（三）幕末教育中的三重因素分析
1.幕末日本教育的“封建性”特征
幕府末期的日本仍然处于封建社会，因此，其教育也必然具有封建教育的特征，主要包括以下五个方面：
第一，教育行政的分散性。幕末时期，日本各类教育机构的行政所属各不相同：幕府直辖学校由德川幕府在江户或其直辖领地内设立、管辖；藩校由各藩独立设置、运营；乡校的设立者不一，但均受其所在藩的监督；私塾由个人设立；寺子屋也基本上由个人设立。作为中央政府的幕府，在大部分时间内没有对全国的教育发展进行调查（除后述的1862年“文久学制改革”之外），也无意于制定详细的教育改革计划；既没有统一的中央教育行政管理机构、不对各类学校进行统一的行政管理，也没有统一的教师制度、统一的教学课程及教科书要求。该时期的教育行政，具有封建教育的普遍特征，即分散性和各自为政。
第二，教育机构的等级性。幕府时代，日本政府将全体国民严格划分为士、农、工、商四个等级，各个等级的权利义务迥然不同、截然分离。因此，教育领域也随之明显带有阶级等级色彩，即幕府直辖学校、藩校、私塾、学习院专为统治阶级设立，而不允许平民入学。例如，幕府直辖学校的昌平坂学问所1793（宽政5）年的“学规”中明确规定：“僧徒、商工、乐伎……禁止入学。商工业者中，仅限于抛弃本业而笃志于学者，允许其列于学生之末入学”，“1797年改革学制，……只允许幕臣及其子弟入学。”[24]藩校在初期也不允许平民入学，幕府末年虽开始允许一般庶民入学，但234所藩校中仍有89所藩校明确禁止庶民入学。[25]私塾的招收对象原则上不问身份，但如前所述，基本上仍是居统治地位的士族占多数。学习院的招生对象严格地限制为皇族。乡校、寺子屋则是平民教育机构，主要为农、工、商阶层的子弟开设，培养普通民众。可见，幕府末期的各类学校教育机构具有明显的阶级性，以便为封建等级社会培养各级人才。
第三，教育内容的非科学性。整个德川幕府时期，儒学，尤其是朱子学成为占统治地位的意识形态，“朱子学也必然成为教育的灵魂和基本内容，贯彻于江户时代教育的各个方面”[26]。及至幕末时期，统治阶级的教育机构仍然主要教授人文、经典，例如，幕府直辖学校的代表昌平坂学问所，一直以四书、五经、三礼、《左传》《史记》、诗文等为主要教学内容；各藩校的教学内容最初大多效仿幕府直辖学校教授儒学，幕末虽然加入了洋学内容（详见后述），但仍以经、史、诗文等为主；私塾传授的内容可以分为儒学、国学、洋学、医学等，其中有专门教授儒学、国学内容的私塾；学习院的主要教学内容是儒学经典及皇学讲义。平民教育机构则主要教授简单生活实用内容，例如，乡校主要教授法令布告的讲释与读写、算盘等；寺子屋主要教授与町人的商业及生活有关的读、写、算等，具有实用性的特点。可见，无论是统治阶级的教育机构，还是面向平民的教育机构，其教育的主体内容均具有非科学性的特征。
第四，教育方法的个别性。幕府末期的各类学校主要还是采取个别授课的方式，尚没有出现统一的班级授课制。例如，直辖学校的昌平坂学问所将教学过程分为三个步骤：一是“素读”，即用汉音诵读经典原文，只念指定的教科书而不讲解；二是“讲解”，即按长期学习计划讲解指定的经学教科书；三是“会读”（阅读后集体讨论）和“轮讲”，即集体讨论，进行专门的自由研究。藩校也基本上主要采用“素读”与讲解的教学方法：朗读传授经书的章句，采取个别教学的方式。
第五，教育普及程度的不平衡性。幕府末期的教育存在两方面的不平衡性：一是各地区间的差异。关东、近畿等发达地区的大多数儿童都能够就学，江户平民1848—1860年之间的就学率约为86%[27]，“江户的小商店店主以上家庭的子弟几乎全都入了寺子屋”[28]；京都和大阪等大城市的入学率也很高。经济不发达地区或偏远地区的教育普及程度则较低，东北、九州等地的平均就学率仅为25%左右。[29]二是男女受教育程度的差别。虽然日本封建时代女子受教育的程度相对较高[30]，但幕府末期女子的教育普及程度远不如男子。据估算，幕末日本女子的就学率仅为男子的39%，其中以关东的42%为最高，东北只有5%。[31]
上述幕末教育的“封建性”主体特征，是由该时期的封建社会性质本身所决定的。但与此同时，该时期作为近代日本的前夜，又必然具有某些“近代性”因素，教育领域也不例外。
2.幕末教育中的“近代”因素
在幕府末期，日本教育具有封建性主体特征的同时，也孕育了如下几方面的“近代”因素。
第一，开始了中央统一教育行政的发端。幕府末期，幕府或各藩大多将文教改革作为整个幕政或藩政改革的一部分，也专门进行过一次学制改革，史称“文久学制改革”。此次改革的策划者是当时的幕府老中久世广周和安藤信正。1862（文久2）年11月，幕府新设学问所奉行，任命田中藩主本多正讷和高锅藩主秋月种殷之弟秋月种树为负责人，作为幕府文教行政的最高责任人，从而打破了世袭的林家大学头为幕府教育最高责任者的传统。1863（文久3）年，幕府计划在全国设数十所小学，为此首先任命了19名教育官员，其中包括学问所奉行、大学头及数十名幕府直辖学校的教师。[32]虽然此次改革于1864年中止而未付诸实施，但它显示了中央政府实行统一教育行政的开端。
第二，出现了超越世袭身份制的倾向。幕府末期，町人阶层的崛起以及武士阶级的日益贫困，使原有的四民等级制度开始有所松动。教育领域也出现了超越身份制的倾向，有的藩校开始允许一般庶民进入藩校就读，据统计，在幕末调查的234所藩校中，有120所允许平民入学。[33]
此外，教育领域也出现了抛开世袭身份等级制度、实施能力主义的教学评价方式。例如，绪方洪庵在大阪开设的兰学塾（始设于1838年），便每月给学生判定一个成绩，根据成绩排座次，连续三个月都坐在主席位置的便可晋升一级；学生在塾内的住宿起居也根据座席次序而定。上述招生对象的非阶层化、教学方式的非身份化，都突破了封建教育严格的阶级制度，体现出一种教育机会均等、能力本位的近代意义。
第三，科学性的教育内容有所增加。幕府末期，统治阶级的教育机构中西方科学课程的比重增大。幕府直辖学校之一的“开成所”[34]，聘请当时一流的洋学家西周、加藤弘之等人任教，最初讲读兰学书籍，1860年至1862年相继开设英学、法学、德学、化学、器械、绘画、数学等科目， 1864年增设荷兰学、俄罗斯学、天文学、地理学、数学、物产学等；其他幕府直辖学校如“医学所”[35]“陆军所”“海军传习所”“英语传习所”（1858年）、“语学所”（1863年）等也分别传授相应的西方实用科学知识。据统计，在21所幕府直辖学校中，有半数教授洋学[36]。藩校也新增了医学、算术、洋学、天文学等课程。幕末时期有70余所藩校设置了语言学、医学、兵学等西洋学科，有的藩专门设立军事藩校、洋学藩校、医学藩校等。[37]据统计，1868年日本全国有藩校240所，教学科目中设有“数学”者141所，有“洋学”者77所，有“医学”者68所，有“天文学”者5所。理科课程所占比重，1800年占15%左右，1853年增至35%。[38]幕末时期，更有为数不少的专门讲授洋学知识内容的私塾。可见，幕末时期的日本教育已经具有一定程度的近代实用性和科学性内容。
第四，出现班级授课制的雏形。幕末时期，昌平坂学问所由于放宽和降低了招生对象的入学年龄（由14、15岁降到8岁），学生人数增加，因此在组织形式和授课方式上有所改变，也采取了编班和共同授课的教学方式。藩校授课已不仅局限于学生听讲解，而是要评定学生的学业进步程度，并据此划分等级，并为各个等级制定了课程表。私塾也根据其学生人数的增加、水平的不同而开始出现编班授课的现象。例如，绪方洪庵在大阪的兰学塾在对学生进行能力评价后，便将学生根据其能力分成1—9等及等外10级，初学者编在等外班，由高一级的学生教授语法及文章的写作基础，然后参加“会读”兰学书籍。这种授课方式体现了近代教育的计划性、组织性。
幕末教育中的上述近代因素，孕育为日后近代教育体制的种子，“新教育制度的轮廓在传统中业已逐渐形成”[39]。
3.幕末教育中的“武育”传统
德川时代，统治者尤其注重对武士阶级进行“武育”，颇为重视武艺、武学。早在1615年，德川幕府以第二代将军德川秀忠名义发布的“元和令”（后几经各代幕府将军修改重颁，被称为“武家诸法度”，共13条）第1条便规定：“文武弓马之道，应专于相嗜。文左武右古之法也，应予兼备。”[40]然而，第四代将军德川家纲曾一度采取文治主义，第五代将军德川纲吉则完全贯彻了儒教主义的教化方针，[41]导致武士间出现文弱之风。此后，德川吉宗在推行享保改革之际，着力于奖励武艺、刷新士风、培养尚武精神；在此后的宽政改革、天保改革过程中，幕府也都致力于奖励文武两道，振奋士风。
“武育”在幕府直辖学校、各藩校等统治阶级的教育机构中也颇受重视。幕府直辖学校的最高学府昌平坂学问所便设有跑马场。[42]各藩校则大都设有跑马场、射箭场、游泳场等，在讲授“四书五经”的同时，讲授武艺，大多数藩校上午讲授课程知识，下午传授武艺，将文武两方面的教育有机结合起来。幕府末期，各藩为了在全藩范围内培养和选拔能够主持藩政改革的人才，制定了“文武课业法”，规定藩士有义务入藩校学习，并根据藩士的俸禄详细规定了每月必须入学的天数、应学习的文武内容等，规定不能完成藩校规定的文武课业者，将影响到就任或升职，有的还要削减其俸禄。
“武育”也实施于武士的家庭教育。武家子弟不仅在学校教育机构接受文武两道之教育，在其成长的家庭中也接受、传授同样的教育。例如，日本近代军政两界的主要人物之一山县有朋便“作为长州藩下级士族山县有稔之长子，……自幼从父学习经史、和歌，从师学习击剑、柔术、枪术，尤其枪术是获得真传的本领。”[43]山县有朋后来在其《军备意见书》（1871年12月）中开篇即指出：“……我邦从前……无文武之别……”。[44]
“武育”还影响到平民阶级的教育机构。寺子屋作为平民教育机构的主体之一，在江户时代开始成为独立的民间性质教育机构时，其开设者中便有武士，[45]其经营管理者、授课教师、开设者虽然绝大多数是农、工、商或医生等平民百姓，但是也有武士经营寺子屋。武士开设平民教育机构，便必然将武家色彩带入教育内容及管理方式中。
幕末时期的学校论中也将“武育”作为学校教育的重要组成部分。例如，佐藤信渊在其《垂统秘录》（1833年口述）中所论学校制度，主张小学成绩优秀者继续学习学问、武艺。[46]帆足万里在其《东潜夫论》（1844年）中主张在江户附近设立大学，该大学开设的四类主要课程便包括“兵学、武艺”（其余两类为汉学、史学）。
日本著名教育史研究者海后宗臣在东京审判的证词（1946年6月18日）中指出：“我认为要谈日本的军事教育，必须回顾一下历史。历史地来看，日本在80年前为武家时代，……其间所实施的教育以培养武士为根本，因此不得不说整体上具有军事教育的色彩。明治以后的整个教育也继承了武家时代的各种传统，一般可以说是军事性的。”[47]
幕府末期，日本在西方列强的坚船利炮威吓下被迫开国，这促使日本朝野关注并重视西方军事的发展。幕府曾经令1862年的赴欧使节团“要特别用心调查各国政事、学校、军政”。[48] 1867年，加藤弘之（时任开成所教授）将德国人普洛克1862年出版的著作中的图、表翻译成《西洋各国盛衰强弱一览表》，其中第五表详细列出了西方主要国家的年度收入·支出、陆军及海军军费、军费在年度总支出中所占比例，并特别指出：“陆海二军之费用，为年度支出之一部分，为诸费用中最重大者，特列举之。”[49]
在此前后，幕府及各藩积极地采取了近代军事改革措施。幕府1842年起用幕府官吏江川英龙推行西式军事改革，1853年至1867年陆续建立了拥有近代设备的江户大筒铸立场（铸炮场）、浦贺造船所、石川岛造船所、关口大炮制作所、江户泷野川火药制造所等军事工业基地。各藩也纷纷发展西式军事，1851—1862年间，各藩共建造反射炉28座、筑炮约360余门。[50] 1864年12月，高杉晋作、伊藤博文、木户孝允掌握了长州藩藩政后，启用精通西方军事的大村益次郎改革军制：一律更换新式兵器；解散旧式军队，编成近代步炮兵，大名与藩士的家臣兵卒都脱籍参加，并吸收农商出身的青年接受新式军事训练。[51]
上述西式军事改革要求各类教育机构大力培养精通西方军事的人才，因而使“兵学”不断发展。幕府首先颇为重视西式军事教育。早在1841年，幕府官吏江川英龙便开始教授西洋军事，其门人来自30余藩，其中包括佐久间象山、木户孝允等日后明治维新时期的重要人物。幕府1854年开办西式陆军军官学校的讲武所（陆军所），1855年在长崎设立“海军传习所”，1857年开办军舰操练所。其中，“海军传习所”学员由幕府及各藩指派，总计129人；讲习内容包括数学、测量学、机械学、造船航海技术、炮术、地理、历史及实际应用演习；幕府海军将领胜海舟、榎本武扬等均毕业于该传习所。幕府1862年派遣使节团赴欧洲时曾要求使节团购买“文武学校规则之书”。[52]
