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三、国有铁道的民营化改革与治理转型
- 三、国有铁道的民营化改革与治理转型
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

三、国有铁道的民营化改革与治理转型

在战后日本民营化改革历史上，国有铁道改革可谓轰轰烈烈，影响深远。日本国有铁道民营化是在日本已经建成经济大国且正在跃跃欲试地迈向“政治大国”“国际国家”的过程上开展的政治、经济改革。在战后日本企业的发展历程中，与丰田、松下、佳能等民间企业所创造的日本经济奇迹和辉煌不同，由日本政府直接控制下的日本国有铁道不仅没有继续创造历史上的丰功伟绩，而且经营绩效每况愈下，并日益成为日本政府的巨大财政包袱。因此，彻底打破历经八十多年的国有铁道经营模式，实现制度创新、管理创新成为摆在当时日本政府面前的棘手问题。

1.日本国有铁道的经营模式

作为近代国家实现工业化的重要手段和主要标志，铁路被后发国家政府高度重视。1906年，日本实行铁路国有化政策，自此开始，铁路事业一直由日本政府直营。截至1945年，日本铁道基本覆盖全国，总运营里程达25600多公里，其中20056公里由国家运营，5543公里由私人运营。二战后，在GHQ的指令下，铁路事业虽然开始以公社形式独立经营，但日本政府和国会保持着较大程度的行政干预权力。

1949年6月，在美国占领军的授意下，日本政府通过《日本国有铁道法》，成立了日本国有铁道公社。面临战后经济恢复和重建的繁重运输任务，日本国有铁道发挥了重要桥梁和纽带作用。作为执行公共职能的公共企业，政府通过对国有铁道的控制和利用，有力确保了战后初期倾斜性生产方式的落实，为战后日本经济的迅速恢复和发展做出了巨大贡献。20世纪50年代以后，随着日本经济实力的逐渐加强，国有铁道的运输能力开始不能满足经济发展的客观要求。于是，日本政府逐渐加大国有铁道的投资力度。1956—1965年，日本国铁主要干线基本实现了复线化和电气化，普通快车的运行里程也提高了三倍。

民营化前，日本铁道分为国铁、私铁和城市公营铁道。国有铁道承担城际干线运输、城内运输及货物运输。私铁主要承担城市内部及城郊运输，城市公营铁道则主要经营地铁。其中，国有铁道占全国铁道营运里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，构成日本交通运输的核心力量。1964年，日本建成世界上第一条高速铁道，即东海道新干线（东京至新大阪，全长515.4公里）。东海新干线属于客运专线，采用电气化、标准轨距的双线铁道，它代表了当时世界一流的高速铁道技术。新干线的成功运营，直接刺激了日本铁道建设的大发展。1971年，日本国会审议并通过了《全国铁道新干线建设法》，决定在日本客运中全面推行新干线建设。

日本国有铁道建设主要以政府财政投资为主，包括财政预算拨款和财政投融资。其中财政预算拨款部分主要来自国家一般税收收入中用于交通运输建设的部分和与交通运输有关的特定税收入。日本高速铁道的建设资金则主要来源于各种贷款、自有或自筹资金，但是，在国家财政投资贷款、发行债券及其他融资方面，政府也给予了大力支持。以东海道新干线为例，其工程建设费用约为3300亿日元，建设资金的筹措采用完全自筹的方式，主要包括三个方面资金：包括自有资金、大藏省的低息贷款以及由政府担保债券筹集资金，共占30%以上。日本国有铁道发行的铁道债券，占50%以上，由日本政府担保而从世界银行获得的低息贷款为288亿日元，约占10%。

然而，新干线等高速铁路的投入运营和先进技术的不断采用，却未能为日本国有铁道带来骄人的业绩。随着日本经济的迅速腾飞，日本国有铁道经营状况却每况愈下。1964年，日本国有铁道出现第一次亏损，此后经营赤字直线上升。到1980年，年经营赤字已高达1万亿日元以上。截至1987年民营化前，其累计亏损额为15.5万亿日元。如果加上累积的长期债务，国有铁道债务达37.5万亿日元。面对庞大的经营赤字，仅仅依靠国铁自身的力量已经无力支撑。

自1964年国铁出现赤字开始，日本政府及国铁当局曾经提出过一系列国铁财政再建，试图扭转被动局面。1969年，国铁提出“国铁再建十年计划”。1972年，日本内阁提出“日本国有铁道财政再建对策”。1975年，国铁向日本政府提出“日本国有铁道再建对策要纲”。1977年，又提出“关于日本国有铁道再建”方案。为改善国铁财政状况，减轻国铁债务负担，1975年，日本政府决定暂时搁置2.54万亿日元的过去债务，并撤销5604亿日元的公积金储备，以增强其资金活力。1979年，再次提出“国铁再建基本构想”^[1]。然而，上述计划的提出及实施并没有根本改变国铁赤字上升的强劲势头。1979年12月，日本国会通过《日本国有铁道经营再建促进特别措施法》，决定从1980年开始，推行“国铁再建综合五年计划”。国铁在政府的支持下，虽然多次力图重建财政，但最终还是没有摆脱亏损的境地。因而，改革国铁已经不可能再像过去那样修修补补，而必须对其进行根本性变革。只有通过民营化和制约缓和，消除来自国会和政府对其经营方式、经营范围等诸多方面的干预和限制，使其以真正企业形式加入市场竞争，才可能从根本上改变国铁的命运。

