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二、电信规制改革的国际比较
- 二、电信规制改革的国际比较
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

二、电信规制改革的国际比较

在电信、电力、铁路等传统自然垄断性产业领域，各国曾不同程度地采取了私人垄断或国家垄断型经营模式，与此相适应，各国政府制定了严格的产业规制。电信产业规制是指基于电信产业所具有的自然垄断性、网络性等特点，由电信监管机构对电信产业的组织结构、企业行为等直接实施的约束和限制性活动。自电信服务出现以来，电信经营经历了一个竞争、垄断、分割、竞争的变化过程，因此，各国的电信产业规制也经历了一个不断调整和完善的过程。

1.电信规制改革的轨迹

美国于1934年颁布电信法，在默认电信产业私人垄断经营的同时，制定了严格的电信产业规制，以保护消费者利益，抑制电信企业滥用电信垄断权力。与此不同，日本、英国等绝大多数国家则采取了电信国有化政策。二战后，为了提高电信事业的经营效益，消除由行政机关直接控制电信事业所带来的种种弊端，日本和英国等采取了公有企业的经营模式。在继续保持国有的条件下，引入企业化管理模式，试图借此有效调整电信经营中的企业性与公共性的矛盾。“投资者与消费者之间的紧张关系可以通过国有化来回避，政府具有为沉没资本筹资而无须保证未来投资回报的强制力量，也可以尝试另外一种办法，通过规制，用消费者的政治力量来调节私有制问题，无论采取何种方式，网络型公用事业都必须按照政府规定的条件来运营。”^[1]

20世纪70年代以后，在发达资本主义国家，由于国有企业或私营垄断企业的长期经营效益低下，以及垄断者凭借垄断地位对消费者利益和公共利益的肆意侵蚀，招致社会各界广泛批评。人们强烈要求打破传统的产业垄断，解除或放松产业规制。以美国、英国、日本为首，发达资本主义国家掀起了民营化和规制改革的潮流。以90年代中期为界，发达国家的电信规制改革可以分为国内通信自由化阶段和国际通信自由化两个阶段。

第一个阶段电信规制改革的主要任务是打破传统的电信垄断，引入竞争机制。其主要标志是美国的AT&T分割、英国电信的民营化和日本电信电话公社民营化。第一阶段电信规制改革的主要目标在于通过推进国内通信自由化，形成竞争性电信市场。“石油危机后的大变革与其说是私有化，不如说是自由化或重组。如果能将规制限制在具有自然垄断性的基础网络上，而在服务供应上引入竞争，那么效率和创新是能够得到激励的。”^[2]

20世纪90年代中期以后，电信规制改革进入第二阶段。该阶段主要任务是适应信息时代产业融合的发展要求，全面开放电信网络市场，推动国内和国际通信自由化，进一步加强电信市场竞争，建立起真正适合信息时代产业发展的电信规制体制。主要标志是美国通过1996年电信法、英国通过2003年新通信法和1999年以后日本全面修订电信事业法。1996年，美国颁布新电信法。新电信法将竞争作为制定产业规制的基本理念，全面否定了电信市场的自然垄断性，使电信法从规制垄断产业转变为规制竞争产业，从法律上拆除了市场分割的樊篱，将竞争引入到所有电信市场，彻底改变了美国电信市场的结构。“美国规制政策的演化路径既不是圆圈也不是钟摆，而是有方向性的螺旋式发展过程。1996年电信法就是规制、放松规制、再规制的一个很好例子。”^[3]

2.行为规制的趋同性

电信企业行为规制是指各国政府基于一定的政策目标，针对电信互联互通、服务费用、普遍服务、消费者保护等具体企业行为进行的规范和制约。在各国政府对电信产业的规制实践过程中，基于立法者和规制者的目标差异，各国对电信企业的行为规制内容也不尽相同。总体看来，确保电信网络的互联互通和普遍服务，通过价格规制确保消费者利益构成各国电信产业规制不可缺少的内容，而且其规制具体内容越来越具有一致性趋向。

