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一、财政投融资与经济体制改革
- 一、财政投融资与经济体制改革
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

一、财政投融资与经济体制改革

在美国占领体制下，战后日本颁布了民主宪法，建立了议会民主制政体，并逐渐形成了自民党一党长期执政的政治局面。在经济上，经过战后的恢复重建和1950、1960年代的高速增长，1968年日本一跃而成为世界第二经济大国。1970年代，日本企业界在较快摆脱了石油危机的影响后，迅速实现了由“重大厚长”型向“轻小薄短”型增长方式的转变。在经济发展过程中，日本企业界不但积蓄了强大的经济实力，逐渐确立了以终身雇佣、年功序列、主银行制等为基本特征的企业经营模式。由此，日本社会形成了一个稳定的政治经济均衡格局，青木昌彦将其称为“分割性多元主义”或“官僚多元主义”^[1]。

在这种“分割性多元主义”的均衡格局中，按照不同的利益关系，日本社会构建了一个个被分割的利益集团，企业家、政治家和官僚结成了以利益集团为中心的铁三角。各利益集团之间经过不断博弈，以维护本利益集团的既得权益为主线，企业、官厅、族议员等按照不同领域组成了一个势力均衡的社会组织体系。这种“分割性多元主义”社会组织体系具有很强的社会稳定功能，在追赶型经济的发展过程中，该社会组织体系能够实现内部资源和信息的共享，规避外部风险。企业家、政治家、官僚等以本利益集团利益为基点，形成稳定的政策表达渠道和方法，制定出维护本集团利益的国家政策，并通过官僚主导的国家干预体制予以落实。在政策制定过程中，不管学者之间的理论论争如何激烈，也不管政治家们的演说如何精彩，抑或议会斗争如何尖锐，作为其政策过程的最后结果，往往是以具体形式和手段来表达和实现某些利益集团的利益，因而也往往会偏离政策目的的初衷。

1.财政投融资的设立背景

1953年，日本政府在编制年度财政预算时，首次推出了财政投融资计划，此后经过不断发展，财政投融资规模不断扩大，以致于被称为日本政府的“第二财政”。在战后日本经济发展中，财政投融资所起的重要作用倍受瞩目。在日本，财政投融资简称“财投”，远藤湘吉为其所下的定义是：“所谓财政投融资，简而言之，就是财政机构的资金和政府掌握下的资金按照一定计划所进行的出资和融资。”^[2]大内兵卫、内藤胜认为，财政投融资是“以财政上形成的资金进行的投资或融资活动”。^[3]关于财政投融资的性质，日本学者指出，它属于国家干预国民经济的“政策金融”^[4]，作为日本政府的“第二预算”，实际上构成了“战后日本财政制度的骨骼”，是“建立国家垄断资本主义的一大支柱。”^[5]

在我国，“财政投融资”一词的使用不太广泛，学者们更多地采用了“政策性金融”的表述方法，而财政信用、政策金融等概念也往往被在同一意义上使用。王朝才认为，财政投融资是“以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动，它是政府财政活动的重要组成部分”^[6]。何振一、阎坤认为，“所谓财政政策性投融资（财政投融资）是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，以实现特定政策目的、直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动”^[7]。林涛舟则认为，“财政投融资是指以政府财政为依托筹集资金，以实现政府意图和国家有关政策为目的，实行有偿投入的财政性金融信用活动”^[8]。对于财政投融资的性质，晓华指出，“财政投融资是具有财政性质的金融投资，它既具有财政投资的某些性质，也具有金融投资的某些性质，是‘中介’于财政投资和金融投资之间的一种新型的宏观调控国民经济的国家投资方式”^[9]。

上述引论似可表明，中日两国学者对财政投融资概念及其内容的理解并无大异。第一，财政投融资有别于纯粹的财政支出。财政资金的同类开支和收入之间未必是一种等量或近似等量的关系，多数情况下，如行政费、补助金等，一般是只支不收，而税收则体现了财政收入的单项性侧面。相比之下，财政投融资是一种可回收的出资或有息贷款，其基本要求是在保证原资不致流失的前提下，尽可能实现贷出、回收资金的良性循环，即财政投融资属于融资行为，这就与财政意义上的支付行为有着本质性的区别。

第二，财政投融资有别于一般意义上的商业银行贷款。商业银行的运营是根据市场经济原理中的资本收益核算原则选择融资对象、开展融资活动的，即所谓“利润第一主义”。相比之下，财政投融资固然也重视对原资的保护，但毋宁说是把政策上的需要摆在首位，为此不惜风险投资，相比于商业银行，它明显具有低息、长期贷款的特点。

第三，财政投融资的对象是由国家经济政策规定的。各国政府在制定财政投融资规划时，一般都会设定明确的经济政策目标，主要用于支持和扶植基础产业、特定新兴产业，并对社会基础设施的建设以及对中小企业进行扶助。

