作者：吴廷璆 等

选自《百年南开日本研究文库》。

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第一章 日本能源安全保障的历史系谱

第一章 日本能源安全保障的历史系谱

能源瓶颈是一个事关国家发展、民族生存的重大课题。在现代社会，能源以各种方式影响经济发展，若无能源驱动，一切现代物质文明均将覆灭。如何通过能源政策确保稳定、持续的能源供应成为世界各能源消费大国的重要课题。为谋求能源安全、规避能源风险，作为人口众多、国土狭小、资源匮乏的日本，在优化配置政府、大学以及民间各自优势的基础上，从不同角度、不同层次在战后以来的不同时期，制定了诸多与能源相关的措施、政策和法规，并成功地破解了能源的“瓶颈约束”，解决了其在发展过程中出现的诸多问题。

第一节 战后初期的能源供应危机及其解决

战后初期日本所面临的煤炭、石油和电力等能源的供应危机问题，成为其经济复兴和发展的“瓶颈约束”，但是这种约束并不构成能源的“存量约束”，而是单纯的“流量约束”。^[1]“如果不求根溯源，不研究制度建立的初始条件，许多现有的特点就无法解释清楚”^[2]，因此，在考察和分析日本通过制度层面解决能源供应危机问题时，就应对造成战后日本能源“流量约束”的原因及其状况进行深度的探究和解读。

一、能源产业的战后遗存

日本为支撑对外侵略战争，将其国内主要物资的生产长期集中于军需领域，能源资源分配严重失调，国民经济畸形发展，加之美国空袭日本本土造成的损失，战后初期日本经济的生产水平明显下降，^[3]煤炭、石油、电力等能源陷入严重不足的困境。能源部门“有形资产”的损失额按照1947年时价换算（当时的官定价格）为1兆8200亿日元，其规模相当于当年GDP的1.3倍。^[4]煤炭、电力和石油产业的生产条件、设备能力的损失情况如下所述。

其一，煤炭产业的战后遗存。从战时到战后初期，日本能源消费结构和供应结构始终是以煤炭为主。在1931—1940年期间，日本的钢铁产量从180万吨增加到了680万吨，^[5]煤炭的总供应量从2700万吨增加到了6700万吨，^[6]在一次性能源中煤炭所占比例为66.1%。^[7]但是进入1941年后，煤炭产量开始下降，日本一次性能源总供给也随之下降（详见表1-1）。

表1-1 日本一次性能源供给量的构成比例及其变化推移

资料来源：现代日本产业发达史研究会：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第23页。

战争初期，煤炭是被作为普通物资对待的，日本并未将其纳入战时主要军需物资的范围。但是，到1940年太平洋战争爆发前夕，日本因逐渐丧失了煤炭增产的条件，能源供应日显不足。在此情况下，为加强对煤炭的国家管制，使之更好地服务于战争，日本于1941年11月26日设立了“煤炭统制会”。^[8]该组织的成立标志着日本煤炭的生产、价格、分配、供应和消费等环节都受到了国家的监督和管理。至此，煤炭管理体制被完全纳入战时统制经济之中。尽管如此，这种战时统制方式并未有效地遏制煤炭产量急剧下降趋势，也未能挽救日本战败的历史命运。

二战结束后，作为日本能源消费结构主体的煤炭产量骤然下降，其供求关系更是处于历史上最为窘迫的处境。在二战期间，煤炭供应在最高峰时为1940年的6700万吨，到战后的1945年8月则跌至167万吨，11月更是锐减为55万吨，与最高峰值相比差了122倍。从煤炭的计划需求与实际生产比率看，在战争刚刚结束的8月、9月、10月、11月分别仅为46.2%、23.6%、39.6%、34.6%（如表1-2所示）。

表1-2 战后初期煤炭计划与生产情况（单位：千吨）

资料来源：根津知好：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第617页。

造成煤炭供应严重失衡的原因，除煤炭产业受到战争的破坏外，主要有以下四个因素：第一，劳动力锐减。劳动力不仅是生产力的要素，也是促进生产力发展的能动要素。战争期间，被绑架到日本的朝鲜、中国煤炭矿工高达13.4万人之多，约占日本煤矿总人数的34%，随着战争的结束这些熟练矿工也相继离开矿山。^[9]这就造成煤炭生产的劳动力严重不足，从而成为煤炭供给危机的主要原因之一。另外，因技术原因，直接参与矿井下挖煤的工人人数比重低，这也导致煤炭产量难以提高。第二，设备陈旧、生产条件恶化。日本发动对外战争，不得不把主要资本投入到军需物品上，而无暇顾及煤炭设备的更新，导致采煤设备日显破旧、效率低下。第三，运输能力不足，几乎处于瘫痪状态。由于商船建造能力不足，内航船舶漕和铁路干线被战争严重破坏，日本运输能力大幅下降，煤炭被堆积在矿山、码头和铁路沿线，滞运煤炭在1945年春就已超过400万吨。第四，战前和战时，日本能通过战争掠夺能源或从海外进口来保证煤炭的稳定供应（具体参见表1-3）。但到战后，战争掠夺侵略的途径已经断绝，日本的对外贸易处于盟军管制之下，进口权被剥夺，海外煤炭来源遭到暂时性的中断，这进一步加剧了煤炭供应危机。

表1-3 战前日本获取海外煤炭的方式及数量（单位：千吨）

资料来源：日本经济研究所：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第913页。

综上所述，战后日本煤炭供应严重不足的原因来自多方面，而这些问题恰恰同时成为战后日本经济复兴所亟待解决的首要课题。当时以重工业、重化学工业为中心的日本经济，虽然遭受了空袭的破坏，但相当数量的机械设备仍旧得到了保存，只是由于煤炭、钢铁等基础物资供应不足等问题，一直处于闲置状态。可见，“以煤炭为中心的能源供应危机，则成为最大的难关”^[10]。

其二，电力产业的战后遗存。战前，日本的电力管理体制是以“国有民营”方式对电力实施统一管理的。这种管理的依据是1931年4月颁布的《电气事业改正法》，该法的主要目的是强化国家对电力的管理。同年12月，根据该法又设立了“电力委员会”，专门负责对电价制定、费用分摊、发电计划等进行公共监督。次年4月，日本又组建“电力联盟”（由东京电灯、东邦电力、宇治川电力、大同电力、电本电力5大电力股份公司组成）。日本的电力统一管理就是以组建“电力委员会”和“电力联盟”为两大车轮开始实施的。^[11]1942年4月，日本基本确立了由“日本发送电公司”承担发送电业务，9家配电公司（北海道配电、东北配电、关东配电、中部配电、北陆配电、关西配电、中国配电、四国配电、九州配电）负责全国配电业务的业务分担体制。^[12]

在国家管制下，日本发送电公司和9家配电公司的成本与收益差额是由政府采取补贴方式予以调整的。^[13]政府把补贴金直接拨发到日本发电公司，然后通过统一核算的方式再分配给9家配电公司。但是，这种体制在1942年10月实施统一全国配电费用标准之后，日本就脱离了电力资源与市场的有机结合，引发了10家公司（9家配电公司和1家发送电力公司）之间的内部对立，致使各家公司一味地热衷于经费核算而忽视了对客户的服务和加强公司自身的建设问题。这种不合理的电力管理体制作为电力行业的“战争遗产”一直存续到战后初期，并成为严重阻碍电力事业发展、造成电力供应不足的一大因素。

从1944年末至战争结束前夕，由于美国对日本本土进行了空袭，致使分布在城市周边的11个火力发电站的发电能力下降了66万千瓦，占原来发电能力（150万千瓦）的44%。各发电公司的供电设备、发电设备、配电设备等都受到了不同程度的损害，其受损额具体参见表1-4。1945年末，电力产业的水力、火力发电设备能力各自为584万kW、285kW，但配电设备却受到了巨大的损失，其损失额几乎达到电力设备损失总额的60%。而且，战争中电力设备的过度使用，带来了设备的老化，电力损耗率在1945、1946年分别为30.8%、30.5%。加之，由于煤炭供应只能满足火力发电所需煤炭量的30%。^[14]电力供给在战后所面临的局面非常严峻。

表1-4 各电力公司的战争损失额（单位：千日元）

出处：Electric Power Division of the United states strategic Bombing Survey（Pacific），The Electric Power Industry of Japan，1946，p.79。

从1945年到1951年，日本经济在复兴过程中的电力需求量日益增加，年增长率达到13.7%，其间的1949年超过了战前1931的最高水平。与此相比，发电设备能力在同期只从869万kW增加到了905kW，年平均增长率停留在0.7%。为此，该时期日本几乎每年都发起限制电力使用的运动。^[15]另外，电费从1945年到1949年连续6次提价，此举旨在通过提高价格来限制电力需求，从而缩小电力需求和电力供应之间的“鸿沟”，显然，这一做法有悖于政府快速进行经济复兴的全局考量。

其三，石油产业的战后遗存。石油是现代战争必不可少的战略物资，日本的石油产业在对外侵略战争期间，被严格地控制在国家统制体制之下。日本对石油产业的统制，可以追溯到1934年颁布的《石油业法》。该法的主要内容有：石油冶炼和进口业的分配销售数量要通过政府发放许可制的形式确定；政府要求石油精炼业者和进口业者负有“石油保存”义务，其保有量为年进口量的一半（6个月）；在必要之时，政府拥有调节石油供需、变更价格的权利。^[16]该法的颁布和实施标志着国家对石油产业统制的开始。该统制体制^[17]随着1937年6月作为中央政府直属单位——燃料局的设立而进一步得到了强化。同年7月7日，燃料局成立不到一个月时，日本便发动了全面侵华战争。这一蓄谋已久的侵略行径，加速了日本经济向战时体制的转变。商工省燃料局作为当时主管石油的行政主管部门，对石油产业的生产、流通、消费等所有环节进行了战时体制安排。至此，日本的石油产业几乎完全被控制在战时统制体制之下。

战时，日本的炼油能力高达约1700桶/日，而战后炼油厂的实际产油量只相当于空袭前生产能力的4%。^[18]战争结束时，原油库存不过9.9万kl，与开战时的371.2万kl相比，不到其3%。^[19]战争给日本的石油产业带来了严重的损失，受到破坏的石油冶炼设施跌落到战前生产能力的51%。^[20]在太平洋沿岸的17所制油所中，有15所遭到轰炸燃爆，未遭破坏残留下来的只有2所。^[21]受到空袭破坏的炼油厂之永久损坏率为75%，损坏金额是投资额的32%；受到空袭破坏的人造石油工厂的永久损害率为90%，损害额是投资额的42%（参见表1-5）。^[22]

表1-5 美军轰炸造成炼油厂及人造石油厂的损失情况

注：1.金额数据是根据美国建设的成本而推定的（美元与日元的换算率：1美元=4日元）。

2.永久损害率是指对炼油厂无法修复的设施、物资及劳动力，及与其修理不如更换更合理的设施、物资及劳动力。

出处：美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告，奥田英雄、桥本启子译：《日本的战争和石油》，石油评论社，1986年，第84页。

综上，日本为发动对外战争，把煤炭、电力和石油等能源产业都纳入为战争机器服务的“战时统制体制”之中，其各自的统制管理体制也作为“无形”的“遗产”留到了战后。

二、应对能源供应危机的增产体制

日本经济复兴面临诸多亟待解决的问题，其中能源生产不足、消费结构不合理、空间分配不集中等是最大的“瓶颈约束”。对此，日本有两条可供选择的路径。一是，用“无形之手”，通过市场和价格机制解决能源配置中的“经济效益”问题；二是，用“有形之手”，通过管制和计划手段解决能源配置中的当务之急“供需矛盾”问题。通过重点考察日本在应对煤炭、石油和电力等能源供应危机过程中的诸多政策措施，分析和总结其舒缓和规避能源“瓶颈约束”的路径选择、政策设计及其效果，能够进一步揭示日本在政策运用上的经济思想、制度框架及其路径依赖间的逻辑关系。

其一，应对煤炭供应危机的增产体制。二战的失败，使日本经济一度陷入积弱不振、乏善可陈的困境。经济复兴需要能源动力，故解决能源供给危机、确保能源供应成为战后日本经济重建的第一步。战后初期日本能源结构仍以煤炭为主，故增加煤炭产量成为政府最为优先的考量。

为增加煤炭的稳定供应，日本政府逐步从资本、劳动力、技术和管理等方面入手进行了一系列政策设计，确立了“官民一体”的煤炭增产体制。

首先，制定煤炭增产紧急对策。为应对煤炭产量的急剧下降，^[23]日本政府先后于1945年10月、1946年10月、1947年10月，分别制定、出台了《煤炭生产紧急对策》、《煤炭紧急对策》和《煤炭非常增产对策纲要》三项政策。《煤炭生产紧急对策》主要包括紧急增加煤矿工人、确保煤矿用粮及生活必需品、提高矿工工资及煤炭价格、扩大煤矿融资等内容。由于矿工不足问题是当时最为严重的燃眉之急，故日本政府于1945—

1946年间先后5次制定紧急招聘计划。^[24]通过上述紧急对策，日本渐趋完成了扩充煤矿工人的计划。但由于起初优先确保煤矿所需物资、资金、粮食等规定并未得到有效贯彻，导致煤矿工人斗争此起彼伏。为此，日本政府于1946年6月、10月又分别制定了《煤炭紧急对策》 ^[25]和《1946年下半年摆脱煤炭危机对策》^[26]，以确保矿工优惠措施的顺利实施。此后，煤炭产量日渐趋升，1946年10月为179万吨，11月为202万吨，12月达到了220万吨，该产量已是战前水平的71.3%。^[27]然而，由于经济复兴所需能源大大超过增产量，煤炭供需矛盾依旧突出。对此，1947年10月3日，日本内阁制定了《煤炭特别增产对策纲要》。该纲要的基本方针是在生产资料不足、技术水平不高的情况下，提高矿工劳动时间和强度，^[28]以增加煤炭产量。

其次，设置煤炭厅，促进决策效率。日本根据1945年12月盟军最高司令部（General Headquarters，以下简称GHQ）发出的指令，于当月设置了管理煤炭的行政机构——煤炭厅，隶属工商省。煤炭厅的设立标志着日本对煤炭增产的行政管理从原来的多元体制转变为一元体制，这不仅降低了行政管理成本，而且提升了煤炭增产政策的决策效率。

再次，实施倾斜生产方式。劳动力的确保及行政效率的提高可以促进煤炭的增产，但无法保障煤炭增产所需的生产资料与资金供给问题，从而也无法彻底舒缓煤炭供求紧张及其消费结构矛盾对经济复兴的瓶颈约束。