2.国有铁道的治理机制

战后，日本政府从维护铁道事业的公共性和企业性的角度出发，作为公共企业形式，1949年，组建了日本国有铁道，原来由政府掌握的铁道资源都统一划归日本国有铁道。它与日本电信电话公社、烟草专卖公社共称“三公社”。《日本国有铁道法》第二条规定：“日本国有铁道是公法上的法人，它不是受民法、商法调整的一般公司。”所谓公法上的法人，就意味着国铁虽然具有法人资格，能够独立进行经营活动，但其行为要受到来自国会、政府等“公共”代表机关的制约。为了实现公法上的法人使命，日本国会制定了多个法令来规范国铁的经营行为。因此，国铁必须遵守《日本国有铁道法》《国有铁道运费法》《铁道铺设法》《全国新干线铁道整备法》《日本铁道建设公团法》《铁道营业法》《公共企业等劳动关系法》等专有法律。一系列的特殊法律规制，明确规定了国铁的行为路径和结构框架，进而也构成了对国铁经营活动的极大限制，使国铁难以真正发挥其所谓的企业性。另一方面，也正是基于这些法律，为政府和议会干预国铁内部事务提供了法律依据，使国铁不仅仅是作为一个企业存在，其经营行为必然带有许多政治性色彩。

在人事方面，国铁实行理事会制，理事会由11—17名理事组成，重大事项必须由理事会决定。法律规定，总裁由内阁任命，总裁代表国铁对外从事经营活动。副总裁、理事会成员必须获得运输大臣的认可。监察委员会由3—5人组成，负责国铁的监督检查工作，监察委员由运输大臣直接任命。在财务方面，国铁的预算、决算都必须报经内阁，最后由国会决定。在执行预算时，必须制定详细年度执行计划，按季度向运输大臣、大藏大臣和会计监察院报告。当大藏大臣考虑国家财政状况认为预算不能完全实行时，国铁必须予以变更。预算资金的挪用和节余流转都必须事先获得运输大臣的同意。由于国会、政府的过多干预和约束，导致国铁严重政企不分，责权失衡。管理层由于担心承担责任或招致政界的责难，只能相互推诿，得过且过，缺乏积极工作意识和责任感。

在业务经营方面，日本国有铁道的业务范围、投资领域、经营费用、经营方法和经营计划的开展等都必须依法进行。国铁的预决算、发展规划、资源调配、收费及重大人事安排等，都必须征得政府和国会的同意。运输大臣享有法定的监督权。直到1984年，全国仍然实行统一费率，而且提高票价必须经运输大臣批准。由于上述种种制约的存在，作为企业形式运营的国铁很难真正发挥其企业功能。营业范围和营业方式等方面的限制，使国铁不能开展和铁道服务相关的服务产业，进而难以像私营铁路那样开展多种经营，借此提高企业的整体经济效益。因此，国铁运行的制度模式导致企业缺乏基本的经营自主权，导致企业经营效益严重低下。

在劳动条件方面，日本国有铁道作为一个公共企业，其管理人员和一般职员都属于公务员性质，其行为适用公务员法等特别法律条款。因此，国铁职工仅具有与其他企业相同的结社权、集体交涉权，但不享有争议权、罢工权。依据法律，工人的工资总额度由预算规定，工资变动必须经运输大臣批准。与此相同，运费调整也必须上报政府批准。工资和运费等的报批制度，使管理者根本无法灵活采取激励手段，反而导致企业职工毫无劳动积极性。因此，国铁职工中广泛存在着消极怠工现象。

国铁的管理体制，与其说是一个具有独立法人资格的企业，不如说是一个典型的层级制行政机构。在战后经济复兴期和高速增长时期，基于国铁在陆上运输中的垄断地位，这种层级制管理模式和组织结构在资源配置方面显示了较大优势。全国的统一调度和指挥确保了倾斜性生产方式实施和重点建设项目。但是，随着日本经济的全面复苏和快速发展，加之日本运输市场竞争的日趋激烈，这种全国集中统一的管理模式越来越难以适应市场变化。由于日本各地区经营条件差异较大，加之统一经营的法定性要求，国铁总部只能从全局出发，制定总体性的各地盈亏补偿机制，而不能根据各地具体经营状况制定不同的经营目标。加之国铁内部缺乏绩效激励机制，从而难以调动各级管理者的工作积极性。