第四，财政投融资是由政府部门掌握，并在政府部门的“计划性”安排下使用的。与一般的国家财政预算不同，在日本，直至1973年，被称为“第二预算”的年度财政投融资计划无须通过国会的审议批准，而只是作为国会审议国家年度财政预算时的参考资料。我国在建立财政投融资制度之前，由于长期实行计划经济体制，主导财政投资、拨款、贷款及商业融资的是政府，因而导致财政与金融界限不甚清楚，与日本进行横向比较较为困难。但在实行财政金融改革、实现财政与金融分开以后，财政投融资制度也建立起来，与日本的做法相同，后者的主导权是由政府掌握的。

日本财政投融资制度的历史渊源可以上溯至明治初期。日本学界一般将明治政府创办官营企业纳入财政投融资的范围，亦即所有由政府组织的、旨在发展有关产业或设施的投资活动，都被视为政府财政投融资活动。当时，日本政府为迅速发展资本主义经济，出资改造和新建了一批官营企业，后因经营不善和财政紧张，除铁路、通信、军工部门外，全部廉价处理给民间。日俄战争后，随着国家垄断资本主义的加强，以兴建八幡制铁所和铁路国有化为代表，官营事业再度扩大。20世纪20年代末至日本战败的1945年，为了应付经济危机和旷日持久的对外侵略战争，由国家出资并直接经营了一大批国策公司或公团，财政投融资规模达到空前程度。

战后初期，由于推行民主化改革，财政金融制度发生重大变化，同时也出现了旧制度废除后新制度不能及时承接的脱节现象。例如，20世纪40年代后半期劝业、兴业、北海道拓殖等银行被勒令停业期间，办理长期贷款业务的金融机构不复存在，而对百废待兴的日本经济来说，长期信用的供给是刻不容缓的。基于这种情况，财政投融资方式才被重新搬了出来。1946年8月，兴业银行复兴金融部成立，开始政府融资业务。翌年1月，复兴金融部从兴业银行中分离，独立为复兴金融公库，由此揭开了战后开展财政投融资的序幕。在1947—1948年推行倾斜生产方式政策期间，复兴金融公库承担了民间设备投资贷款的70%左右，有力地支持了战后经济重建。但是，复兴金融公库开展的财政投融资，存在着财政、金融界限不清、原资保护不力等制度和管理上的诸多问题，以致成为助长通货膨胀长期化的直接原因，因此在1949年推行道奇计划时被列入重点整顿对象，停止了贷款业务。

复兴金融公库的贷款业务停止后，长期资金的供给又出现空白，某种程度弥补这种空白状态的是同时设立的美国对日物资援助回头资金，但这一援助收入远不能满足经济复兴的巨大资金需求，并且它只是特定情况下的一种临时性收入，援助一旦结束，这笔收入即告枯竭。为了从根本上保证财政投融资的资金来源，并使其运营制度化，进入50年代后，随着美国占领当局放宽占领限制，日本政府获得“根据国情”修改“占领立法”若干权限，有关财政投融资的法律法规纷纷出台，开发银行等一批政府系统的财政金融机构随之建立起来。到1953年，日本政府在编制年度财政预算时首次推出财政投融资计划，财政投融资开始作为一项制度加以推行。

2.财政投融资制度的运行机制

日本的财政投融资计划是由大藏省理财局组织实施的。1973年以前，年度计划只是作为参考资料提交给国会，无须经国会批准。后来因财政投融资规模逐渐增大，国会于1973年通过了《长期运用特别措施法》^[10]，规定资金运用部资金和简易保险资金中，期限超过5年的长期资金运用必须列入财政投融资计划，提交国会审议。故1973年以后，财政投融资预算被列入国会审议范围。其操作程序是：每年8月31日以前，由各省厅向大藏省提出自己下一年的财政投融资计划。9到12月，大藏省会同有关省厅反复论证调整，然后提交资金运用审议会讨论。12月末，将包括“财政投融资资金计划”“财政投融资原资推算”“财政投融资用途分类”三部分内容的财政投融资计划与年度财政预算案一起提交国会审议。

与民间金融机构的业务操作不同，日本财政投融资的资金筹措和资金运用是由不同的政府部门实施的，即筹资和融资责任分开，原资的筹措和管理主要依赖资金运用部资金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债和政府保证借款四部分；资金的运用则交由开发银行等政府专门金融机构实施。

资金运用部的前身是原大藏省储蓄存款部，该部成立于1878年，其主要职能是管理国民邮政储蓄和国库盈余金。1951年4月，《资金运用部资金法》颁布，由此储蓄存款部改为资金运用部，由大藏省理财局第一课负责管理。法律还明文规定，资金运用部资金的管理使用权归大藏大臣。对此，日本学者指出，资金运用部“事实上是以大藏大臣为首长的一种国营银行或国营金融机构”^[11]。到目前为止，资金运用部所提供的资金已占到日本财政投融资的80%，成为财政投融资的最主要来源。其中，邮政储蓄所占的比例最高，1970年为52.5%，1995年为55.5%。其次是福利保险和国民养老金委托存款，其比例1970年为34.6%，1990年为32.3%。