1946年12月，日本决定实施“倾斜生产方式”，并确立了“煤炭增产第一”的方针和“1947年生产3000万吨煤炭”的目标。该政策的战略构想是把有限的资源集中于煤炭和钢铁行业。即，首先是倾斜性地把钢铁用于发展煤炭行业，扶植恢复煤炭生产，再把煤炭资源投入到钢铁行业，以扩大彼此的产量，最终达到提高其他行业产量的目的。倾斜生产政策主要包括物资倾斜分配、价格倾斜管理及资金倾斜使用。

对煤矿业的物资倾斜分配，是由政府根据《临时物资供需调整法》（1946年10月1日）、《指定生产资料分配手续规程》（1946年11月20日）和《指定配给物资分配手续规程》（1947年2月5日）等三项法令，对生产资料和生活资料实行直接统制而进行的。统制生活资料的目的，是为了维持国民最低限度的生活需求，以防止出现更大的社会动荡，保障矿工的稳定生活。而对煤炭、焦炭、钢材等主要生产资料的统制则是为把极为有限的资源，通过政府的组织管理，集中用于恢复重要产业的生产。对煤矿业的物资倾斜分配政策实施后，煤矿业所需钢材和水泥的80%—90%得到了供应保证，而其他行业的需求供给率则仅为20%—30%，^[29]可见日本对煤矿业的倾斜扶植力度是相当可观的。

对煤炭价格的倾斜管理，是以生产资料为重点进行物价统制。1946年，片山内阁重点加强了生产资料的价格统制，将煤炭等基础物资指定为稳定性生产物资，当稳定性物资的生产成本超过稳定性价格时，其超过部分由国家实行财政补贴。1947年，价格调整费在日本政府的一般财政支出中所占比例高达13.2%。^[30]这种价格统制倾斜政策，缓解并改善了煤炭等重点产业的经营赤字，对恢复扩大再生产具有重要意义。

对煤炭增产的资金倾斜使用，是根据1947年2月日本政府制定的《关于产业资金调整措施纲要》进行的。该纲要把煤炭、钢铁、肥料确定为重点产业，并强调“为实现生产的均衡发展，极力限制对非急需产业的融资”^[31]。另外，3月公布的《金融机关资金通融准则》及《产业资金贷款顺序表》中规定，政府金融机关的贷款必须按照政府指定的产业资金贷款顺序，优先对重要产业提供融资。关于产业资金贷款顺序，日本政府把产业分成甲、乙、丙三大类。甲类是倾斜生产所确定的重点产业，也是资金需求量最大、资金周转期最长的产业，在一般金融机关资金短缺的状态下，由复兴金融公库向这些部门提供长期融资。

“倾斜生产方式”作为一种产业结构调整政策，实施效果显著，它打破了煤炭和钢铁生产互为前提的怪圈，促进了战后日本经济的重建。

最后，开展民间煤炭增产动员运动。战后日本经济复兴是一项极其复杂的系统工程，其难度之深、问题之多、规模之大，已超出个人或某个组织所能解决的范围，需要动员全社会的力量共同解决。日本政府通过教育宣传等手段，巧妙地使“增加煤炭产量”成为举国的目标与口号，煤矿业及民间自发地开展了各种煤炭增产运动。^[32]日本通过报纸、电视等大众媒体及时、准确地向公众传达重建经济的迫切性，增加煤炭产量的必要性，对当时凝聚人心、激励国民开展煤炭增产运动起到了重要作用。

其二，应对石油供应危机的策略考量。石油在日本的能源结构中亦占有重要地位。战后初期，日本的石油产业由于遭到美国7%炸弹的集中轰炸而严重受毁。^[33]太平洋沿岸的17所炼油厂中有15所遭到轰炸燃爆，^[34]遭空袭破坏的炼油厂之永久损坏率为75%，损坏金额是投资额的32%，^[35]导致石油冶炼设施的生产能力跌至战前的51%，^[36]实际产油量仅相当于空袭前的4%。^[37]而原油库存仅为9.9万kl，不到战时371.2万2000kl的3%。^[38]总之，战后初期日本石油供应局势相当严峻。而美国主导下的占领当局GHQ却对日本的石油业采取了最为苛酷的管制政策。^[39]因此，日本在解决石油供应不足问题时采取了不同于煤炭的内向型政策，不仅致力于扩大国内原油生产和冶炼能力，而且采取了向GHQ申请石油进口权、引进国外冶炼技术和冶炼设备等外向型政策。

第一，努力争取石油进口权，以弱化石油供应危机。战争结束时，日本的石油库存量即便是民生所需都无法满足，更毋庸说支撑整个产业复兴。有鉴于此，日本政府向GHQ提出进口石油的申请。GHQ对于该项要求的态度经历了一个转变过程。1945年10月，GHQ向日本政府下达《关于石油制品备忘录》，规定：“包括废油在内的石油产品库存，要通过内务省向急需产业及消费者进行配给。其配给必须按照盟军最高司令官的指令，由法定机构实施。”^[40]该备忘录实际上是要求日本通过内部努力解决石油供给问题。据此，商工省（1925年设置）制定并实施了《石油配给统制纲要》，决定暂时由石油配给公司实施分配，以解决石油消费的空间配给问题。1946年1月，GHQ发布《关于原油进口的备忘录》，明确拒绝日本进口原油。

1946年5月21日，GHQ的态度发生转变，拟发了《关于石油配给及受领备忘录》，认可商工省临时统制机关——石油配给公司为唯一的石油配给机构，并指定其为贸易厅进口石油的代理机构，^[41]日本临时获得石油进口权。1946年7月，日本开始进口石油产品，该年度的进口量为40万kl，1947、1948、1949年分别增加到117万kl、160万kl、2009万kl。^[42]1950年1月，朝鲜战争爆发在即，日本正式获得原油进口权，进口量迅猛增加。

第二，加大国内原油生产，缓解石油供应危机。GHQ在解决日本石油不足问题上，除了渐次放松对日本进口石油管制外，还加大了对日本国产原油生产、冶炼的扶持力度。GHQ以天然资源局（ Natural$ Resources Section）为窗口，通过向日本植入新技术、投入新设备、派遣专家和技术人员，提高日本的石油勘探与采掘能力。^[43]1947年1月，日本设置“石油资源开发促进委员会（1949年5月改组为石油开发促进审议会）”，作为接受GHQ天然资源局提供技术援助的受理机构。由于从技术引进到吸收并发挥功效需要一定周期，1948年前，日本国产原油量依然呈现下降趋势，直到1949年，GHQ的技术援助才初显成效，国产原油达到2066千桶（1948年是1124千桶、1949年是1368千桶）。^[44]

第三，加强与国外石油公司的合作，提高石油生产率。战后经济复兴期间，日本通过与国际石油资本合作，解决了石油产业普遍存在的诸如技术落后、资本不足等问题。1948年，日本制定实施了《关于外国人取得财产的政令》，这标志着日本开启了引进外资的大门。1950年5月，规范外资引进标准的《外资法》出台，其中规定日本石油企业可用外汇（美元）向海外支付专利、技术等费用。上述两法的颁布和实施，标志着接受外国企业直接投资、技术转让等事宜得到了法律保障。^[45]

1948年2月，东亚燃料矿业与standard vacuum缔结了包括资本、技术、原油供给、销售等内容的综合性合作协议。以此为开端，到1952年8月，东亚燃料工业、日本石油、三菱石油、昭和石油、兴亚石油、丸善石油等6家冶炼会社分别与外国公司缔结了合作协议。^[46]随之，日本顺利地移植了海外石油企业的先进技术与设备。

另外，进口原油在本国冶炼，比直接进口石油制品更能节约外汇，从而可以缓解外汇压力。因此，1950年初，9家太平洋沿岸炼油厂（大协石油、昭和石油、东亚燃料工业、日本石油、日本矿业、丸善石油、东亚燃料工业、三菱石油、兴亚石油）相继重新开工，^[47]日本原油冶炼能力得到大幅提升。^[48]

其三，应对电力供应危机的政策选择。战后初期，日本的电力供应形势极为严峻。电力设备由于战时的过度使用而老化，致使电力损耗率猛增，1945、1946年分别为30.8%、30.5%。战争破坏还导致全国各电业公司的供电、发电、配电设备受到不同程度的损坏，其中配电设备的损失额几乎达到电力设备损失总额的60%。^[49]加之，煤炭供应只能满足火力发电所需煤炭量的30%，^[50]使得发电能力更为捉襟见肘。而日本经济的逐步复苏，却对电力的需求呈现扶摇直上的趋势，1945—1955年间产业用电一直占据电力总需求的主要地位，1945年为71%，1947年为68%，1950年为66%，到1955年达到了69%。^[51]电力设备能力的落后与电力需求的迅猛提升形成一大矛盾，并成为日本电力慢性不足的根本原因。没有稳定的电力供应，日本经济就不可能得到复兴和重建。因此，日本政府采取了如下政策以规避电力不足的瓶颈约束。

首先，改组电力管理体制，激活电力生产机制。战后初期的电力生产、供给管理大体沿袭了战时统制体制，国家管理色彩过于浓厚，因此电力产业及其规制体系成为战后经济改革的重要一环。1946年9—10月，日本在GHQ的指示下不仅废除了配电统一控制令和电力调整令，^[52]而且对电力事业法做了大幅调整。1949年11月，又在GHQ的指令下组建电力事业重编审议会。1950年11月24日，日本公布了“电力事业改组令”和“公益事业令”。^[53]这些举措取得了一定的成效，但并未彻底改变国家管理电力的状况，国家统制的力度依然强大，^[54]电力价格亦处于国家管理范畴之内。

其次，制定电力危机对策，加强电力资源开发。电力设备老化、战时电力设备的过度使用、维修滞后、输电线路及相关设备受到战争的严重破坏等是难以在短期内解决的问题。1947年秋，日本发生前所未有的电力危机，使得电力不足问题更趋严峻。同年11月，日本又出现了异常的缺水状况，炭质下降与水、火力发电设备的过度使用造成电力输出能力的锐减。

维修滞后，也显现出来，随着战争的结束，电力需求从原来的军需工厂地带转向都市及地方，这种跨区域的大转移导致超负荷设备增多、事故多发及电力损失率趋重等问题，进一步加剧了电力供应短缺局势。因此，1947年11月，日本政府制定了《电力危机突破对策纲要》，规定优先确保电力所需物资和资金、保障火力发电用煤、奖励自家发电等。^[55]在硬件方面，日本发电、输电及配电公司，为防止电力需求激增、控制电力消费、降低电力用量，加强了对发电、输电、变电及配电设备的管理与维护。1949年3月，日本在经济复兴计划中，将电力产业列为重建经济、安定民生的重要基础产业，并为开发电力资源制定了《电力5年计划》，主要规定电力事业“新增水力发电115万千瓦、火力发电42万千瓦、自家用水力发电11万千瓦”。^[56]日本以电力体制重组为契机，加快了电源的开发，曾一度严重缺电的局面也日渐趋缓，基本解决了经济复兴所需电力供应不足问题。

三、能源增产政策与经济复兴的路径结合

以政治经济学中“社会大生产”的一般原理而言，实物产品的广义生产包括狭义的生产及流通、分配和消费等环节。物品在生产领域被生产出来后，由其生产者投入流通领域进行交换，最后用于消费。以煤炭为中心的能源增产政策的制定和实施只是从“生产”环节对能源供应短缺问题进行“量”的补充。而事实上，物品的生产不是为生产而生产，而是为了消费而生产。因此，能源产品的生产只是完成了能源生产的第一个环节，生产出来的煤炭、石油、电力必定要按照生产、价格制定、流通、分配、消费的顺序进行运转，从而完成能源与产业的路径结合。在战后复兴期这一特殊的历史时期，日本的政策主体存在着“二元性”^[57]，即美国政府及其对日占领当局和日本政府。在长达7年的占领时期日本丧失了对外主权，“美国及其对日占领当局是一种不可违抗的至高无上的存在，同时占领当局也推行了一系列改革，其中包括旨在改变战前旧经济体制的各种经济政策”^[58]。“二元性政策主体”的关系是指美国对日本以“间接统治方式”掌握主导支配权，制定大政方针，而日本政府继续发挥行政职能。日本的能源管理机构主要是GHQ，GHQ的命令代替了战时统制的各种法规，对能源供需进行调节，1946年10月，出台了《临时物资供需调整法》。日本政府在不违反占领方针的前提下，推行了包括能源增产政策在内的诸多重要的经济政策。煤炭、石油等能源产业的直接管理是由日本政府进行的，但在改变或制定重要政策时则必须要得到美国的许可。能源生产—价格制定—流通—分配—消费五大环节的具体管理机关是商工省、经济安定本部。

在出现经济危机、生产停滞的情况下，商工省（1925年4月—1946年8月）实施了煤炭、石油、电力相关的紧急政策以及应急性的生产对策。1946年8月12日，日本政府设置了作为统合经济的综合官厅——经济安定本部。经济安定本部作为战后经济复兴的统制机构，在片山内阁时期尤其发挥了强大的机能。经济安定本部是按照麦克阿瑟的指示成立的政府部门，负责策划和起草所有物资的生产、分配以及消费、物价、财政、运输、金融、建设等相关领域的经济政策，综合协调和监察政府各厅事务部门工作，拥有比其他政府部门更强大的权力。经济安定本部简称“安本”，素来被称为是经济政策的“总司令部”。^[59]1952年7月31日经济安定本部被废止，改组为经济审议厅。^[60]可见，日本经济复兴的政策体系是在“二元性政策主体”的框架下制定形成的。

从能源政策与经济复兴相结合的路径管理的实际状况来看，政府针对生产、价格制定、流通、分配、消费五个路径环节上的问题，都综合地运用了经济手段（经济计划、价格政策、财政金融政策）、法律手段、行政政策、文化手段（国民运动）等各种政策工具。进一步而言，在路径管理中使用的主要政策手段具体有：直接管制（价格、数量、设备的管制）；金融、税制上的政府扶植及优待措施；设定标准、目标；制定相关的法律；舆论宣传或行政指导^[61]等。

一是生产环节上的管理手段。在煤炭生产环节，仅1946年9月—

1947年12月，有关煤炭增产的各种措施、计划、纲要、法律就有33件。^[62]在有限的资金与物资中，作为推进倾斜生产的政策手段，除了强化物资配给（包括进口物资的分配）之外，还创设了“价格差补给金”制度（包含价格的统制）与“复兴金融金库”。“价格差补给金”是恢复了战时的制度，政府交付补助金将煤炭按照比原价低廉的价格引渡于钢铁产业，同样，钢铁业以比原价低廉的价格把钢铁引渡给煤矿。“复兴金融金库（简称复金）”设立于1947年1月，金融融资倾斜给了以煤炭、钢铁、电力、海运为中心的重点产业。^[63]金融复金最为重要的融资对象是煤炭产业。从复兴金融公库的成立到废止，煤炭产业共接受了复金融资总额的36%，其中，煤炭设备资金占98.1%，即煤炭业所需资金几乎全部来自于复金融资。^[64]另外，1948年1月15日，日本政府为确保增加煤炭生产所必要资金，在配炭公团中设置了生产奖励金特别账目。^[65]