从日本铁道发展历史角度看，铁路经营一方面作为公共企业存在诸多问题，另一方面，铁道企业本身面临的巨大竞争压力是导致其经营困境的重要原因。

第一，日本国有铁道的经营环境发生了巨大变化。随着日本经济的迅速发展，在国铁建设和运营取得巨大成绩的同时，作为交通手段，汽车、轮船、飞机等事业也获得了长足的进步。交通工具的多样化从根本上改变了原来由国铁一统天下的垄断局面。1965年，国铁客运人数占45.5%，货运量占30.3%。虽然铁道运输份额已有所减少，但仍然继续维持着巨大的经营优势。然而，到1987年，国铁客运量已经锐减至22.0%，货运量更降至4.5%，铁道运输的优势已完全丧失。与此相反，汽车客运量却占到58.2%，货运量占到50.2%，抢占了原来国铁的大部分地盘。应该说，这是国铁1964年以后亏损逐年增加的一个最重要因素。当然，国铁本身确实存在着由于经营不善而人为丧失市场份额的现象。1975—1985年，私铁客货运变化不大，为15.3%—15.5%，而国铁却由30.3%下降到23%。由此可见，上述变化的差异并非仅仅是由于交通结构变化所导致，其根本原因在于国铁管理体制和经营机制。

与国铁经营状况相对，民铁作为一般民营企业，只须接受民商法等普通法律规制，而不受众多特定法律的约束。民铁经营目标十分明确，即企业效益和经营利润。当然，为保证企业利润的实现，民营运输企业可能也会执行一定的社会公共职能，但这不仅不会与其经营目的相冲突，而且企业往往是从提高企业的社会认知度角度出发去落实公共服务职能。因此，民铁十分重视服务质量管理，努力提高职工的业务水平。在民铁服务中，很少会看到国铁经营中经常出现的那种无视顾客、态度傲慢、人浮于事的现象。民铁经营者还特别重视企业内部管理，尽量压缩经营成本。1985年，国铁资本费用占运费收入的53.8%，而大型民铁只占27.7%。在大城市圈中，民铁的运费价格明显低于国铁。民铁作为一般民间企业，它不受经营范围、经营方式以及收费标准、工资标准等方面的制约，可以根据具体情况决定自己的经营方式和经营内容。

第二，日本国有铁道存在严重的赤字路线问题。二战结束以前，为满足战争的需要，日本国有铁道曾经受破坏性使用，而且当时的铁道建设投入很少。战后，为适应经济发展的需要，日本政府对国有铁道进行了大规模投资建设和线路改造。起初，国铁建设资金主要来自政府出资和国铁自身资金积累。从1965年开始，建设资金大量来源于银行借贷。1964年国铁出现经营亏损以后，大规模投资建设浪潮非但没有停止，而且日益增大。面对各种其他交通工具日趋激烈的竞争，国铁本身已经穷于应付，而继续大量投资于赤字线路，则无异于雪上加霜。银行借贷的日益增大，使国铁利息支付额越来越多，从而极大增加了国铁的债务负担。

根据《日本国有铁道法》和《铁道铺设法》，建设新的铁道线路必须经铁道建设审议会审议，由运输大臣批准。在铁道建设审议会中，起决定性作用的是包括运输省次官在内的11名国会议员。这些政治要员出于自身政治目的的考虑，在国铁建设项目方面往往掺入很多的政治因素。因此，在国铁发展历史上，建设了多条赤字线路。1964年，由政府和国铁共同出资成立了铁道建设公团，专门负责铁道建设。铁道建设公团建设的铁道一旦竣工后，由国铁免费加以使用，国铁只负责日常的机车管理和维护。1968年9月，国铁咨询委员会建议“废除83条赤字路线”，共计2950.6公里，结果遭到当地人民的强烈反对。截止1972年，仅有11条（116公里）的线路被停运，另外在83条线路之外的4条（19公里）线路被停运，共计135公里。与此同时，日本铁道建设公团新建地方铁道9条（128公里），基本与废弃铁道的距离持平。1972年7月，田中角荣就任总理大臣之后，积极推行“日本列岛改造计划”，因此，赤字路线废弃计划被迫搁浅，而且开始新建多条线路。自铁道建设公团建立到1974年，铁道建设公团共建33条（711.6公里）线路，其中如美幸线、白糠线等20条线路（392.1公里）为赤字线路，占55.1%。1974年以前所建的1500公里线路中，每年营业收入仅为150亿日元，而上述线路的日常运营费用却高达500亿日元以上。因此，国铁当局每年必须用经营收入来弥补地方赤字线路的亏空。