简易生命保险是以低收入者为对象于1916年设立的，目的在于生命保险的普及化，以增进国民生活的安定和福利。作为财政投融资原资，简易生命保险现已成为仅次于邮政存款和养老资金的第三大资金来源。

产业投资特别会计是根据1953年8月的《产业投资特别会计法》设立的，当时的目的是重建经济、开发产业及振兴贸易。它承接了美国对日援助物资特别会计资产2294亿日元，并获得了1953年发行的特别减税国债的收入，以此为本金而开始运营。后来又从一般会计、紧要物资特别会计、特殊物资特别会计、经济援助特别会计和剩余农产品资本融通特别会计等处吸收资金，其中依靠一般会计收入的比例日趋上升，1970年占到50.5%左右，到1980年占到65.7%。然而，产业投资特别会计在整个财政投融资中所占的比重却日趋下降，1990年其份额仅占0.8%。

政府保证债和政府保证借款，是指国营公共事业、公团等政府相关机构在发行债券或从民间金融机构筹集长期资金时，其本金和利息的偿还由政府进行担保的借款。政府保证的限度列入一般会计总则，经由国会讨论通过。之所以将其列入财政投融资系列之中，是因为各机构的借款虽然是民间资金，但最终要由政府偿本付息。特别是政府保证债，其发行数额、发行条件等均由政府和银团共同商定，是专门以财政为依据的资金，所以应该作为财政投融资的资金来源之一。作为政府保证债，战后曾被占领军当局明令禁止。1953年，政府实施财政投融资计划以后，作为公共信用，政府保证债再度予以发行。此后，随着日本经济的高速增长和投资需求的不断扩大，其发行数额逐年增加，1966年占到财政投融资总额的29.4%。石油危机以后，政府保证债开始有所减少。（参见表3-1）

表3-1 日本财政投融资原资构成比例（单位：%）

资料来源：宮脇淳『財政投融資の改革』東洋経済新報社、1997年4月第6版、第134頁。

上述财政投融资是由政府指定的金融机构运作并开展其经营活动的。这些金融机构的成立都有各自的法律依据，其负责人由政府任命，接受政府的监督和审查。它们一般不能接受存款，也不能直接从民间借款，其公开发行的债券由政府担保还本付息。如下表所示，为了更好地实施财政投融资，日本政府还设立了种类繁多的公共性金融机构，主要包括特别会计、公库、事业团、地方公共团体、特殊公司及银行等。（参见表3-2、表3-3）

表3-2 日本财政投融资相关政府金融机构与企业

表3-3 日本财政投融资机构融资额变化情况（单位：亿日元）

资料来源：武田隆夫等編『日本財政要覧』東京大学出版会、1987年、第104、105页。

贾康、阎坤著：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社，1999年，291页。

上表所列的政府金融机构，具体负责财政投融资资金的运用，它们利用原资资金和自有资金，按照法律所规定的业务范畴进行融资活动。其投资对象主要是一些基础行业和涉及国计民生的基础设施，以及一些私人企业无法经营或不愿经营的重要产业和部门。随着经济发展阶段的变化，其财政投融资的对象及资金比例也有所调整。1953年，财政投融资设立之初，对主干产业的投资比例达29.1%，住宅和生活环境整备两项之和只占到13%；但是到1986年，前者的比例减至2.9%，后者却已跃至43.1%。下表清楚地反映了日本政府财政投融资方向的变化轨迹，即随着经济的发展，越来越重视社会经济生活整体质量的提高。

表3-4 日本财政投融资用途明细表（单位：亿日元、%）

资料来源：武田隆夫等編『日本財政要覧』東京大学出版会、1987年、第101頁。

3.财政投融资的运营效果

1949年以后，随着统制经济的结束，日本恢复了市场经济体制。在经济短缺、资金绝对不足的时代，日本政府一方面坚持了“小财政主义”，另一方面在基本尊重市场自行调节机制的前提下，部分地扮演了资金供给者的角色，通过财政投融资措施，优先支持发展了重点产业。数字表明，1949年日本中央财政一般会计支出在国民生产总值中所占的比重高达20.7%，1953年以后大体稳定在12%—15%左右，这一比重即使与同期的欧美诸国相比也处于低水平。然而，在奉行“小财政主义”的背后，日本政府又推行着“大财投主义”。财政投融资与中央一般财政开支之比40年代后半期为20%左右，50年代为30%左右，60、70年代为40%以上，80年代以后达到一般财政支出的一半以上。显然，“大财投”是战后日本政府积极干预国民经济的重要手段。这也从一个方面启示我们，在研究战后日本政府的资金供给政策时，相对于财政政策，更应该把财投作为重点研究对象。

