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三、日本灾害治理的紧急对策体制
- 三、日本灾害治理的紧急对策体制
- 📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

作者：吴廷璆等

三、日本灾害治理的紧急对策体制

在长期与各种自然灾害斗争中，日本通过不断完善《防灾对策基本法》及相关法律，形成了系统推进灾害危机管理的紧急对策体制。该体制通过计划性预防机制、多渠道预警机制、协调性决策机制、专业救援与互助自救相结合的紧急救援机制，附之以应急对策机关、专门防灾机关、专业救灾队伍等系统性组织体系，有效减少了灾区人员伤亡和财产损失，确保了重大灾害面前的社会秩序稳定。日本完善的防灾法律制度体系虽然为紧急应对各种灾害危机提供了强有力的制度支撑，但是日本现行灾害危机管理的紧急对策体制依然面临着诸多现实困境。

危机管理的紧急对策体制是一个国家或地区为应对各种公共安全危机，通过危机预防、危机预警、危机应对和危机救助等危机管理行动而采取的紧急对策相关的制度体系。基于不同国家经济发展阶段、社会组织结构、法制建设程度、科学技术水平和基础设施建设等方面的差异，其进行危机管理的紧急对策体制亦有所不同。近年国内关于日本灾害危机管理相关的研究，如王德迅著《日本危机管理研究》^[1]，从日本构建危机管理的实际背景出发，结合具体案例，解析了日本危机管理的理念、法律原则、组织结构和处理危机事件的决策机制。姚国章著《日本突发公共事件应急管理体系解析》^[2]，系统整理了日本对突发公共事件应急管理相关的法律、法规，探讨了各行政主体及其分工情况，并详细介绍了日本应急组织体系、灾害应对过程、灾害救援机构、应急教育、应急宣传与动员等现实情况。顾林生通过《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设》^[3]，论述了东京应对危机事态和危机管理模式，并比较了东京、纽约、新加坡和北京在危机管理机制建设方面的差异。伍国春在《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》^[4]中，结合阪神地震之后日本加强地方自救和社区抗灾能力建设的实际情况，分析了城市社区防灾减灾的组织形式和实际开展情况。

上述论文主要侧重日本灾害危机管理的制度解析和应急能力建设，对于日本灾害危机管理的紧急对策机制及其制度支撑等则较少涉及。联系日本政府及社会各界紧急应对东日本大震灾的灾害危机管理实际，通过透视日本灾害危机管理的危机预防机制、危机预警机制、危机应对机制和危机救助机制，可以清楚阐明日本紧急应对灾害危机的行动机理和制度体系，进而探讨有效推进灾害危机管理的制度逻辑和现实困境。

1.紧急对策体制的制度演进

面对突然发生的地震、海啸、台风、洪水、火山爆发等重大自然灾害，人们事先采取的预防措施如何，防灾组织是否到位，防灾行动是否得力，灾害救助是否及时等，直接关系着受灾地区的人员伤亡情况和财产损失程度。在与各种重大自然灾害的斗争过程中，日本在灾害危机管理方面积累了丰富的经验和教训，形成了比较成熟的紧急对策体制。战后，日本灾害危机管理的紧急应对体制主要经历了三个发展阶段。

第一，紧急对策制度的体系化。战前，日本虽然经常遭受各种重大自然灾害的侵袭，但是，由于日本政府全力投入殖民侵略之中，一直未能建立起系统的灾害危机管理制度。1946年12月，日本南海地区发生8级地震，导致1443人死亡和失踪，日本政府当时紧急出台了《灾害救助法》，明确规定了灾害救助的适用标准、救助种类、经费支出方式以及国库负担比例等。此后，伴随着日本经济的高速增长，日本政府日益重视灾害危机管理问题。1959年9月，“伊势湾台风”重创日本，造成5098人遇难，经济损失高达7000亿日元。为了建立综合性灾害预防和应急救助制度，1961年，日本制定《灾害对策基本法》，通过国家、地方政府及其他公共机关共同组成的防灾体制，指导防灾计划、应急对策和灾后重建，力图实现综合防灾、计划防灾，维持社会秩序，确保公共福祉。根据《灾害对策基本法》和其他防灾相关法律，日本政府还扩充和建立了多个防灾救灾行政机关和研究机构，包括气象厅、消防厅、防灾局、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所、地震防灾减灾研究中心等，重点资助了一批关于防灾、减灾、救助相关的重大攻关课题，在防灾科技方面也取得了许多先进科研成果。^[5]