各藩也重视“兵学”，并将其与本藩的军事改革结合起来。萨摩藩早在天保改革（1830—1843年）时期便开始采用西式兵学制造大炮和火药、设置炮台，岛津齐彬继任藩主后，更热心于搜集、翻译有关炮术、造船的西方书籍。福井藩1855年设立“洋书习学所”，吸纳志愿学习洋学者学习“兵法、器械术、物产、水利、耕织”等。佐贺藩1854年设立“精炼方”，研究以铸造大炮为主的西洋炮术。长州藩曾设“西洋学所”研究兵学。[53]幕末时期，70余所藩校开设的西洋学科中便包括兵学，有的藩专门设立了军事藩校。[54]
幕府末期，“（洋学）转变为以研究西方军事科学为主”[55]。1854—1868年间，有关军事科学的译著达262种。[56]各类洋学塾更起到了培养西方军事人才的作用。佐久间象山于1848（嘉永元）年以后开设了两所军事科学方面的洋学塾。伊东玄朴在江户开设的象先堂，培养出了日本海军创始人之一的肥田滨五郎。绪方洪庵（1810—1863）在大阪开设的适塾（1838年）也培养出了诸多具有西方科学和思想的军事家，包括日本陆军创始人、明治政府兵部大辅大村益次郎，以及陆军西化指导者大鸟圭介等。[57]
幕末时期日本的“武育”传统、西方“兵学”的发展，成为近代日本军国主义教育发展的土壤。
总之，日本幕末教育的封建性特征、近代性因素以及武育传统，都作为前近代教育的组成部分，成为日本近现代教育政策的基础与源流。
二、近代教育的原点——“学制”前的教育政策
学界追溯日本近代教育的开端，一般将目光投向1872年颁布的“学制”[58]。“学制”确立了日本近代国家发展教育的基本方针，实际指导了日本近代初年的教育发展，其中宣示的“个人本位”“机会均等”“普及教育”“实用内容”等教育理念，均为近代资本主义教育的根本原则。[59]此外，众所周知，日本的近代教育，不仅具备上述近代资本主义教育的普遍原则，同时也具有“军国主义”“皇国主义”这两大显著特征，而且正是因为后两者，日本才走向了穷兵黩武的歧途，致使其近代资本主义成果毁于一旦。
然而，“军国”“皇国”的内容，却只字未见于“学制”，于是，我们不得不重新审视日本近代教育的“起点”，从“学制”之前（1868—1872年）的教育发展中，去探索日本近代教育的三大“基因”。
（一） “皇道主义”的教育政策
明治维新是打着“王政复古”的旗号进行并取得胜利的，因此，新建立的明治政府也颇具“尊皇”色彩，教育政策也不例外。1868年4月，明治天皇率领公卿诸侯在紫宸殿祭祀天地神祇，宣布了明治新政府的“纲领”和“施政方针”《五条誓文》，其中有关教育的第五条为：“求知识于世界，大振皇基”[60]，即为日本近代教育发展的总方针，显然，“求知识于世界”为途径与方法，而“大振皇基”才是教育的宗旨与目的。
该时期，具体的教育政策与教育实践中也体现着“皇道主义”特征。1868年3月，明治政府在京都设置“学校掛”（学校主管），任命宣扬“皇道主义”的玉松操、平田铁胤、矢野玄道等国学者为“学校取调”（学校调查员）；“学校掛”于同年4月提出了复古色彩的《学舍制》，建议恢复《大宝律令》中的大学寮。
1868年4月，国学者们提出的《学舍制》中，所列学舍设施之首即为“皇祖天神社”，并要求“于寮中奉请，大学别当为其祭主，四时一次，由全体长官及学生仕奉祭祀”。[61]寮内设立寮长一人，称“大学别当”或“大学总领”，由亲王担任，总判皇祖天神宫祭祀等寮内事务；设置“大学头”一人，由公卿担任，执掌与别当相同。[62]案中建议的教学机构为“五宇七局”[63]，其中之首为“本教学一宇二局”，“由大学博士以下管辖之，上奉神圣之大道，教授学生修身齐家及显幽二分之徽旨、天地之大义。”所授之五科之首为“神典”“皇籍”（其余为“杂史”“地志”“经传”）。[64]以古代的大学寮为基础，设置学簧五宇七局；该计划改变了以往重视明经之道的传统，而是将神典、皇籍等列为首要内容；同时一改《大宝律令》（701年）以后官立学寮祭奠孔子的惯例，建议祭祀皇祖天神社。1868年9月，日本政府下令在京都设立皇学所和汉学所[65]，两学所的规则中规定“汉土西洋之学，共为皇道之羽翼”[66]，“皇道”居于核心地位；皇学所内还设有“皇祖天神大宫”，用来合祭天照大神等31个神位。
继而，1869年8月，明治政府设立“大学校”，以国学、汉学为主导的昌平学校为本校，而近代意义的开成学校、医学校为分局。1870年8月，由于国学与汉学之争，政府关闭了两者的“大本营”——大学本校。另外，1869年8月，明治政府设立“大学校”，其总原则为：“盖神典国典之要，在尊皇道、辨国体。即可谓皇国之目的、学者之先务”。[67]可见具有近代意义的大学校虽然综合各学派之所长，但仍以“皇道”为核心；同年9月，大学校举行祭奠活动“学神祭”时，专门祭拜皇祖大神等日本诸神。
社会教化领域也体现着“皇道主义”特征。明治政府颇为重视有关天皇的节日，如1868年10月创设祝贺天皇生日的“天长节”，并恢复或创设了新尝祭、元始祭、神武天皇祭等，意在国民日常生活中加强天皇的影响力。继而，从1870年2月开始在全国开展“大教宣布运动”，旨在向地方民众普及皇道思想，提高天皇权威。同月，神祇省为此发布了《大教宣布诏书》，其内容为：“朕恭惟天神、天祖立极垂统，列皇承之述之，祭政一致、亿兆同心，治教明于上、美风俗于下。而中世以后，时有污隆、道有显晦矣。今也天运循环、百度维新，宜明治教以宣扬惟神之大道也，因新命宣教使布教天下，汝群臣庶众体其斯旨。”[68]政府向全国各府藩县派遣了宣教使，同年5月的《宣教使须知》中明确要求：“真正昭明皇祖之大道，尊信皇祖之大教，生死不惑依赖神明，敬慎我之言行，志愿以身为天下众庶之先导，为紧要之第一义也。”[69] 1872年4月，明治政府发布《三条教宪》，内容为：“一，体敬神爱国之旨；二，明天理人道；三，奉戴皇上、遵守朝旨。”[70]
在学校教育领域，以1870年8月“大学本校”的关闭为标志，“复古主义”不再居于教育政策的主导地位，但也并未彻底消失，而是表现为天皇对教育事务的参与。例如，天皇于1871年10月、1872年4、5月曾召见大学东校及南校的外籍教师，并视察大学东校及南校。此外，1868年4月，新政府下令恢复位于京都的皇族教育机构学习院（始建于1847年），同年5月，政府下令将学习院改为大学寮代，即试图以学习院代替大学，实施大学教育。[71]
可见，《学制》之前，日本政府实施了以“皇道”为教育最终目的与核心内容、且试图将其“神”化的“皇道主义”教育政策。日本学者也指出：“明治教育史的初期，存在过皇道主义教育的时期。这一事实具有不可等闲视之的重要性。”[72]“（明治）维新后不久，也有一个皇国思想支配教育的时期，它成为后来国教主义、国家主义教育思想的源流。”[73]
（二） “富国强兵”的教育发展
明治初年，无论是日本政要的政策建议，还是政府公布实施的教育施策，均将教育与“富国”紧密地联系在一起。
1868年12月，时任明治政府副总裁[74]的岩仓具视提出《关于制度的意见书》，其中建议“调查研究学制之事”，称“皇国前途之根本在于兹，是为最大之事也”[75]。1870年3月，岩仓向太政官会议提交的《建国策》中强调：“引导国家走向文明和富强，在于开发国民之智慧。欲天下无不学之人，非一朝可就之事。如今再不实施，则悔之晚矣。”[76] 1871年8月的《昭明国体确立政体意见书》中指出：“国之富强安康者，全系于人智之明与不明。故今日尤应下手之急务，无甚于是也。”[77]
1868年12月，“维新三杰”之一、时任政府参与[78]的木户孝允向政府提出《振兴普通教育建议案》，其中写道：“国之富强本在于人民之富强，一般人民尚不能脱离无识贫弱之境时，则王政维新之美名终属空名，对峙世界富强各国之目的亦必失其实。故期一般人民之知识进步，取舍文明各国之规则，逐渐在全国振兴学校，大力普及教育，乃当今一大急务。”[79]木户孝允随岩仓使节团出访途中，于1871年12月致信文部官僚杉山孝敏谈道：“国家久安之长策，唯贤才是举。……欲人才千古不尽，唯教育耳。吾今日之国民，与欧美诸洲之人之异，唯学与不学也。”[80]木户参观美国的学校后在其日记中写道：“实现我国真正之开化，启迪人民之智慧，保持国家之独立，最难者乃人才一事。故当务之急是先建学校。”[81]
1869年2月，时任兵库县知事、后任明治政府第一任内阁首相的依藤博文向明治政府提出《国是纲目》（六条），其中第五条即针对教育问题：“今乃我皇国一洗数百年沿习之旧弊、开天下耳目之千载难逢之机。当此时机，倘不速使人人广受世界有用之学业，则终将使人人陷于无耳目之末俗。故此次不可不新设大学校，改变旧有之学风。应将大学校设于东西两京，府藩县至郡村设小学校，奉各大学之规则，无论都城偏僻，人人掌握知识。”[82]
政府的教育政策中也明确写着教育是为了国家。1869年6月的“大学校”规则中写道：“学校乃讲斯道、广知识、成才德，以奏实用于天下国家者也。”[83] 1872年2月，文部卿大木乔任提交的《关于制定〈学制〉的上奏》中开头指出：“国家之所以富强安康，其源必在于世之文明、人才艺之大长进，是以学校之设（立）、教育之法，不可不得其道。依之，今欲定学制学则，淘汰无用之杂学，建立大、中、小学之制例，开文艺进长之方向。”[84]地方政府也认识到教育的作用，明治初年的京都府认为：“方今地方之务，莫急于立学校”；筑摩县督促管内就学的《说谕》中言称：“夫，学校乃天下富强之基。……西洋各国之富，因在学校之盛。”[85]
上述教育建议及教育政策，表明教育对国家富强之重要性、政府发展教育事业之迫切性。与此同时，政府的教育政策中，也纳入了武育的内容，例如，1868年4月的《学舍制》中所列“五宇七局”之二为“经世学二宇”，所教授的内容为“礼仪、律令、武政及治国安民之要务”。[86]进而在政府的“强兵”[87]方针下，教育也与军事发展有着诸多的关联。
一是作为旧军人的武士参与到教育领域。明治维新后，政府将武士统称为“士族”，明治初期共有士族（旗本、御家人、藩士及官侍、寺侍等） 189.2万人，约占当时日本总人口的1/16。[88]明治初年，新教育领域几乎被士族所独占。例如，在赴海外留学人员中，1870年被派往美、英、德等国的留学生全部为士族；1870年10月派往德国学习医学的7人中，士族占4人；同年12月5日派往美国学习法律的4人中，除1人身份不明外，其余3人均为士族。[89]除留学外，政府还设立学校对士族进行教育，1870年7月，东京府下令利用芝增上寺地方内的源流院等原有寺院开办6所小学，以教育府内的士族。
二是重视“兵学”。1868年9月，明治政府在京都所设皇学所、汉学所的方针之一即为“禁虚文空论，宜着实修行，文武一致”。[90] 1869年6月的“大学校”规则中称：“汉土孝悌彝伦之教、治国平天下之道，西洋格物穷理、开化日新之学，亦皆斯道（皇道）之所在、学校之所宜讲究采择者也。且如兵学、医学，亦国之兴败、民之生死之所系，尤政务之当以为重者，虽外国之所长，亦当采之，以为吾国之所有，勿论而已。”[91]该规则规定大学校内下设三局，其中之一为兵学局，只是当时暂不开设，仅设军务官。[92]此外，学校教育中还加强了体操课，1872年4月在大学南校设置运动所，教授学生体操，周一至周六9点至9点半为体操课。[93]
三是设立专门的军事学校。1868年8月，明治政府在大阪伏见设立大阪兵学寮，教育内容有兵学、洋学、数学等，“日后士官学校之基础实成于此”。[94] 1870年12月，大阪兵学寮改称陆军兵学寮；1869年10月，在筑地设立海军操练所（海军军校之源），该海军操练所于1870年12月改称海军兵学寮。
可见，在《学制》颁布实施之前，教育已经成为明治政府“富国强兵”的基本途径。
（三） “文明开化”的教育实践
首先，开始探索建立近代教育制度。1868年4月的《学舍制》中所列“五宇”之最后一项为“外藩学”，专门向学生教授“四海万国之形势时势及穷理、火技、航海、器械等”，所分七科为“汉土、俄国、英国、法国、荷兰、印度、三韩（含琉球）”。[95]
1868年12月，明治政府任命洋学者箕作麟祥初步调查西方教育情况。1869年5月，明治政府启用箕作麟祥、神田孝平、森有礼、西周、津田真道、加藤弘之等洋学者，进一步研究欧美先进国家的教育制度。1870年3月，洋学者们制定《大学规则》及《中小学规则》，该规则废除按照国别编制课程的方式[96]，采用欧式科目编制方式，即规定大学分为教科（神教学、修身学）、法科、理科、医科、文科共五科；小学8—15岁，学习普通之学问，兼学大学专门五科之大意；中学16—22岁，课程与大学五科一致。[97]该课程设置以近代科学分科为基础，具备了近代学校课程设置的特点。[98]