财政投融资对国民经济的发展和稳定具有一定的调控作用。从长期趋势看，财政投融资的额度在不断增加，但其增长幅度并不相同。观察结果表明，这种变化与经济周期的变化及国民生产总值的变化有一定程度的对应关系。1953—1977年，财投基本保持了两位数的增长率，同期国民生产总值也相应保持了两位数增长（1954年、1958年除外）；1978年以后，财投增长率放慢，除个别年份外，基本保持了一位数增长，同期国民生产的增长也放慢速度，保持了一位数增长。另一值得注意的现象是，一般情况下，当财投发生大幅度变动时，国民生产总值并不是立刻发生相应变化，而是表现出一定的迟滞性间隔，即财投增量后，经济增长加速是间隔一个时期后才出现的。反之，财投减量导致经济增长减速的效果也是迟滞一个时期后才发生的。这种现象已从战后日本的几次经济周期性循环中得到验证。这也说明财投一定程度上起到了人为促进或抑制国民经济增长的效果。对此，日本学者也曾指出：“与其说财政金融操作是根据景气变动变化的，毋宁说景气变动正是通过财政金融操作的变化而推进或延缓经济增长的结果。”^[12]

表3-5 日本国民生产总值增长率与财政投融资增长率对照表（%）

资料来源：林健久、今井勝人編『日本財政要覧』東京大学出版会、1994年。

大蔵省編『財政金融統計月報》、1997年。

财政投融资对民间金融机构的融资活动也具有一定的示范和诱导作用。据《经济白皮书》所载，50时代中期向重点产业贷款时，已普遍实行协调融资方式，出现了城市银行追随政府开发银行向特定企业贷款的情况，二者所提供的融资大体保持1:1的比例。之所以如此，是因为财投本身能准确地向民间展示政府的产业扶持重点，而政府支持的事业可给人以一种安全感，这种心理效果在具有浓厚“官强民弱”观念的日本是不难理解的。即使从经营者的角度来考虑，通过通产省和开发银行双重审查而获得财投资金的企业，对商业银行也是具有魅力的，因为它意味着政府方面已代行完成了极为烦琐的融资审查，从而节省了若干必不可少的费用。对企业来说，一旦获得政府融资，那将使自己在进一步争取商业银行贷款的交涉中处于有利地位，有些企业之所以“自豪地在本公司文件袋上印上‘日本开发银行客户’字样”^[13]，无非是借以宣示自身的实力和可信度，进而通过这种广告效应，期待获得更多的民间贷款。池尾和人称财政投融资的这种作用为“引水”的作用，即“政府向特定产业或事业的投资活动诱导，引起民间金融机构向该领域投资的大量增加”。^[14]

日本财政投融资的主要对象是随着国民经济的发展调整的，如果说50年代前期是以重点产业中的大企业为重点，那么50年代中期以后则变成了大企业与中小企业并重，其后则越来越把社会基础设施的改善置于重点。1953年，财政投融资设立之初，对基干产业的投资比例占到29.1%，而住宅、环境、道路三项之和只占到16.7%，中小企业占7.9%；到1980年，对基干产业的投融资比例已经减少到3.0%，而住宅、环境、道路之和却占到46.0%，中小企业占到18.7%，远远超过其他投融资对象所占比重。到1992年，财政投融资对住宅、环境、道路建设投资之和为56.9%，中小企业又占到15.0%，对基干产业的投融资比例仅保持在3.0%。

4.中曾根内阁的民营化改革

在高速增长阶段后期，日本政府仍然沿用传统的政府主导的经济调节方式。为了维持庞大的公共基础设施建设和经济景气，日本政府通过大举国债，加大财政投入，结果导致严重的财政危机。大平正芳内阁为了摆脱财政对国债的过分依赖，试图导入一般消费税，结果导致国民群起反对。1979年10月的总选举中，自民党议席大减。对于执政党来说，只有在不增税条件下，解决财政危机，才能确保政权稳定。为此，1970年代末，在全球性自由主义潮流下，日本政府推出了三公社民营化的改革政策。

三公社民营化是实现所谓“不增税条件下解决财政危机”的最好办法。首先，国铁已成为日本政府财政的巨大负担。从1964年开始，国铁的经营赤字与日俱增。进入80年代，国铁每年亏损额达1兆日元以上。到1985年，总负债额为38兆日元。其次，三公社都是巨型企业，特别是国铁和电电公社，分别拥有20多万职工。企业的国有性质，一方面使经营者和劳动者缺乏危机意识，消极怠工；另一方面，由于政府和国会对其经营的直接干预，严重影响了企业的经营自主性。而对三公社进行民营化改革，将其推向市场，不仅可以堵住国铁巨额亏损的漏洞，而且可以通过股票上市一定程度上缓解财政危机，同时还可以获得税收收入。对于民间企业来说，通过民营化和规制缓和，可以开辟新的投资领域和发展契机。

为推动三公社民营化，日本政府设立了第二次临时行政调查会^[15]（以下简称临调）。作为民营化的组织和推动机构，第二次临调经由国会成立。在临调设置法案中，附以“政府应尊重其报告”的条款。因此。临调与其他形式的200余个审议会明显区别开来，置于最高权威咨询机构的地位。