之所以出现上述如赤字路线建设等问题，一方面，由于国铁当局本身并不具有完全的经营自主权，涉及铁道线路建设和其他重大投资项目都是由运输大臣决定的，而赤字线路建设往往可以满足当地出身的议员、官员以及涉及铁道修建投资的部分议员、官员的要求。另一方面，由于国会、政府与国铁之间存在着特定的权力利益关系，从而致使国铁管理层难以专心于企业本身的经营。为使企业预算、计划、投资等获得批准，国铁管理层必然要经常周旋于政治家之间，再加上管理者自身利益的需要，使企业的重大决策常常伴有浓厚的政治色彩。

第三，日本国有铁道经营体制本身也存在严重问题。无论是从企业职工人数角度，还是从企业规模角度，国铁都堪称巨型企业。庞大的企业规模致使企业日趋管理僵化。到1985年，国铁几经裁减人员，但仍然拥有职工27.7万，并控制着全日本80%以上的铁道线路，营运里程达21000公里，基层站级单位达2000多个。此外，国铁还管理着许多学校、医院、车辆工厂，国铁机构遍布全日本。一般地说，一个企业采取规模经营，可以降低成本，提高经营效益。但国铁在国会和政府的严密控制之下，庞大的企业规模和多层次的管理模式，非但没有促进其发展，反而演变为影响国铁经营效益的重要因素。全国运费统一，虽然保证了运费负担的公平，但造成国铁经营绩效与各地实际情况的严重脱节，使国铁不能根据具体环境而采取灵活运营方式。比如，在大都市圈，国铁运费比私铁高出近2倍，导致国铁根本无力和民铁竞争。与之相对，在大城市圈的经营过程中，国铁员工通过繁忙运输、紧张劳动所创造的利润，却不能用以奖励一线企业职工，而是统一用来弥补边远地区赤字线路的亏空，造成职工干多干少一个样的消极劳动心理。庞大的企业规模使国铁占据全国铁道垄断地位，而强大的垄断地位又淡化了企业的竞争意识，使经营者无须重视成本核算，而且还养成了过分依赖国家或外部措施解决国铁问题的心理，进而直接影响了企业整体能力的提高。

同时，企业的国有性质和职工的公务员身份，使国铁职工长期养成了傲慢、涣散的工作作风，并造成了极端对立的劳资关系。为争取罢工权利，国铁内部各工会频繁开展各种形式的斗争。与此同时，出于政治倾向的差异，各工会之间也不断进行争斗，互相拆台。为争夺工会会员，甚至采取一些不正当的手段，结果导致人心涣散，职工关系恶化。由于国铁内部经常发生一些无视乘客利益的罢工或不合理的斗争形式，再加上国铁职工的消极怠工，岗位纪律意识松懈，国铁服务质量低下，国铁声誉受到严重影响，这也严重影响了企业的经营效益。

人事费开支过大也是造成国铁亏损的一个重要原因。1980年，国铁共有职工41.4万人，人事费支出18587亿日元，占运输收入的72.3%。1985年职工被压缩到32.6万人，人事费支出为23024亿日元，占运输收入的69.5%。民营化以后的1992年，职工总数为19.1万人，而人事费支出占运输收入的比例则降为32.3%。从上述数字可以发现，民营化前，庞大的人事费支出耗费了国铁收入的绝大部分。从1980—1985年，国铁职工人员减少8万人，而这期间的人事费用却有所增加，造成这种现象的根本原因在于国铁存在着巨大的养老金和退休金支出。战后，在政府的统一部署下，一大批“满铁”归国人员被编入国铁队伍，从而极大增加了国铁的人员负担，并造成年龄结构的严重不合理。1970年以后，国铁出现大批职工临界退休年龄，每年有高达1.9万—2.3万人，这也直接导致了80年代减人不减费的经营困境。应该说，上述问题很大程度上是由于国铁的公有企业定位所导致的。

3.国有铁道民营化改革

对于日本政府来说，推动民营化改革的基本出发点在于通过民营化改革，提高企业效益，减少政府补贴，增加财政收入。从20世纪70年代中期开始，日本经济逐渐进入低速增长阶段。1964—1973年，日本国内生产总值年平均增长为9.35%。1974—1983年，年平均增长变为3.48%。在经济增长逐步放缓的过程中，为适应石油危机以后经济发展的客观要求，日本政府加大了对产业结构调整的力度，推动以重化学工业为主的产业模式向知识集约型产业模式转变。为此，日本政府制定政策，大力扶持低耗节能型新兴工业产业，并着力整治环境污染和社会公害问题，提高社会公共福利，振兴公益事业。而上述政策的推行，必然要求日本政府进一步加大财政开支，结果造成日益严重的财政赤字。1965年，日本国家公债积累额为0.2万亿日元，占国内生产总值的0.6%。到1975年，已达15万亿日元，占国内生产总值的9.8%。至1985年，政府公债额更高达134.4万亿日元，占国内生产总值的41.5%^[2]。沉重的债务负担使日本政府面临严重的财政危机，因此，重新调整政府的经济管理体制，改革现行财政支出结构等问题被提到重要议事日程。为此，1981年，作为行政和财政改革的咨询机构，日本政府组建了“第二届”临时行政调查会。