1996年美国电信法要求，电信运营企业必须保证和促进互联互通。无论在网络的任何接续点，在位本地电信公司必须向其他电信公司提供互联。互联价格、条件、期限必须公正、合理而且是非歧视性的。互联收费的费率，应该以成本为基础，根据业务流量，双方可以在互相补偿的基础上决定收费。每一个提供洲际电信服务的电信公司都必须在平等和非歧视的基础上承担普遍服务义务。电信公司对普遍服务所承担的义务应该是具体的、可以预见的。普遍服务应该坚持为教育、公共健康或公共安全所必需的原则，电话接入服务必须保持在公众可以接收的价格水平上。在价格规制上，现有的本地电信公司有义务按批发价向电信业务转售商提供电信批发业务，转售商可按零售价格向最终消费者销售这些业务。本地电信公司不得对电信业务的转售制造障碍，不得附加不合理的条件和增加歧视性的规定。法律赋予各电信企业在自愿谈判基础上达成互联协议的权利，但是，自愿达成的谈判协议必须得到州规制当局的批准方能生效。

在英国，2003年通信法继承了1984年电信法关于接入和互联互通义务的原则规定。任何公共电子通信网络的运营商，必须与要求与之接续的其他运营商进行互联互通的谈判。互联互通运行的条件和信息必须向公众公开，不得对任何运营商进行歧视。在普遍服务方面，英国的通信运营商必须遵守欧盟官方文件公布的技术标准，公共电话运营商必须确保公共电话网络的适当和有效运行，并提供应急电话服务和紧急救助服务。电信监管机构要求，即使在用户拖欠付费时，也必须保证用户能够接收电话和呼叫急救电话，而且还应该继续对低消费用户提供补贴价格，对于不同地区的网络接续、线路租用和通话服务等适用相同的资费^[4]。在价格规制方面，英国采取价格上限规制模式，通过规范服务质量相关条款，细化电信业务分组，加强对资费成本的监控，确保资费反映成本。^[5]为保证竞争公平公正，对于不涉及互联互通争端的反竞争行为，通信法强调适用竞争法原则，并通过有效的监督机制，对企业的竞争行为进行事后性监督。^[6]

日本在充分吸收英、美等国电信规制改革经验的基础上，《电信事业法》明确规定了普遍接续原则，即所有电信企业都负有保证互联互通的义务。为确保互联互通的正常运行，日本邮政省及后来的总务省经过多次调整，最终模仿英、美等国接续费用模式，确定了长期增量成本方式。对于普遍服务，基础电信服务运营商必须确保基础电信服务的稳定供应，即任何国民在任何地方，只要支付一定的费用，都可以享受电话服务。为保证普遍服务的顺利提供，2001年，日本建立了普遍服务基金制度。在价格规制方面，日本逐渐形成了现行的以基础电信服务、指定电信服务和特定电信服务等公共电信服务为规制对象的价格规制体系。对于基础电信服务的价格，考虑其事业运营的特殊重要性和现实垄断地位及能力，实行事前申报制。对于指定电信服务，考虑其对于保障电信服务供给和消费者利益的特殊重要性，指定电信服务的价格及其他条件必须由契约条款决定，并于实施前申报总务大臣。对于特定电信服务的价格，与英美等国相同，实行价格上限规制。从事特定电信服务的电信企业在制定自己的服务价格时，必须以该价格指数为价格上限，不得超过该价格标准。

纵观各国电信产业规制改革的过程，不难发现，在电信企业的行为规制方面，随着电信产业规制改革实践的不断深入，发达国家的电信行为规制日渐趋同。从互联互通的法定义务规定到长期增量成本结算办法，从普遍服务的垄断性厂商负担到普遍服务基金制度的建立，从价格规制的公正报酬率模式到价格上限模式，无论是规制内容还是规制方法，美、英、日等发达国家基本采取了相同的规制模式，并在维护电信服务的正常运营、保护消费者利益方面起到了积极作用。