原经团联会长土光敏夫在就任第二临调会长时，为了避免像第一次临调空走过场的命运，提出了“报告必须得到实际执行；不能通过增税来实现财政重建；最大限度发挥民间活力，对特殊法人进行整理或民营化”等附加任职条件，并且得到了铃木善幸首相的承诺。中曾根继任首相之后，重申遵守上述政府承诺，从而保证了后来民营化改革等一系列改革的顺利推动和运行。日本政府之所以对其进行郑重承诺，源于80年代以后的现实压力，即民间企业界的活力无限、业绩骄人和国有企业的经营恶化、严重亏损，二者形成鲜明对比。加之日本政府迫于财政危机压力，其市场干预能力受到严重制约，财界主导日本社会的趋向更加明显。1981年1月，石川岛播磨重工的名誉会长真藤恒由民间企业入主日本电信电话公社，从一个侧面显示了民间企业的巨大影响力。

三公社民营化改革时，不仅有临调和后来的行政改革推进委员会，在自民党内部、国会、运输省、邮政省以及三公社内部，都各自设立了调查和研究组织，新闻媒体也给予了充分的关注。可以说，随着临调路线的深入，全国形成了一个推动改革前进的运作氛围。临调提出三公社民营化的基本报告以后，各党派虽然反映不一，但总体上形成了支持民营化改革的推进态势。

中曾根首相为了组织一个“实力内阁”和“工作内阁”，要求每位阁僚必须保证“认真推进行政、财政改革”和“遵守临调报告”，否则不予任命。中曾根将党内的实力派人物和下届政府首脑的候补者尽量安排在内阁和党的枢要位置，实现了政府和党的一体化推进机制。为保证改革的顺利推动，中曾根内阁几次调整运输大臣，而且将阻碍民营化的总裁以下8个理事全部解职，以此推动国铁再建监理委员会的工作。1982年12月7日，内阁设立“国铁再建推进本部”，中曾根自任本部长。可以说，中曾根内阁是执行临调路线的内阁，在其执政期间，形成了财界与政界联合的基本格局，并切实地实现了三公社民营化。

在三公社民营化过程中，对于日本电信电话公社，经过1985年的民营化改革和1999年的NTT重组，虽然一定程度上实现了电信自由化和规制缓和，新型企业大量进入电信领域，但NTT组织垄断问题却一直未能取得实质上的进展，电信领域未能形成合理组织结构下的电信竞争格局。与此相反，按照临调和国铁再建监理委员会的建议，日本国有铁道实现了分割民营化。1987年4月1日，JR七公司宣告成立。长期以来困扰国铁发展的巨额亏损和工人运动问题，随着民营化而化解。在清算事业团继承主要债务的基础上，铁道领域逐渐形成了公平竞争的均衡局面。

对于民营化来说，政府既是民营化的推动主体，同时也是民营化改革的对象。对于政府来说，民营化本身并不是目的，而只是转变经济体制和调整经济结构的必要手段。民营化是一个通过政治经济博弈打破现存社会均衡格局，建立新型均衡的过程。现行制度本身是参与主体经过长期博弈而达成的均衡，它一经达成，便具有很强的稳定性，并形成一定的路径依赖。在民营化政策的制定和推动过程中，由于民营化的推进战略不同，其结果也可能大相径庭。作为积极推动三公社民营化的财界、政界来说，可以说基本上实现了各自的最初目标，即通过民营化改革，开放国家控制的垄断市场，消除工会运动威胁，解决政府财政危机。然而，从民营化的最终目的即提高社会总体效益角度讲，则三公社民营化未必实现了最优组合，即未能通过民营化真正建立起新的社会经济结构博弈均衡。

三公社民营化只是解决了一个改革起点的问题，而并没有从根本上调整日本的经济结构和政府干预经济的运作方式。日本政府本应继续全方位推动民营化改革，根本性调整政府与市场、政府与企业的关系，进而改革现存经济组织结构。但是，后来的日本政府却未能继续推动民营化改革进程。

5.桥本龙太郎时期的行政变革

在80年代的自由主义改革运动中，按照临时行政调查会的行政改革路线，日本实现了日本国有铁道、日本电信电话公社和日本专卖公社的民营化。进入90年代以后，由于经济泡沫崩溃和日本政局动荡，日本政府疲于应对萧条不振的日本经济，一直难以提出行之有效的经济重振方案。严格说来，20世纪80年代铃木、中曾根内阁时期已经揭开了第三次经济体制改革的序幕，其标志性成果是在经济自由化的国际大潮下推行了规制缓和和国有企业民营化。但是，平成景气的繁荣反而延滞了改革的进程，以致在进入90年代以后，日本政府必须同时面对经济重振和改革深化的两大课题。由于1993年宫泽内阁垮台后自民党长期执政的时代结束，政局不稳成为常态，甚至出现一年内政府三次更迭的现象，导致世纪之交的经济体制改革走走停停，经历了一个曲折的过程。