第二，紧急对策机能的健全化。1995年阪神大地震之后，鉴于日本政府在紧急应对中反应严重迟缓等问题，为弥补灾害危机管理过程中的各种制度性缺陷，日本全面修改《灾害对策基本法》，放宽应急对策机关设置和人员配置限制，强化应急对策机关的临时处置能力，扩大地方自治团体行政机关、自卫队、警察署等机构的灾害危机管理权力，借此提高政府应对紧急事态的灵活性。此后，日本又陆续出台了《地震防灾对策特别措施法》《大灾难灾民权利保护法》《密集城市街区减灾促进法》和《灾民生活重建援助法》等系列灾害危机管理相关的法律制度。

第三，紧急对策系统的协调化。2011年“3·11”东日本大震灾后，日本总结大地震、海啸及核泄漏事故处置中的经验教训，进一步完善了灾害危机管理中紧急对策相关的法律制度，扩大了中央和地方都道府县对救助生活物资的支援、分配和物价干预的权限，中央政府可以代替灾区地方政府或其他地方政府协调接收灾民工作。加强地方公共团体之间的相互援助职能，加大受灾地区的安全保护措施，支援老人和残疾人紧急避险，合理安置受灾居民，简化灾害复兴事务手续，加强受灾地区的车辆放置管理，确保紧急车辆通行安全。

现行日本灾害危机管理的制度体系由共计51部法律组成，其中包括7部灾害对策基本法，18部灾害预防关系法，3部灾害应急处理法，23部灾害恢复、振兴和财政金融措施关系法。这些法律以《灾害对策基本法》为核心，内容涉及灾害预防、应急处理、灾害救助和灾后重建等多个方面。日本灾害危机管理的紧急对策体制正是基于上述法律制度，通过规范日本中央政府和地方政府、公共机构等防灾主体的责任、权限、对策和行动，确立了紧急应对各种灾害危机的组织体系、行动机制、应对措施和应对方法，为日本有效开展灾害危机管理，提高整体防灾赈灾能力提供了有力的制度保证。

2.紧急对策体制的行动机制

灾害危机管理的紧急对策体制分为危机发生前的预防体制、危机发生时的紧急预警体制、危机发生后的紧急应对体制和紧急救助体制。四种体制虽然作用时间、作用机理、作用形式各自不同，但缺一不可，唯有紧密配合，才能有效实现灾害危机管理。如果没有灾害危机发生前的设备、人才、技术储备，缺乏周密的灾害预防计划和组织行动规划，那么一旦发生重大自然灾害或公共安全危机，则即使有高效运转的政府或组织机构，仓促之下，也很难有效开展各项紧急救援工作。

鉴于重大灾害或公共安全事件的突发性、紧急性、威胁性、高度不确定性以及灾害信息的有限性等特点，为了有效应对可能发生的重大灾害，危机管理机构应该提前编制灾害预防计划，部署能够迅速行动的决策系统和组织体系，建立多渠道的灾害预警系统和信息传输系统。一俟出现灾害危机险情，迅速组织政府、公共机构、专业救援队伍与当地居民共同开展救援和自救。

第一，危机预防机制。

危机预防是危机管理措施中的最高境界，即所谓“有备无患”，“防患于未然”。防止灾害发生，尽量减少灾害损失，是各国危机管理中的基本出发点。日本的灾害危机管理从有效保证灾害发生时的紧急应对出发，要求各级灾害对策机关必须制定各自的具体防灾计划。日本的灾害预防计划包括“防灾基本计划”“防灾业务计划”“区域防灾计划”以及“指定区域防灾计划”。各种防灾计划成为日本政府及都道府县等地方机关依法防灾救灾的行动指南。

中央防灾会议负责制定防灾基本计划。防灾基本计划是防灾领域的最高计划，主要目的在于确立全国性综合防灾的长期规划，规范各种防灾业务计划及地方防灾计划标准，统筹日本全国的防灾减灾及灾害重建工作。中央防灾会议根据现实灾害情况以及灾害应急对策的执行效果，并结合最新防灾科学的研究成果，每年都要对防灾基本计划进行重新探讨，必要时加以一定的修正。中央防灾会议制定或修改防灾基本计划后，必须立刻报告总理大臣，并通知各相关指定行政机关、都道府县知事、指定公共机关，并向全国公布其概要内容。^[6]

根据防灾基本计划的要求，各级行政机关和公共机构基于各自的职责范围和业务内容，负责制定各自的防灾业务计划，以确保在灾害发生时的行政、电力、煤气、通信、运输等各项应急机能的正常发挥。计划内容主要涉及在发生重大灾害时各行政机关和公共机关应该采取的紧急应对预案。在执行防灾业务计划时，各行政机关和公共机构应接受灾害对策本部的指示，成立内部紧急对策组织，指导各职能部门做好防灾救助准备，并迅速采取防灾措施，收集和反馈灾害相关信息，制定防灾减灾的具体行动计划。