二是定价环节中的管理手段。战时统制体制时期的各种法规随着日本战败和以美国为主导的GHQ对日占领政策的实施而被废止。但是，1946年10月成立的《临时物资供求调整法》又成为占领时期新的统制方式，即经济安定本部在得到GHQ指令或许可的基础上，对煤炭、电力、石油等主要物资的生产、价格、流通、配给等环节的实施计划进行企划，由物价厅负责对包括煤炭、电力、石油在内的主要物资实施价格统制。另外，在必要的情况下还可以实施价格补正措施。

三是流通环节上的政策手段。在日本战后经济复兴的过程中，在煤炭、石油等紧急物资的流通领域存在着混乱的问题，对此日本政府主要运用经济手段与行政手段谋求流通秩序的改善。在强化物资的流通秩序方面，经济安定本部利用中央驻地方检查机构，赋予经济监察官以及经济监视官以行政警察所具有的现场检查、检验的权限，从经济、行政两方面加大了对流通物资的监察力度。^[66]

四是分配环节上的政策手段。分配环节中的政策手段主要采取了法律手段与行政手段。政府按照《临时物资供求调整法》，于1946年11月19日、1947年2月10日分别颁布了内阁训令第10号《指定生产材料分配手续的规定》、内阁训令第3号《指定配给物资手续的规定》。前者是以政府制定生产材料为对象，根据需求申请进行分配的制度；后者是以不适用于需求申请的消费物资及个别需求者的生产材料为对象，对于具备一定条件的物资进行平均分配的制度。^[67]基础性生产材料、重要的生活物资、主要粮食等需要完全统制的重要物资则通过公团方式来确保配给。^[68]在战后日本物资缺乏的时代，煤炭、石油等重要物资采取的分配制是以发放票据的形式进行的，物资分配的票据由商工省发行，但其前提需要有经济安定本部的认可。

五是消费环节中的政策手段。能源消费环节中的管理手段，主要表现为行政性的计划指导和舆论宣传、道德说教等方式。经济计划是在能源消费过程中，为有计划地分配人、财、物，而制定的相应的措施、规定和政策等。为了突破和缓解电力供应危机，日本政府以“节约用电、较少用电”为目标，在全国范围内号召展开国民运动。^[69]为了配合全国范围内的国民运动并使之有序进行，政府在商工省还设置了“电力危机突破对策本部”，负责开展“突破电力危机”的国民运动。开展国民运动的内容主要包括以下活动：厉行电力节约消费与防止电力的不正当使用；指导国民进行电力的合理化使用；举办讲演会或展览会；散发传单、小册子；通过收音机、小学生进行舆论宣传。应该特别指出的是，日本为了彻底地使广大国民了解电力危机的实际情况及其严重影响，在电力合理化使用方面，实施了严格的奖惩制度。^[70]

最后，还需说明的是，随着日本战败，在战时体制下制定的与电力事业相关的法律、命令，或是废止，或是被修改（1946年4月1日《国家总动员法》被废止后，《配电统制令》与《电力调整令》也于同年9月30日失效）。但是，战后经济恢复和社会转型期间的新电力体制尚未形成，为此，亟须解决缺失电力的矛盾。于是，1946年10月1日，日本重新修订了《电气事业法》。然而，在这一修订过程中，关于电力事业的监督体制，仍然大量地吸收了战时体制下制定的《配电统制令》的内容。战时体制下的《配电统制令》与《电力调整令》虽然形式上失效了，但诸多内容仍被战后的电力体制继承了下来，而战时体制下的《电力管理法》与《日本发送电株式会社法》则原封不动地被继承下来。由此可见，战后初期电力的“国家管理体制”实质上与战时电力体制是一脉相承的。

四、能源政策的绩效评析

战后初期日本能源物资的紧缺性与经济重建的紧迫性，导致了具有计划性质的统制体制成为日本最佳的能源配置选择手段。进一步而言，是因为考虑到与自由放任的市场相比，统制体制能够通过政府的调控对能源进行有效、合理的配置，这种方式更能够在短期内取得巨大的成效。当时，日本政府与企业的关系具有“强政府弱企业”的特征，可以说包括能源在内的产业政策都是“在官僚主导之下，以浓厚的管制形式实施的”。^[71]

日本政府综合运用行政手段、法律手段、经济手段、文化手段（国民运动），来分别管理煤炭、石油、电力等能源的生产、价格制定、流通、分配、消费五大环节，以谋求解决产业复兴中能源供应严重不足的困境。综合而言，生产环节中的倾斜生产方式^[72]解决的是能源“量”的不足问题；价格环节中由政府制定价格，解决的是能源配置的“资金”不足问题；流通环节中的优先运输政策，用以提高能源流通的速度与效率；分配环节中的指定分配政策决定了能源供给对象，解决了急需能源产业的能源供应不足问题；消费环节中的计划消费，谋求的是提高能源消费的“有序性”。市场机制难以解决的严重问题，选择统制经济的手段可以得到更好的解决。

其一，突破能源“瓶颈约束”。^[73]日本本国能源极为匮乏，加之战后的特殊情况，致使日本在经济重建中首先面临的是能源供应不足的“瓶颈约束”。对此，日本对煤炭、石油和电力的管理沿袭了战时统制体制，以谋求通过能源增产达到经济复兴之目标。从实施能源政策的最终结果而言，日本很快突破了能源对经济复兴的“桎梏”，并在不到十年的时间内，各项生产指数均达到或超过了战前的最高水平。

在煤炭产业方面。日本通过煤炭增产政策的制定和实施，煤炭产业、钢铁生产分别从1947年度后半期、1946年第四季度开始明显恢复。^[74]从煤炭的产量来看，如表1-7所示，1946年煤炭产量不足2300万吨，比战败时的1945年下降了约100万吨。但是，1947年煤炭产量增加到了2900多万吨，到1948年则大大超过了“年产3000吨”的目标，并达到3600万吨，到1951年已超过4600万吨，约是1945年的2倍。从煤炭生产率角度来看，1951年的生产率从1946年的5.6吨/人·日增加到11.0/吨/人·日，增幅约两倍多。从粗钢产量看，1946年为56万吨，1947、1948年分别为95万吨、172万吨，两年间增长207%。^[75]至此，煤炭、钢铁的生产迅速得到了恢复。

表1-7 战争前后煤炭供给量及人均生产率

续表

资料来源：1.根津知好：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第913页。2.水沢周：《煤炭昨天今天明天》，築地书馆，1980年，第199页。

煤炭、钢铁得以迅速增产的主要原因是日本把扩大煤炭、钢铁两大产业作为优先发展产业，对于应该复兴的产业进行优先顺序排列，并按照优先顺序来投资。从这种意义上来说，当时把煤炭集中用于钢铁业的路径管理不是追求能源产业与钢铁产业的利益最大化，而是追求两者产量的最大化。“倾斜生产方式”作为一种产业结构调整政策，实施效果很明显，它打破了煤炭和钢铁生产互为前提的怪圈，促进了战后日本经济的飞速发展。可以说，煤炭、钢铁两大产业生产量的提高是“倾斜生产方式”构想中的既定计划和目标。这一构想的实现也使日本经济在快速恢复过程中摆脱了煤炭不足的“瓶颈约束”。

在石油产业方面。战争结束后不久，日本对石油产品的消费量大幅度下降，1945年的消费量不及战前的最高水平，仅为1937年和1938年消费量的1/10。此后，石油产品的消费量虽逐年上升，但直到1952年，年消费量才基本超过了1937年和1938年的水平（参见表1-8）。

表1-8 石油产品消费量的推移（单位：1000千升）

续表

注：其他代表的是沥青、干油、石蜡等。

资料来源：井口东铺：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第28页。

另一方面，日本的石油产品供应量与消费量呈同步变化。二战结束后，石油产品的供应量开始迅速下降，1945年石油产品的供应量只有284万千升，到1952年恢复到战前最高水平达到5731万千升。另外，在1946—1948年间，石油供应量中进口比例远远大于本国自产比例，之后，国内加工生产的石油产品迅速增加（详见表1-9）。其主要原因在于，冷战开始后，美国逐步放松了对日本进口石油的限制，被关闭的太平洋沿岸制油所也得到了开工和恢复生产的许可。而且，日本的各石油公司，与美国、英国的石油公司进行资本、技术合作，在生产能力得到提升的同时，也逐渐形成了今天日本石油产业的“骨架”。^[76]太平洋制油所的复原工程完成之际，日本原油处理能力在日本海沿岸达到16327桶/日，在太平洋沿岸达到52405桶/日，总计68732桶/日。再加上兴亚石油、横滨的两个制油所的3123桶/日，总计71855桶/日。1945年12月末，以日本海岸制油所为中心的原油处理能力只不过约1.9万桶/日，此时，日本的原油处理能力一举增加了近4倍，得到了显著的增强。^[77]

表1-9 石油产品供应量的推移（单位：1000千升）

注：“其他”代表石蜡、沥青、干油、LPG、石脑油等。

资料来源：井口东铺：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第26-27页。

在电力产业方面。战后初期，日本电力主要是通过水力发电来供给的，而水力发电站并没有像石油产业那样遭到战争的严重破坏，故在煤炭不足的情况下，水力发电便成为重要的能源供给源。但是，仅依靠原有的发电设备依然不能满足经济发展的需求，所以电力供给基础的扩建及其体制整备成为电力行业的当务之急。“从战后电力行业重组至今，以日本经济迅速复兴和增长为背景，在电力供求平衡上，为满足激增的电力需求而履行供电责任所应做的不懈努力，堪称一部电力供求紧张的历史。”^[78]由于战前电力产业的垄断性极强，因此战后电力产业也成为经济改革中集中排除法的适用对象。1950—1951年日本对电力产业进行了进一步的改组，形成了新的电力体制。与此同时，日本也加大了电源开发的力度。事实上，电力的生产量真正大幅度的提高是在电源开发后实现的，而电源的真正开发是在民间9家电力公司体制正式运行之后进行的。

从实际效果看，以电力体制重新组合为契机，日本加快了电源的开发，曾一度严重缺电的局面也日渐趋缓，基本解决了经济复苏和发展所需电力供应不足的问题。发电设备能力日益增加，在电力行业重新组合的5年间，日本发电设备能力增加了468万kW，成效显著（参见表1-10）。

日本的总发电量也屡创历史新高，1955年达到了652亿kWh，比1945年增加2倍多（参见表1-11）。

表1-10 新电力体制下的发电设备能力变化推移（单位：1000kW）

资料来源：依据能源厅企划调查课《综合能源统计》（1949—1957年版）的相关数据制作而成。

表1-11 电灯电力需求量年度变化推移（单位：10⁶kWh）

资料来源：依据能源厅企划调查课《综合能源统计》（1950—1956年版）的相关数据制作而成。

最后，从经济恢复的主要指标看，最严重的危机局面已经过去，日本基本上结束了“剥笋生活”。^[79]特别是在实施倾斜生产方式的两年里，煤炭、电力和石油等能源的增产，相应地带动了钢铁、化肥等产量的增加，国民经济的恢复速度明显加快，能源供应危机得到了很好的纾缓和释放。煤炭、钢铁等基础产业的恢复速度大大超过其他产业的生产水平，并渐次实现了带动其他相关产业、搞活全盘经济的复兴构想。从工业生产和国民生产情况而言，1947、1948年的工业生产分别比上年度增长18%和34%;^[80]1948年的工矿业和制造业的生产指数（相对于1934—1936年平均）已由1947年的37.4%、35.1%分别上升到了54.6%、52.5%;^[81]同期，国民生产总值也比两年前增长了23%。^[82]如表1-12所示，日本工业生产、实际国民总生产、实际设备投资、实际个人消费、实际就业者的人均生产率等指标，在1951年就已超过了战前平均水平（以1934—1936年的平均值为标准）。

表1-12 日本战后主要经济指标超过战前水平的年份

资料来源：稻叶秀三、大来佐武郎、向坂正男：《讲座日本经济》（1），1965年，日本评论社，第5页。

另一方面，日本政府从能源生产到能源消费的统制管理方式，尽管起到了迅速增加能源产量、促进经济复兴的作用，但同时也带来了诸多负面影响。

一是加剧了通货膨胀。复兴金融公库融资与价格差补给金，作为支撑战后初期能源增产的政策成效显著，但该政策也成为通货膨胀的重要因素。日本政府通过封锁存款、兑换新日元等措施，减少通货的流通量，抑制了过度性膨胀，但倾斜生产方式开始之后，复兴金融金库向钢铁产业与煤炭产业提供大量资金，结果反而导致与克服通货膨胀的目标背道而驰，加剧了通货膨胀。另外，在倾斜生产的过程中，设定包括煤炭、石油、钢铁在内的重要物资的消费价格为公定价格，对于其消费价格与生产价格的差额是由政府财政支出以“价格差补给金”的形式进行补助的，此举进一步扩大了财政规模。而复兴金融公库的融资财源本身就源自日银接受复兴金融债券，所以这也导致了通货膨胀的进一步恶化。

二是拉大了不同企业之间的差距。为了实现能源增产，复兴金融金库以及美国的对日援助，都将巨额的资金倾斜提供给了煤炭、钢铁等重要产业，毋庸置疑，这些政策手段，对于日本经济摆脱混乱、恢复生产、走向复兴发挥了无可替代的重要作用。从另一方面看，这也带来了大企业与中小企业在资本能力方面的巨大差距，资本能力的差距带来了生产力的差距，生产力的差距又带来了工资的差距，这成为不同规模的企业、不同产业的企业在生产能力及工资等方面存在显著差距的一个主要原因。^[83]

三是阻碍了电力技术的迅速提高。从1945年到1951年，电力需求以13.7%的年增长率迅速增加，故此政府对每年的电力使用进行了限制。^[84]从供需角度而言，限制的目的是减少电力的需求量，从而达到供需平衡。但是，此举对于战后日本经济复兴而言，似乎并不是明智之举，因为限制消费就会减缓经济恢复速度、制约扩大再生产，所以，从长远角度来考虑应该从增加供应角度入手，才能进一步促进经济恢复和发展。另外，1945—1948年间的通货膨胀率不断升高，日本通过行政管制把电力价格控制在了较低水平，这致使电力产业的资金严重不足，经营不断恶化，成为导致当时日本电力技术开发落后、电力慢性不足的主要原因。