未待《大学规则》与《中小学规则》全面实施，政府便于1871年12月任命洋学者占多数（58%）的12名“学制取调挂”负责起草《学制》，其中洋学者7名、国汉学者2名、另外3名为行政事务专家，开明主义学者成为教育决策的主体，1872年1月，《学制》草案基本完成，同年2月由文部卿大木乔任提交太政官，3月提交左院和正院审议，6月24日被太政官批准。《学制》由洋学者主持制定，以西方近代教育制度为主要内容，它的制定与实施标志着日本政府文明开化教育政策方针的确立。
其次，普及学校教育初步展开。在初等教育方面，1870年1月，中央太政官下令在东京府设立小学；1872年2月，文部省通知在东京府内设立6所共立小学、1所洋学校；1868年11月至1869年末，地方的京都府在其府内共设立64所小学；[99] 1871年，大阪府设置2所小学。在中等教育方面，1868年5月，新政府将长崎奉行设立的洋学所“济美馆”改称“广运馆”（该馆1872年8月成为第六大学区第一中学）；1869年6月，福井藩将藩校“明道馆”改称“明新馆”，允许平民入学（1874年4月改称福井明新中学）；1870年8月，东京府在骏河台创立中学；1870年10月，京都府创立中学，1871年1月将原来的“大学校代”改编为中学（后来的京都府第一中学）。在高等教育方面，1868年8月、10月，明治政府先后将旧幕府的医学所、昌平簧及开成所分别改组为医学校、昌平学校、开成学校，1869年8月以昌平学校为中心、开成学校与医学校为分局，将三校统称为“大学校”。1870年1月进一步改革，“大学校”改称“大学”（通称“大学本校”），开成学校改称大学南校，医学校改称大学东校。1870年8月关闭国学派及汉学派主导的大学本校，1871年9月，将大学南校、大学东校改称南校、东校，归文部省直辖。
新兴教育领域也开始萌芽。在职业教育方面，1870年4月，政府恢复了横须贺制铁所附属的横须贺簧舍（1866年设立，1868年一度停校），该校成为日本近代最早的学校形态的技术教育机构。此外，政府各省也分别设立相应的职业教育机构，如外务省1871年3月设置洋语学所，民部省1871年3月设置农学校、1872年5月在东京开设开拓使临时学校（1876年改称札幌农学校），工部省1871年9月设置培养技术官吏的工部寮、1872年4月工部寮内设置工部学校，司法省1871年11月设置明法寮（1875年改称司法省直辖的法律学校，1884年改称文部省直辖的东京法律学校，1885年合并为东京大学法学部）。在女子学校教育方面，文部省1872年2月开设其直辖的女子学校（同年11月改称东京女子学校），京都府1872年5月开设女红场（1874年6月改称英女学校，1876年5月改称京都府女子学校），开拓使1871年12月派遣5名少女随岩仓使节团一道赴美留学。在师范教育方面，文部省于1872年5月向正院提交《建立小学教师教导场之请示》，计划设立教师培养机构，同年7月在东京设立师范学校，成为日本第一所小学教师培养机构。在对外教育交流方面，《五条誓文》中明确宣布要“求知识于世界”，1871年2月，太政官制定《海外留学生规则》，同年10月，天皇亲自召见华族并下发敕语鼓励其赴外国留学。据统计，1868年至1872年的5年间，日本政府共向欧美国家派遣留学生517人。[100]
上述“文明开化”的教育方针与教育实践，为此后初创近代教育体制的《学制》的颁布与实施奠定了基础。
也就是说，1868年明治政府建立到1872年8月《学制》颁布，是日本政府摸索教育发展方向的阶段。在该阶段内，教育政策中存在着“复古主义”与“开明主义”两种路线。在“学制”前的日本教育政策及教育实践中，复古的“皇道主义”、实用的“富国强兵”、先进的“文明开化”三方面因素与内容并存，是日本近代具有皇国主义、军国主义特征的资本主义教育的真正起点。
三、 “学制”与近代教育政策的展开
《学制》是日本近代史上第一个由中央政府颁布并切实推行的教育立法。《学制》公布于1872年9月5日（旧历8月3日），共109章，分为“大中小学区”“学校”“教员”“学生及考试”“海外留学生规则”“学费”六部分。继而，明治政府于1873年3月18日公布《学制二编海外留学生规则神官僧侣学校之事》，同年4月17日公布《学制追加贷费生规则》，同月28日公布《学制二编追加》（有关外国语、兽医、商业、农业、工业、矿山、诸艺、理学、医学、法学等专门学校的规定），上述文件共计213章，统称为“学制”[101]。另外，政府在颁布《学制》的前一日，以太政官布告形式公布了“学制布告”[102]。
“学制”规定了中央集权的教育行政体制、系统的学校教育制度、实用科学的教育内容与方法，“学制布告”则宣示了新的教育理念，两者的公布实施，标志着日本近代教育体制的初步创立。
（一） “学制布告”与近代教育理念的宣示
1872年9月4日（旧历8月2日），明治政府为颁布实施《学制》而公布了第214号太政官布告，明确宣布了新政府的教育方针与理念，其全文如下：
人人之所以自立其身、治其产、昌其业而遂其一生，别无他由，而在于修身、开智、长才艺；而修身、开智、长才艺则不能不学，此为设立学校之缘由。日用、常行、言语、算术等，从士、官、农、商、百工技艺到法律、政治、天文、医疗，凡人之经营之事，皆不得不学。若人能据其才之所在，勉励从事之，而后方得治生、兴产、昌业，则学问应谓立身之财本，谁可不学？失此道路而身陷饥饿、家破身亡之徒，终将因不学而生罪过。虽学校之设立历年已久，或因不得其道而误其人之方向，学问乃士人以上之事，农工商及妇女子则置之度外，不辨学问为何物。又，士人以上之稀学者，动辄高唱为了国家，而不知立身之基，或趋于词章背诵之末而陷空理虚谈之途，其论虽似高尚，然不能身体力行者不少。此即多有沿习旧弊、不普文明长才艺而陷贫困破产丧家之徒之缘由。是故，人无有不学者。学则宜须不误其旨。据此，此番文部省发布告定学制、渐改教则，望自今以后一般人民（华族、士族、农、工、商及女子），必邑无不学之户，家无不学之人。人之父兄宜体会此意，厚养育之情，务必使其子弟从事学业（高深之学据其人才能而定，而使幼童子弟不分男女就于小学者，则乃其父兄应愿超越之事）。
然旧来沿袭之弊端学问，因被倡导为乃士人以上之事且为国家而学，故学费乃至衣食多依赖官方，不给之则不能学、自弃一生，此皆甚错。自今以后，当一改此等弊害，使人民抛开他事、自立奋斗、务必从学。
如上条，地方官及边僻小民应不懈解读，详细申谕，据文部省规则施行普及学问之方法。[103]
上述布告从教育目的、教育机会、教育义务、教育内容、教育经费等方面批判了旧教育，宣示了明治政府的新教育方针与理念。
表2-1 “学制布告”中新旧教育之比较
由上可见，布告中所主张的教育目的的个人本位、教育机会的均等、教育的义务性、教育内容的实用性，均是西方近代教育的基本特征，具有划时代的进步意义。然而，布告中规定的教育自费原则，又不同于近代义务教育的免费原则，是新教育方针的局限性之所在。
（二）“学制”下的教育行政
1871年9月设立了文部省，1872年9月《学制》中对“学区”、教师政策、教科书政策做出了具体规定。中央文部省的统辖、地方教育行政单位的执掌，在宏观层面上掌控着国家的教育政策与教育发展；教师政策、教科书政策，则通过实施教育的人（教师）与物（教科书），在微观层面上贯彻着国家的教育方针与教育内容；两者共同构成了日本的教育行政体制，以便为国家教育目的的实现提供有力的保障。
中央集权教育行政体制的确立。明治维新以前，幕府直辖学校由幕府管辖，藩校与乡校由各藩统辖，寺子屋与私塾则基本上由民间人士开办，教育行政是地方分权的、分散的。明治政府成立以后，最初规定1869年所设的“大学校”具有教育行政官厅的功能，1871年9月2日（旧历7月18日），太政官布告宣布废除大学、创设文部省。文部省内设文部卿、大辅、少辅、大丞、少丞等各级官员，另设大·中·少博士、大·中·少教授等教官。文部卿[104]“总判教育事务、掌管大中小学校”[105]，1872年1月，明治政府下令各府县学校归文部省直辖。1872年9月，《学制》中进一步明确规定：“全国学政由文部省统辖”（第1条）。文部省的创设及其职能的确立，标志着独立的中央教育行政机构的建立。
文部省通过“学区制”掌控地方教育行政。《学制》第一部分“大中小学区之事”（第1—19章）规定将全国划分为8个大学区[106]，每个大学区分为32个中学区，每个中学区分为210个小学区，中学区以下的划分由地方官根据当地的土地面积、人口疏密，按郡区村市划分。每个大学区内设一所督学局，任命数名督学及附属官员。督学局的职能是监督大学区内的学校，处理大学区内大小事务；还负责检查并讨论修改教则等。大学区下设的每个中学区内设10—13名学区管理人，每人负责20—30个小学区。学区管理人的主要职责是督促区内学龄儿童入学、各小学区内学校的设立与维护、经费的使用等一切教育事务。学区管理人从当地有名望者中选出，由地方官任命，并将名单提交文部省督学局。
这样，便在全国形成了金字塔型的教育行政网，文部省位于金字塔的最顶端，下面是各大学区内的督学局，最下层是各中学区内的学区管理人。明治政府试图通过集权型的行政组织机构，将教育政策渗透到全国各个角落，以利于推行其教育政策、实现其教育目标。
近代教师政策的初步规定。《学制》第三部分“教员之事”（第40—47章）规定了各级教师任教资格的原则：小学教师不论男女，必须20岁以上，而且要持有师范学校毕业证书或中学证书者；中学教师必须25岁以上，且持有大学证书者；大学教师必须有学士称号。该教师资格的要求颇高，在当时情况下一时难以达到，因此《学制》中特别说明以上要求只是先作规定，待数年之后再予执行。《学制》中还规定了在当时情况下应采取的教师政策：欲开设私学、私塾及家塾者，须向学区管理人提交属籍、住处、职历及学校的位置、教则等详细情况，再经由地方官上交督学局批准；私学私塾教师违反规则或有不当行为时应遭谴责并停职；接受过师范教育的教师在法律上不允许兼职或转任他职；小学教师应男女无差别地人尽其才；教师教授学生有超越他人之功时，不论公私学校或私塾，由督学局与地方官商讨并报文部省予以嘉奖等。该阶段，政府对教师政策已经做了具体规定，也考虑到了当时师资缺乏的实际情况，相对于后来尚且较为宽松。
教科书政策的初步展开。《学制》中对各级学校的教科书未做详细规定，仅规定“学校必要之器械书籍，须用心加以完备。诸学校所在之书（籍）器（材），应按照第三号制表（登记），每年二月向督学局提交。”（第108章）此外，文部省1872年10月公布的《中学教则略》《小学教则》中指定了教科书（其中多为介绍西方文化的启蒙书籍和翻译书籍），各小学及中学可以自由地从中选择使用教科书。与此同时，文部省为了向学校提供各类教科书，也开始了教科书行政事务。例如，1871年10月下设编辑寮，着手翻译欧美的书籍、编纂教科书；1872年11月设立教科书“编成挂”（编纂主管）（1873年5月合并于编书课）；1875年6月允许翻刻文部省藏版的书籍及教科书，文部省及东京师范学校编辑出版的教科书迅速普及推广。该时期，明治政府采取了较为自由的教科书制度。
（三）“学制”下的学校教育体系
《学制》第二部分“学校之事”（第20—39章）规定了小学、中学、大学这一单轨制学校系统，规定了实用性的教育内容与班级授课制的教育方法，对海外留学、职业教育等新兴教育领域也做出了具体规定，从而初步形成了近代学校教育体系。
单轨制的学校系统。《学制》规定“学校分为大学、中学、小学三等”（第20章）。小学“是使一般人务必接受初级教育的场所”（第21章），分为普通小学、女子小学、农村小学、贫民小学、小学私塾、幼儿小学（此外还应有残疾人小学）。其中最主要的是普通小学，分上、下二等，下等小学6—9岁，上等小学10—13岁。此外，女子小学除讲授普通小学的课程之外，还教授女子手工艺；农村小学专为偏远农村或教化未开之地的农民而设，教学内容较简略，有的是成年人利用业余时间学习的夜校；贫民小学为生活困难的穷人子弟而设，学校所需费用靠富人的捐款，又称仁惠学校；小学私塾指持有小学教学许可证者在其私宅授课；幼儿小学向6岁以下男女儿童讲授入学前的基础知识。中学“是向小学毕业者讲授普通学科的场所”（第29章），普通中学分为上、下二等，下等中学从14岁到16岁，上等中学从17岁到19岁，就学年限上下各3年，共6年，讲授高于小学水平的一般学问。此外，中学还包括工业学校、商业学校、翻译学校、农业学校、诸民学校（详见后述“职业教育”）。大学“是讲授高尚诸学的专业学校”（第38章），其课程包括理学、化学、法学、医学、数理学。上述系统性、单轨制的学校系统，有别于分散性、双轨制的幕末学校系统。