都道府县和市町村等地方公共团体要结合本地特点和可能发生的灾害情况，制定本地区相关的区域防灾计划。区域防灾计划包括本地区临时防灾机关的设置及其职责，以及灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调查、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，并做好灾害发生所必需的人力、设施、设备、物资及资金准备，以保证在灾害发生时立即组织人力物力从事救援工作。

与防灾基本计划一样，根据实际执行情况和灾害风险等，相关机构每年要调整或修改区域防灾计划。但是，在调整区域防灾计划时，都道府县必须事先与总理大臣协商，市町村则必须与都道府县知事协商，确保既不与防灾基本计划相冲突，也不能妨碍防灾业务计划的执行。都道府县之间或市町村之间的区域防灾计划，由都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会协商制定。为保证区域防灾计划的顺利执行，在必要时，都道府县防灾会议的会长或都道府县防灾会议协议会的代表人可以对管辖该区域的相关公共机关、公共事业机构及其人员提出要求、劝告或指示，还可以要求其提供相关资料、报告和计划执行状况。

第二，危机预警机制。

对于突发自然灾害或公共安全危机，如果不能及时发布灾害预警信息，准确公布灾害变化情况，就难以指导灾区居民进行紧急避险，减少次生灾害，还可能导致谣言泛滥，造成社会恐慌心理。在发生重大自然灾害或公共安全危机时，如何及时将灾害信息迅速传送给相关政府机构和相关机构，如何利用公共媒体和各种现代传输渠道及时公告各种灾害相关信息，是考验政府危机管理能力和紧急对策水平的一个重要标准。

谣言止于信息公开和透明。为了更好应对各种地震灾害，日本政府不断加强地震和海啸预警系统建设。1999年4月，日本新建地震和海啸预警技术支撑系统，极大提高了地震和海啸的预警能力。日本气象厅在全国设置了3000多个地震检测点，构建了严密的监测网络，24小时监测潮位与海啸动态。180个地震监测装置将地震数据传到6个计算中心，经过地震海啸数据库的模拟对照后，可以直接生成海啸预警数据，并立即自动向全国电视网发布。在地震或海啸发生时，气象厅可以瞬时计算出地震的震中、规模、发生海啸可能性，并立即发出海啸警报和预报。

根据日本气象业务法规定，一旦出现地震、海啸警报，气象厅必须立刻通过地上通信、空中卫星线路、气象资料电传网和防灾信息网等通信渠道，上传中央政府、警察机构、自卫队、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅和各级消防机构，并由相关机构迅速向各类学校、居民家庭、医院和海上船舶传递。地震发生后，气象厅根据各地观测到的地震信息，一般能够在2—3秒内发出第一次播报，然后在5—10秒钟内进行第二次播报，30—60秒内进行最后一次播报。在播发地震预报的同时，气象台还会发布海啸警戒警报。当地震震级和海啸基本情况得到最后确认之后，气象厅还会播发地震震级、海啸注意事项或警报解除信息。

2004年，日本设立了全国瞬时警报系统J-ALERT。日本政府（内阁官房、气象厅、消防厅）利用通信卫星可以直接向全国市町村传送紧急灾害信息，并自动启动无线防灾系统、有线广播电视系统、紧急短信系统等，即时向日本居民发布有关导弹、航空、恐怖事件等警报和海啸、地震等紧急灾情信息。人们还可以利用各种传输媒介，如广播、电视、互联网络、手机等直接获得可靠资讯，以使每一个居民都能及时了解应对突发危机的信息和方法，从而有效减少灾害损失。

日本《放送法》规定，当自然灾害即将或已经发生时，NHK作为”指定公共机关”，必须及时发布各种防灾信息。各类广播电视机构必须为防止灾害发生或减轻受灾程度做相应报道。日本政府通过广播、电视和卫星数据传输系统等播发地震相关警报。都道府县及市町村长官必要时可以要求NHK播放防灾信息。3月11日大地震发生后，NHK的8个电视、广播频率立刻发出紧急地震信息，东京等各地电视台紧急中断各类节目，代之以日本广播协会NHK播送的早期地震警报。在其后的3天时间里，其他民间卫星电视频道、地方电视网、无线网络、推特、视频网站、雅虎、谷歌等也都相继投入灾害信息报道、安全信息提示等救灾业务。地震信息发出后，日本的消防、警察、交通、媒体、医院、学校等相关机构则立刻做好了应急出动准备。一些订阅了特殊预报服务的人通过手机短信和电子邮件及时收到了地震警报。电视警报出现后1分钟，第一次强烈震动撼动了东京地区，高层建筑开始摇晃，数百万人迅速开始紧急避难。