四是激化了社会矛盾。为解决能源供应不足，尽快实现经济恢复，劳动者被强行进行超负荷的劳动，设备也被最大限度地运转，致使人为灾害不断发生。1948年的灾害件数与罹灾人数都比1946年增加近3倍。仅煤矿产业，在1950年重大灾害^[85]的发生次数为30次、死亡124人，1955年为23次、死亡154人。同期，重大灾害以外的死亡人数分别为660人、512人。^[86]许多工会为了摆脱近乎无法忍受的劳动强度、提高工资水平、确保劳动安全，组织了多次游行罢工行动，并在1948—1950年期间，发动了两次波及全国性的罢工事件。另一方面，由于政府一味地重视煤炭产量、增加劳动强度，却忽视了煤炭生产技术，从而导致了采煤技术的停滞。

综上，战后初期日本为应对能源危机出台了一系列政策，其中包含了对过度管制的战时统制经济进行改革，但由于完全放任于市场自由支配难以解决规模空前的能源危机，故以“倾斜生产方式”为代表的一系列政策实质上体现了显著的国家权力强度介入经济领域的特点。从能源配置的制度框架而言，日本选择了在具有“国家统制”和“行政计划”特征的制度框架下，对能源供应危机进行政策安排和机制设计；从政策目标而言，日本优先选择的是确保和加强能源“量”的生产和供应，而不是注重和追求能源产业的“利润”和“效益”；从政策手段而言，日本虽然运用了多元化的手段，但都带有国家统制经济体制的色彩和性质，其目的也是通过行政管制有效集中全国的人力、物力、财力，解决当时能源配置中关键产业和能源间的“最大供需矛盾”。因此，可以说战后初期日本的能源政策“路径依赖”于战时统制经济。而且，正是得益于这种能源管制体制，日本方才在短期内舒缓和规避了能源“瓶颈约束”，从而为经济复兴和高速发展提供了“能源动力”。

第二节 高速增长期的综合能源政策

战后日本的经济复兴与明治维新共同构成了近代以来日本资本主义发展的两大里程碑。1945—1955年的10年间，日本通过制定和实施“官民一体”的能源增产政策，对严重的能源供应危机进行了成功的纾缓和释放，并突破了能源供应不足对经济复兴的“瓶颈约束”，使日本走上经济高速增长之路。然而，随着日本经济的持续、高速增长，现有的“煤主油从”的能源结构及其政策体系很难得以维持和存续。日本在国内经济高速增长和世界能源革命的“内生”与“外压”影响下，不得不探索和追寻适应经济新形势的能源政策。经济高速增长时期日本能源政策的特点是能源供应和消费结构初步形成以石油为主导、多种能源并存的态势。日本通过确立以石油为主的综合能源政策，在能源产业结构中既培育和发展石油产业，同时也加大对天然气的进口，增加对原子能的投入和利用。

一、高煤炭价格的原因及其治理

战后日本煤炭价格一直居高不下，主要体现在与自身价格的纵向比较以及与石油价格的横向比较两个层面上。^[87]从自身价格变化而言，1950年1月的煤炭价格是战前（以1934—1936年为标准）煤炭价格的341倍，电力价格为95倍，石油价格为157倍，其中煤炭价格的上涨率最高。因此，1949年在以煤炭为主要燃料的生铁业、水泥业、电解苛性钠、硫安业等产业部门，煤炭成本在其生产成本中的比率分别从1935年的30.5%上升到58.4%、从1940年的33.3%上升到22.3%、从1935年的12.2%上升到22.3%、从1935年的25.6%升至40%，煤炭成本的上升，成为制约国际能源竞争力的重大障碍。^[88]与原油价格相比而言，在1957年前原油成本因为受开采技术、产量等因素的影响略高于煤炭。之后，伴随着许多中东大油田的发现以及世界“能源革命”的爆发，石油得到广泛普及，其价格也迅速下降，降到每桶2美元左右。^[89]

战后以来，造成日本煤炭一直处于高价位的根本原因主要在于日本对能源制度的安排，其主要表现有以下三个方面。第一，政府对煤炭的行政管制过死。日本从战后经济恢复时的倾斜生产方式，到第一个五年经济计划的完成，在能源政策上都是以“煤主油辅”为核心的能源政策，国家对煤炭进行严格管制。当煤炭产业不景气时，这种能源政策体制就决定了日本政府必须对煤炭产业进行扶持和保护，而恰恰因为政府的扶持和保护才助长了煤炭产业懈怠于结构改革。比如，1953—1954年间的暂时经济萧条，导致了煤炭库存增加和价格的暴跌，加之廉价石油进口的急剧增加，煤炭工业出现了严重的经营危机，对此，日本政府仍把保护国产能源的煤炭作为重要的政策课题，而忽视了国内外整个能源形势的变化。第二，市场价格体制尚不完善。在煤炭产业的价格体制方面，日本并未充分发挥市场机制在资源价格形成中的基础性作用，其价格体系也未能充分反映资源的稀缺程度与市场的供求关系。伴随着日本经济的高速发展，煤炭资源的有限性和能源稀缺的高预期进一步助推了煤炭价格的上涨，致使日本的煤炭价格可以有短期波动但无法改变长期处于高价位的态势。第三，煤炭成本的增加。由于劳动生产率低、采煤条件日趋恶化等直接因素的影响，日本的煤炭生产成本基本呈上升趋势（参见表1-13）。

表1-13 日本生产成本的变化推移 单位 日元/吨

注：制作本表过程中有些数据进行了四舍五入。

资料来源：依据通产省煤炭局：《煤矿业合理化临时措施法》，煤炭局，1955年6月1日的附件资料而制作。

对高煤价问题，通产省的基本方针是通过煤矿的合理化予以解决，但是合理化改革阻力大、力度弱，效果甚微，成本价格依旧（对高煤价问题的具体阐述将在本章第三节进行详细说明）。另外，对高煤价问题日本在早期阶段存在认识上的误区，比如由朝鲜战争引起的经济繁荣导致对煤炭需求的增大，致使煤炭价格上涨，当时日本认为高煤价主要是因为经济发展和繁荣所致，与煤炭产业本身关系不大，这一认识不但掩盖了煤矿业开采条件的恶化情况，而且导致了日本在推进煤炭产业合理化方面的滞后。可见，日本煤炭价格偏高并不是单纯因为供需矛盾（供应不足和需求旺盛的矛盾）引发的，其主要原因在于煤炭产业本身的生产成本过高，而导致煤炭成本过高的更深层次原因则是源于日本的煤炭体制。在生产成本过高的情况下，煤炭的市场竞争力相应降低，而能源需求者则把目光投向了成本相对较低的石油，这就造成了煤炭库存量不断增多，矿场经营状况日益恶化并日渐萧条。

总之，尽管日本政府处心积虑地想保护和扶植煤炭产业的发展，但事实上国际能源形势的变化，国内煤炭产业暴露出的诸多问题以及对石油需求的旺盛增长，再加之电力结构已完成了从“水主火从”向“火主水从”的转变，因此，日本政府也不得不重新审视曾经为经济复兴作出主要贡献的“煤主油辅”的能源政策。

二、综合能源政策的形成及原则

日本转变能源消费和供应结构，推行以石油为主的综合能源政策（下简称“综合能源政策”）的过程，并不是一蹴而就的，而是通过1960年制定《国民收入倍增计划》、1961年向欧洲派遣能源政策调查团、1960年开始实施“贸易外汇自由化”、1962年成立“能源讨论会”和“综合能源部会”等方式分层次、渐进地推进的。

《国民收入倍增计划》从确保经济高速增长的角度出发，确立了以石油为主的综合能源政策的基本方向。1960年12月27日，日本政府制定了在日本经济发展史上具有深远影响的《国民收入倍增计划》。该计划可以说既是宏伟的经济性纲领，也是日本全力推进高速经济增长的“灯塔”。其基本目标是“在国民收入倍增计划制定后的10年内（1961—1970年间），国民生产总值达到26万亿日元（按1958年度的价格为标准）。在计划的初期，鉴于日本具备支撑增长的诸如技术革新迅速发展、劳动力充足等因素，通过国民合作以及运用适当的政策，最初三年可望能实现年平均9%的经济增长，即1960年度为13.6亿日元（1958年为13万亿日元），到1964年度实现17.6万亿日元”^[90]。

为了确保能源的稳定供应以支撑经济高速增长，该计划对10年后的能源需求进行了预测，认为一次能源的供应量在1970年将达到2.8323亿吨（按7000千卡/千克煤折算），比1959年增长1.1倍（1959年为1.3373亿吨）。^[91]据此，现有煤炭、电力等能源的设备生产能力，^[92]很难达到满足经济发展所需的能源量，因此，该计划明确地提出了为了保证经济高速增长要把“油主煤从”作为今后日本能源政策的基本方向，要尽快取消对重油的进口管制并实施自由化。

《欧洲能源政策调查团报告》不仅是促使日本能源消费结构转变的催化剂，也为日本怎样制定能源政策、制定什么样的能源政策提供了参考物。1961年2月，通产省派遣以土屋清为团长、稻叶秀三为副团长的欧洲能源政策调查团^[93]，意欲通过对欧洲各国能源政策的考察，为制定日本能源政策提供参考和借鉴。同年7月，该调查团提交了题为“欧洲能源政策的要点”的研究报告，报告的主要内容可归纳为以下五点：（1） 50年代末期，在欧洲主要国家中，因为大量进口丰富而廉价的石油以及天然气、核能等新能源的发展，导致煤炭在能源消费结构中的比率急剧下降。（2）

在欧洲，主要能源消费国政府都尽可能向消费者提供廉价能源，并提倡消费者自由选择能源。（3）作为政府不能强制消费者使用特定的能源。（4）在欧洲，随着煤炭保护政策的削弱，其煤炭工业最终将受到煤炭和石油两者价格关系的支配。（5）明确指出当前日本“煤主油从”的能源政策缺乏综合性的考虑，为此，建议政府成立能统筹兼顾能源与经济的“综合能源研究机构”，组建综合能源审议会作为综合协调行政政策咨询机构。^[94]

报告团通过考察欧洲主要能源消费国而提交的这份报告，让日本深刻认识到世界能源形势的大潮流是由消费者自由选择能源，作为能源匮乏国的日本也应尽早采取综合能源政策。事实上，以石油为主的综合能源政策的决策过程就是日本在参考了欧美能源政策和具体措施的基础上，通过专家学者组成的恳谈会和审议，进行充分讨论之后决定的。^[95]

“贸易外汇自由化”的实施为日本进口石油扫清了制度上的障碍，开辟了广阔的道路。日本在60年代以前，政府实施贸易进口管制政策，外贸中进口商品的自由化率仅有16%。^[96]日本之所以坚持贸易外汇管理，除了保持外汇平衡外，还出于保护和扶持幼稚产业、萧条产业和夕阳产业以及稳定产品价格等产业政策问题的考虑，所以，要想让日本真正地走向国际化，还有待于国际舆论的进一步施压。^[97]当时，国际货币基金组织多次要求日本扩大贸易和外汇自由化，其原因是该组织认为“日本经济在复兴的基础上又有了相当的实力，并开始追赶欧洲各国了。但与此相对，日本目前仍以国际收支平衡为口实采取进口限制措施，并将之运用到产业政策上。此举显然违反了国际货币基金组织的精神”^[98]。

在此背景下，日本通产省在1960年6月公布了《贸易和外汇自由化计划大纲》，次年9月26日，在原有计划大纲的基础上，又制定了《贸易外汇自由化促进计划》。日本政府出于谨慎考虑，在实施贸易外汇自由化过程中采取了分阶段提高自由化率的渐进方式。《贸易外汇自由化促进计划》还明确规定石油进口的自由化要在1962年10月1日前开始实施。《贸易外汇自由化大纲》和《贸易外汇自由化计划》的制定和实施打破政府对商品进口的限制，取消原来的外汇配给制，为大量进口石油、重油等能源解决资金问题，扫清了制度上的障碍，标志着日本对外贸易体制由原来的保护型向自由化贸易体制过渡。

能源讨论会的设置为制定综合能源政策提供了智力支持。日本政府相当重视石油自由化问题，认为“石油进口自由化问题不仅关系到石油产业的生存和发展，还对与能源有关的煤炭产业产生重大影响。另外，对既是石油的重要消费者，又是能源产业的电气事业和煤炭事业，也会带来各种问题”^[99]。为此，日本政府于1961年7月设置能源讨论会，该会主要成员由能源专家、与能源相关的业内人士组成，其主要职能是以石油的进口自由化为前提，以集思广益的方式，讨论和研究日本的综合能源政策，确立石油进口自由化之后的对策。

此后，在煤矿业日渐萧条、石油进口自由化势在必行的情况下，1962年5月通产省接受了参众两院的建议，在产业结构调查会中新设立以有泽广巳为部长的综合能源部会。该部会的主要职能是系统地研究审议并制定以石油为主的综合能源政策。该部会的成立标志着日本以石油为中心的综合能源政策思想的确立。可以说作为通产省的咨询机构而设立的综合能源部会，为综合能源政策的制定和实施提供了组织保障。该部会到1962年12月末共召开了9次会议，在从各方面审议了能源问题的同时，还听取了相关行业的建议和意见。1963年12月，综合能源部会首次发表研究报告，该报告阐释了在能源革命下的综合能源政策、石油政策的地位等问题。^[100]

综合能源部会的报告明确提出综合能源政策的三原则是低廉、稳定和自主，^[101]即在开放经济的体制下，为了加强日本产业的国际竞争力，必须要在确保廉价能源供应的同时，还应该尊重消费者对能源的自由选择权；从经济安全的角度出发，考虑到日本能源进口依存度会日益增高，因此，必须要确保能源供应的稳定性；因为石油是进口的主要能源，为了确保其廉价、稳定的供应，在保证石油精炼业对国际石油资本自主性的同时，必须加大进口能源供应地的分散化和海外原油的自主开发率。^[102]

从上述三原则可看出，日本能源政策的目标就是以低廉、稳定的能源供应为中心，以确保国民经济的持续快速增长和民众福祉的提升。“贯彻能源政策的基本态度应尊重自由经济的原则，但是，由于能源工业具有基础产业和公益事业的特点”^[103]，因此，在贯彻落实“三原则”过程中，仅仅依靠市场机制的作用是很难维持能源价格的低廉和稳定的，政府还要制定更为具体的能源政策及其相关规划。

三、石油主导地位的确立及实施

在石油产业方面，日本制定石油政策的目标是促进能源消费主体从煤炭转向石油，确立以石油为主体的能源消费结构，并在相对开放的经济体制下培育和发展新型石油产业。对此，日本从政策、法律等层面制定了以下诸措施。