近代性的教育内容与方法。如果说“学制”所确立的学区制、各类学校等是日本近代教育体制的“硬件”“骨架”的话，那么“学制”以及其后颁布的中小学教则所规定的近代化的教学内容与方法则是“软件”“血肉”，也是近代教育体制不可或缺的组成部分。
就学校教育的内容而言，《学制》规定普通小学的授课内容为：下等小学设拼写法、习字、单词、会话、读本、修身、书牍、文法、算术、养生法、地学概况、理学概况、体育、唱歌，共14门课程。上等小学除以上课程外，另加史学概况、几何学（概况）、绘画概况、博物学概况、化学概况。另外规定，为了扩大教学内容，各学校还可以因地制宜地讲授记簿法、绘图学、政体概况和一、二门外语等。中学的授课内容为：下等中学设国语学、数学（算术）、习字、地理学、史学、外国语学、理学、画学、古语言学、几何学（或代数学）、记簿法、博物学、化学、修身学、测量学（或生理学、政体概况、国情概况）、奏乐，共16门。上等中学的课程有15门，包括国语学、数学、习字、外国语学、理学、画学、古语言学、几何学〔代数学〕、记簿法、化学、修身学、测量学、经济学、重力学概况、动物学（或植物学、地质学、矿山学、生理学概况、天文学概况）。大学的课程分为理学、化学、法学、医学、数理学。近代教育的一个重要特征是自然科学内容的增加。从上述大中小学的教学内容来看，自然科学方面的内容显然占相当大比重。因此，《学制》规定的各级各类学校的教育内容也体现着近代特征。
“学制”规定了近代的教学组织方式。首先是实行统一的年级制。文部省1872年9月的《小学教则》将上等、下等小学各自分成8级，每一级的授课时间为6个月，每周6天（星期天除外），每天5课时，一周共30课时。同月公布的《中学教则略》将上等下等中学分成6级，规定每级授课时间6个月，每周25课时至30课时。而且规定小学及中学各级的学生通过统一考试的方式晋升到上一级。其次是采用“班级授课制”。将各级的学生分班进行教学，授课时一般由教师先指示生字高声朗读，让学生按座次朗读后全体学生齐读；然后，教师针对教材的一节内容进行提问，学生先逐个回答并由教师点评正误，最后学生一齐回答问题。这种方法反复进行，以便使学生记住一定的教学内容。班级授课制有与之相关的教室管理规则，对上课、就座、敬礼、下课等环节都有相应的规定，要求学生们严格遵守。这种班级授课的方法源于西方的近代教育制度，由斯克特引进日本，当时成为东京师范学校唯一权威性的教学方法，同时向全国各地推广。进而在授课中采用“问答教学法”，即一问一答的直观教学方法，教师在讲授单词的读法或让学生背诵单词时，利用单词挂图，指示图中所画物品，就该物品的性质、使用方法、食用方法等进行提问，学生则做出回答。这种教学法主要针对小学低年级学生，在当时的西方也是相当先进的，斯克特将其引入日本，并以“问答”课的形式写入东京师范学校制定的《小学教则》。上述近代教学方法，有别于幕府末期采用的个别式、讲解式的教学方法。
“学制”还对海外留学、职业教育等新教育领域做出了详细规定。关于海外留学，《学制》第五部分“海外留学生规则之事”（第58—88章）规定：
1.留学生行政。
海外留学生归文部省统辖，其留学资格证书由文部省发放，但其出国签证由外务省发放；留学期间的各项事务由外交官负责，留学生须听从外交官的指令；公费留学生的留学所选专业由官方认定，也可根据学生志愿由其任课教师判断后考试决定；公费留学生赴国外的地址、学校、专业等均须向文部省报告；公费留学生在学科升级时须向文部省报告，回国后应向文部省汇报其留学学业，并接受考试（获得外国大学毕业证者除外）；驻外外交官经常监视当地留学生，并每年将留学生的勤惰、进退等情况上报文部省，由文部省付梓公告。
2.留学生的种类、人数、年限、经费。
留学生分为公费（“官选”）与自费（“私愿”）两类。其中公费留学生生又分为初等与上等两类，初等留学生从中学毕业生中选拔、年龄在19—25岁，留学年限最多为5年，每年派遣150人，前两年付给留学经费900美元，后三年1000美元；上等留学生从大学毕业生中选拔，留学年限为3年，最多每年派遣30人，付给留学经费1500—1800美元。自费留学生在专业上以官费留学生为准，并接受严格的审查，留学年限根据个人意志决定。
3.留学生的义务。
公费留学生回国后必须任官（11年内）或偿还留学经费（15年内）。1873年3月，文部省公布《学制二编海外留学生规则》，对留学生的派遣、留学经费的支付、留学生的义务等做出了更加详细的规定。
关于职业教育，《学制》（第29章）中所列“中学”中的工业学校、商业学校、翻译学校、农业学校，实际上均属中等职业教育范畴。其中工业学校讲授各类工艺知识与技能；商业学校讲授有关商业方面的知识，在国内繁华地区设立数所；翻译学校讲授各类外语的翻译，专门为翻译人员或为了经商而希望学习外语者设立；农业学校为小学毕业且致力于从事农业者而设。此外，文部省1873年4月公布的《学制二编追加》规定了各类专科学校及外国语学校：外国语学校是专科学校的预备学校，以“掌握外语”为目的，入学资格是小学毕业、年满14岁者，修业年限为4年，分上、下二等各4级；专科学校指“由外国教师授课的高级学校”，包括法学校、医学校、理学校、诸艺学校、矿山学校、工业学校、农业学校、商业学校、兽医学校等，入学资格是小学毕业、或修完外国语学校下等课程的16岁以上者，专科学校毕业者与大学科毕业者一样，被授予学士称号。
另外，《学制》中还以“学校”的形式，规定了社会教育的内容。例如，“小学”中的“农村小学”有的是为成年人利用业余时间学习开设的夜校；“中学”中的“诸民学校”是为已就业的18岁以上男子及15岁以上女子而设，多数是在晚上进行技能学习。
可见，明治政府通过颁布实施“学制布告”及“学制”，确立了近代意义的教育理念、教育行政及学校制度，从而在系统的教育政策体系之下，初步创立了近代教育体制。
四、近代教育行政政策的“敕令主义”
近代日本教育行政上的“敕令主义”，即有关教育的主要事项不是由议会审议通过的法律加以规定，而是由天皇下达的敕令来规定。众所周知，1890年颁布的《教育敕语》是战前日本天皇制教育的一个显著特征。然而，《教育敕语》只是天皇制在教育理念上的标志，而在其之前确立的教育法令上的“敕令主义”，则是天皇制在教育行政上的标志。明治政府确立“敕令主义”教育行政经历了一个发展演变的过程：明治初年便强化天皇在教育领域的权威；制定《大日本帝国宪法》时刻意未写入教育条款；1890年修改《小学校令》时经过政府内部争论最终采取敕令形式公布。关于这一问题，日本学界对上述后两个过程，即《大日本帝国宪法》制定过程中对教育问题的处理、修改《小学校令》过程中敕令形式的确立，进行了较为详细地研究[107]，但却没有论及明治初年天皇在教育领域的地位及其与后来“敕令主义”
确立的关系。而国内学界多注重对《教育敕语》的研究与论述，对教育行政上的“敕令主义”只是提及而未做深入论述[108]。本文在日本学界有关研究成果的基础之上，进一步查阅明治初年的教育法规、明治宪法制定时的相关意见书、修改《小学校令》当事人的回忆录等，阐明近代日本教育行政上“敕令主义”的确立过程，揭示日本政府的政策意图及其实质。
（一）明治初期教育政策中的天皇地位
明治初期天皇在教育领域中的地位，是伴随着天皇的政治地位开始的。1868年，日本开始推行明治维新。在明治政府所公布的国策纲领《五条誓文》中，明确宣布“求知识于世界，大振皇基”。这实际上是将原本属于教育范畴的“求知识”与天皇的政治统治紧密联系起来。因此，明治政府一开始便启用宣扬“惟神之道”的国学（亦称“皇学”）派，在教育政策中不仅强调天皇的地位，而且有将天皇神化的色彩。如1868年9月开设皇学所与汉学所的基本方针为：“一，辨国体、正名分；二，汉土西洋之学共为皇道之羽翼”。[109]即意味着“皇道”为主而其他学问为辅。进而在皇学所内设立“皇祖天神大宫”，用来合祭天照大神等31个神位。当时具有近代意义的大学校，于1869年6月由昌平学校、开成所、医学所合并而成，其规则中也明确写道：“神典国典之要，在于尊皇道、辨国体，即谓皇国之目的、学者之先务”[110]。该校于1869年8月举行全校祭奠活动时，不是按惯例祭拜孔子，而是祭拜皇祖大神等日本诸神。此外，明治新政府还以天皇的权威对民众进行教化。1870年正月，神祈省在全国开展“大教宣布运动”。在神祈官下达的《宣教使须知》中，更是要求“真正昭明皇祖之大道，尊信皇祖之大教……为紧要之第一义也”。[111]
上述情况表明，近代伊始，日本教育便深受皇权因素的影响。但1869年前后，国学派与汉学派在相互论争中均势力衰退，明治政府遂启用洋学派制定教育政策，并于1872年颁布旨在建立近代教育制度的《学制》。在《学制》公布及实施期间，虽然在教育政策中不再强调天皇的地位，但天皇依然多次出席各类学校的开学典礼并颁发敕语，天皇的权威依然显现于具体的教育实践中。
1879年以后，教育政策中又开始凸现天皇的地位。1879年废除“学制”而颁布的具有自由主义色彩的《教育令》，便是由天皇敕谕批准的。与此同时，以元田永浮为首的儒学复古派与以伊藤博文为首的开明派围绕教育方针问题发生“德育论争”，复古派最终以天皇名义发布了《教学大旨》（1879年8月），宣布“自今而后，基祖宗之训典，专明仁义忠孝，道德之学以孔子为主，人人尚诚实之品行……”[112]。开明派的伊藤博文虽然与复古派在具体的教育政策上存在分歧与矛盾，但并不反对天皇。伊藤针对《教学大旨》而起草的《教育议》（1879年9月）非但未否定《教学大旨》，反而在呈献《教育议》时对天皇万分恭敬。[113]《教学大旨》公布后，天皇的权威开始向教育现场渗透。政府于1880年修改《教育令》，将修身课置于各学科之首，旨在加强“忠君爱国”的道德教育。1881年颁布的《教育令施行规则》中规定“教育之目的主要在于振作尊王爱国之志气”，同年6月的《小学教员须知》中规定“教员尤应着力于道德教育，使学生忠于皇室、热爱国家、孝敬父母……”[114]。该“须知”的起草者江木千之称：“此乃一变偏重智育、醉心欧美之教育，重回皇道主义之一大划时代之举”。[115]
可见，明治政府建立之后，天皇在教育领域中一直具有相当大的权威。而且，当两派政治势力的政策主张发生分歧时，论争的结果是更加强化了天皇的地位与权威。而明治初期奠定的天皇在教育领域中的权威与地位，成为后来确立“敕令主义”教育行政的前提。
（二）《大日本帝国宪法》与教育条款的欠缺
1889年2月11日，明治政府颁布了《大日本帝国宪法》。该宪法的第二章中规定了13项国民的权利和义务，其中并没有关于教育的条款，而当时日本政府要员在制定该宪法时所主要参照的普鲁士宪法（1850年颁布）中，第20条至第26条规定了有关教育的权利与自由。[116]那么，日本政府在制定宪法时，是基于何种原因而没有将教育条款写入宪法呢？
首先，未将教育条款写入宪法，并不意味着当时的执政者忽略了教育问题。起草《大日本帝国宪法》的两位主要人物是伊藤博文（时任参事院议长）与井上毅（时任法制局局长）。就在1881年日本政府宣布将召开国会后不久，井上毅向伊藤博文递交的意见书中称：“立国之本在于宪法，而能扶持宪法者则为人心也”，指出了宪法与人心的关系，强调支持宪法者非人心莫属，政府若要创立宪法体制，应先制人心，而制人心者，非国民教育莫属。[117]这表明井上毅明确认识到教育之于立宪政治的重要性。此外，伊藤博文于1882年为制定宪法而赴德国考察期间，曾在巴黎与后来的首任文部大臣森有礼会面，二人“对国家前途大加议论，高唱大力振兴教育之必要，屡述若在我国布立宪政治，其最大之要件，乃在于必须着力普及发展教育”[118]。
后来在确立“敕令主义”教育行政过程中发挥过重要作用的元老院议官海江田信义，1887年曾听取德国宪法顾问须多因的讲座，其中有关“顺从之事及政府与教育之关系”中讲道：“虽然国家之大体以法律和命令治之，但窥此大体之内部，即由无数个人组成，此个人各有自由之意志。故须讲述使个人自由意志服从法律命令意志之方法，即讲述使个人意志服从国家意志之方法。个人意志服从国家意志曰顺从，顺从分内外两种：自发顺从，指人民以其各自道德上之精神及政治上之知识，自发地理解并服从法律命令；外压顺从，指在警察兵力等外部势力之压制下服从法律命令。较之外压顺从，自发顺从更胜一筹，而自发顺从乃教育之所致。即政府之目标为尽可能发展教育以代替警察兵备，以强化人民之顺从”。海江田信义对须多因的上述讲解“特别铭刻在心”，并进一步确认其要点说：“人民中百人有九十九人趋于外压而服从法律命令，发自内心服从者只有一人。今日之情形，应该说政府之目的在于倒转此比例，使自发者为九十九人、外压者为一人吧”。须多因回答称：“诚然如此。且广而言之，可以说国家中依外压而顺从之人数越少，则政府越高尚”。[119]