第三，紧急应对机制。

当重大灾害发生时，在尽量充分掌握灾害信息及变化情况的基础上，应及时成立灾害对策机构，统一协调灾区各专业防灾机关和公共机构，根据现场灾害情况和防灾救援计划，立刻组织灾害救助工作。经过多次自然灾害和公共安全危机事件的考验，日本确立了由紧急对策机构与专门防灾机关、综合防灾会议共同组织的指挥决策系统。^[7]从紧急对策机构组建到专业防灾机构的紧急行动，从中央防灾担当大臣到地方公共机关的防灾专员，从中央防灾会议到地方各级防灾会议，各级机构防灾人员既各负其责，又密切配合，推进灾害危机管理工作有序开展。

根据《防灾对策基本法》及相关法律，在遭遇重大自然灾害或公共安全事件时，日本政府可以设立“紧急灾害对策本部”“非常灾害对策本部”和地方“现场对策本部”，紧急应对各类突发灾害或公共危机，全权处理灾害预防和灾害救助等各种具体事务。灾害对策本部具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。

在发生非常灾害时，根据灾害规模及其他情况，总理大臣可以在内阁府设立“非常灾害对策本部”，并立刻对本部名称、所辖区域、设置地点及期间向社会公布。非常灾害对策本部由防灾担当大臣为本部长，组织实施各项灾害应急对策。当发生极端异常的重大非常灾难时，经内阁研究，总理大臣可以在内阁府设立“紧急灾害对策本部”。总理大臣担任紧急灾害对策本部长，成员包括全体内阁阁僚、内阁危机管理监以及总理大臣任命的其他人员。紧急灾害对策本部负责全面实施灾害应急对策。

地方“灾害对策本部”是都道府县或市町村开展本地灾害救助工作的指挥部，它在与地方防灾会议紧密联系的基础上，全权推动灾害预防及灾害应急对策。灾害对策本部在组织一线抢救工作的同时，必须及时收集灾害信息，并呈报上级灾害对策机关。为确保迅速且有效地执行灾害应对计划，各级行政机关和公共机关必须密切配合灾害对策机关的救援工作，并响应受灾地区都道府县知事等要求，派遣合适人员参与救灾活动。

日本内阁设有“防灾担当大臣”，专门负责防灾相关事务，包括编制防灾计划，协调中央到地方各项防灾政策，寻求各种灾害的应对策略，收集、传播各种防灾信息和组织执行各项紧急措施，并担任国家“非常灾害对策本部长”和“紧急灾害对策本部”副本部长（本部长由内阁总理大臣担任）。内阁官房设立“内阁危机管理监”一职，专门负责内阁官房中的危机管理事务，辅助内阁官房长官及内阁官房副长官，处理对国民生命、身体或财产造成重大危害或可能产生危害的紧急事态及预防事宜。

为确保防灾工作的有效进行，日本设立了“中央防灾会议”和“地方防灾会议”，统筹全国或地方的灾害预防、灾害救助和灾后重建工作。“中央防灾会议”作为日本内阁的政策委员会之一，由总理大臣担任会长，成员包括各内阁成员、指定公共机关首长和知名专家。中央防灾会议负责制定和推进防灾基本计划，在发生非常灾害时，制定和实施紧急措施计划，接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议各类有关防灾的重要事项等。为确保防灾工作科学而有序地开展，中央防灾会议下设多个专门委员会，分别就具体事项展开调查。中央防灾会议有权要求相关行政机关、地方行政机关、地方公共团体及其他执行机关、指定公共机关的长官或其他相关人员提供资料、陈述意见或进行其他必要的合作。同时可以对地方防灾会议或地方防灾会议协议会进行必要的指导或劝告。

都道府县防灾会议由都道府县知事出任会长，成员由指定地方行政机关、警备区自卫队、教育委员会、警察机关、市町村、消防机关以及指定公共机关、指定公共事业分支机构的长官或指定人员组成。地方防灾会议负责制定和执行各区域内的防灾计划，收集灾害相关资料，并就灾害应急对策和灾后重建等事宜，与都道府县相关单位进行联络和协调。市町村防灾会议由市町村长出任会长，成员比照都道府县防灾会议的组织形式予以聘任。

第四，紧急救助机制。

在灾害危机管理的紧急应对过程中，最紧迫的任务在于采取紧急救助行动，尽量减少人员伤亡和财产损失。这里一方面需要有装备精良和训练有素的专业救援队伍，同时又需要大量机动的救援辅助人员、医疗救护人员、志愿者，要努力实现专业救助与群众自救、志愿援助相结合，当地紧急救助和外来支援救助相结合。日本直接承担灾害救助任务的主要是消防员、警察、自卫队员和医疗救护人员以及当地群众和志愿者。