依据《日本国有铁道法》，国铁实行独立核算。但是，国铁为日本政府全额出资的公共企业，政府在认为必要时，可以在国家预算范围内向国铁追加投资。为维持国铁正常运转，国家每年要拿出巨额补助予以扶持。对于国铁自身来说，企业所肩负的公共职能是其向国家屡屡伸手的重要依据。而预算、决算的国会议决制则变成了国铁向国家要钱的有效途径。通过大规模的政府资金投入，一方面确保了国铁的正常运营和铁道事业的顺利发展，同时也保证了国家中长期经济发展计划的落实。但是，与此同时，由于政府资金源源不断的大量注入，客观上增加了国铁对政府投资的过分依赖，减弱了作为企业的盈利动机。

解决财政赤字问题，首先必须压缩财政开支。构成日本政府财政支出的一项重要内容就是对三公社、四现业及其他特殊法人的财政补助。仅1985年，政府用于国铁一家的补助金就达6001亿日元，占当年政府公债发行额的5.1%。从1970—1985年，政府共给予国铁的补助金约为7万亿日元，而这15年中政府的公债积累额增加132万亿日元，其中国铁补助金占5.3%。不仅如此，由于国铁亏损额逐年剧增，到1987年民营化前，累计债务额已高达37.5万亿日元。国铁自身根本无力解决这些积累债务，如果听任其继续经营下去，债务只会继续高速增长。作为国有企业存在的国铁，无论其债务多少，最终收拾残局者只能是政府和国民。因此，日本政府必须采取坚决措施，彻底改革国铁的经营体制。对于日本政府来说，对国铁进行民营化改革，通过放松政府规制，扩大业务经营范围，促使其提高经营效益，不仅可以尽量减少国铁的财政赤字，而且还可能增加国家税收收入。此外，通过民营化改革，将国铁推向市场，通过出卖国铁土地和股票等还可以获得相应的财政收入，进而增加政府的财政收入，抑制财政赤字的继续增长。正是在这个意义上，日本政府在80年代采取了坚决措施，对国铁实行了分割民营化。

国铁自身的严重亏损，政府措施的无能为力，再加上内部管理阶层责任意识淡漠，人浮于事，导致国铁体制最终难以为继。国铁与民铁经营不仅形成强烈反差，而且鉴于国铁具有的国有性和公共性特点，日本国民对其赋予了更高的服务期望，由此反而加剧了社会各界对国铁的不满情绪。社会舆论针对国铁经营中的不良现象大加渲染，整个日本社会形成了强烈地要求变革国铁体制的巨大舆论力量。政府作为公有企业国铁的事实所有者，不仅不能从国铁经营中获得税收收入，反而每年要为此支付巨额的财政补贴。如果听任国铁问题继续，则意味着政府的财政包袱只会越来越大。在内外交困的背景下，日本政府不得不下决心从根本上改变国有铁道的经营体制。

经过各界热烈讨论和激烈斗争，日本政府最后基本上采纳了临调的国铁分割民营化方案。第二次临时行政调查会解散后，为具体推动国有铁道民营化进程，1983年由政府组织成立了国有铁道再建监理委员会，专门负责国铁再建工作。国铁再建监理委员会作为行政委员会，虽然具有执行各项国铁再建政策的权力，但该权能受到了来自运输省等行政机关的抵制。1983年6月10日，监理委员会正式宣布成立，监理委员会由5人组成，其中住友电工会长龟井正夫担任委员长，此外还有东京女子大学校长隅谷三喜男、日本开发银行总裁吉濑维哉、庆应大学教授加藤宽及原运输省次官住田正二。根据监理委员会设置法第一条规定，监理委员会必须贯彻“临调报告”的国铁再建方针。因此，委员会一开始就将“分割民营化”作为基本政策目标。

当时，无论是国铁内部、在野党还是自民党内部，反对分割民营化的力量仍然十分强大。为顺利推进分割民营化方案，监理委员会首先开始制造有利于民营化的舆论环境。1984年6月21日，国铁仁杉岩总裁在记者俱乐部发表讲话，表明基本赞成分割民营化。但是，迫于国铁内部工会等的压力，仁杉岩总裁后来又开始反对分割民营化，并导致最后被迫辞职。监理委员会在两年多时间里，在充分听取国铁、政府机关、交通问题专家、私有铁道管理者、地方团体和工会等意见的基础上，经过130多次的集中审议，最终形成了长达150页的国铁再建报告。1985年7月26日，监理委员会向中曾根首相提交报告《国铁改革意见——为了开拓铁道的未来》。