第一，颁布实施《石油业法》。1962年5月11日，日本颁布《石油业法》，该法的颁布标志着日本能源政策的基本发展方向是以石油为主的综合能源政策。《石油业法》的基本理念是：“通过调整石油精炼业的企业活动，确保石油稳定而廉价的供应，以此发展国民经济和提高国民收入。”^[104]为了实现该目标，《石油业法》还做了以下五点规定：（1）通产大臣确定石油供应计划；（2）允许购买石油精炼业以及新建“特定设备”^[105];（3）石油制品生产计划、石油进口业以及石油进口计划要提前申请；（4）设定并公告石油制品的销售价格标准；（5）设置石油审议会。^[106]从上述内容看，日本政府想通过《石油业法》达到如下目的：在完全自由化的状态下，石油市场很可能发生混乱，国际石油资本将趁机占领日本的石油市场，从而损害石油供应的自主性，对石油的稳定供应带来重大的障碍。为规避上述不利后果，就需要通过《石油业法》对能源市场的无序性进行限制（行政指导和管理）。同时，为了避免过度竞争，可通过《石油业法》限制新的国外资本进入，保护和培育民族石油工业。另外，《石油业法》为国产原油、自主开发原油的交易制定了某种框架。^[107]

《石油业法》实施后不久，日本结合石油市场的实际情况，调整了石油生产计划。根据《石油业法》第10、12条的规定，石油精炼企业、石油进口企业向通产省大臣提交了石油制品生产计划和石油进口计划。与此同时，1962年7月25日通产省根据该法的第3条公布了1962—1966年度的石油供应计划。但是，石油精炼业界和石油进口业界提出的石油产品生产计划比通产省公布的供应计划多20%。造成上述差距的主要原因是，1962年以后，以石油进口自由化为背景，石油产业界展开了激烈竞争，导致石油企业占领市场的强烈愿望和过度担心政府干涉而虚报生产计划量。^[108]对此，日本政府对石油企业界提出的石油计划进行了调整，其调整方法是实施生产配额制，生产配额量的计算标准则依据每个石油公司的生产实际业绩、销售能力（销售实际业绩）、设备能力三个指标来进行判断，对中小企业则要保证其最低开工率的58%。^[109]此外，日本还根据该法对石油价格、精炼石油设备的标准作了调整。

可见，《石油业法》并不是不加任何限制地完全开放石油市场，而是为了增强本国能源供应的自主性，采取了一些防止国际石油资本占领本国石油市场的政策方针。因此，从该意义上说，《石油业法》也是对“原油进口自由化”的匡正和定位。事实上，日本通过《石油业法》的颁布和实施，明显地提高了海外自主开发石油的比率（从1961年的3.9%增加到了1970年的9.8%），在一定程度上满足了能源供应的“自主”和“稳定”。

第二，组建共同石油公司。日本石油政策的最大目标就是在确保经济高速发展所必需的石油量的同时，培养本国的石油资本，合并、重组中小规模企业，组建联合石油销售公司。^[110]1963年12月，产业结构审议会综合能源综合部会明确强调“没有采油部门，想仅仅通过精炼、销售部门来确立我国的石油精炼产业基础，就需要实施‘推进集约化、加大财政资金的投入、创办民族企业’的石油政策”^[111]。次年11月，综合产业结构审议会综合能源专门委员会的中间报告指出：“受国际环境的影响，我国石油产业的生产流通秩序明显混乱，特别是中小规模的石油企业出现了经营恶化的状况，进而因资金难以周转而导致了恶性循环，因此，民族企业的当务之急是推进体制改革，实现联合化和集约化。”^[112]政府出于对能源供应方面的安全保障、改善石油流通秩序和原油进口自由化等方面的考虑，对亚洲石油、东亚石油、日本矿业三家公司合作重组进行了积极引导和斡旋。1965年8月，三家公司的销售部门合并，组建成了共同石油公司，其出资比率分别为日本矿业34%、亚洲石油23%、东亚石油23%、金融机构20%。^[113]1966年2月，日本完成了配油部门的合理化，7月实现销售部门的集约化。1968年12月，以共同石油为基础，三家精炼公司组建了共同石油集团。

为了保护和扶植共同石油公司，通产省采取了一系列的优惠措施。首先，在财政投融资上对其进行扶持，开发银行给其6.5%的特殊利息率贷款，1965—1969年间各年份分别提供了40亿日元、60亿日元、80亿日元、110亿日元、140亿日元的贷款。其次，在新建加油站的制度框架内，放宽对共同石油公司的限制。再次，在批准石油精制设备方面，对共同石油公司给予特殊关照。^[114]

上述扶持共同石油集团政策的实施，使共同石油集团的精炼能力、销售能力的市场占有率均有明显增加，并一跃成为继日本石油公司、出光兴产公司之后的第三大石油公司。^[115]尽管通产省为确保石油的稳定供应，改善石油市场上的流通秩序，不遗余力地对共同石油集团加以保护和扶持，但是，共同石油集团毕竟有拼凑组建的性质，资源整合及其凝聚力并不理想，真正实现集约化的道路也并不平坦。

第三，扶持自主开发原油。石油消费量的与日俱增，逐渐成为主要能源，且其在日本经济发展中的地位也不断上升，因此，如何确保石油的廉价和稳定就成了日本亟须解决的重要课题。一直以来，日本政界认为不能依赖外国的石油公司，而应由民族资本在海外自主开发和生产石油。为此，日本政府制定了如下措施作为政府手段予以贯彻。

首先，设立石油资源开发股份公司。1955年12月设立了石油资源开发股份公司，该公司成立初期的资金为10.2亿日元，其中除民间资本4.43988亿日元外，主要由帝国石油的13家石油精炼企业共同出资，政府提供资金5.76012亿日元。政府在资金问题上的做法是把政府持有的帝国石油股份公司的股份，以实物出资的形式转让给石油资源开发股份公司，其售价就充作政府提供的资金。该公司的主要职能是在国内外有计划地承担对新油田、可燃性天然气的勘探、开发以及销售等工作，对现有的油田及天然气的再开发和勘探则依旧由帝国石油负责。^[116]石油资源开发股份公司成立以后，在新澙、秋田、北海道等地区进行了陆上和海上勘探，1955—1960年间发现了15处油田和天然气，产量也从1959年的5.8万千升，升到1960年度的38.6万千升。1958年在秋田县发现的见附油田产量为22万千升，成为日本最大的油田。^[117]

其次，积极加强与海外石油公司的合作。经过政府、产业界的不懈努力，1957年3月，日本和沙特就沙特和科威特间的中立地带沿岸的石油开采权事宜成功达成协议。次年2月，拥有35亿日元资金并具有日本法人资格的阿拉伯石油股份公司成立，从此，日本拉开了在海外大规模开采石油的序幕。1960年4月，日本与印度尼西亚签订了以“生产分成”方式为基础的北苏门答腊石油油田开发协议。1961—1965年日本无偿从北苏门答腊石油合作开发公司获得的原油进口量为142万千升，而1966—1970年的5年间合计达到290万千升。阿拉伯石油股份公司、北苏门答腊石油合作开发公司的相继成功，改变了日本石油业界以往一直认为海外石油开发风险大并敬而远之的态度。^[118]随后，日本在海外又相继成立了阿布扎比股份公司、中东石油股份公司和阿拉斯加丸善石油股份公司、卡塔尔石油股份公司、沙巴海洋石油股份公司、北坡石油股份公司等。

再次，成立石油开发公团。开发海外石油需要庞大的资金，而且这是一项冒险性极大的事业，各企业很难独立负担。故此，日本政府不但需要投入大量财政资金，而且需要设立一个能够充分利用这笔资金的新机构。与日本能源情况类似的法国、意大利、西德都以国家企业为主体，采取了积极促进石油开发的政策。与之相比，日本还相当落后。为了进一步推动海外石油开发，确立不亚于上述国家的强大的开发体制，日本就有必要设立作为推进石油开发主体的公司，而现有的机构、体制和机能尚不足以充当推进石油开发的主体。1955年设立的石油资源开发公司虽然是独立法人，但其性质是企业，是以盈利为目的的股份公司，所以该机构不适合从事公益性极强的政策性事业的工作。另外，海外经济合作基金、日本进出口银行等都是以促进经济合作、进出口贸易为目的设立的，显然，其目的和职能均不适用于具有公益性的能源政策执行机构。特别是像海外探矿这种风险性极高、所需资金极大的行业，就更难以依靠现有的政府机构进行。^[119]可见，设立专门的“石油开发公团”既是对原有石油开发公司能力不足的补充，也是为了谋求石油开发的“自主”和“稳定”，并在此基础上，为经济高速发展提供“丰富”和“廉价”的石油。

鉴于上述情况，日本学术界和理论界为了促进海外石油的开发、提高石油产业的自主性、稳定石油供应、确保廉价石油，提出了设立“稳定石油供给基金”的构想。受此影响，日本在1967年7月29日制定并颁布了《石油开发公团法》。^[120]该法规定公团的宗旨是“为了能够顺利地提供石油以及可燃性天然气的勘探、开发所需资金，通过必要的业务，促进石油资源的开发，确保石油的稳定并低价供应”。该法规定了石油公团的主要业务如下：为海外石油勘探企业所需资金进行出资或提供贷款；为海外石油勘探及冶炼企业提供债务担保；出租石油勘探所需的机械设备；为石油勘探及冶炼提供技术指导；为国内石油及可燃性天然气的勘探，进行地质结构调查。^[121]该法的颁布和实施标志着促进石油开发的主体——石油开发公团正式成立，原来在1955年作为国营企业而运营的石油资源开发股份公司被解体，石油开发公团接替了其业务。

在经济高速成长时期（1955—1972年），由于有低价且稳定的能源供给做支撑，能源供给实现了从煤炭到石油的转换。具体来讲，就是在推进原油进口自由化的同时，从确保石油产品安全供给的观点出发实施消费精制的原则，将石油精制能力和石油生产计划等置于政府的监督之下，从而谋求石油产业的健全发展。值得一提的是，1962年石油首次超过煤炭成为日本首要的能源消费品。

总之，日本通过制定和实施“以石油为主的综合能源政策”，不但逐步形成了能源供应和消费多元化的局面，而且突破了能源短缺对经济增长的约束，成功地满足了日本经济高速发展所需的能源，为日本在不到30年的时间中，跃居世界经济大国行列提供了稳定、丰富的“动力源”。但是，当时日本煤矿的高死亡率和高事故率，也让煤炭成了带“血”的动力。而经济高速增长所消耗的大量化石能源排放的大量有害气体，则造成了日本国内严重的环境污染，这不得不让日本人深深反思发展经济的目的究竟“何在”。恰值此际，第一次石油危机的爆发不仅给日本经济发展带来“危机”、为高速经济增长打上了“句号”，同时也为日本迅速改变能源政策、转变产业结构提供了很好的“契机”。

四、原子能、天然气政策的展开

日本经济的高速增长，致使能源需求量与日俱增。若维持单一的石油消费结构势必会影响能源的安全。对此，日本除大量进口石油外，还加强了对原子能与天然气的重视程度，并逐渐使之成为能源消费结构的重要成员。

1955年在世界范围内开始的能源液体革命，形成促进能源主体结构从煤炭向石油转变的浪潮，这一浪潮影响和波及了每个国家。在此期间，日本经济持续高速增长的态势日渐清晰，海外能源的高依赖度也日益突出，因此，日本亟待确保“能源的稳定供应和价格的低廉”。日本结合国内外能源状况，认识到原子能发电是确保未来10—20年后能源安全的主要手段之一。为此，从1955年起，日本为促进核电站建设精心地进行了政策设计，并使之呈现“层层递进”的特点。

第一，加强国际交流和合作。日本为了尽快发展原子能，从20世纪50年代初期，就开始不断向海外派遣“考察团”“调查团”。与此同时，还积极谋求加强与美国的合作关系，希望得到美国在技术上的支持和帮助。1955年1月11日，美国向日本提交了内容涉及建立核反应堆学校、同位素讲座以及其他相关技术和资料等八个援助项目的备忘录。^[122]日本为了进一步深化与美国的合作关系，于1955年11月4日在华盛顿签署“日美原子能研究协定”。该协定的签署，意味着日本发展原子能的技术性障碍已经基本解决，问题的关键在于日本国内需要尽快地制定和筹备发展原子能的“软环境”和“硬环境”。^[123]

第二，颁布“原子能三法”，设立原子能的组织机构。1955年12月，日本制定并颁布了《原子能基本法》和《原子能委员会设置法》，修改《总理府设置法》，这三部法律被称作“原子能三法”。《原子能基本法》是在原子能方面的基本法律，从框架上规定了开发、提取原子能的矿物、核燃料物资管理、核反应堆的管理等涉及原子能行政的主要事项。其中还明确强调，日本发展原子能的基本方针是“原子能的研究、开发和利用仅限于和平目的，贯彻民主、自主、公开三原则”^[124]。《原子能委员会设置法》规定了设置原子能委员会的目的和任务。依据该法，1956年1月1日，日本成立了原子能委员会。该委员会作为内阁大臣的咨询机构被设置在总理府。时任首相的鸠山一郎任命国务大臣正力松太郎为原子能委员会第一任会长，委员有财界的经团联会长石川一浪、学界京都大学教授汤川秀树、东京教育大学教授藤冈由夫、东京大学教授有泽广巳等。日本修改《总理府设置法》的目的在于为增设原子能行政机构“原子能局”提供法律依据。新成立的“原子能局”负责统一管理经济企划厅原子能室、工业技术院原子能课以及科学技术行政协会等事务。至此，推进原子能发展的法律框架、组织机构已成雏形。

第三，设立原子能研究所、核燃料公社，促进原子能发展。原子能委员会成立后，为了组建原子能研究开发实施机构和改组行政机构，1956年3月31日，日本颁布了《科学技术厅设置法》，4月30日又颁布了《日本原子能研究法》以及《核燃料公社法》。^[125]

依据《原子能研究所法》，1955年11月成立的财团法人日本原子能研究所被改组为永久性的机构。需要指出的是，为了便于接受民间出资，随时吸纳或补充有用的人才，建立官民一体的体制，同时考虑到资金预算及使用上操作便利等问题，日本原子能研究所在改组后，其性质由原来的“财团法人”转变成“特殊法人”。但是，为了避免民间出资者拥有类似股东权的权利，原子能委员会规定出资者无权干预原子能的业务发展和人事变动。因此，日本对原子能研究所的职能、权限以及与国家关系作了界定，即在预算、资金计划、行动计划等方面，需要由内阁总理大臣的认可和审批，而具体业务操作方面则根据原子能委员会来决定。^[126]由此可见，日本原子能研究所采取“特殊法人”形式不仅为加快发展原子能提供了“智力支持”，而且还做到“用民间的钱办国家的事”，真正实现“官民一体”。另外，日本依据《核燃料公社法》，1957年8月27日成立了核燃料公社，成立该公司的目的是为了“开发、生产及管理核原料物质”。