经过长期灾害危机管理和救灾工作的实践，日本培养了一只训练有素、装备精良的灾害救援队伍。日本的消防厅、消防署以及消防队等机构是负责火灾、地震、台风、水灾等灾害救援和医疗急救的专门机关。发生紧急灾害时，消防厅作为专门从事灾害救助的业务机构，负责派遣紧急消防援助队参与救援，并及时收集、整理、发布灾害信息，保持与日本内阁、相关省厅及地方自治团体的联络和沟通。消防救助队员除了参加救助活动外，平时还组织各种消防演练、消防培训和消防检查。日本的消防人员分为专职消防队员和地方公务员兼职消防团员两种。目前，日本全国有各种消防机关807个，消防队员16万人，消防团员90万人。

日本警察队伍是一支执行灾害危机管理任务的重要力量。当发生重大灾害或者存在灾害危险时，当地警察负责迅速收集灾害相关信息，劝导和指挥居民避难，开展紧急救助活动，寻找失踪人员，确认遗体身份，并组织灾民自救，确保交通畅通，维持社会治安等工作。为了吸取阪神大地震时的经验教训，1995年6月，日本在警察系统中成立了“广域紧急救援队”，以确保在发生重大紧急灾难时，能够实现跨区域的紧急救助。广域紧急救援队由从事救助的警备部队、确保紧急交通畅通的交通部队和从事检验和提供安全信息的刑事部队组成，全国共4700人。

作为执行“专守防卫”的日本自卫队，同样肩负着灾害危机处理和救援义务。在发生重大灾害等紧急状态时，都道府县知事或灾害对策本部可以向防卫大臣或其指定的代理人提出书面申请，或通过电话等通信手段直接提出自卫队派遣申请。防卫大臣或自卫队长官根据申请内容和实际需要，可以向灾区派遣灾害救援部队，参与灾害救援活动。当发生5级以上地震等紧急灾害情况时，即使尚未接到地方派遣要求，自卫队长官也可以派遣自卫队进行信息收集和开展救援活动。自卫队提供的灾害救援范围一般比较广泛，包括搜寻和营救伤员、防洪抗险、预防疫病蔓延、供应饮用水和食品、运输人员和物资等。此外，基于防灾派遣相关计划，自卫队经常对自卫队员开展防灾教育，积极参与国家和地方公共团体组织的灾害救助训练和防水、防火训练，增强相互之间防灾救灾的协调能力。日本自卫队总人数为24万人，平均每年派遣自卫队员参与各种救灾活动达500—800人次左右。阪神大地震时期，自卫队共派遣人数达225万人次。“3·11”东日本大地震时期，当年派遣自卫队救助人员超过1000万人次。^[8]

当重大公共安全危机发生后，及时开展周边居民之间的互助自救对于挽救生命、减少灾害损失来说十分重要。因为大地震发生之后，受灾地区常常是通信系统中断，交通运输停滞，中央政府或地方救援队伍有时很难快速到达灾区。在1995年的阪神大地震中，大多数生还者是被当地民众而非后来赶到的专业救援人员从废墟中救出的。因此，对普通居民来说，掌握必要防灾避难知识，做好防灾自救准备非常重要。日本政府鼓励建立各种志愿者组织，并从宣传、提供训练场所和培训条件等方面提供支持。现在，日本各地社区成立了许多“灾害管理志愿者”组织，这些志愿者组织平时进行抢险救灾演练，遇到自然灾害时则积极投入救灾活动。

此外，日本各地还成立了许多群众自发组织的防灾救灾团体，如消防团、水防团、防火俱乐部等。这些自发的群众性组织，以“自己的家园自己守护”为基本理念，经常性地进行各种防灾训练，普及防灾知识，检查安全隐患，保管与维修防灾器材。一旦发生灾情，他们可以立即投入初期救灾、疏散居民、抢救伤员、收集和传递信息等工作，这对防止灾情扩大和二次灾害发生起到了不可或缺的作用。

3.紧急对策体制的制度基础

从日本应对各种重大灾害的危机管理水平看，从灾害发生前的危机预防，灾害发生时的危机预警，到灾害发生后的紧急应对和紧急救助，日本已经形成了一套成熟的灾害紧急应对机制。在重大灾害紧急应对过程中，日本之所以能够有效预防灾害、减少灾害损失，有效防止和减少次生灾害，有序推动灾后恢复和重建，得益于日本政府及社会各界不断完善危机管理相关的法律制度建设，严格执行紧急对策中的主体责任制度，长期坚持的防灾教育演练，不断强化城市建设标准等具体措施。