报告认为：“国铁已经处于破产状态，改革绝对不允许再有一刻犹豫。”对于导致国铁经营破产的原因，与第二次临调认识相同，主要在于“公社体制下庞大组织的全国一元化运营所致”。因此，已经不能在现行体制基础上重建国铁，必须将国铁进行分割民营化。报告还对分割民营化的人员分流问题（新公司成立后，约93000名职工难以安排）和长期债务问题（国铁长期债务25.4万亿日元，加上其他建设相关费用共计37.3万亿日元）提出了具体解决方案。

针对国铁分割民营化问题，各个政治派别之间展开了激烈斗争。自民党、新自由俱乐部、民社党、公明党等，虽然赞成和支持国铁分割民营化，但是，对于具体分割方案却意见不一，特别是对是否对本州铁道进行分割问题争议较大。此外，公明党提出了五分割方案，而自民党政调会副会长三塚博则提出了四岛分割方案。在政府推动国铁民营化的过程中，由于田中角荣的突然病倒，使自民党内反对国铁民营化和试图维护国铁现状的政治势力失去了政治屏障。1985年6月24日，迫于压力，国铁总裁仁杉提出辞呈。于是，中曾根首相启用新总裁，并更换了6名维持派高级干部，为国铁改革铺平了道路。

1985年7月30日，内阁会议决定，最大限度尊重“国铁改革意见”，为此，首先成立“国铁改革关联阁僚会议”，以协调各项改革事宜。7月31日，运输省成立国铁改革推进本部，全面调整国铁改革推进体制，在与国铁密切协调的基础上具体落实国铁改革相关政策。国铁当局也进一步扩充“再建实施推进本部”功能，调整内部协调体制。8月7日，为顺利实施国铁职员的再就业政策，成立雇佣对策本部，日本内阁总理大臣担任本部长，责令政府各机关全力支持并切实保证国铁职员的再就业。

在国铁再建监理委员会提出国铁改革意见之后，政府内部和国铁之间进行了广泛的协商和探讨。为顺利推进国铁改革，首先开始着手处理改革相关事项及法案准备工作。1985年10月11日，日本内阁确立《国铁改革基本方针》，即通过确立效率性经营体制，实现人员的合理化，在考虑必要雇佣对策、长期债务处理等措施的基础上，实施分割民营化。为了在1987年4月1日前实现国铁民营化，必须在104届国会时提出各项相关法律草案。

作为国铁改革的重大问题之一，是如何处理改革后大量国铁职员的再就业问题。12月13日，日本内阁通过《国铁剩余人员雇佣对策基本方针》，要求政府、地方公共团体、一般产业界及相关企业确保对离职国铁人员的再就业。基本方针对于接受行业的雇佣计划、新经营体制实行前后的退职、再就业促进对策等问题提出了具体的实施方案。伴随着国铁改革的实施，将可能产生约6.1万人的国铁离职人员。根据政府制定的基本方针，1986年9月12日，日本内阁制定《国铁等职员再就业计划》，确定了各行业应该保证的再就业目标人数：其中政府为13000人，特殊法人等为5500人，地方公共团体11500人，一般产业界10000人，关联企业21000人。

与再就业问题困难度相当，债务处理问题也成为国铁改革的最棘手问题之一。1986年1月28日，日本政府制定《国铁长期债务等处理方案》。为了确保国铁事业重建，在妥善处理国铁的巨额长期债务和年金负担，应以国铁负担为前提。与此同时，还必须将日本铁道建设公团及本州四国联络桥公团建设的铁道设施相关的资本费用一并处理。对于国铁的巨额长期债务，在不影响新建公司健康经营的前提下，由旅客公司继承。其剩余部分暂时归清算事业团。对于债务偿还，首先以出售国铁用地的收入抵偿，不足部分最后由国家处理。

1986年通过的国铁特别措施法，作为国铁过渡期的紧急措施手段，主要规定了减轻国铁长期债务负担和促进退职等办法。在政府通过资金运用部贷给国铁的资金债务中，对已经采取搁置措施的5万亿日元特定债务，由财政一般会计继承。通过一般会计形式，将同额资金无息贷给国铁，并延长一般会计贷给国铁的一定无息债务的偿还期限等。为配合国铁推行的动员自愿离职人员的活动，对于提出申请并经过认定的职员，在1986年离职时，对其支付的薪酬、抚养津贴及调整津贴等的总额相当于10个月额度的特别补贴。

在107次国会中，参、众两院中共同设置了“日本国有铁道改革委员会”，对国铁改革议案进行集中审议，并最后通过了国铁改革8项法案。《日本国有铁道改革法》是关于国铁改革的基本法律，作为国铁改革相关的基本事项，它明确规定了国铁改革的必要性、意义以及国铁事业的分割民营化方法。通过设立三岛基金和新干线铁道保有机构，确保了旅客铁道公司的稳定运营和经营基础。该法律还规定了国铁及铁道建设公团的资产和债务的继承方法、向国铁清算事业团进行债务移转、清算事业团的处理责任、职员再就业的促进措施等基本方针等。与《日本国有铁道改革法》配套的其他7部法律分布为《旅客铁道公司及日本货物公司法》《新干线铁道保有机构法》《日本国有铁道清算事业团法》《日本国有铁道自愿离职职员及促进日本国有铁道清算事业团职员再就业特别措施法》《铁道事业法》《日本国有铁道改革法等施行法》《地方税法及国有资产等所在市町村交付金及纳付金相关法律的部分修改法》。