第四，制定扶植原子能产业的政策。为了研究制定原子能发电的长期预测计划和振兴、扶植原子能产业，1960年4月，通产省在“产业合理化审议会”内设立了“原子能产业部会”。12月14日，原子能产业部会在向通产大臣提交的报告中，提出了对原子能发电的长期需求的认识，即“10年后的79年左右，原子能发电与重油发电的经济性将不相上下”。另外，报告还提出在最近10年间，要把扶植振兴原子能产业放在重要位置，为此，政府应该在核反应堆设施、核燃料加工制造方面，“采取加快技术研究、引进国外技术、提高生产效率等措施，确立能培养具有国际竞争力的国产化体制”^[127]。为此，通产省通过开发银行，对原子能发电设备的购买、机械制造、燃料加工、实验证明用的设备等提供了长期低息贷款和融资。

在此基础上，1964年2月26日，“原子能产业部会”又提出“在原子能发电成本较高的阶段，作为国家重要政策，应该大量投入财政资金，以此减轻建设企业的负担”。在核燃料方面为了抵消发电成本居高部分，报告中制定了诸多扶持政策：减免浓缩铀租赁费，收购过渡阶段的燃料余料费，尽早确立属于核燃料公社业务范围内的燃料再处理体制。^[128]另外，日本国内资源中缺少核发电中必不可少的铀，为了确保从海外进口铀，1968年3月，综合能源调查会原子能部会做了题为《关于确保核燃料的政策》的中间报告，报告认为铀的进口业务“应以民间企业为主”，但需要国家先采取扶植民间企业的做法。扶持民间企业的具体措施是建立国家资料信息网，从资金和技术上支持民间企业对产铀地区进行基础性调查，为采矿业者提供低息贷款，提供开发资金和债务担保。^[129]

综上所述，通产省从发展原子能发电角度制定的一系列产业扶植政策，促进了更多的企业参与核电站建设，进而为此后原子能发电的兴起开辟了道路。

第五，积极引导电力公司建设核电站。在欧洲，1966年经济合作组织（简称OECD）发表了题为“能源政策——问题与目标”的报告，报告指出，70年代初期，核发电基本上可以同煤炭火力发电竞争，70年代后期可以同石油火力发电竞争。同年，日本的原子能产业审议会和计划开发委会发表了题为“对电力需求和核发电的展望”的报告，报告认为“在成本方面，国产核发电将在1970年代最迟不超过1975年，与重油火力发电不相上下，甚至超过后者”。核发电的长期目标确定为，“到1975年达到484万千瓦，1985年达到4270万千瓦，2000年达到16445万千瓦”，根据该目标，日本核发电占总电力设备的比重将由1975年的7%提高到1985年的27%，到2000年则要达到47%。^[130]显然，当时包括日本在内的世界各主要发展原子能的国家对核发电的前景都持乐观的态度。

对原子能扶植政策的展开以及对核发电的乐观预期，使得日本诸多大企业都参与到核电站的建设中来。日本第一座核电站（东海一号）是于1962年11月开工建设的。1964年，东京、关西、中部三大电力公司率先发表了建设核电站的计划。不久，四国、北海道、中国（以日本地区名命名的电力公司）、东北、九州等各电力公司也紧跟其后制定了建设计划。

进入20世纪60年代初以后，都市煤气的使用量每年以10%的速度递增，到1970年底，日本煤气需求用户超过了1000万家。当时，日本面临着解决城市煤气的供求矛盾不平衡以及由于煤气的大量使用而带来的严重的空气污染问题。作为解决上述问题的方法，日本决定改变城市单一能源消费结构引进天然气，使之朝着多样化方向发展。

天然气主要有以下优点：首先是安全可靠。天然气的气体密度是空气密度的二分之一，比空气轻，极易挥发，不易爆炸，天然气中所含的甲烷、乙烷、丙烷等本身是无毒性的。其次是经济实惠。经济实惠是天然气的优势之一，也是管道天然气得以在全国范围迅速普及的原因之一，使用管道天然气在目前与其他燃料市场价格比较：在同等使用量（热值）的条件下比较使用瓶装液化石油气每月节约费用至少为25%—35%，管道天然气不仅会省去购买钢瓶和钢瓶定期检验费用支出，更会省去日常生活中搬运、更换液化气所带来的费用和烦恼。再次是清洁环保。天然气的98%成分是甲烷，甲烷是由一个碳原子与四个氢原子所组成的（CH₄）。在燃烧时天然气只产生少量二氧化碳与水蒸气（CH₄+2O₂→CO₂+2H₂O），无残液、无污染、无硫化物产生，推广和普及天然气能改善城市环境，美化家园。天然气作为一种优质、清洁性、高效的绿色能源，是各国推广和普及的能源品种。四是，方便生活。天然气通过天然气管道可以直接进入城市的千家万户，没有断气和更换钢瓶的烦恼，亦不需要在现场储存或添加。对于工业用户而言，天然气设备比燃烧煤及其他矿物燃料的设备简单、容易操作、方便保养，而且燃烧后无须处理固体废料或灰烬。^[131]

天然气的诸多优势成为日本解决城市煤气问题的最佳选择。1971年10月25日，公益事业局成立了大城市对策调查会，开始调查和审议引进液化天然气事宜。该调查会于同年12月10日，提出了题为“关于大城市煤气事业对策”的中期报告，报告就积极引进液化天然气作为城市煤气提出了以下建议。“近年来随着首都圈、近畿圈、名古屋圈等大城市人口的急剧增长以及生活水平的提高，城市、近郊对煤气需求也日益增加……液化天然气是满足城市内外日益增长的需求量，稳定提供充足燃料的理想原料。”^[132]受此影响，1972年，大阪煤气公司、东邦煤气等公司相继开始使用液化天然气。^[133]由于液化天然气的使用，城市煤气原料进一步多样化。1972年度日本城市生产和采购量中，石油原料占45.6%、煤炭原料占28.5%、天然气占9.2%，消费结构发生了很大的变化（参见表1-15）。

表1-15 城市各种燃气消费结构情况一览表 （单位：百万立方米/1万kcal）

资料来源：依据1.《煤气事业便览》；2.通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第586页中相关数据制作而成的。

史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第586页中相关数据制作而成的。

综上所述，日本制定“综合能源政策”中的“综合”的内涵主要体现在两个层面，能源与政治、社会、经济的关联性盘根错节、错综复杂，日本在制定能源政策时要对其加以“综合”考虑；在能源消费结构中突出从煤炭转向以石油消费为主的同时，还兼顾利用原子能、天然气、煤炭等能源，使其消费结构趋向多元化和分散化。日本在确定以石油为主的综合能源政策之后，便迅速提升了培育、扶植石油产业的力度，加快了对原子能、天然气等能源的投资建设，与此同时，还对处于萧条境况下的煤炭产业也作了相应的调整和制度性的安排。

第三节 石油危机期的能源结构转型

能源结构转型是提升能源效率、减少能源消费、改变增长方式的路径选择和关键环节。如何在转型过程中，规避和舒缓能源环境双约束、践行“节能减排”、实现经济可持续发展则是资源约束型国家的最大利益诉求。在理论界，尽管对产业结构已有深度研究，其相关成果亦在“经验研究”层面为探究产业结构的发展、演进、成因等问题提供了关键性的前提与基础。但是，无论是威廉 配第对产业结构演进的开拓性研究、费希尔对产业结构的分类界定，还是克拉克对产业结构变动的规律阐释、赤松要雁行形态理论，都相对淡化了在能源结构转型进程中日趋凸显并起重要作用的两个因素变量——资源约束与环境约束。而且，这些理论范式及其理论教条，忽略了对真实转型经验的总结和概括。事实上，日本的能源结构转型过程中，^[134]并未受到传统产业理论范式的操纵和逻辑引导。而且在资源环境双约束的困境中成功地实现了经济稳定增长，并渐趋走上“能源安全、经济发展和环境保护”（简称“3E”^[135]）协调发展之路。以下从转型背景、转型动力、转型内容、转型手段、转型效果等方面，探讨在能源环境双约束下，日本能源结构转型过程中与高能消耗脱钩的践行路径，挖掘政府在转型过程中的功能定位及其政策设计。

一、转型背景和转型动力

人类自20世纪中期石油取代煤炭成为人类第三代主体能源后，石油价格的波动、石油地缘政治格局的衍变以及能源供应的不确定性与世界经济产生了黏着性关联。尤其是1970年代先后爆发的两次石油危机，把世界经济拉进了“能源约束”型时代。另外，由于人性的贪欲与追利的本质属性，人类在享受经济高速增长的同时，也渐趋蒙受着大自然的回馈惩罚，可持续性发展遭遇“环境约束”的梗阻。

其一，“能源约束”驱动日本能源结构亟须向“安全型”转型。“能源约束”所导致的能源稀缺及最优配置问题是能源地缘政治格局演变、国际原油价格不断飙升、能源安全问题日益凸现的主要原因。日本在两次石油危机期间的能源约束属于流量约束，其约束形式主要体现在供应风险、价格风险和心理风险等层面。三者的关系是一个高度相关的风险链条，因中东战争所导致的石油减产则诱发了油价飙升。第一次石油危机时，日本原油进口CIF价格较1972年12月上涨了2倍有余；^[136]第二次石油危机时的最高价格为35.9美元/桶，涨价前为12.9美元/桶，每桶增幅23美元。^[137]石油业界仅1974年1—3月间的赤字达到3230亿日元。^[138]加之民众缺乏对石油风险的心理准备，石油价格的暴涨很快通过“价格联系”传导到了其他产业，1973年平均全国消费物价指数比1972年度上升了11.7%，^[139]造成了对日本经济整个基本面的冲击。因此，作为世界上资源匮乏的国家日本，若不规避和舒缓能源约束，毋庸说是经济快速增长，就连国民的正常生活也会因失序而难以维持。

其二，“环境约束”风险迫使日本“负外部性非清洁”能源结构亟须向“清洁型”转型。“环境约束”是工业经济的高速发展、化石能源的过度消费，所释放出的废水、废气、废物，超出环境受容量，这不仅导致工业生产无法持续进行，而且破坏了人类生存的基本条件。

日本在高速经济增长中“摒弃了‘形而上’的陈腐观念，接受了‘形而下’的‘实学思想’”^[140]，这使日本忽视了环境资源及其自净能力的有限性。1960年代，“公害”概念在日本广泛流传，街头巷尾竟然还出现了“该死的GNP”“见鬼去吧，GNP”等带有怨恨的口号。1970年发生了全国规模的反对公害运动。日本片面追求经济增长导致的环境状况恶化主要集中体现在水污染、废物污染和大气污染三个层面。可见，能源消费量的增大和公害事件的发生呈现很强的关联性（参见图1-1）。四日市大气污染、熊本县和新澙县的水俣病、“痛痛病”是日本公害史上最有代表性的事件。

其三，煤炭产业的发展瓶颈迫使日本加强能源结构调整。日本为了满足经济发展所需能源，煤矿矿工长期处在超负荷、超强度的环境下作业，再加上煤炭的生产和采掘条件日渐恶化，这就造成了经常发生起因于塌方、瓦斯爆炸、坑内搬运、坑内透水等的重大事故。其中1956—1960年间，死亡人数高达3088人，受伤人数竟达到了28.84万人。之后，从1960—1970年间，死亡人数和受伤人数才逐渐下降（参见表1-16）。造成矿难事故屡次发生的原因虽然有大自然的不可抗力，但更多的是日本为了经济发展，一味追求煤炭“产量”而忽视开采条件所致。

图1-1 能源消费与公害、工矿业的变化推移（日本和世界比较）

资料来源：此图是依据联合国编《世界统计年鉴1971—1975年版》、日本资源能源厅编《综合能源统计》、日银统计局编《以日本经济为中心的国际比较》等相关资料制作而成。

表1-16 日本煤矿因各类事故造成的死亡、受害者情况一览表 （单位：人）

续表

资料来源：此表根据通商产业省公害局编《矿山保安年报》1956—1970年度统计数据制作而成。

综上所述，日本的“能源约束”和“环境约束”既有“内生”型约束，亦有“外压”型约束。换言之，日本高速经济增长受制于“双约束”的深层原因则源于化石能源的过度消费及其消费结构的过度单一性。因此，在双约束条件下要想取得经济增长，亟须加快“驱动”能源结构转型。

在上述背景下，驱动日本能源结构转型的动力源主要来自“利益驱动”、“风险驱动”和“政府驱动”三个层面。“利益驱动”是指日本为追求能在“双约束”条件下获得经济可持续增长，而对能源结构调整产生的驱动作用。“风险驱动”是指日本为了弱化和舒缓能源危机、环境危机，减少化石能源的过度利用，而对能源结构调整产生的驱动作用。“政府驱动”是指政府为谋求“3E”协调发展而对能源结构转型产生的驱动作用。从驱动功能上看，利益驱动是日本能源结构转型的“价值取向”动力，风险驱动是“外生压力”动力，而政府驱动则是匡正、协调风险驱动和利益驱动并与之形成“合力”的“规制动力”。

二、转型内容和转型手段

传统产业结构理论认为，产业结构的高变换率会导致经济总量的高增长率，而经济总量的高增长率也会导致产业结构的高变换率。因此，在现实中许多国家为了追求经济增长，“主动地”进行转方式调结构。然而，第一次石油危机后日本的能源结构转型是在产业结构调整的大框架下，以牺牲经济高速增长为代价，以追求“3E”协调发展为目标，“被动地”进行的。而且，从转型内容上看，日本是在政府主导下，通过改变“能源供应”和“能源消费”两个基本面进行的。

其一，能源供应结构转型。导致日本能源环境双约束的根本原因，在于日本能源结构过度倚重化石能源。20世纪70年代初，石油和煤炭分别在日本一次性供应能源中的比重高达77.4%、15.5%，而原子能、天然气、水利及新能源仅占7.1%。^[141]因此，为舒缓和规避能源环境的双约束，日本在能源供应层面进行了以下调整。

一是促进能源供应源和能源种类的多元化，以期分散和防范能源风险。“分散、防范”能源风险主要体现在进口能源环节上的两个层面^[142]：一是实施能源进口渠道多元化，二是促进进口能源多样化。前者是为了建立蛛网式的供应链，改变单一进口源的脆弱性，其价值取向在于分散风险；后者是为了改变进口能源品种的单一性，其价值取向在于防范风险。