第一，主体责任明确的法律定位。

根据《防灾对策基本法》，日本政府负有“保护国土及国民生命、身体及财产免于灾害”的使命。在发生灾害或存在灾害危险时，政府机构必须动员其全部组织和机能，谋求一切防灾措施，尽量避免、减少灾害或阻止灾害蔓延。在制定和实施灾害预防、灾害救助和灾后重建基本计划时，政府有责任积极组织地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关实施防灾事务，指导和监督地方公共团体制定和实施区域防灾计划，并负责对其加以综合性调整，以确保灾害费用负担的合理化。都道府县和市町村等地方公共团体则有义务制定和实施本地区的灾害应对计划。

对于突发重大灾害，防灾责任主体包括国家、地方政府、指定公共机关、指定地方公共机关。所谓指定公共机关，主要指独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK及其他公共机关和经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业法人。指定地方公共机关则指地方独立行政法人、港务局、土地改良区及其他公共设施管理者，在都道府县经营电力、煤气、运输、通信及其他公益事业的法人。

各级地方政府或公共机关首长及其他有实施灾害预防责任的人员为灾害预防责任人。灾害预防责任人负责建立健全灾害预防体制，设立灾害应对组织，依法开展各种防灾演练活动，准备必要的设施、设备和物质储备，并努力消除可能影响未来灾害救助的各种阻碍。灾害预防责任人必须加强对预防灾害的组织管理，特别是完善灾害预测、预报以及迅速传达灾情的组织建设工作，以保证防灾相关事务或业务得以迅速且稳妥地实施。

对于一般的区域性灾害，当地的市町村长官作为受灾地区的第一责任人，全权组织现场救助活动。对于非常灾害、重大紧急灾害，除由“非常灾害对策本部”和“紧急灾害对策本部”统一组织协调之外，现场对策本部长作为受灾地区的第一责任人直接指挥现场救援活动。公共机关根据受灾情况，必须采取相应救灾措施，或者请求、指示都道府县和市町村的相关机构采取对应措施。在灾害救助过程中，市町村长必须及时向都道府县知事通报信息，都道府县知事、公共机关代表人、行政机关首长必须及时向总理大臣报告受害状况以及所采取的应对措施。

在发生灾害或可能发生灾害时，为了避免灾害发生或防止灾害扩大，灾害对策机关必须及时采取灾害防御措施或救助行动，包括发布、传达灾害警报，进行紧急避难的劝告或指示，为受灾者提供必要的避难所、饮食、水、生活必需品，掩埋尸体和进行搜救活动，同时要预防犯罪，实现交通管制，维护灾区的社会秩序。依据《灾害对策基本法》，在发生重大灾害期间，对于拒绝执行都道府县长官的行动命令、协助命令或保管命令者，处6月以下徒刑或30万以下罚金。对于不服从都道府县公安委员会的限制或禁止车辆司机，处3个月以下徒刑或20万以下罚金。

第二，严格执行城市防震建设标准。

建设防灾型街区和防灾型城市是日本落实防灾计划，缩小重大灾害损失的一个重要手段。根据防灾计划，都道府县或市町村在修建道路、公园等城市基础设施时，必须同时建立具有医院、行政、福利、避难、储备等机能的公共设施和公益设施，以保证在受灾时发挥最低限度的城市机能。地方自治团体行政机关、消防署、警察署、学校、医院、公园等为指定防灾据点。在日常情况下，人们可以在城市中安心生活学习。遭遇非常灾害时，可以有效实现防灾避难。日本的各级学校，尤其是中小学已经成为突发自然灾害时的法定紧急避难场所。^[9]日本大部分学校都设有专门储备防灾物资的仓库，储存了足够紧急避险用的淡水、食品、燃料等，以备不测。在日本各社区发出的防灾通知中，总要标出小学、中学、高中所在的位置，清楚告诉人们发生灾害时的逃生路线和避难所。

为了避免地下管线在地震中损坏，日本的电缆线路一律采用空中架线。虽然城市中电线杆林立，不利于市容环境建设，但是，日本政府和各地方公共团体仍然坚持将城市安全建设置于重要位置，以确保城市的防灾救助功能。

日本是最早制定建筑耐震标准的国家，在建筑的耐震基准、耐震设计、技术等方面一直处于世界前列。1950年，日本制定《建筑基准法》，对建筑物的用地、建筑设备、结构和用途设置了最低标准。依据《建筑基准法》，一个建筑工程在获得政府部门开工许可后，除了要上交设计图纸、施工图纸外，还必须提交建筑抗震报告书，而且只有一级以上的建筑师才有资格编制抗震报告书。1995年，阪神地震发生后，日本政府连续3次修改《建筑基准法》，把各类建筑物的抗震基准提高到最高水准。按照现行建筑基准法，商务楼必须能够抵抗8级地震不倒，有效使用期限必须超过100年。^[10]2006年，著名一级建设师姉齿秀次因为伪造防耐震强度而被捕入狱。