4.JR集团的治理变革与绩效

日本国有铁道的民营化改革是伴随着组织结构调整、资产重组、人员安置、债务处理和经营方式调整等问题展开的。通过分割民营化，日本国有铁道转变为6家客运股份公司和1家全国统一货运股份公司，各公司仍然使用统一的JR标志，即：北海道旅客铁道股份公司（JR北海道）、东日本旅客铁道股份公司（JR东日本）、东海旅客铁道股份公司（JR东海）、西日本旅客铁道股份公司（JR西日本）、四国旅客铁道股份公司（JR四国）、九州旅客铁道股份公司（JR九州）、日本货物铁道股份公司（JR货物）。国铁民营化并不是一蹴而就的，7个股份公司成立仅仅是真正民营化的开始。基于原国有铁道在国民经济中所具有的特殊地位和公共性，日本政府采取了稳步推进策略。改革后的JR集团作为特殊法人，由法律直接规定其组织形式和运转方式，政府完全持有7家公司的全部股份。为保证改革的顺利进行，国家对JR集体采取了一系列特殊措施，如剥离部分债务由国铁清算机构负担，10年内减半征收固定资产税，国家负担退休职工年金等，以确保民营化后的JR各公司正常运转。

通过国铁分割民营化，在日本本州，成立了JR东日本、JR西日本、JR东海三家公司，初步形成了JR集团与普通民营铁路公平竞争的市场组织结构。考虑到北海道、四国、九州三公司旅客流量较少，独立经营可能面临巨额经营赤字等客观情况，在三公司独立运营的同时，设立了“经营稳定基金”，共计1.27万亿日元，以该基金的利息收益来补充三公司经营收入的不足，努力改善三公司的经营现状。此外，考虑到飞机和公共交通对铁道旅客运输的巨大冲击，为了避免由于分割民营化可能造成服务分割和服务水平降低等现象出现，对于跨区域的旅客服务，继续提供全国统一的服务形式和计费模式。在全国的任何车站，都可以购买其他公司的车票。

在日本国铁分割时，6家客运公司的划分既要充分考虑地理差异性，又必须认真分析市场运营和经营效益状况。首先，基于各地大都市区的旅客流量较大情况，考虑到旅客出行方便等客观因素，本州三公司的分界点均未设在旅客通行量较大的地区。国铁分割后，各公司管内的旅客运输量达到95%，只有小部分列车跨区运行。其次，为确保各公司的经营结构合理，分割时充分考虑了传统线路和新干线各区段线路的营利结构，以实现财务平衡为标准，并配以内部适当的交叉补贴。由于东海道新干线横跨本州三个公司，考虑到JR东海的运营收入情况，最后将东海道全线划归其所有，而东海道新干线的运营收入占到该公司全部收入的80%。

日本铁道改革采取了以“地域公司为主、网运分离为辅”的混合模式，而没有采取整体“网运分离”的运营模式，这主要是考虑了日本的基本国情和各地地理条件差异。日本沿海地区人口密度大，而且城市相对集中，如果实行基础线路设施和运营管理完全分离，则不仅不能降低经营成本，而且也不利于实现线路的充分利用和安全运营。因此，在实行分割民营化的同时，JR集团采取了客运公司网运合一的运营模式（新干线除外）。与此相反，对于全国性运营的货运公司则采用了网运分离的方式，这主要是基于货物全国流动的特点和收支平衡的考虑。

民营化以后，国铁首先分为7个JR公司，企业规模明显缩小。通过法律调整，JR各公司作为特殊法人，虽然仍受到一定程度的公共规制，但相对于民营化前的规制程度和规制范围，已经在很大程度上减轻。各个公司在经营业务和日常管理方面拥有了充分的经营自主权。JR集团的组织结构分为总公司、分公司和现场部门三个层次，撤销了原来国铁的“铁路管理局”。总公司向分公司下放一定的人事、财政和事物管理权限，明确规定了现场部门的管理职责，从而极大调动了基层部门和一般劳动者的积极性。在企业决策方面，JR各公司注重基层分权和坚持效率原则，尽量减少烦琐的行政审批程序，缩短信息流程，努力提高决策质量和效率。