可见，在制定宪法之前，明治政府的要员们清醒地认识到教育在国家政治统治中的重要作用。这种认识与宪法中教育条款的欠缺并不矛盾，二者恰恰是一种因果关系：正因为认识到教育之重要性，所以才力图牢牢掌握教育权，不愿意将其作为国民之权利写入宪法。
其次，日本政府未将教育条款写入宪法，是在德国宪法顾问的建议下、为确保政府之教育行政权的结果。明治政府在制定宪法时主要参照普鲁士宪法，并邀请德国宪法顾问讲解宪法问题。而德国宪法顾问主张不在宪法中写入有关教育的义务与权利。1885年，德国宪法顾问卡尔·鲁道夫就国民的学问与教育权问题讲道：“学问与教育之自由被明确地写入普鲁士宪法，该条款……实际上是无益的……若如上所述，写明教育自由的话，必将由此生百端之议论，从而大大削弱行政之权利”。[120]
此外，井上毅在起草宪法草案的过程中，曾经就有关问题向德国宪法顾问劳爱斯来路[121]进行过多次咨询。其中，1886年11月30日，井上向劳爱斯来路咨询“国民的权利和自由”问题。翌年1月11日，劳爱斯来路就上述问题答复称：“根本权的效用实际上是极小的。……然予认为尚可效仿各国宪法之例。因为若一般的根本权皆没有，则可能被认为宪法之缺点，或有失去信用之忧，予以为可在宪法中揭示一定的条章”，他所列出的条章中，“第十一条 日本国民在法律范围内有服兵役和纳税的义务（其他如作证的义务、子女就学的义务、任官及奉公的义务等，在此无需特别写明）”[122]。另外，他又就教育自由的问题谈道：“……给予其教育之权乃非正当之事。必须使国民之年少者不被诱入各种迷途。年少者笃信其所受之教，故政府须注意任命有正当资格者从事教育。普鲁士允许学术的自由，但教育没有自由。不仅教育应成为国家掌管之事，学术亦应依大学之管理接受实际限制”[123]。
劳爱斯来路既不主张在宪法中规定国民有使其子女就学的义务，也不赞成将教育之自由写入宪法，其理由是“日本历来为专制君主政体，今一变移植他国革命而生之完全异种制度，不得其当。况人民之政事教化尚未在全国普及，故不能将行政事件之制定完全委任于政府。又，今日之日本，值此百般新制初设之际，不仅必要之政事知识仅存于政府，且此时政府必须有不受牵制之自由活动。若受国会之约束，则行政必将完全受阻而碍其发展，……予希望将尚存在问题、须委以立法权（之事项）交付朱印，以调整重要之国家利益，实行适当之行政考案，为制约有害之党派倾轧，也防止政府轻易转向”。[124]也就是说，为了缩减国会的立法权，劳爱斯来路主张将有关教育的规定交付朱印，意即由天皇发布命令加以规定。
此外，伊藤博文编的《秘书类纂·宪法资料》（中卷）收录了一份德国顾问库鲁麦茨基从维也纳寄给日本政府的“有关创设日本宪法意见书的一般见解”，其中指出：“……即使欧洲最进步最强大的诸宪法国家，也不能压制国会中过激分子的党派之心，因此无不感到加强政府权力之必要”，“帝室及行政权力一旦已遭国会染指，要恢复之则极其困难。故当今以帝王之完全权能颁赐宪法（此即日本应采取之名义）之际，认为必要之有力工具，皆应归帝室及政府保持，置于宪法不受党派之心影响之处，紧急关头，以防止有资产的温顺良民为骚扰滋事之辈所害”。该意见书逐一列举出不应该交给国会审议的内容，其中第三条为“高等学校条例”，第九条“行政官衙的编制及小学、中学事务在行政权范围内，尤其属劝谕范围。故……尽可能将此二事中的学校事务置于政党上的动摇所不及之处”，主张教育作为“必要之有力工具”，与“宣战媾合之权”及军务一道，应被列为“帝室保持之事”。[125]
在德国宪法顾问的影响下，主持立宪的伊藤博文也主张加强天皇权力以抵制民权运动、维护政府统治权。伊藤于1882年赴欧考察宪法问题时致信岩仓具视（时任右大臣）称：“博文抵欧以来……得以了解国家组织之大体，即向您汇报应固定皇室之基础，充分确立大权不坠，此乃一大重点。误信英、美、法自由过激论者之著述为金科玉律、几乎要灭亡国家之趋势，实乃我国之现状。现获得挽回之道理与手段，即贯彻报国之赤心乃表现其功效之重要工具，内心遂有死得其所之感。”[126] 1888年6月，枢密院与内阁联合审议宪法草案时，伊藤博文（时任枢密院院长）就起草宪法的目的进行说明称：“今制定宪法，须先求我国之基轴。无基轴而政治任由人民妄议时，则政失其纲纪，国家亦随之灭亡。国家若要作为国家而生存并统治人民，应期以深虑而不失统治之效用。欧洲宪法政治之萌生已千余年，不仅人民熟知此制度，且以宗教为基轴深入人心，人心皆归一于此。然我国宗教之力尚微，无一可为国家之基轴者……在我国，应作为基轴者，独在皇室。因此，此宪法草案中，专门着力于此点，尊重君权，尽量使其不受束缚”[127]。
可见，明治政府之所以未将教育条款写入宪法，是为了避免国民通过议会参与教育问题，以便有利于其通过教育实行对国民的有效统治，而避免民众干预教育问题的最有效手段，便是将教育权列为天皇的特权。
（三）修改《小学校令》与“敕令主义”教育行政的确立
《大日本帝国宪法》颁布以后，接下来的问题是在宪法体制下，应该以法律方式、还是继续以敕令方式来规定具体的教育问题。对此，日本政府内部以1890年修改《小学校令》为契机，经历了一个争论的过程。
文部省主张采取法律形式的理由是：“一、若以法律形式制定，则日后之改废须经帝国议会两院决议，如此依据郑重之顺序，可免除朝令夕改之忧；二、相对于其他法律，学校令中有需要设变例的条款，故必须依据法律；三、对教员等权益的确保，也依据法律为妥；四、即使欧美的法治国家，也均依据《学校法》等形式，应以此为例参酌决定为妥。”[128]文部省1890年3月24日向内阁提交《小学校令》草案时所附的理由称：“此时若随时宜，以法律制定小学校令，详细规定小学校的教旨教科、儿童的就学、小学的建立维持及教员的任用等相关要件，明确市町村的负担义务，则可达帝国臣民不可或缺的普通教育之目的，此乃颁布该法律之缘由。”[129]也就是说，文部省希望根据该法律，明确市町村的负担义务，将初等教育的费用更加明确地规定由地方财政负担。基于这一原因，文部省于1890年3月24日将《小学校令》的草案作为法律方案向内阁提出。
当时负责审议该法律草案的内阁法治局则反对采取法律形式：“将历来的敕令改为法律而公布之，乃关系到整个国法及将来政策之大事，兹认为有必要从法律上政略上考究其是非得失”。进而，法制局从法理上和政略上阐述了不应采取法律形式的理由[130]：
第一，“在法理上，将本案作为法律之理由甚微”。针对文部省“小学校令规定臣民负有使其子弟就学的义务，故不得不依照法律”的主张，法制局指出：让臣民负担新义务未必要依照法律，因为“帝国宪法第二章特别列举了必须用法律规定的臣民权利与义务（如上所述，不包括教育权利与义务——笔者注），这就暗示着，从法理上讲，不是不可以用命令规定除此之外的其他义务；另外从表面来看，第九条规定（指明治宪法第九条——笔者注）天皇为了增进臣民的幸福有发布必要之命令的权利，而小学教育素来以提高臣民之心意、增进其幸福为目的，故为此事而以命令方式新规定义务，无论从内含还是表面都不为法理所禁止”。
第二，“从政略上，本案也不可以用法律”。法制局指出：“若今日急于付之法律，则他日需修改时则必须经议会同意，议会不同意则无可奈何。盖小学教育与国民性质关系之大自不待言，故普通教育之目的，在于提高每个人之心意，同时发扬国民之精神，以秉性之高尚谋国家之强盛，此乃由教育政策之巧拙而知……一国由单个人组成，故单个臣民心性或智能之丰富、德义之丰厚、革新精神之锐利、守旧主义之顽固，与一国治道大有关系。而本案第十条规定，制定教则大纲之权归文部大臣，以求他日政策实施之自由”，但这“尚非应满足之设计”，因教育事务一旦以法律形式委任给地方自治机构，“不依据法律则难以解释，而遇议会中之新法律不支持时，文部大臣在教育主义中之全权将归于画饼”。更何况从整体而言，“今日帝国议会新开之时，虽国务大臣对天皇负责，但实际上一遇需经议会同意之事，则也必须对议会负责。而今日在无十分必要之情况下，扩大这一责任的范围也不能谓之为得策”。
在法制局与文部省存在意见分歧的情况下，1890年8月，内阁决议通过的《小学校法》被送交枢密院审议，而枢密院内则坚决主张采用敕令形式。上述曾经听过德国宪法顾问讲座的海江田信义（时任枢密顾问官）主张由皇室直接掌管教育：“若如今日政务张弛、当务大臣更迭而至变换极大，则不能熏陶国民、养成爱护国家之精神”，“而今教育之政不与其他百般施政混同，进而一改文部组织，定其为国家最上之施政，将其与其他行政部之官员分离，而归皇室直接管辖。”[131]
在这一背景下，枢密院强烈反对采取法律形式而坚持采用敕令形式，并直言不讳地称：“教育之事，一旦其方针发生错误，则不无动摇国家基础之忧患。故有关规定必须以敕令定之，以开不容议会置喙之途”[132]。结果，枢密院于同年10月1日的审议中，最终否定了法律形式，而将原《小学校令》草案中与府县、郡、市、町村制有关的教育事项，于10月3日分别以法律《地方学事通则》和《市町村立小学教师退休金及遗族扶助费法》加以规定，10月6日则以敕令方式公布了《小学校令》。
直到二战结束，日本重要的教育问题均以天皇的敕令公布，形成了近代教育行政的“敕令主义”。“敕令主义”的教育行政导致了三方面的必然结果：
第一，由政府行政部门独揽教育大权。有关教育的敕令均由文部省起草，经内阁会议、枢密院审查批准，最后以天皇名义公布，而无需经过议会讨论，这样便造成了政府行政权力在教育决策上的独断。
第二，剥夺了民众的教育决策参与权。近代化国家的一个重要特征是政治上的议会民主制，民众可以通过其选举出的代表，通过议会的方式讨论并参与决策国家的重大问题。然而，由于近代日本教育的重大问题均不经过议会讨论，因此国民也就无权参与教育问题的讨论与决策。
第三，为天皇崇拜提供了法理依据，具有一定欺骗性。明治执政者确立“敕令主义”的解释依据是《大日本帝国宪法》第九条规定的“天皇为了增进臣民的幸福有发布必要之命令的权利”，声称天皇发布敕令、发展教育是对国民的恩赐，这样不但掩盖其实行“敕令主义”教育行政的实质，而且将其作为诱导国民“自发”崇拜天皇的法理依据，具有一定的欺骗性。
以上是“敕令主义”教育行政的实质之所在，也是战前日本民众非但未能阻止战争、反而自发地参与对外侵略战争的根源之所在，这也恰恰正是日本执政者们的真实意图之所在。
五、第一次世界大战后教育政策的右倾化
第一次世界大战时，正值日本的大正时代（1912—1926年），日本社会在各个领域都呈现出追求“民主”“自由”的风气。然而，为何在经历了这样一个时代之后，日本在一战后竟然走上了法西斯的道路呢？在表象之下，是否已经开始酝酿着向法西斯体制的转型呢？
在教育领域，虽然也存在着“教育民主化”“教育自由化”等种种表象，但在教育制度、教育内容上，均大大加强了集权与干涉、“皇国主义”与“军国主义”的比重。也就是说，在第一次世界大战结束后，日本教育体制便已经开始集权化，奏响了法西斯化的“序曲”。
（一）教育行政政策的集权、干涉倾向
教育行政的分权程度，是衡量教育民主的标志；教育行政的独立程度，是衡量教育自由的标志。然而，在第一次世界大战结束后，日本中央政府则开始制度性地加强了对地方教育行政的集权，同时也加强了其他领域对教育行政的干涉。
第一，教育集权程度的加强。
该时期教育集权程度的加强，主要表现在中央教育决策权的上移、对地方教育行政统制的加强两个方面。
首先，在中央教育决策权方面，日本政府的教育决策机制是设立教育审议机构，汇集各领域的人才培养要求、由各方力量共同决定教育改革政策。最早的教育审议机构是高等教育会议（1896.12.28—1913.6.13）、教育调查会（1913.6.13—1917.9.21），两个机构均隶属于文部大臣。
然而，1917年9月设立了日本近代第一个直属内阁首相的教育审议机构——“临时教育会议”（1917.9—1919.5）。《临时教育会议官制》第一条规定：“临时教育会议属内阁总理大臣监督、调查审议有关教育的重要事项”[133]。临时教育会议共历时1年8个月，其间针对首相的咨询提出了9项报告（小学、男子高等普通教育、大学教育及专门教育、师范教育、视学制度、女子教育、实业教育、通俗教育、学位制度）、2项建议（《振兴军事体操的建议》《一般设施完善教育效果的建议》），其内容几乎涉及整个教育及其相关领域。日本政府根据上述建议，对学校教育制度进行了全面改革[134]。因此可以说，“大正时代后期至昭和初年的教育制度改革，均发端于该会议（临时教育会议）的咨询建议”[135]，临时教育会议决定了大正时代后期的日本教育体制改革，而其所属由其前身教育调查会的文部省上移至首相，说明中央教育行政决策的集权程度进一步提高。