日本地震研究机构或企业不断推出新型材料或技术，以提高现有建筑物的防震性能。为了抵御地震的破坏，日本高层建筑普遍采用了一种地基地震隔绝技术，即在建筑物底部安装弹性橡胶垫，或者通过摩擦滑动承重缓冲装置来抵御地震。日本政府十分强调加强建筑物的抗震性能，专业技术人员定期免费对民宅进行抗震加固和等级评定，对于现存的不符合抗震结构的房屋，在进行房屋防震加固时，政府会酌情给予居民适当的补贴鼓励。在“3·11”东日本大地震中，东京市一些高楼虽然像轮船似的大幅摇晃，甚至墙体开裂，玻璃碎裂，但整栋建筑之所以屹立不倒，应该说，这直接得益于日本政府严格执行的建筑物超强抗震标准，日本建筑物的超强抗震能力亦令世人惊叹。

第三，全民性防灾教育与防灾演练。

日本之所以能够顺利推动减灾防灾工作，还得益于日本居民的强烈防灾意识和日常防灾习惯。然而，这种防灾意识和防灾习惯并非与生俱来，而是依靠日积月累的生活培养。在系统防灾对策法、严密防灾组织体系之上，日本政府通过国民教育体系和日常防灾演练，有效提高了普通群众的防灾意识，培育了国民应对灾害的生活习惯。

日本各级地方公共团体一般通过编印小册子，或通过广播、电视、报刊、杂志、互联网等媒体为公众提供各种应急教育。从幼儿园开始，到小学、中学，各级教育机构都注意向学生灌输防灾知识。各都道府县教育委员会一般都编有《危机管理和应对手册》、《应急教育指导资料》等教材，用于指导中小学开展灾害预防教育。日本各类学校除了进行天然灾害应急教育外，还对学生开展预防各类人为犯罪伤害、火灾等安全教育。无数次地震、海啸、火山等自然灾害的现实打击，广播电视中不时传送的灾害情报，地动山摇的地震惊恐，祖祖辈辈防灾赈灾的言传身教，使饱受灾害煎熬的日本国民时刻准备应对不期而至的各种磨难。^[11]

对于突发自然灾害和公共安全来说，不仅需要具备防灾知识，还必须掌握防灾自救的基本生存技能。防灾演练不仅能锻炼各单位的防灾减灾的实战能力，而且能及时发现和纠正现行防灾体制中存在的问题与不足，还可以增强民众的防灾意识和防灾理念。因此，国家及地方自治团体每年都要举行各种形式的防灾演练。一些大企业、机关则经常举行各种形式的防震、防火演习。

日本国民在日常生活习惯方面一般都严格遵守防灾规定，他们一方面按照国家标准，加强自住房屋的抗震性能，检查室内家具的安全性和稳固性，同时还在家里储备必要的应急食品、用品和药品。为促进公众参与防灾救灾活动，1996年，日本政府规定每年1月17日为“灾害和志愿者日”，1月15日至21日为“灾害管理志愿者周”，努力唤起人们积极参与抗灾救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地志愿者达到130万人。因此，1995年被称为“志愿者元年”。

4.紧急对策体制的现实困境

无论任何国家或机构，不管建立怎样严密的灾害对策体制，都无法绝对避免重大灾害发生，也无法完全消除重大灾害所造成的损失。人类认识世界能力的提高，科学技术的进步只能为我们提供有效应对重大自然灾害和积极进行危机管理的手段和方法，却不足以改变灾害和危机本身。事实上，当重大灾害发生时，一般都伴随着信息渠道中断、道路交通毁坏、物质供应缺失和公共机构严重受损等现象发生。一方面现场灾区损失严重，人力不足，亟待救援；另一方面政府和外围救援机构缺乏准确受灾信息，无法有效配置救援人员和各种物资。根据内阁府调查，东日本大地震时，约有半数居民收到了海啸警报和避难信息，其中约56%的居民是通过防灾无线系统获得的，而通过J-ALERT自动启动系统传输到市町村防灾信息比例为59.9%。^[12]

2011年3月11日，东日本大地震不仅引起巨大海啸，还直接导致了福岛核电站泄漏事故，造成严重环境污染，并引发了产业供应链大规模中断，能源供应不足等一系列次生灾害，直接经济损失高达16.9万亿日元。福岛核电站泄漏事故后，日本一度关闭所有核能发电厂，导致日本电力供应严重不足，使日本工业生产和输出急剧下降7%和8%，并引发了31年来日本首次贸易赤字。对于核电利用问题以及由此可能引起的核泄漏等问题，未来将如何加以妥善对应，对于日本来说还将是一个长期的课题。