分割民营化后的JR集团各公司作为特殊法人，虽然还要接受来自政府一定程度的监督，但基本上按照股份公司运营模式进行管理。以JR东日本为例，为尽力打破国铁管理层的管理思维惯式，任命原三井造船会长山下勇为JR东日本会长，原运输省事务次官住田正二为社长，原国铁常务理事山之内秀一郎为副社长。三人分别出身于民间管理人员、法律行政人员、国铁技术人员，由他们共同构成JR东日本公司的核心领导层。鉴于当时从管理层到一般职工对JR的未来发展缺乏信心的现实情况，经营管理层确立了明确的经营目标，并将该目标下达每一个一线职工，以唤起每名职工的改革意识。与此同时，努力培养干部职工的纳税意识和盈利意识，强调“顾客第一，现场第一”主义，并积极构建适应市场竞争的公司管理框架和文化氛围。到1993年7月，JR东日本已形成有子公司、关连公司102个的大企业集团，它们主要经营从JR东日本分离出去的客运以外的业务或新开发业务。

日本国有铁道民营化前，作为国家出资的公共企业法人，所有重要事项都必须经国会或政府审议批准。伴随着民营化改革的推进，日本政府取消了对铁道企业具体经营活动的诸多限制。国家不再限定公司的业务经营范围，JR集团在企业运营方面拥有了充分的经营自主权。然而，基于铁道运输的公共性等特点，在涉及铁道建设、市场准入、运费等重大事项方面仍由运输大臣（国土交通大臣）许可或认可。国铁改革法规定，政府代表国家对JR各公司实行管理的是运输大臣，重大事情由运输大臣（国土交通大臣）负责。根据《旅客铁道股份公司及日本货物铁道股份公司法》和相关法律，政府不但通过清算事业团持有JR集团公司100%的股份，同时还拥有对JR各公司的经营行为保持一定的规制权力。

新铁道事业法规定，经营铁道事业必须获得运输大臣（国土交通大臣）许可。运输大臣（国土交通大臣）根据对事业计划的经营稳妥性、安全性以及企业运营能力的审查，决定是否发放经营许可。对于事业机会变更、工程改造、铁道路线的使用等都必须获得运输大臣（国土交通大臣）的认可。铁道运营许可一般包括铁路线路和经营类别。运输大臣（国土交通大臣）可以就铁道企业的业务范围，即旅客运输或货物运输进行限定，对于特殊线路可以规定相应期限。

对于旅客运输的运费，必须经运输大臣（国土交通大臣）认可审查。运输大臣（国土交通大臣）的认可原则是：在考虑经营效率的前提下，可以在合理成本基础上附加适当利润。1997年以后，日本在公共事业领域引入价格上限制，即由运输大臣（国土交通大臣）认可运价的适当范围，在其上限之内的价格调整只须事先提出申报。在合理运营成本的基础上，允许JR各公司附加一定的利润，但服务价格不得造成消费者的负担困难。2001年以后，通过修改铁道事业法，明确规定运费价格实行在综合成本方式基础上实行上限价格制度。法律禁止对不特定旅客和货主给予歧视性待遇，禁止铁道企业之间的恶性竞争。铁道企业只要获得了运价及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票价、卧铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等均已无限制。应该说，实行价格上限制，在一定程度上缓和了对铁道运价的规制。

根据《旅客股份公司及日本货运股份公司法》规定，JR集团各公司在公开发行股票、发行公司债券、发行新股预约权、进行超过一年以上的融资时，必须获得国土交通大臣的认可。公司代表董事、执行董事、监事的任命或解聘必须经国土交通大臣的认可。公司事业计划、重要财产转让、公司章程变更等也必须获得国土交通大臣的认可。国土交通大臣根据法律执行监督职能，在认为必要时，可以就公司业务下达监督命令。当然，2001年以后，随着JR东日本、JR西日本、JR东海三公司股票出售和法律调整，本州三公司已经实现了完全民营化，上述规制目前仅仅适用于JR北海道、JR四国、JR九州以及JR货运公司。（参见表3-9）

表3-9 民营化前后的铁道规制

总之，国铁民营化推行至今，经营绩效较为显著。公社制下全国统一经营所造成的种种弊端基本得以消除。通过国有铁道民营化，JR集团一定程度上实现了产权制度创新。通过制度变革等措施，JR各公司充分利用各自的资源优势，拓展经营空间，努力提高本企业的经济效益，取得了不少的成果。但是，必须看到，国铁民营化是以政府承担巨额债务负担为前提的，日本国民最终以税金形式承担了民营化改革的所有成本。而且铁道事业在其未来的发展过程中，还会受到来自汽车、轮船、航空等优势方式的激烈挑战，其生存空间还可能进一步缩小。因此，民营化后的JR各企业，在努力提高各项服务质量的同时，如何进一步增强企业竞争能力，如何顺应信息时代高速铁路发展的时代要求，积极探索国际化发展之路，将成为21世纪JR集团发展的关键所在。

注释

[1]日本国土交通省『運輸白書』1964—1987年。

[2]財務省ホームページ:http://www.mof.go.jp/jouhou/kokusai/siryou/hakkou01.pdf

三、国有铁道的民营化改革与治理转型

三、国有铁道的民营化改革与治理转型