从石油进口源看，日本日平均石油进口量在430万桶左右，其中来自中东的占89%左右（阿联酋占24.5%、沙特占29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。^[143]石油危机后，日本能源投资的重点逐渐从海湾地区转向俄罗斯、中亚、非洲、东南亚、南美等国家和地区，以促进进口能源的多元化，降低能源进口源过度集中带来的风险性。从能源进口种类来看，减少石油进口量，加大其他能源种类的供应，也会相应防范石油风险。

二是提升化石能源清洁化能力，减少和降低环境污染。化石能源的清洁化是指对煤炭、石油等能源进行技术处理，在其消耗时通过高科技尽可能地减少高污染、高排放和高废弃。把清洁能源等同于“新能源”的提法是一个误解，因为清洁能源不仅仅是“原生态”的和可再生的，也包括可以被清洁化的那些“不洁能源”——传统的化石能源。日本深知能源结构不可能一蹴而就得以解决。因此，在20世纪70年代初的“综合能源政策”中明确规定，要加强对煤炭、石油等化石能源的清洁化处理，以便减少和减低因高能耗带来的高污染。

三是大力研发可再生能源技术，谋求舒缓和规避能源环境双约束。在能源资源有限性、环境不断恶化的情况下，让日本痛感到在能源供应方面，在提升化石能源清洁化、能源进口多元化、能源种类多样化的同时，还必须要提升新能源的科技创新能力，以便“舒缓和规避”能源环境风险的双约束（参见表1-17）。

表1-17 日本能源技术研究开发的主要课题

资料来源：《昭和50年科学技术白皮书》和《昭和53年科学技术白皮书》中的相关内容编制而成。

其二，能源消费结构转型。能源消费结构转型倚重产业结构调整和优化。以石油危机为契机，日本为降低能源消耗污染、减少石油进口依存度、弱化石油风险对经济安全的冲击，开始大幅调整产业结构。事实上，调整产业结构的过程也是能源结构转型的过程，换言之，能源消费结构转型是在产业结构调整的大框架下并与之同步实施的。

一是限制高能耗、高排放的产业。此类产业主要指钢铁、有色金属、化工、纺织、造纸业等。石油危机的爆发，加之国内环境亟须解决，从20世纪70年代中期以后，日本大幅度缩减了对重化学工业的投资和经营规模。如：在钢铁业，^[144]日本放弃在经济高速增长时期的竞争体制，减量经营，努力推进产业结构的战略性转化，并以节能增效为目标进行改造。从1973年到1977年，仅粗钢生产量就由1.2亿吨锐减到10065吨。在制铝行业，^[145]日本通过新工业和新技术减少对能源的消耗，发展高附加价值的产品。对于能耗大的普通电炉业和铁合金业进行产业调整，冻结、废弃过剩的设备约300万吨，推进集约化发展，扶植大型企业集团。^[146]

二是大力推进加工组装产业。第一次石油危机后，受国际油价攀升的影响，日本在对经济高速增长起主导作用的重化学工业、原材料型工业进行限制的同时，大力推进加工组装业。^[147]加工组装业不仅是能源消耗较低的产业，而且具有受石油危机冲击和能源价格上涨影响小的有利条件，便于提升产品的国际竞争力。

三是确定扶植低能耗的新产业。日本在70年代，通过“产业结构审议会”对当时日本经济结构的分析和研究，选择确定了以下四个重点发展领域作为产业发展、结构调整的基本方向：^[148]（1）以电子计算机、IC、产业机器人、汽车、新材料等为代表的研发集约型产业；（2）以通信设备、办公机械、数控机床、环保机械及大型建筑机械为代表的装备产业；（3）以高级服饰、高级家具和住宅用具等为中心的时尚产业；（4）以信息服务、教育、软件、系统工程、咨询等为中心的知识产业。

其三，转型的规制手段。从日本战后到1980年代的整个产业政策看，其规制手段经历了从战略性产业政策（倾斜生产方式、集中生产方式等）向补充性产业政策（产业限制政策、产业培育政策）的转移过程。若从1970年代的能源结构转型过程看，日本主要采取了以“柔性”和“刚性”结合并行的规制方式。

一是政府的行政规制。一般而言，行政规制是国家以行政权为运作基础，将权力机制移栽入经济活动的措施。日本在行政规制方面是世界上最为成功的发达国家，其创新之处在于成功地制定并实施了“指导式”的行政规制。日本在能源结构转型过程中的指导式行政规制主要是由政府在各种“能源审议会”^[149]和“产业结构审议会” ^[150]提出的论证、分析的基础上，发布劝告、展望和计划。自1970年代以来，日本几乎每10年都制定一个长期产业发展目标，而且每年根据上年的具体实施情况和国内外发展趋势，出台各产业、各地区的发展指南，以此对产业结构进行相应的调整。从行政指导纲领内容而言，日本已经确立了以高能耗、高污染、高排放为主的重工业向低污染、低排放、低能耗的节能型产业结构转型。如：1975年、1980年分别制定了《产业结构的长期展望》《80年代通商产业政策》，前者确立了增加对尖端技术的投入政策，后者确立了建立以尖端技术领域为中心的产业结构。^[151]

二是政府的经济性规制。日本在能源结构转型中的经济性规制主要有价格规制、投资规制、财务会计规制、投资规制等，其目的是为了限制和淘汰“三高”产业，激励和扶植新能源产业。20世纪60年代，日本通过财政、金融和税制等手段加大对重化学工业进行资源配置，到了70年代，特别是石油危机后，日本政府“逐年”加大对节能技术、能源替代技术和新能源开发技术在财政预算上的倾斜，具体数据参见表1-18。此外，第一次石油危机后，日本为做大做强石油产业，提高国际竞争力，在预算、税制方面采取了一系列新的措施。如：对石油精制设备废弃给予经济补偿，对加油站的关闭、集约化带来的设备拆除等给予费用补助，对加油站集约化、业务多样化经营的资金和设备等给予利息优惠。在鼓励民间技术开发方面，日本主要是采取了税收优惠、财政补贴、低利率贷款等方式。

表1-18 通产省部分推进项目的预算推移（百万日元）

资料来源：通商产业行政研究会《通商产业I》，行政出版社，1983年，第57—58页。

其三，国家的法律规制。法律规制是国家倚重自己的政治权力，以法律、法令、条例、规则等形式，限制、约束和规范产业经济中的行为准则。石油危机后，日本与能源产业相关的立法，主要包括两种类型。一是限制性的立法。日本为了加大节能技术和高技术开发，发展节能产业和“高加工化”产业制定了《公害损害健康赔偿法》《自然环境保护法》。对石油危机之后陷入萧条和衰退的一些行业^[152]，为了防止过度竞争，日本政府于1978年5月制定了《特定萧条产业安定临时措施法》（“特安法”），允许成立“萧条卡特尔”，帮助停产转产，鼓励海外转移。二是扶植、保护性的立法。日本通过制定各种振兴法、产业结构改善法等直接影响产业调整、培育新产业发展。如《航空工业法》《机械电子工业振兴法》《工业布局促进法》《纤维工业结构改善法》，等等。1978年制定的《特定机械产业振兴临时措施法》明确规定了加强对集成电路、电子计算机、飞机等产业的扶持，对尖端技术领域的开发提供政策补贴、税收和金融优惠。

三、转型效果及其启示

人类经济发展史上，日本曾经创造诸多奇迹，其中“比发达国家更为顺利地渡过第二次石油危机”最令人折服。日本通过能源结构转型和技术创新，不仅在外界能源风险的干预和冲击中保持了较强的“适应性”和“恢复力”，还成功地实现了在不破坏环境中的经济增长，逐步使能源结构日趋低碳化，并走上了“3E”协调发展之路。

其一，能源结构日趋多样化。第一次石油危机后，日本能源供应结构渐趋多样化，新能源、可再生能源的供应比重不断增加。在1970年初，石油在日本一次性能源中的比重高达75%—80%。在1980年代初，降至60%，到2001年则跌至50.4%。^[153]从一次性能源供应的总量看虽在不断加大，但石油供应量却并未发生大幅度变化，相反清洁煤炭、天然气、原子能以及一些新能源的比重有明显上升。石油危机后，日本加大对核电的投入，修建了52座核电站，年发电4574.2万kW，在总发电量中所占比例由2%上升到33.8%，大大减少了对石油发电的依赖。日本能源供应结构凸显多样化，石油消费的快速增长得到有效遏制，并趋于稳定。

其二，能源利用效率显著提升。制造业、钢铁业、原材料加工业、化学工业、烧窑业、纸业等部门的能源消耗原单位^[154]，都呈现明显下降的趋势，在1973—1986年的13年间，年平均增长率为-14%。^[155]从能源消费结构^[156]上看，石油在产业部门的消费得到有效控制。第一次石油危机爆发前，日本能源消费主要用于以制造业为主的产业部门^[157]，仅制造业就占最终能源消费的60%以上。但石油危机以后，产业部门的消费量并未明显增加，相反石油消费的比例却急剧下降。^[158]从与能源相关的实际GDP、人均GDP、人口、原油价格及能源消耗量看，能源消耗与1973年相比，虽然在总量上略有上升，但不如实际GDP、人均GDP的增长速度。这说明日本的能源消耗率在逐渐提高，投入较少的能源就能达到较高经济增长。

其三，环境污染得到有效治理。日本大气中NO_x浓度仍然保持在70年代的0.025ppm水平，基本得到控制。全国污染控诉案件1982年比1972年减少60%。而大气污染控诉案件所占比例也由1972年的16.3%下降到1982年的14.2%。^[159]另外，因为日本的脱硫、脱酸技术的创新以及产业结构的调整，从1970年代开始，大气中SO₂含量急剧下降，到1990年这20年间减少到了原来的1/5左右。但是，二氧化碳的排出量因为在当时重视不足，1985年后仍缓慢上升。^[160]

通过日本政府主导型的能源结构的转型及效果，可折射出能源环境双约束型国家可以通过政府手段的合理运用，使之与市场机制共同作用，从而渐次实现“能源安全、经济发展和环境保护”三者协调平衡发展。按照西方传统经济理论而言，在转型中应首先倡导“市场机制”，直到它力所不及时再由政府来弥补。但是，日本能源结构转型的实例表明，在以市场机制为基础的能源配置框架下，存在着政府与市场重合的区间，而且二者都能在这一区间同时发挥作用。进一步而言，只要规制手段与实现路径得当，政府行为就能规避“行政权力与市场机制”间的矛盾，而且它还能发挥市场功能不可企及的优势。因此，日本政府在主导能源结构转型中的功能定位、方式选择及政策设计很值得借鉴。

一是准确的“功能定位”。“功能定位”是指政府在能源结构调整中所要担负的职能和所要发挥的功效。日本政府主导型的能源结构转型并非政府决定一切的统制形能源体制，政府对能源产业决策的直接影响，也不是绝对的行政强制，而是在以市场机制为基础的能源配置框架下，直接和强有力的诱导和说服，以此调节能源供应结构和能源消费结构。

二是合理的“转型方式”。从日本能源结构转型的实际过程看，日本既追求舒缓和规避能源环境双约束，又不放弃发展经济。因此，这决定了日本在能源结构转型方式上，在不同领域、不同层次、不同阶段采取“硬转型”和“软转型”两种既交叉又并行的方式。“硬转型”是激进式转型，指日本能源结构在转型中实施强制而快速的措施，在尽可能短的时间内进行尽可能大幅降低化石能源的使用量（如对高能耗萧条产业处置、石油替代法等）。“软转型”是渐进式转型，指通过部分的和分阶段的能源政策改革，在尽可能不影响经济发展的前提下循序渐进地实现新能源的开发和利用（如原子能、生物能等）。日本通过上述两种转型方式，顺利地推进了能源结构的战略转型。

三是科学的“审议论证”。日本在政府规制方面是世界上最为成功的发达国家，特别是行政规制方面的“指导式规制”颇具功效。其原因是在能源结构转型中，规制手段与实现路径因为达到了“契合”，所以即使行政规制（建议、劝告和展望等）是软约束性质，但其效果也是刚性的。在日本，能源转型决策信息的依据主要是由石油审议会、石油供需审议会、煤炭矿业审议会、电力事业审议会和产煤地区振兴审议会等各种审议会提供的，而审议会提供的信息则是根据学者、产业界、消费者三方代表共同审议和论证所决定的。正因如此，日本保证了能源审议会论证的综合性和科学性，力求在能源结构转型中既确保能源稳定供应，又能促进环境保护和经济发展。

第四节 能源稳定期的新能源政策

伴随着经济全球化的发展，能源市场化、投机化、全球化趋势也进一步加快，随之能源安全问题也日益成为国家安全的重要内容。各国在发展经济的过程中，其“能源消费”潜在地要求人类采取与生存的环境价值一致的价值取向。因此，能否准确认识经济、能源、环境三者之间的相互作用和辩证关系，关系到一个国家能否持续发展。如果处理不好能源与环境保护之间的关系，能源消费将会加剧业已存在的环境问题，进而阻碍可持续发展的路径。为此，20世纪七八十年代以来，各国都开始从经济、文化、资源、环境和人口等角度综合思考，并研究能源政策与经济可持续发展、环境保护间的结合点和平衡点。石油危机让日本不仅失去了在高速经济增长时期“廉价、稳定”的石油供应环境，而且还使诸多能源问题日渐凸显。因此，日本在继续加强能源危机管理基础上开始摒弃传统的能源观，树立“能源与经济、环境”协调发展的新能源观。

传统能源的开采、生产以及其消费所造成的环境污染、资源约束瓶颈等一系列问题，让今天的人类无法继续承受巨额代价。特别是化石能源排放出大量的二氧化硫造成了酸雨问题、大量排放温室气体导致了全球变暖海平面升高，整个能源系统和生态环境系统同时陷入恶性循环。因此，人类需要超越传统能源的桎梏，突破“增长的极限”^[161]约束，在能源问题上另辟新径，灵活运用多种新的能源转换形态，建立多个新的能源供应系统，来解决支撑人类文明发展中的动力问题。

石油危机在影响日本高速经济增长的同时，也为日本提供了开发新能源的契机。进入80年代中后期，以化石能源为主体结构的日本，在环境领域，不仅要面临国内大气污染问题，还要面临全球性的温暖化问题。对此，日本为了弱化和规避能源环境问题带来的负面影响，在确保能源安全、经济发展的基础上，制定了以协调为特征的新能源政策。