根据日本地震研究机构调查，近30年内，日本可能发生南海海沟地震、东京直下地震，而且发生M8.4级以上地震的可能性为40%。一旦首都圈发生直下式地震，必然引起首都圈大规模停电，甚至可能导致日本中央防灾指挥系统陷入瘫痪。从整体防灾能力来说，日本配置了国际一流的救助设备、灾害探测和警报系统，拥有大批防灾经验丰富的技术人才和国际一流的科研队伍。日本政府机构、自卫队、警察、医院、消防机关以及NGO、个人志愿者等一般具有较高的防灾意识和防灾能力。然而，一旦遭遇上述重大灾害，日本政府可能难以迅速组织大规模救灾力量。日本潜在的防灾能力与现实紧急应对之间依然存在着巨大偏差。因此，如何进一步健全现行防灾应急对策体制，以应对未来可能发生的更大自然灾害，成为摆在日本政府面前的重大课题。

在市场经济条件下，突发的重大自然灾害不仅直接造成人员伤亡和财产损失，而且容易诱发各种社会经济矛盾，而国家财政的日益窘迫直接影响了日本政府的灾害对策能力。“3·11”大地震后，日本政府的防灾预算额连续2年超过4.5万亿日元，2013年更高达5.58万亿日元。^[13]根据东日本大震灾对道路、港湾、住宅等社会基础设施的损害情况，预计恢复重建费用需要16万亿—25万亿日元，而这些仅仅靠地方公共团体根本难以负担。与此同时，截至2014年，日本国债总额已经高达千亿日元，超过GDP的2倍，这对于长达20年入不敷出的日本财政来说，无异于雪上加霜。对于受灾地区来说，限于地方财力和产业基础，一旦失去了国家财力的强力支持，则无力独自承担灾后恢复和重建工作，因而容易导致救灾迟缓或次生灾害发生。

综上所述，我们可以看到，灾害危机管理是人类社会必须认真面对的一个永久课题。日本处理重大灾害和危机的经验和教训为国际社会提供了有益参考。从灾害发生前的计划性危机预防，到灾害发生时的多渠道及时预警；从灾害发生后的紧急对策机构与专业防灾机关的统一决策，到消防员、警察、自卫队员、医疗救护人员的紧急救助以及当地居民的互助自救，日本实现了灾害危机管理的快速化、专业化和有序化，有效减少了灾害伤亡人数和财产损失。日本政府依法严格落实防灾主体责任，注重灾害预防，强化城市防震建设，地方自治机构长期开展的全民性防灾教育、制度化防灾演练等，大大提高了日本社会的危机管理能力。尽管如此，东日本大震灾后的沉重财政负担和挥之不去的核辐射威胁，日本周边潜在的大规模地震灾害风险，入不敷出的窘迫财政和巨额国债负担，长期低迷的日本经济，现行的灾害危机管理制度和日本社会的防灾抗灾能力依然面临着严峻考验。

注释

[1]王德迅：《日本危机管理研究》，《世界经济与政治》2004年第3期。

[2]姚国章：《日本突发公共事件应急管理体系解析》，《电子政务》2007年第7期。

[3]顾林生：《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设——以东京的城市危机管理体系为例》，《城市与减灾》2004年第6期。

[4]伍国春：《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》，《城市与减灾》2010年第2期。

[5]西川智「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」『国際交通安全学会誌』Vol.32、No.2，第6頁。

[6]青木信夫：《日本东京的防灾规划》，《城市环境设计》2008年第4期。

[7]王德迅：《日本的防灾体制与防灾赈灾工作》，《亚非纵横》2004年第3期。

[8]防災情報新聞『自衛隊の災害派遣—後方支援リスクと災害派遣「二次災害リスク」』、2015年7月8日。http://www.bosaijoho.jp/topnews/item_7040.html

[9]姜乃力等：《日本城市防灾减灾的经验与启示》，《世界地理研究》第13卷第4期。

[10]《日本建筑彰显超强抗震能力》，《中国建设报》，2011年3月19日。http://www.chinajsb.cn/old/content/2011-03/19/content_23953.htm

[11]林家彬：《日本防灾减灾体系考察报告》，《城市发展研究》第9卷2002年第3期。

[12]吉村茂浩「東日本大震災における災害情報伝達手段の課題と対策」『消防科学と情報』2013年（夏季）No.113、第8—11頁。

[13]内閣府『平成26年版防災白書』付属資料、日経印刷、2014年、附—24页。http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/

三、日本灾害治理的紧急对策体制

三、日本灾害治理的紧急对策体制