3.产业组织规制的非对称性

在电信规制改革的过程中，基于电信企业经营管理体制的差异，各国的电信产业组织政策则有所区别。美国电信法全面贯彻竞争性的立法精神，其电信产业组织的规制程度最弱，因而美国电信企业之间的竞争程度最高。然而，基于贝尔系统的特殊地位和本地电信市场的自然垄断性，美国电信法和FCC对于可能造成市场垄断的电信企业和经营领域，仍然实施了一定程度的非对称规制措施。与此不同，英国和日本两国的电信市场虽然已经引入了竞争机制，但是，由于BT和NTT等传统国有电信企业依然具有强大的市场支配能力，因此，两国政府在确保稳定提供基础电信服务和促进有效电信竞争的前提下，对于主导性电信企业也实行了严格的非对称规制。

1996年美国电信法打破了电信市场、无线市场、有限电视网络和互联网市场的樊篱，从此，各种电信、电视、网络厂商可以相互进入原来被人为分割的媒介市场。但是，为确保本地电信市场的开放，避免在位本地垄断性公司滥用垄断特权，新电信法依然确立了一定程度的非对称规制。对于非贝尔系统的本地电话公司来说，在满足一定条件时，可以进入长途电话市场。而各地方贝尔公司则只能进入不在其垄断范围内的其他地区的长途电话市场。当其试图进入在其垄断地区内的长途电信市场时，必须在获得批准后三年内，以一个独立子公司的名义进行。但是，在其垄断地区内，本地电话公司可以进入其他服务市场，如商业性移动电话服务等。本地电话公司进入视频服务市场时，只能将本地电话公司作为一个有线电视公司来运营，或者将电信公司作为一个无线电缆公司来运营，或者按联邦通信委员会的指令，将电信公司作为一个公开视频服务公司来对待。

在英国，按照2002年欧盟规制框架要求，2003年通信法对于处于支配地位的主导运营商，特别是批发市场的主导运营商，附加以确保公正有效接入的义务，其中包括如非歧视、透明性、价格控制和会计分离等条件，以限制其滥用垄断地位，阻碍竞争发展。判断主导性电信运营商的标准是看其是否具有市场支配能力，即主要考察运营商的市场影响能力、业务收入与市场规模的对比关系、对最终用户接续手段的控制能力、运营商的融资能力及在有关市场提供产品与服务的经验等。2003年通信法规定，对于具有重大市场支配力量的运营商，以25%的市场份额为临界点，监管部门保持上下浮动的权利。在认定过程和程序上，要求监管部门必须恪守公正和谨慎的原则。一旦运营商被认定为具有重大市场支配力量，其网间结算政策将受到影响。

与美英不同，日本基于电信市场中固定运营商和移动运营商的市场比例份额，推行非对称规制。在特定区域内，对于拥有的固定电话线路数超过所有固定电话线路数1/2的第一类指定电信设备的企业，在与其他电信企业的电信设备接续时，负有制定有关接续费用、技术条件以及其他接续条件的接续条款的义务，并且必须报经总务大臣认可。在一定区域内，对于拥有的移动通信末端设备超过该区域总数1/4的第二类指定电信设备的企业，在与其他电信企业的电信设备接续时，其负有制定有关接续费用和接续条件条款的义务，并在实施该条款之前呈报总务大臣。非依据申报的接续条款，不得缔结或变更与第二类指定电信设备接续相关的协定。对于与第一类指定电信设备或第二类指定电信设备进行的接续，考虑拥有第一类指定电信设备和第二类电信设备的电信企业的市场份额及其可能的市场支配力或影响力，法律对接续条款的相关事项进行了具体规范，并提出了内容恰当明确、公开透明、平等非歧视等原则。

4.监管体制的路径依赖性

基于通信自由化和国际电信竞争的发展需要，各国电信规制的内容和方法日趋一致。但是，由于特定的政治经济制度和政策决定模式的差异，各国的电信监管体制和运营机制却存在较大差异，而且具有相当程度的制度依赖性。欧美等发达国大都设立了独立的电信规制机构，而日本由于受到特定历史传统和制度环境的影响和制约，则一直未能建立起独立的电信监管机构。