1924年，日本政府设立了又一直属首相的教育审议机构——“文政审议会”（1924.4—1935.12）。该审议会“由首相监督，并根据其咨询调查审议振作国民精神、教育方针及其他文政重要事项”，成员包括总裁1人、副总裁2人及委员40余人。该审议会召开期间共提出咨询报告12项，内容涉及从幼儿园到大学的几乎整个教育领域，在12项咨询建议中，除“修改学位令”一项未实施外，其余均被付诸实施[136]。文政审议会不同于临时教育会议，其总裁由首相亲自担任，副总裁中的1人由文部大臣担任，干事长由文部次官担任。可见，中央教育行政决策机构的集权程度进一步加强。
而且，临时教育会议、文政审议会均为“秘密会议”，不允许普通民众参与、旁听。也就是说，日本政府在大正后期设立的临时教育会议、文政审议会等教育决策机构，表面上集官民、各界于一堂共商教育政策，具有一定的民主性；但实质上，它们只是统治阶层内部进行协商的场所，只是为了将统治阶层内部各领域的教育要求落实到教育政策当中，而无视了普通国民的教育需求、排除了普通民众的教育参与权。因此可以说，大正后期以教育审议机构为代表的教育行政机制，只是统治阶层内部的民主，而并非真正的民主。
其次，在对地方教育行政统制的方面，日本政府在大正后期也开始有所加强。例如，临时教育会议于1918年7月提出有关视学制度的报告，建议加强中央文部省及地方的视学制度。日本政府根据该建议，对视学制度做了如下改革：一是从1919年开始，将文部省视学官由兼职改为专职；二是增加文部省督学官的人数，1921年将督学官由7人改为9人，此后又逐年增加，1927年15人、1932年17人；[137]三是改革地方视学制度，1926年开始在道府县设置学务部，增加府县视学，1928年在北海道及府县设置专任视学官。
日本政府加强视学制度的主要目的，是控制教育领域民主、自由思潮的发展。临时教育会议建议加强视学制度的首要理由是：“值此国民思想变动最为忧虑之秋，涵养健全之思想，需要教育上特别严密周到之指导监督。”[138]例如，1922年1月，茨城县知事就曾在郡视学会议上批判自由教育论，并严禁教师参加自由教育的研究会；1924年11月，文部省向奈良女子高等师范学校附属小学派遣督学官，目的是纠正自由教育的过度发展；1925年5月，督学官森冈在视学讲习会上做出指示，要求各视学加强对新教育的监督。
第二，教育行政受干涉程度的加强。
一战后，皇权、军界、经济界等均开始制度化地干预教育行政，教育的相对独立性受到侵害。
首先，天皇的辅弼机构——枢密院顾问官开始参与教育决策。原本《枢密顾问官制》及《枢密院事务规程》规定枢密院不得干预施政，不得与其他官署、帝国议会等交涉，当然原则上也不允许参与教育行政事务。但临时教育审议会中先后有3名枢密顾问官任委员，文政审议会设立时有4名专任枢密顾问官、1名帝国学士院院士兼任枢密顾问官任委员，“此4名枢密顾问官均为临时教育会议的委员，而且是文政审议会的核心成员”[139]。时任文部大臣江木千之对此说明道：“枢密顾问官近来成为行政机构委员之一……先帝曾令枢密院特别留意教育……故在枢密院议长谅解之下，由4名顾问官担任委员”[140]。此外，皇族或敕选的贵族院议员也参与教育决策，临时教育会议委员中有贵族院议员9人、文政审议会委员中有28人。[141]皇室势力参与教育决策，反映了皇权在教育行政领域内的加强。
其次，军界进一步参与教育决策。临时教育会议的36名委员中，有2名军界人员，最初为陆军次官、海军教育本部部长，后改为陆军教育总监部本部长、海军教育本部第一部长；此外，临时教育会议的52名历任委员中，有33人出身士族[142]。文政审议会的总裁先后由11位首相担任，其中首相田中义一时任预备役陆军大将、最后两任的斋藤实及冈田启介均为现役海军大将；文政审议会刚设立时的委员中，包括3名军界官员：陆军方面为1名军事参议官、陆军大将与1名预备役陆军中将，海军方面为1名预备役海军大将。[143]可见，较之前一阶段，军界势力对教育决策的干预程度有所加强。
进而，经济界也参与到教育决策中。临时教育会议的成员中包括3名经济界人士[144]，文政审议会刚设立时的43名委员中，包括经济系统的大藏次官1人、农商务次官1人、财界4人。[145]这些人作为代言人，将经济界的教育要求、人才培养需求反映到了教育政策当中。但与此同时，经济界对教育行政的参与，也势必有损教育行政的独立性。
各界参与教育行政，可以使教育有效地为其服务，增强自身实力，但当各界的利益取向日趋武力对外时，教育也必然沦为对外战争的工具之一。
（二） “皇国主义”教育政策的发展
一战结束前后，日本的民主主义风潮日盛，工人运动活跃，教育领域也掀起了主张个性与自由的新教育运动。在这种情况下，日本政府试图用“忠君爱国”的国民道德教育抑制民主与自由的发展，以缓和社会阶级矛盾。
第一，“临时教育会议”时期的“皇国”。
“临时教育会议”要解决的首要问题便是如何培养国民的“忠君爱国”意识。1917年10月，时任首相寺内正毅在临时教育会议上的演说中开篇便特别强调：教育之道多端，然国民教育之要在于……培养富于护国精神之忠良臣民。”[146]
在上述宗旨下，临时教育会议提出的各项建议中均强调加强“忠君爱国”教育。例如，针对小学提出：“若不在教育少年时深刻沁入畏吾帝室、尊吾帝室之观念，则本国将处于极其危险之状态，实为堪忧。……要时常教育学生心底常浸润我国体实异于各国、体会我皇室对于国民之难得。”[147]针对中学及高中建议：“有必要在高等普通教育中使学生充分体会教育敕语之圣旨，尤其要倾注主力于巩固国体观念。”[148]针对大学建议：“希望大学更加注意陶冶人格、涵养国家思想。”[149]建议师范教育的“最大急务”是：“尤其要进一步致力于涵养忠君爱国之志操”，并称此为。[150]针对女子学校首先建议“女子教育中要注意将主力用于使学生充分理解教育敕语之圣旨，尤其要巩固国体观念……”[151]针对实业教育建议：“更加致力于德育，努力陶冶人格。”[152]针对家庭教育则有委员主张通过家庭教育培养“敬神尊崇之道”，称“不明敬神尊崇之道、无固守其之道，则无与德国基督教相对应者。”[153]针对一般社会建议：“要使国民思想归一、定其适从之所。而其归一之处，……今举其要目，即明征国体之本义”，其方法如“欲巩固尊重国体之念，更要维持敬神崇祖之美风，并日益普及之”，“明征国体本义中最必要之事项，在于建立研究皇学之适当设施，宜在帝国大学及其他学校中，确立讲明皇学之方针，以明建国之由来，理解国体之根基精髓。”[154]
日本政府根据上述建议修改了相关敕令及规则，在初等以上[155]各级各类学校的教育目的中新增“国民道德”“国家思想”的表述。例如，新颁《高等学校令》（1918.12）中规定高等学校“应特别致力于充实国民道德。”[156]新颁《大学令》（1918.12）规定大学“兼留意陶冶人格、涵养国家思想。”[157]文部省1918年开始建立“精神科学奖励金”，“为了以资明征国体观念”。[158]修改的《中学校令》（1919.2）规定中学的教育目的中增加“应特别致力于培养国民道德”，修改的《高等女子学校令》（1920.7）规定高等女子学校“应特别致力于培养国民道德，注意涵养妇德。”修改的《实业学校令》（1920.12）规定实业学校的教育目的中新增“努力涵养德性”。1921年修改的《工业学校规程》《农业学校规程》《商业学校规程》均要求“注意陶冶人格”。
进而，天皇于1923年11月颁布《振作国民精神诏书》：“朕惟国家兴隆之本，在于国民精神之刚健，须涵养振作之，以固国本。……晚近学术益开、人知日进，然渐萌浮华放纵之习，轻佻诡激之风亦生。及至今日，欲革除时弊或恐失坠于前绪，况此次灾祸甚大，复兴文化、振兴国力皆有待国民精神。……”[159]时任首相清浦奎吾1924年1月在第48次帝国议会上演讲称：“欧洲大战以来，我国思想界依然继续动摇，今尚有人心动辄驰于矫激、流于浮华者，……而振兴文教与振作国民精神，乃现今国情下急务中之急务。将体奉先前焕发之大诏趣旨……”[160]可见，日本政府试图借天皇权威抵制民主之风。
第二，“文政审议会”时期的“皇国”。
1924年设立的文政审议会愈加重视“国民精神”。《文政审议会官制》规定该审议会调查审议的首要内容便是“国民精神之振作”，时任首相清浦奎吾在该会成立大会上号召要“朝野竭尽一致，努力振兴国民精神，以期发扬圣旨之切要。”[161]时任文部大臣江木千之说明该审议会设立的理由之一就是：“欲彻底实现振兴国民精神诏书之宗旨。”[162]
文政审议会审议的各项内容均强调“德性”与“德操”。例如，关于初等教育，首相1924年5月要求审议延长义务教育年限时提出“（高等小学）进一步加强涵养德性”[163]。关于中等教育，首相咨询中提出由文部省编纂中等教育学校的修身、日语汉文、历史3科标准教科书，理由是：“（现行中等教科书）编述总体上偏于个人修养，而在养成国家及公民观念方面颇为遗憾，……中等教育上振作精神尤为急务。”[164]文政审议会进而要求中学教育的宗旨首先是“施以道德教育及国民教育”，“希望基于教育敕语之旨趣，靠学校教育整体实行道德教育，常引导学生实践躬行，特别用意于养成国民道德，使其领会我建国之本义与国体之尊严、明忠孝之大义、并巩固其信念”。[165]另外，审议会建议将当时《师范教育令》第一条中的“特别是涵养国家思想”改为“养成国体观念”[166]，意在突出“国体”。
基于上述建议，日本政府先后于1925年4月、1926年4月修订了《师范学校规程》《小学校令》，将师范学校及小学课程中的“日本历史”改为“国史”，意在强调“国”。继而，于1928年1月修订《专门学校令》，在原专门学校的教育目的中新增“在专门学校应留意陶冶人格及培养国体观念”的规定。
第三，国定修身教科书中的“皇国”。
初等教育领域则进一步在修身等课程的国定教科书中增加了有关“皇国”的内容，加强了对皇室、《教育敕语》、各种节日、国旗、国歌等的记述。
该时期使用的第三期国定修身教科书《普通小学修身书》（第1—6卷，1918年2月开始刊行，至1923年刊行完毕）中，加强“皇国”的内容如下：
第一，仍然重视《教育敕语》。第三期同第二期一样，将《教育敕语》全文刊于第四、五卷卷首，并在六年级最后三课详细讲授其内容。
第二，有关皇室内容的比重进一步增加。第三期“整体上使用的素材中，有关天皇、国家、社会的道德素材比重增加，人际关系的道德与个人道德均减少”[167]。其中，有关明治天皇的记述发生了明显变化，如第三期第一卷“天皇陛下”一课的内容为“天皇陛下万岁”[168]，而第二期的内容为“这里是天皇陛下之出行处”。此外，第三期第四卷中，有关明治天皇的内容除了记述天皇亲临广岛大本营的事例外（第二期第四卷该处仅记述明治天皇的该事），还记述天皇视民如子、与民同甘共苦，巡行新潟县时向许多盲人下赐救济金，多次救助蒙受地震、洪水、火灾等灾难的人们，冒雨观看爱知县的大演习，日常生活极其朴素节约等事例[169]，旨在渲染天皇对国民的“恩德”。
第三，渲染皇室的“神性”。从第三期开始，第三卷“皇大神宫”一课中首次直接出现“天照大神”的名称：“皇大神宫是供奉天皇陛下之祖先——天照大神——之神宫。”[170]
第四，通过节日、国旗国歌、靖国神社等培养国民的“尊皇”意识。有关国家节日，第三期第三卷在“节日”一课中记述了新年、纪元节、天长节三大节的意义（第二期第四卷才讲述）。关于靖国神社，第三期第四卷（第一期未单列一课，第二期第四卷开始单列一课）中将第二期中的“该社供奉着为国而死的人们”改为“该社供奉着为君为国而死的人们”，将最后号召国民的“为国为君尽忠”改为“为君为国尽忠”，[171]即强调“君”优先于“国”。
综上可见，一战后的日本虽然经历了大正民主运动，然而皇国意识在各级各类教育领域非但未被削弱，反而被进一步强化。
（三） “军国主义”教育政策的体制化
伴随着日本1918年参加第一次世界大战，其国内的军国主义体制随之进一步加强[172]，军国主义教育也逐步实现了体制化。
第一，“临时教育会议”下的军国主义教育。