1991年11月，宫泽内阁成立，这是自民党单独执政的最后一个政权。面对经济急剧滑坡，自民党权钱交易丑闻屡屡曝光的两大棘手难题，宫泽内阁无暇顾及改革，而是把恢复景气作为政策重点，大幅度降低存款利率，大规模投入公共资金，推行扩张性财政政策。在党务运营方面，宫泽无力控制党内“造反”局面，自民党出现分裂并终因“内乱”失掉了政权。此后，日本政治进入大分化、大重组时期。1993年8月，细川护熙为首的党联合内阁成立后，“变革”的调门高昂，还曾一度提出了设立“国民福利税”方案，但方案刚一公布就遭到反对，被迫在“一天半后收回”^[16]，结果改革雷声大雨点小，最后不了了之。

1994年6月羽田内阁短命而终后，社会党和自民党这对战后以来的“老冤家”结亲，组成了以社会党党首村山富市为首的新内阁。村山内阁的经济政策是试图在改革和恢复景气的二者间寻求平衡，然而1995年1月发生的阪神大地震完全打乱了既定计划，村山内阁成了“救灾内阁”。具有讽刺意味的是，一贯反对消费税的社会党竟在自己执政期间把现行的消费税率由3%提高到5%，党的“气节”受到了质疑。

1996年1月，桥本龙太郎出任首相，组成三党联合内阁。在施政演说中，桥本基于“从本国的经济近况看，个人消费和设备投资正在恢复，生产方面也出现好的征兆，经济的恢复开始呈现出摆脱缓慢的原地踏步状态的种种迹象”^[17]的乐观判断，声称本届政府的使命就是“变革”与“创造”，为此要把20世纪最后的五年分成三个阶段，以一年时间实现经济的真正复苏，以三年时间推行经济结构改革，之后开始调整和完善21世纪型的社会经济基础。

1996年11月，自民党在战后首次实行的小选区制选举中获胜，桥本连任并第二次组阁。由于社会党退出联合政权，桥本觉得可以大干一场了。在桥本内阁提出的财政改革、金融改革、经济结构改革、社会保障改革、行政改革和教育改革等“六大改革”方案中，经济体制改革的内容占了四项。

与以往在部分领域渐进式推进的改革形成对照，桥本内阁的经济体制改革是激进式的一揽子改革。但是，这种休克疗法式的改革超出了社会的承受能力，遇到了包括自民党乃至桥本派内部等各种既得利益集团的强力抵抗，刚刚出现转机的经济也被一闷棍打了下去，加上东亚发生货币金融危机，经济状况再次急转直下。1997年11月，桥本内阁在党内的压力下，暂时冻结财政改革计划，并极不情愿地推出紧急经济对策，扩大了公共投资并实行减税。由此，桥本内阁陷入推进改革和恢复景气两面作战的困境。

桥本内阁试图全面改革日本经济、政治体制，并提出了“六大改革”方案。1997年12月，“行政改革会议”在其最终报告中指出，特殊法人等存在着经营责任不明确、事业运营的非效率性和非透明性、组织和业务的自我膨胀、经营自律性的欠缺等严重问题。从一定意义上说，桥本改革是中曾根时期行政改革路线的继续，虽然其改革最后以失败而告终，但是桥本改革时期确立的特殊法人改革路线却逐渐得以实施。2000年12月1日，日本政府公布“行政改革大纲”，将特殊法人改革列为改革现行政府管理体制的首要任务。大纲提出，改革不能仅仅停留于特殊法人组织形式的变更，而要对特殊法人所经营的公共事业从根本性加以调整，在综合研究特殊法人所经营的各项具体公共事业的基础上，废除特殊法人或对其实行民营化。

1998年7月，“好人”小渊惠三组阁。小渊内阁虽然原则上继承桥本政府的改革路线，但在处理不良债权等问题上采取了更加务实和稳健的措施。在景气对策上，为了制止经济下滑，完全放弃了桥本内阁制定的财政重建计划，接连抛出大规模减税和扩大财政投资措施，为刺激景气恢复而投入的公共资金创造了历届政府纪录。在强力的景气刺激政策下，连续两年负增长的日本经济出现了回升。

6.小泉纯一郎时期的结构改革

经过森喜朗内阁整整一年的过渡后，“怪人”小泉纯一郎上台并立即刮起第二轮改革的旋风。2001年5月7日，小泉在第151次国会上发表施政演说时宣称：“基于没有结构改革就没有日本的再生和发展的信念，通过推行经济、财政、行政、社会、政治领域的改革，断然推行可称为‘新世纪维新’的改革。”他还表示，“没有结构改革就没有景气恢复”，而“结构改革无禁区”。为此，他将以“不怕痛苦，不畏触及既得利益，不为老经验束缚”的“三不”精神领导改革。小泉承诺说，政府的经济政策将“由需求追加型向不良债权处理和资本市场结构改革"转变，在两三年内解决不良债权问题，最终“建立适应21世纪环境的竞争性经济体系”。此外，为推行财政结构改革，年度国债发行要控制在30万亿日元以内，同时抓紧邮政事业民营化研究，尽快提出改革方案。