美国电信产业一直采用私人垄断形式，为防止AT&T等垄断企业滥用垄断权力，1934年美国颁布第一部电信法，并成立了独立的电信监管机构联邦通信委员会（FCC）。在美国的电信发展史上，FCC作为独立规制机构，一直采取事后性规制模式。美国的FCC不仅具有企业行为规制方面的监督权，而且可以根据促进竞争和保护消费者利益的基本理念，基于自己的独立价值判断，直接批准或否决关于电信企业之间的重组或兼并方案，而无须经过政府或国会的审批。与之相对，对于涉及电信产业的振兴和发展等政策问题，则完全由美国联邦政府负责制定和执行。1993年，在克林顿政府主导下，美国推出了NII计划，全力推进美国的信息产业发展。1996年，美国通过新电信法，全面开放电信市场，废除电信领域的业务限制，并进一步强化了FCC的规制权力。

在英国，为适应信息时代通信产业发展的客观要求，英国政府整合电信产业规制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线规制局RA和无线通信局RCA五家规制机构，组成了全能通信监管机构OFCOM。OFCOM作为唯一融合性的通信规制机构，负责行使对通信市场的监管权力。新电信法确立的电信产业规制侧重对消费者利益的保护，强调规制的透明性、广泛性，要求其所有决定必须有理有据，迅速及时^[7]。按照欧盟框架指令的要求，2003年通信法规定了电信争议解决机制，即不同运营商之间争议的解决规则和解决程序。对于电信运营商、设备提供商等提交的有关通信问题的争议，除非OFCOM认为有其他方式可以快速、有效地解决外，OFCOM必须就是否受理有关争议做出决定，并将其决定通知争议各方，而且决定必须公开，但公开以适度和不损害企业商业秘密为限度。

在电信规制的实践过程中，日本政府长期坚持政府主导型的规制方法，总务省既承担电信产业振兴职能，同时又负责电信产业监管。但是，总务省并非独立的电信规制机构，对于涉及电信产业组织结构调整和NTT组织形式等问题，总务省仅仅具有提议权，真正决定此类事项的权力属于自民党和国会。在电信事业法之外，日本还存在一部独立的NTT法，该法直接规定着NTT的组织和经营模式，而对NTT法的修订及对NTT组织形式的调整，则往往演变为日本政界各党派和利益集团之间的争斗。从日本电信立法和执法实践看，由于总务省身兼振兴和规制两种不同职能，往往导致规制优先而振兴滞后、振兴无方而规制有策的现象发生。此外，日本至今仍然推行的是职能分割式的信息通信管理体制，即总务省分管电信基础设施建设和电信产业规制，经济产业省分管电信设备生产和软件系统的开发。这种业务内容分割、规制与振兴职能合一的管理体制，既难以适应产业融合发展的需要，又容易造成产业发展过程中的多重规制。日本政府曾经几次试图从根本上改革现行规制体制，但是，由于受到来自各方面的巨大压力，至今未能得出具体结论。

5.电信规制改革的发展趋势

20世纪90年代中期以后，由于信息通信技术获得长足发展和迅猛普及，移动通信、卫星通信、光纤通信、软件技术、交换技术等数字技术的创新，极大弱化和改变了电信产业的自然垄断属性。微电子技术、计算机技术与通信技术的融合，突破了广播电视网、互联网与电信网之间难以跨越的鸿沟，技术进步所驱动的生产成本、产品结构、市场结构的变化，引起了电信市场竞争模式和生产关系的变革，从而促进了信息产业领域综合服务的发展和人类生产生活方式的转变。因此，适应信息时代生产力发展的客观要求，继续推进电信规制改革成为各国政府必须面对的共同课题。^[8]