1917年12月，临时教育会议向首相提出《振兴军事体操的建议》，建议在学校教育中实施军事体操训练：“学校振兴军事训练，以大大裨补其德育，并以资体育，诚乃鉴于帝国教育现状之紧急要务，望速采取适当之措施。”其理由是：“军事训练于驯致纪律、服从等良习大有效果。……体育上能完成身体之发达，造就强健国民之基础，并启发军事知识技能之一端，与其德育涵养的忠爱心（国民精神即军人精神）一道，可得他日服于军务之素养。”[173]可见，在学校教育中实施军事体操训练主要是为了尽早培养各种“军务之素养”。该建议于同月被批准通过，表明日本政府内部在推进学校军事教育方面达成了共识，并提出了具体的实施方策。
继而，1918年4月，日本政府再次修改《征兵令》，其中与学校军事教育有关的部分包括：第一，将官立公立小学在职教师的6周现役制（1889年11月创设）改为一年现役制。时任陆军大臣大岛健一在说明延长的理由时称：要“使其接受军事教育后返校”，“影响到儿童的教育……毫无遗憾地尽力于军国”，6周的时间太短了。[174]即军方试图通过加强对小学教师的军事训练，来加强对初等教育的军事渗透。第二，将中等学校以上在校生的缓期征兵改为延期入伍。原令规定，中等学校以上的学生即使到了国家规定的服兵役年龄，由于学业未完而可以毕业以后再服兵役；新令的“延期入伍”则规定，中等学校以上在校生年满20岁后便要接受征兵检查，只是允许其延期进入军营。根据该制度，中等、高等教育领域的学生在校期间原则上已经成为军人了。
此外，职业教育中也加强了军事成分。1919年6月，海军省下令将电信省直属的商船学校学生统称海军预备生、即准海军军人，归海军教育本部长管辖。进而，1925年4月，文部省直辖的商船学校学生被编入海军籍，其体检与考试与电信省直属商船学校相同。商船学校学生编入海军籍，是军方对教育领域的侵占。
第二，“文政审议会”下的军国主义教育。
在文政审议会成立的1924年4月，文部省召集陆军省、海军省、内务省、农商务省在文部省内召开五省联合“国民军事教育委员会”，商讨国民军事教育方案。《东京朝日新闻》（1923年4月4日）评论此举称：“有识之士均担忧最近为节约军备裁军将直接导致国防能力的缩减。兹军民均认识到，应由全体国民负担国防之基础，因而议论教育上之方案，不能不说实为军事界之一大进步。”[175]而在此之前，各级各类学校事实上已经不同程度地实施了军事训练。据调查，1923年秋至1924年夏的约一年时间，陆军省向陆军卫戍地附近的451所中等以上学校中的415所（占总数的92%）派遣了现役将校进行“指导、援助”，其中主要接受军事体操指导的60所、实弹演习指导的85余所、军事研究的43所、野营的34余所、马术95所、实弹射击的98余所。[176]除上述现役军人的军事训练外，当时还有1128名非现役的预备役及后备役将校下士已经在从事学校教育了。[177]
基于上述基础，1924年12月至1925年1月，文政审议会审议通过了《振兴学校军事训练的措施》，确立的方针是认为在中等以上学校实施军事训练可以“大大促进学生体育，裨补其德育，并增进国防能力，诚为我国现状之紧急要务”[178]。1925年3月，文部省与陆军省签署《陆军省、文部省有关军事训练的协议备忘录》，就学校军事训练的具体事宜达成协议，其中规定学校体操科的主任由陆军派遣的现役将校担任。进而， 1925年4月13日，日本政府公布敕令《陆军现役将校学校配属令》（同日实施），规定“向官立及公立的师范学校、中学、实业学校、高等学校、大学预科、专门学校、高等师范学校、临时教员培训所、实业学校教员培训所、实业补习学校教员培训所派遣陆军现役将校，对男学生实施军事训练”，私立的上述各级各类学校可以申请向其派遣陆军现役将校，大学也可申请向其派遣陆军现役将校。[179]
同日，文部省与陆军省联合下达《陆军现役将校学校配属令施行规程》，并公布文部省下发的《学校军事训练教学要目》[180]，规定了各年级军事训练的具体内容，包括“单人军训、部队军训”“射击”“指挥法”“战场勤务”“信号旗”“距离测量”“测图”“军事讲话”等。上述敕令、训令的颁布实施，标志着学校军国主义教育体制的正式确立。其时，实施军事教育的学校数为1200所[181]，另外，“大学从1925年开始由现役将校讲授军事讲座，……听军事课成为义务。”[182]
与此同时，日本政府还开始有组织地对社会青年实施军事训练。1926年4月，日本政府公布敕令《青年训练所令》、文部省令《青年训练所规程》，设立青年训练所。该训练所招收16—20岁男青年，训练项目包括修身及公民课、军事训练、普通课程、职业课四类，总课时为800课时，其中军事训练400课时（占50%），修身、公民课各100课时（12.5%），国语、数学、历史、地理、理科等普通课200小时（25%）。[183]此类青年训练所一般由实业补习学校或小学设立，设立学校的校长担任主任，其校教师或在乡军人担任指导员，师范学校服短期现役的毕业生及各级退役军官是主要的训练指导员。1926年7月1日，日本全国同时开设了15580个青年训练所、受训青年891550人。[184]
日本政府对中等以上学校在校生及社会青年进行军事训练，主要意图在于将初等教育毕业至19岁的劳动青年组织起来，以军事教育为核心来构筑“战力基础”，以便“将良才迎入军中”，“使国防之基础及于一般国民之上”，“完善举国国防。”[185]
第三，国定教科书中的军事内容。
在初等教育领域，则是进一步增加了国定教科书中的军国主义教育内容。例如，国定修身教科书第二卷有关日俄战争的记述，第二期（1910—1918）仅用了一页，第三期（1918—1932）用两页“生动”描述了该战争中海军中佐广濑武夫在旅顺口海战中“英勇”战死的事迹（第四期（1933—1938）有关广濑武夫的内容增加为三页）。
此外，第三期国定历史教科书（上、下卷，1920、1921年）中，新增加了日本历次主要内外战争的多幅插图：“神武天皇东征图”“日本武尊东征图”“朝鲜半岛诸国图”“圣武天皇拜大佛”“桓武天皇”“虾夷征伐要图”“空海渡唐”“奥羽要图”“源平会战要图”“元兵来寇图”“楠木正成奋战于凑川”“战国要图”“朝鲜要图”“西南战役要图”“明治二十七、八年战役要图”（甲午战争）、“天皇从皇宫出发赴广岛大本营”“能久亲王于台湾忍耐辛苦”“明治三十七、八年战役要图”（日俄战争）、“大山岩大将进入奉天城”“东乡大将于三笠旗舰上指挥”“欧洲大战关系地图”“我飞机袭击青岛的无线电所”。[186]
可见，一战后的各级各类教育机构中均加强了军国主义教育，尽管当时日本朝野不乏批判之声[187]，但终究未能阻止军国主义教育的体制化。
（四）教育领域的“民主运动”及其局限性
一战后，教育领域内的民主运动仍然不断高涨，“‘教育社会化’、‘教育民主化’、‘教育自由化’成为教育思想家的口号”。[188]
在高等教育领域内，各大学纷纷设立了各种大学生组织，开展学生民主运动。例如，早稻田大学于1919年2月成立“民人同盟会”；法政大学于1919年成立“扶信会”，同年10月成立“青年文化同盟”，1922年11月成立全国学生联合会。与此同时，学生们也纷纷开始研究社会主义问题，东京帝国大学1923年11月成立社会科学研究会，学生联合会1924年9月改称“学生社会科学联合会”。各地的高等中学也开展了“社会问题研究”，如第一高等中学1919年成立“社会问题研究会”，二高、四高、六高、新潟高等学校内1923年4月也相继设立“社会科学研究会”，1924年4月在八高、松山、松江、静冈等各高等学校设立“社会科学研究会”等。
在初等教育领域，小学教师组织起来倡导新教育。1919年8月，埼玉县小学教师发起成立了“启明会”（1928年4月解散），成为日本近代第一个教师工会。该组织提出的要求包括“教育理想的民众化”“实现公正的社会生活，立足于民众精神”“立足于爱全人类之精神，排斥助长敌忾心的教学，反对根源于绅士派阀自卫之策的侵略主义”“教育机会均等”“实现教育自治”“扩大教育自由的范围，以尊重儿童的生活与成长，实施个性本位的教育”等。[189]但是，启明会的纲领中同时也宣布“奉戴明治天皇之圣旨”，遵循政府的“皇国主义”教育宗旨，又表现出其局限性。
教育界也纷纷发起各类新教育运动。1921年8月，大日本学术协会召开“八大教育主张”演讲会，各教育学派争相阐述并呼吁实施其新教育主张。1923年8月，野口援太郎、下中弥三郎等成立“教育世纪社”，创办《教育的世纪》，建立“儿童村”，发起新教育，主张“充分尊重儿童个性，完全确保儿童自由”，“学校生活应由学生及教师自治，排除一切外部干涉，也不要其自身的集团性干涉”，“勇于对全人类尽义务”等。[190]但是，该运动主张“制度上的革新运动姑且有待于其他方面的努力，兹在最自由与认真的准备之下，首先从其方法上的革新运动出发吧。”可见，新教育运动具有舍本求末的局限性，终究无法扭转日益右倾化的教育体制。
面对教育界民主运动的蓬勃发展，1924年8月，文部大臣冈田良平在地方长官会议上指示要加强监督“教育新主义鼓吹者”，这是文部省最早提出取缔新教育的正式方针。[191]针对学生运动，1924年11月，高等学校校长会议要求解散各高等学校的社研组织；1925年12月，京都府警察开始逮捕“社研”学生（即“京都学联事件”）；1926年1月，开始首次使用《治安维持法》，在日本全国逮捕社研学生；同年5月，文部大臣冈田良平下达内部训令，要求取缔学生“左倾思想”；文部省于同月下令禁止学生研究社会科学。也就是说，在大正末年，日本政府已经开始以国家机器镇压“自由”“民主”之风。
综上所述，第一次世界大战后的日本，纵然在教育领域也掀起了具有进步意义的“民主运动”，但其重视方法与学说、甚至打着“民主”的旗号而迎合政府政策的做法，终究无法从根本上阻止教育行政政策的集权化、干涉化倾向，也无法扭转日本政府不断加强“皇国主义”“军国主义”教育的既定政策，其结果必然是导致教育政策的日趋右倾化。
【注释】
[1] 三好信浩编：《日本教育史》，福村出版1993年，第91页。
[2] 堀松武一等编：《日本教育史》，国土社1985年，第85—86页。
[3] 同上书，第85页。
[4] 杨孔炽：《社会转型与日本教育现代化的开端》，《日本研究》1999年第1期，第77页。
[5] 《岩波讲座现代教育学5日本近代教育史》，岩波书店1962年，第19—20页。
[6] 堀松武一等编：《日本教育史》，国土社1985年，第88页。
[7] 帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第18页。
[8] 帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第16页。
[9] 同上。
[10] 石川谦：《日本庶民教育史》，1929年。引自帕森著、刘焜辉等译《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第16页。
[11] 小林哲也著、徐锡龄等译：《日本的教育》，人民教育出版社1981年，第17—18页。
[12] 原弘巳、井上专编著：《未来的教育学》，福村出版1999年，第65页。
[13] 江户时代还有一类性质截然不同的乡校，即在大藩的支藩或家老的领地为武士子弟开设的学校，其教育内容是以该藩藩学为准的学问和武艺。这类学校名为乡校，实为小的藩校。
[14] 帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第16页。
[15] 帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第23页。
[16] 吴廷璆主编：《日本史》，南开大学出版社1994年，第296页。
[17] 坂本保富：《幕府末期军事科学系洋学塾的实态——从〈订正及门录〉看象山塾的入门者》，铃木博雄编著《日本教育史研究》，第一法规出版株式会社1993年，第128页。
[18] 森秀夫：《日本教育制度史》，学艺图书株式会社1991年，第32页。
[19] 帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第43页。
[20] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第147页。
[21] 王桂编著：《日本教育史》，吉林教育出版社1987年，第85页。
[22] 根据帕森著、刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第39页计算。
[23] 同上书，第40页。
[24] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第142、143页。