6月26日，小泉领导的内阁经济财政咨询会议发表《今后经济财政运营及经济社会结构改革的基本方针》，其中阐述的政策见解是：十年的经济停滞降低了日本经济社会原有的实力，悲观情绪正在蔓延。改变这种状况并开辟新的经济增长道路需依靠“知识和智慧”。“知识和智慧将通过技术革新和创造性的破坏，使人力和资本由效率低下部门向高效率、高社会需求的增长部门移动，从而带动经济增长。”“为使资源的移动通过市场和竞争实现，必须消除抑制市场发展和增长的障碍。”只有通过这种痛苦的“创造性的破坏”过程，才能建立一个尊重市场规则和社会正义，与自然共生，且人人安居乐业，开放而对世界有魅力的社会，最终实现“新世纪维新”的目标。

这份文件把经济结构改革计划细化为七个方面。

第一，民营化与规制缓和。在“民间能做的尽量交给民间做"的原则下，彻底改变公共金融机构的职能，发挥民间金融机构的作用并扩大其收益机会，同时大力推进民营化，改造特殊法人，削减特殊法人的补助金，把竞争原理和民间经营管理方法引进医疗、护理、福利及教育等以往主要由公共部门承担的领域，探讨国营邮政事业及部分国立大学的民营化问题，进一步放宽电气、通讯和能源等领域的政府管制。

第二，支援挑战者计划。为发挥个人和企业的潜力，在制度层面上促进间接金融向直接金融供给方式的转变，通过税收等制度改革，使政策倾斜面由以往的支持储蓄转向支持股票投资，以期构建一个“韧性社会系统”。同时加强市场监督功能，保证市场在公平、公正和公开的原则下，按照自由竞争的原理运行。

第三，加强保险机能计划。在公共和个人共同分担的前提下，建立“简明易懂而又值得信赖的社会保障制度”，加强医疗管理水平，提高医疗质量。

第四，知识资产倍增计划。推进教育改革，以生命科学、信息技术、环境、超精密技术材料等四大领域为战略重点，推进人才大国和科学技术创造立国目标的实现。

第五，生活维新计划。建立尊重个性、男女共同参与、能够舒适地劳动和生活的社会基础，建设一个国民生活安全而又安心的社会。

第六，地方自立的活性化计划。本着“行政服务权限面对当地居民”的基本原则，中央政府将通过修改国库补助金制度和地方交付税制度提高地方行政和财政权限，同时要求地方政府承担起地区产业发展、国民生活及社会保障服务的责任。

第七，财政改革计划。建立简洁、高效的政府，严格控制国债发行，逐步实现财政收支平衡目标，在资源分配上将采取弹性的重点分配办法。由于国民对改革的支持以及小泉个人的风格和魄力，小泉内阁成为执政期长达五年半的长期政权，这也为小泉政府推行其改革计划提供了时间上的保证。从结果上评价，可以说小泉内阁是改革承诺兑现率较高的政府。

小泉纯一郎上台后，立刻提出了特殊法人民营化的口号。为了全面推进特殊法人改革，小泉内阁特设行政改革相，任命石原伸晃担任行政改革大臣，专门负责推进各特殊法人等改革问题。2001年7月，国会通过《特殊法人等改革基本法》。该法规定，基于中央省厅改革的成果，为明确国家的基本责任，合理整理特殊法人，成立特殊法人等改革推进本部，对特殊法人进行集中整理。法律规定，自特殊法人等改革基本法施行之日起到2006年3月31日，为特殊法人集中改革期间。特殊法人改革推进本部必须在一年之内制定“特殊法人等合理化整理计划”，并提出相关特殊法人的废止、整理缩小或合理化、转变形态等实施意见，制定民营化或独立法人化等具体措施。鉴于目前特殊法人经营的各项事业所造成的国民负担和垄断地位，特殊法人改革推进本部认为，应该从事业目的和现实情况出发，综合考虑民间经营的可能性、各项事业对国民生活的影响程度和经营效益等，结合国内外社会、经济形势的变化情况，对特殊法人的组织形式、事业内容等进行根本性改革。在特殊法人合理化推进本部的会议上，小泉明确指示，特殊法人改革必须以民营化为前提。2001年12月19日，日本政府通过《特殊法人等合理化整理计划》。计划要求根据经济形势，在全面考察的基础上，对各特殊法人的事业内容及组织形式分别进行规划。根据该计划，现存163个特殊法人及认可法人中，除45个共济行会外，118个法人中，18个废除，45个实施民营化，38个法人转变为独立法人。

在小泉执政的五年多时间里，国民支持率高达80%以上，为日本内阁制度建立以来所仅见。小泉博得如此“人气”的一个重要原因，在于他善于迎合国民厌烦派阀政治的心理及“小政府”要求，摆出了一副“宁可搞垮自民党也要改革”的“国民改革家”姿态。小泉上台时，提出了“民间能办的事业交给民间”的原则，并承诺推行道路、邮政民营化改革。但是，由于各种利益集团的顽强抵抗，改革异常艰难，最终结果与最初的设想相比已大打折扣。