如果说电信规制的目的在于反对垄断和确保基础电信服务的公共性，那么顺应时代发展要求，推动电信规制改革的目的则在于打破传统的电信垄断，引入竞争机制，以使电信产业释放更大的发展潜力，从而更好地满足人们的生活和社会发展需要。然而，即使是信息技术飞速发展的今天，电信产业作为网络型产业，仍然在一定程度上具有规模经济、范围经济等自然垄断性特点，在基础电信设施和本地通信方面依然存在着一定程度的瓶颈约束。从促进经济效益和确保公共性角度出发，仍然需要对基础电信业务继续加以适当的规制。因此，“对于非自然垄断产业，应以反垄断政策为主，而对于自然垄断产业，则应以规制政策为主。这样，既可获取自然垄断产业的规模经济（广义），又不至于引发严重的垄断弊端（如减产提价），力争基本上解决产业政策中的‘两难抉择’。但这种‘双赢’能否成为现实，则取决于能否设计出有效的规制政策”^[9]。

今天，电信规制改革的方法和趋势既不是重返国有化，也不是全方位的民营化，而是从促进市场发育和鼓励竞争角度出发，大力推进电信基础网络的垂直分离（上下分离）和水平分割（地域分离）。所谓垂直分离，是指对形成瓶颈垄断的基础设施进行机能分离，最大限度地开放可竞争性经营领域，将瓶颈垄断规制控制在最小限度内，并对最小限度内的瓶颈垄断设施实行无差别的开放性经营，降低接续费用，这是消除瓶颈垄断弊端的最佳思路。所谓水平分割，是指通过对一个国家或地区内的垄断性企业实施区域性分割。通过水平分割可以消除企业的全国性垄断，形成区域性的市场竞争结构，以建立合理的产业组织格局。正如戴维·M·纽伯里所说：“国有网络型公用事业和受服务成本规制的纵向一体化私人网络型公用事业之间在效率上的差异可能非常小。区分绩效的关键创新之处在于将竞争引入基于网络提供的服务。方法是纵向分离或使网络接入自由化。”^[10]

在垄断经营的电话时代，事前性、裁量型、制裁型规制构成电信规制的主体。进入信息时代以后，事后性、规则型、激励型规制将逐渐成为电信规制的发展方向和主流。从规制手段来看，电信规制改革正在由原来的按媒介形式规制转向按事业机能规制，从固有领域的事前规制转向根据一般竞争法的事后规制，从强调运营商的利益转向重视内容规制和消费者利益保护。从信息时代产业融合的发展趋势看，应该进一步缓和电信产业规制，开放电信市场，消除人为设置的产业间制度壁垒，鼓励电信运营商开展综合性电信服务，促进三网融合环境下的电信市场扩张。对于电信市场已经发育成熟的领域，通过制定公平的市场竞争规则，努力营造充分竞争的市场格局，使电信规制逐渐转变为一般性规则。对于技术发展不成熟且存在着巨大不确定性的产业领域，可以采用事后性规制模式，以促进企业技术创新和发挥企业活力。

注释

[1]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第3页。

[2]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第5页。

[3]张磊：《产业融合与互联网规制》，上海：上海财经大学出版社2001年，第3页。

[4]张昕竹：《美国、英国和新西兰电信自由化改革的比较》，1999年。http://iqte.cass.cn/iqteweb_old/rcrc/rcwp04.html

[5]曾剑秋、钟伏初：《从‘电信法’到‘通信法’》，《当代通信》2006年第10期。

[6]Ian Lloyd，David Mello:《通信法》，曾剑秋译，北京：中国邮电大学出版社2006年。

[7]Ian Lloyd， David Mello:《通信法》，曾剑秋译，北京：中国邮电大学出版社2006年。

[8]让·雅克·拉丰，让·泰勒尔：《电信竞争》，胡汉辉等译，北京：人民邮电出版社2001年。

[9]于立：《规制经济学的学科定位与理论应用》，大连：东北财经大学出版社，第15页。

[10]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第5页。

二、电信规制改革的国际比较

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