[25] 帕森著，刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年版，第23页。
[26] 杨孔炽：《日本教育现代化的历史基础》，福建教育出版社1998年，第64页。
[27] 乙竹岩造：《日本庶民教育史》，东京1929年。引自帕森著，刘焜辉等译《日本的现代化与教育》幼狮文化事业公司1973年版，第40页。
[28] 海后胜雄、广冈亮藏：《近代教育史》，东京1951年。引自帕森著，刘焜辉等译《日本的现代化与教育》幼狮文化事业公司1973年版，第40页。
[29] 乙竹岩造：《日本庶民教育史》，东京1929年。引自帕森著，刘焜辉等译《日本的现代化与教育》幼狮文化事业公司1973年版，第41页。
[30] 据统计，江户时代出版的有关女子礼仪、教养、道德等基本观念与知识的书籍达260种。见尾形裕康著《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第158页。
[31] 乙竹岩造：《日本庶民教育史》，东京1929年。引自帕森著，刘焜辉、洪祖显译《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年版，第42页。
[32] 堀松武一等编：《日本教育史》，国土社1985年，第85页。
[33] 帕森著，刘焜辉等译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年，第23页。
[34] “开成所”前身是幕府很早设立的“天文方”，主要负责天文历道、制作地图、翻译洋书、调查国外情况以及处理外交事务等。1856年，幕府将“天文方”改组成洋学的中心机构“蕃书调所”，1862年改称“洋书调所”，1863年改称“开成所”，既是洋学教育机构，又是研究西洋学术的中心。
[35] “医学所”的前身是伊东玄朴、箕作阮甫等人1858年设立的种痘所，1860年为幕府接管， 1861年改组成拥有教学、解剖、种痘三科的教育机构“西洋医学所”，1863改称“医学所”，是幕府末期与“开成所”齐名的洋学机构。
[36] 梁忠义：《日本教育发展战略》，吉林教育出版社1993年，第20页。
[37] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第145页。
[38] 汤浅光朝：《科学史》，东洋经济新报社1965年，第36—37页。
[39] 帕森著，刘焜辉、洪祖显译：《日本的现代化与教育》，幼狮文化事业公司1973年版，第59—60页。
[40] 加藤仁平等编：《新日本教育史》，协同出版株式会社1961年，第80页。
[41] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第128页。
[42] 田中克佳编著：《教育史——从古代到现代的西洋与日本概说》，川岛书店1987年，第213页。
[43] 大山梓编：《山县有朋意见书》，原书房1966年，“题解”第1页。
[44] 同上书，第43页。
[45] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第150—151页。
[46] 《岩波讲座现代教育学5日本近代教育史》，岩波书店1962年，第19—20页。
[47] 国民教育研究所编著：《战后教育原典③东京审判·教育证言记录》，现代史出版会1975年，第96页。
[48] 堀松武一等编：《日本教育史》，国土社1985年，第85页。
[49] 田中彰、宫地正人校注：《日本近代思想大系13历史认识》，岩波书店1996年，第69页。
[50] 引自赵德宇《西学东渐与中日两国的对应》，世界知识出版社2001年，第243页。
[51] 吴廷璆主编：《日本史》，南开大学出版社1994年，第333页。
[52] 堀松武一等编：《日本教育史》，国土社1985年，第85页。
[53] 笠井助治：《近世藩校综合研究》，引自三好信浩编《日本教育史》，福村出版1993年，第89页。
[54] 尾形裕康：《日本教育通史研究》，早稻田大学出版部1980年，第145页。
[55] 赵德宇：《西学东渐与中日两国的对应》，世界知识出版社2001年，第238页。
[56] 佐藤昌介：《国际环境与洋学的军事科学化》，载中山茂编《幕末的洋学》，密涅瓦书房1984年，第38页。引自赵德宇著：《西学东渐与中日两国的对应》，世界知识出版社2001年，第240页。
[57] 伴忠康：《围绕适塾的人们》，创元社1988年，第88页。引自赵德宇《西学东渐与中日两国的对应》，世界知识出版社2001年，第238页。
[58] “学制”为日本近代初期（1872—1879年）教育政策的统称,包括三部分内容：（1）“学制布告”（1872年9月4日），确立了新教育的根本原则；（2）《学制》(1872年9月5日），共109章，分为“大中小学区”“学校”“教员”“学生及考试”“海外留学生规则”“学费”六部分，具体规定了学校制度、教育行政、教育内容与方法等内容；（3）《学制》追加,包括1873年公布的《学制二编 海外留学生规则神官僧侣学校之事》（3月18日）、《学制追加 贷费生规则》（4月17日）、《学制二编追加》（4月28日，有关外语、兽医、商业等专门学校的规定）。
[59] 详见拙著《日本近现代教育史》，世界知识出版社2010年，第28页。
[60] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第86页。
[61] 同上书，第88页。
[62] 同上书，第88页。
[63] “五宇七局”包括：本教学一宇二局、经世学一宇、辞章学一宇、方技学一宇、外蕃学一宇。教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第89—92页。
[64] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第89—90页。
[65] 汉学所于1868年9月18日开讲，皇学所于12月14日开讲；1869年9月2日，皇学所、汉学所关闭。
[66] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第95—96页。
[67] 同上书，第117页。
[68] 同上书，第137页。
[69] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第154页。
[70] 神田修、山住正己编：《史料日本的教育》，学阳书房1986年，第14页。
[71] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第92页。
[72] 玉城肇：《明治教育史》，季节社1949年，第4页。
[73] 武田清子、中内敏夫：《天皇制教育的体制化》，载《岩波讲座现代教育学5日本近代教育史》，岩波书店1962年，第65页。
[74] 明治政府于1868年1月设立总裁1人（有栖川宫炽仁亲王）统领政府事务，同年2月设置总裁局，任命岩仓具视、三条实美任副总裁，辅佐总裁。
[75] 香川敬三编：《岩仓公实记》中卷，岩仓公旧迹保存会刊1972年，第602—603页。
[76] 同上书，第835页。
[77] 日本史籍协会编：《岩仓具视关系文书一》，东京大学出版会1983年复刻板，第360页。
[78] 明治政府于1868年1月设立“三职”：总裁（1人）、参与（10人）、议定（20人）。
[79] 山住正己编：《日本近代思想大系6·教育的体系》，岩波书店1996年，第3页。
[80] 日本史籍协会编：《木户孝允文书》第4卷，东京大学出版会1971年，第320页。
[81] 日本史籍协会编：《木户孝允文书》第2卷，东京大学出版会1967年，第126页。
[82] 山住正己编：《日本近代思想大系6·教育的体系》，岩波书店年1996年，第11—12页。
[83] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第117页。
[84] 明治文化资料丛书刊行会编：《明治文化资料丛书第8卷教育篇》，风间书房1961年，第23页。
[85] 宫原诚一：《教育史》，东洋经济新报社1963年，第18、27页。
[86] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第90页。
[87] 明治政府1869年8月改革官制、设置6省，其中包括兵部省；1870年10月宣布统一兵制，陆军采用法式、海军采用英式；1871年1月颁布《征兵规则》；1872年4月废除兵部省，设置陆军省、海军省。
[88] 伊东多三郎：《日本封建制度史》，吉川弘文馆1950年，第38页。
[89] 福地重孝著：《士族与士族意识》，春秋社1967年，第163页。
[90] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第95页。
[91] 同上书，第117页。
[92] 同上书，第117、118页。
[93] 同上书，第202—203页。
[94] 大山梓编：《山县有朋意见书》，原书房1966年，附录《陆军省沿革史》第31页。
[95] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第91—92页。
[96] “国别编制方式”即分别为神典国典尊皇道、辨国体的学问；根据汉籍的孝悌彝伦之教、学习治国平天下之道的学问；根据西洋书籍研究格物穷理、开化日新之学的学科及兵学与医学。
[97] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第140—142页。
[98] 玉城肇：《明治教育史》，季节社1949年，第14页。
[99] 伊崎晓生、松岛荣一编：《日本教育史年表》，三省堂1990年，第4页。
[100] 石附实：《近代日本海外留学史》，密涅瓦书房1972年，第154页。
[101] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第299—332页。
[102] 中日学界习惯上称“学制布告”为“学事奖励被仰出书”（简称“被仰出书”）。但是，根据日本近现代教育史研究的权威学者佐藤秀夫（已故）考证，此种提法均非日本政府公布时的文件原题，原文件名为《明治五年太政官布告第二百十四号》，该布告最后一句中的“如上条”用了太政官布告文末的固定用辞“右之通被仰出侯条”，“被仰出侯”均为语法修饰词，可不译，此句应译为“如右条”（原文为竖写）。文部省1922编辑年版的首部近代教育史《学制五十年史》据此最早称之为“学事奖励被仰出书”。佐藤秀夫认为：“被仰出书”这一用法是战前日本政府为了加强天皇制教育理念而创造出来的，现今若再继续沿用，“岂不是在客观上助长近代天皇制教育论的‘再兴’？”佐藤秀夫据公布“学制”条款的文部省通知正文开头称“今般确定学制，付布告书、学制章程及别册”，认为该太政官布告应称为“学制布告”，学制条文应称为“学制章程”。佐藤秀夫：《教育史研究的检证——教育史像的重建》，载藤田英典等编《教育学年报6教育史像的再构筑》，世织书房1997年，第90—94页。
[103] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第276—277页。
[104] 首任文部卿为大木乔任，1871年9月12日就任；首任文部大辅为江藤新平，1871年9月2日就任。
[105] 教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第249页
[106] “大学区”所辖地区共3府72县，其中第一大学区1府13县，大学本部为东京府；第二大学区7县，大学本部为爱知县；第三大学区6县，大学本部为石川县；第四大学区2府11县，大学本部为大阪府；第五大学区9县，大学本部为广岛县；第六大学区11县，大学本部为长崎县；第七大学区7县，大学本部为新潟县；第八大学区8县，大学本部为青森县。教育史编纂会编修：《明治以后教育制度发展史》第1卷，龙吟社1938年，第278—280页。
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