小泉在任期间，利用中央行政机构大改革的机会，急剧扩大了总理府的权力，同时挑选有关内阁成员组成经济财政咨询会议，这一组织是小泉执政期间经济改革和经济政策的最高决策机构，委员长由小泉亲自担任，实际负责人则是庆应大学教授、以民间人士身份入阁的竹中平藏。为了推行邮政民营化改革，经济财政咨询会议先后举行了20余次学习研讨会，邀请许多专家学者就邮政民营化改革问题做专题报告，邮政改革的设想和计划也在此基础上形成了。2003年9月，小泉在第157次国会施政演说中再次强调“民间能做的让给民间”的原则，宣称为了建立简洁、高效的政府，要把邮政事业、财政投融资和特殊法人的改革捆绑在一起，探讨新的改革方案，其中邮政事业要在2005年实现民营化。

2005年7月5日，第162次国会众议院大会就小泉内阁提出的邮政民营化六法案进行表决，结果赞成233票，反对228票，法案以5票之差的微弱多数通过。自民党议员中，37人投了反对票，14人弃权。这一结果让小泉火冒三丈，于是发出狠话，在接下来的参议院表决中，如果自民党议员再出现类似情况，必将按照党的纪律严惩不贷。

8月8日，参议院大会表决，结果赞成108票，反对125票，法案被否决。这次投票中，自民党议员22人投了反对票，8人弃权。根据日本法律，法案只有在参、众两院都获得通过时方为有效，若出现众议院通过、参议院否决的情况，还可以举行第二次众议院表决，若法案以2/3票数通过，则以众议院的表决为准，通过法案。法律的又一条规定是，首相有权在认为必要时解散议会，重新举行全国大选。

法案被参议院否决后，小泉不顾部分内阁成员和党内的强烈反对意见，立即解散了众议院，他要通过重新选举，由国民决定是否应该进行邮政民营化改革。在接下来的第44次众议院议员选举中，“哀兵”小泉领导的自民党获得296席，在选举中大胜，加上合作的公明党等，执政党席位达到327席，超过了2/3所必要的320席。10月11日，第163次特别国会众议院大会以338票赞成，138票反对，超过2/3的绝对多数票通过法案。10月14日，参议院也进行了与法案成立与否无关的表决，结果以134:100通过法案。在众、参两院进行第二次表决时，绵贯民辅、龟井静香和平沼纠夫等自民党腕级政治家仍然投了反对票。事后，小泉为首的自民党对“造反”的本党议员进行了处分：绵贯民辅、龟井静香和野吕田芳成等10人被除名，平沼纠夫、堳内光雄和野田圣子等27人被劝退，三人党员资格被停止一年，14人一年内不得在党内任职，高村正彦等23人被警告处分。依靠超高“民气”和大选后的执政优势，小泉内阁全力推动了特殊法人改革、道路公团改革和邮政民营化改革。

注释

[1]青木昌彦：《仕切られた多元主義を越えて》，http://www.rieti.go.jp/jp/columns/a01_0001.html

[2]遠藤湘吉『財政投融資』岩波書店、1974年，第2頁。

[3]大内兵衛、内藤勝『日本財政図説』岩波書店、1965年、第116頁。

[4]小宮隆太郎、奥野正寛、鈴興太郎等『日本の産業政策』東京大学出版会、1991年、第122頁。

[5]宮本憲一『社会資本主義』有斐閣、1969年，第367頁。

[6]王朝才：《关于财政投融资的几个问题》，《财政研究》1995年第2期，第44页。

[7]何振一、阎坤：《建立中国式财政政策性投融资体系的研究》，《财贸经济》1999年9月，第12页。

[8]林涛舟：《建立和完善我国财政投融资体系的构想》，《财政研究资料》1997年第19期，第19页。

[9]晓华：《实行财政投融资协调价格、金融、财政配套改革》，《财政研究》1994年第4期，第31页。

[10]该法全名为《关于资金运用部资金及简易保险资金、邮政年金累积金的特别措施法》，1973年3月通过。

[11]遠藤湘吉『財政投融資』岩波書店、1974年、第23頁。

[12]武田隆夫、林健久编：《现代日本的财政金融》第一卷，东京大学出版会，1982年，第9页。

[13]橋本寿朗「高度経済成長期における日本政府·業界団体·企業：機械工業振興臨時措置法を事例として」、『社会科学研究』第45巻第4号、1994年。

[14]岩田一政、深尾光洋編『財政投融資の経済分析』日本経済新聞社、1998年第一版、第43頁。

[15]1964年，日本曾组织第一次行政调查会。1981年组织的行政调查会被称为第二次行政调查会，简称临调。

[16]金子貞吉『戦後日本経済の総点検』学文社、1996年、第296頁。

[17]『読売新聞』1996年1月23日。

一、财政投融资与经济体制改革

一、财政投融资与经济体制改革