一、“3E”协调发展政策的理念

进入80年代后期，伴随各种全球性环境问题的凸显，人类不得不开始重新审视自己的发展方式及目标。日本从国内外能源、经济和环境等实际情况出发，以可持续发展为指导思想，以“3E”协调发展为最高目标，开始对能源政策进行综合性的调整和创新。1992年11月，日本产业结构审议会、综合能源调查会、产业技术审议会及各能源环境特别部会共同召开会议，讨论并确定了“三位一体”的“3E”协调发展的能源政策。^[162]具体而言，所谓“3E”能源政策就是把能源安全（Energy Security）、经济发展（Economic Growth）和环境保护（Environment Protection）三者有机地整合在一起协调发展，既不偏重发展一方，也不偏废一方。之后，随着国内外能源形势的进一步变化，2002年6月14日，日本制定并颁布了《能源基本法》，该法把“3E”协调发展确定为日本能源政策的基本纲领和指导方针。^[163]至此，对以“3E”协调发展为核心的能源政策完成了从行政指导向法律约束的转变。

能源安全、经济发展和环境保护三者的关系是相互影响、相互关联的，“3E”协调发展就是在经济持续发展中确保所需的能源，在经济发展中保护环境，在环境保护中加强化石能源的技术开发和有效利用（参见图1-2）。

图1-2 同时实现“3E”能源目标的概念图

资料来源：根据1996年12月综合能源调查会政策小委员会的中间报告编制作成。

在能源安全的基础上谋求经济发展与环境保护的共生已经成为一个世界性的难题。环境污染和生态破坏已经成为危害人类健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素，因此对经济发展和环境保护的共生展开深入的研究是十分必要和迫切的。外部性理论、环境库兹涅茨曲线（EKC），以及近代以后发展起来的生态经济学中的理论，都为经济发展与环境保护的共生提供了有力的理论支撑，在具体实践中，日本协调能源安全、经济发展与环境保护的成功经验也从实践上证实了“3E”可以实现协调发展。

二、导入新能源的意义及其政策

在动力能源发展史上，人类经历了蒸汽机代替牲畜、内燃机代替蒸汽机的时代，当前正处在新的能源体系和由新技术支撑的能源利用方式，以及新的能源利用理念替代传统的能源利用方式的时期。国际上普遍认为“新能源”是指以新技术为基础系统开发利用的能源，即人类新近才开发利用的能源，包括太阳能、潮汐能、波浪能、海流能、风能、地热能、生物能、氢能、核聚变能等，是一种已经开发但尚未大规模使用，或正在研究试验，尚需进一步开发的能源。^[164]由此可见，新能源的关键是相对于传统能源利用方式的先进性和替代性。

加强和促进新能源的利用，对日本的积极意义主要体现在以下四个层面。首先，新能源的资源约束性小，可持续性能强，加强开发和应用有利于确保日本能源安全供应，可以克服并弱化日本在能源供应结构上的脆弱性特点，从而有利于能源的稳定供应、石油海外依存度的降低。其次，新能源具有环境负荷小、清洁等特点。与常规化石能源相比，新能源是清洁、可再生的，在利用和开发中不会追加二氧化碳的排放，NOx和SOx的排放也很少。再次，新能源是新兴产业，可以创造出更多的就业机会。另外，风力发电和废弃物发电等地域分散型能源的导入，也可振兴本地区的经济以及增加更多的就业机会。最后，具有分散性的新能源电力既可以缩短送电距离，减少电损，也可被运用于应急发电，而且，还能起到对电力平谷削峰的作用。^[165]

日本新能源政策体系，主要由《促进石油替代能源的开发以及导入的法律》（简称《能源替代法》）、《长期能源供求展望》以及《促进新能源利用的特别措施法》（简称《新能源法》）三部分构成。《新能源法》是《能源替代法》的延伸和发展，二者是新能源政策贯彻实施的法理依据，《长期能源供求展望》是新能源政策的指南、方向和目标。

日本新能源政策是以石油危机为契机，以“能源安全”为初期目标开始制定并实施的。两次石油危机后，日本为降低石油依存度、增加石油替代能源的使用量、摆脱过度依赖石油的困境，于1980年5月30日制定《促进石油替代能源的开发和导入法律》（简称《能源替代法》），同年11月28日内阁会议上确定了10年后的“石油替代能源供应目标（1990年）”。^[166]当时只是对石油替代能源的种类（主要包括煤炭、原子能、天然气、水利、地热以及太阳能、废弃物、余热等）进行了说明，并没有对“新能源”概念进行清晰的诠释和界定。

1994年12月，日本内阁会议又通过了“新能源推广大纲”，该纲要第一次正式宣布日本要发展新能源及再生能源。该大纲在国家层面上，要求政府全力推进新能源和再生能源；在地区层级上，要求当地县市政府全力配合宣传，使私人企业、一般民众了解该政策。随后，1997年4月8日，日本又颁布了《新能源法》。该法是在海外能源供应基础脆弱，国内能源消费又迅速激增^[167]以及国内外环境问题凸显的背景下，为确保能源持续稳定供应，应对环境恶化，积极地促进国民开发、利用和普及新能源而制定的。该法把“开发、生产和消费替代石油的、但因经济方面的制约未得到充分普及且对替代石油有特别必要的能源”定义为新能源。^[168]可见，日本对新能源的定位，是指技术上虽达到了实用化阶段但仍受经济条件制约的石油替代能源。因此，已经达到了实用化阶段的水力发电和地热发电，正处在研究开发阶段的波浪发电和海洋温度差发电，虽然是清洁的自然能源，但不属于日本所定义的新能源范畴。^[169]有关新能源的定位及其分类详见图1-3。

图1-3 日本新能源的定位及其分类

注：生物能发电、生物质热利用、生物质燃料制造、冰雪热利用、清洁能源汽车、天然气热利用、燃料电池等是在2002年1月25日公布实施的促进新能源利用的政令中追加进取的。

资料来源：资源能源厅：《能源2004》，能源论坛，2004年1月，第134页。

《新能源法》共3章14条^[170]，基本框架主要是由新能源相关的“基本方针”、“指导和建议”^[171]以及“促进企业对新能源利用”三大部分构成。经济产业大臣在注意保护环境的前提下，负责根据能源需求的长期前景、新能源利用的特性、新能源相关技术水平等相关事宜，制定促进新能源利用的基本方针，并予以公布。该法明确了新能源的需求侧、供应侧、政府及地方公共团体等各主体所应具有的职能和范围。新能源的需求侧主要是指企业界、国民、政府以及公共团体。对于企业界而言要尽可能地加强对新能源的利用，并结合自身情况制定新能源导入计划；对于政府和公共团体而言，要尽最大可能为新能源创造和扩大初期需求，积极推进新能源相关设施的建设和利用；对于国民而言，要尽可能消费新能源。新能源供应侧主要是指新能源的制造者以及新能源相关设备的进口者。对于制造者而言，要千方百计地为促进导入新能源加强基础设施建设；对于设备制造者和进口者，要积极开发和提供优质、低廉的新能源设备（参见图1-4）。

图1-4 《新能源法》“基本方针”的体制构成及职能分工

资料来源：根据日本法律第37号《促进新能源利用的特别措施法》中第3、4、5条内容制作而成。

《新能源法》通过“促进企业对新能源的利用”的有关规定，确立了对新能源利用者的支援制度。当企业欲使用新能源时，需制定新能源利用计划（简称“利用计划”），并提交主管大臣审批、认定。利用计划中必须要填写的事项有：新能源利用目标；新能源利用的内容和实施时间；新能源利用必要的资金和筹资方法。用户在主管大臣对利用计划认定后方可享有援助待遇。^[172]援助体制主要由来自NEDO的债务保障、放宽对中小企业融资的条件以及新能源利用者补助三大要素构成（参见图1-5）。

图1-5 对新能源利用者的支援体制

资料来源：根据日本 1997年4月18日法律第37号《促进新能源利用的特别措施法》中第8 -13条内容制作

《新能源法》出台后不久的同年12月，日本内阁决议正式通过了“环境保护与新商业活动发展”计划，作为政府到2010年实施新能源和再生能源行动方案。行动方案将新能源及再生能源工业列为15项新兴工业之一，并且在构建新能源及再生能源商业化过程中，建立问题反馈追踪系统，采取刺激市场需求、积极研发新技术减少成本、降低手续费用和放宽限制、制定和完善市场规则和制度、培养大众的认知程度^[173]、促进降低成本等积极措施推进新能源和再生能源的发展。

《长期能源供求展望》是通商产业大臣的咨询机构综合能源调查会从长期能源需求的角度，对日本能源的供需状况以及安全进行预测和总结，是“日本能源政策的指南”。^[174]综合能源调查会自1965年设置以来，分别在1967年、1975年、1990年、1994年、1997年、2000年总结并提交了《长期能源供需展望》。

进入20世纪80年代，随着地球环境问题的凸显，为了人类免受气候变暖的威胁，1994年签署了《联合国气候变化框架公约》，1997年12月，在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议上又通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》（COP3: The 3rd Conference of Parties to The United Nations$ Framework Convention on Climate Change，也称“防止地球温暖化的京都会议”）。

日本综合能源调查会提交的《长期供需能源展望》在内容上从重视“节能和提高能源效率”的能源安全政策转移到了“既重视能源安全又重视环境问题”的新能源政策。

2001年6月28日，日本综合能源调查会公布了到2010年的《长期供求能源展望》报告书。该展望认为日本的民生部门对能源需求会继续增加，在供应方面，如果不导入原子能和非化石能源，相对廉价的煤炭、石油等化石能源将会增加，这样因消费能源而排放的CO₂量，到2010年就会达到30.7亿吨，比1990年增加20亿吨。显然，若维持现行的能源政策就无法达到2010年度CO₂的排放量控制在1990年度水平的目标。^[175]为此，该报告书中制定了日本“新能源导入的目标”，即到2010年，官民尽最大努力争取使新能源的利用率达到日本一次性能源供应量的3%（参见图1-6）。

图1-6 日本新能源导入的实际与目标

在对每种新能源进行导入目标设定时，日本参考了1999年的实际业绩。诸如太阳能、风能、废弃能、生物能等新能源的目标设定值参见表1-19。另外，在促进新能源需求方面，也设定了相应的目标（参见表1-20）。

表1-19 日本导入新能源的现状及目标

资料 来 源：依据综合 资源能源调 查会部会/供 需部会的中 间报告（2001 年7月）、综 合资源能源 调查会部会/供需部会的 中间报告 （ 2004年10 月）、资源能 源 厅 编 《 综 合 能源统计 （ 1998 — 2003 年度）》以及 资源能源厅 编《能源 2002 》 等 资 料 制作而成。

注：此表中的数据进行了四舍五入处理；带“—”的部分是代表日本没有相关统计或没有找到该数据。资料来源：资源能源厅：《能源2002》，能源论坛，2001年12月，第157页。

表1-20 日本设定新能源需求的目标

资料来源：根据综合资源能源调查会新能源部会编写的报告书《关于今后新能源对策的展望》（2001年6月）的相关数据制作而成。

三、推进新能源政策的主体机构

1980年10月1日，根据《石油替代能源法》日本成立新能源综合开发机构（NEDO，即New Energy Development）。该机构设立的主要原因是：在开发、利用石油替代能源时，只靠民间力量很多能源技术是难以开发的，因此需要集中各方面的知识和技术，综合地进行石油替代能源的开发和利用的机构和组织。另外，当时现有的能源管理机构对地热发电事宜很难管理，为制定对地热发电的资助措施，也需设立这样的核心机构。^[176]1998年10月，该机构追加了产业技术研究开发业务，并将其改称为“新能源·产业开发机构”，这是日本最大的开发、普及新能源技术的专门机构。

在推进新能源开发和产业技术开发中，新能源综合开发机构一方面得到了日本研究机构的大力支持，另一方面还通过设立由民间有识之士组成的民间运营委员会，集中整合政府、产业界、大学等资金、人才和技术能力，形成官民合作开发体制。新能源综合开发机构不仅在研究开发中发挥着管理、协调、系统化的功能，而且，这种开发体制的运行方式、组织方式在世界上也是很新颖的（参加图1-7）。^[177]

图1-7 NEDO 在促进新能源研究开发体制中的功能

资料来源：新综合能源开发机构：《新能源·产业技术综合开发机构概要》,1991年7月，第64页。

新综合能源开发机构（NEDO）在新能源开发及普及方面的业务主要有：^[178]（1）新能源技术开发（煤炭液化、煤炭气化、地热热水利用发电、太阳光发电、燃料电池等）;（2）开发海外煤炭资源（海外煤炭矿藏勘探贷款、海外煤炭开发及相关地理数据调查等）;（3）收集及提供石油替代能源信息；（4）促进地热开发调查；（5）氢能源技术开发；（6）燃料电池、超导技术开发；（7）新能源利用的普及；（8）能源环境国际合作等。

2002年12月11日，日本颁布《日本独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》，对上述开发体制和主要业务进行了规定。该法明确规定，NEDO的资本金是指“政策”及“政府以外”的出资金额的合计。政府在认为必要之时，可在预算制定的金额范围内，对其追加出资。^[179]另外，该法还规定：“NEDO可以用发行出资证券的方式筹资，出资证券实行记名方式，但与出资相关的必要事项要由政令进行规定。NEDO对出资者持有的证券不能实行赎买，也不能获取出资者持有的证券或者以设定特权为目的接受该证券。”^[180]在业务范围上，该法明确规定要“通过发挥民间能力，实现对新技术开发的有效利用”^[181]。

日本各类企业以日本新能源机构为桥梁和纽带，积极就新能源合作开发展开了合力攻坚的各种活动。日本各行各业的大企业几乎都是这个机构的赞助会员，赞助企业会员遍及汽车、数码家电、钢铁、电信、银行、商社等日本各主导产业的龙头企业。在这种体制下，合力攻坚的成果为赞助会员优惠享用，而由于赞助会员面非常广，因而其成果能够在较短的时间内迅速地为各行各业所共享，从而惠及整个国家。^[182]

综上所述，日本在新能源开发、推广和普及等方面非常注重“官民一体”的运作模式，精心打造这一模式的策略手段不仅是巧妙地把政府、大学（研究部门）、产业界三大资源通过业务范围和资金流向“粘合”到一起，而且还通过相关“立法”规范三者的职能，保护三者的利益，以确保“官民一体”更稳固、更有效、更合理地进行。另外，这种运作模式，可以防止三方出现懈怠的现象，能够达到“主观为己、客观为人”的目的。

四、强化新能源利用的援助手段

为了促进新能源利用、实现上述对新能源供应及需求所设定的目标值，日本分别在导入、技术开发以及宣传教育等层面上，综合采取、实施了政府补贴、优惠税收、技术支持、示范项目、绿色采购以及强制管理等一系列扶持措施。

第一，新能源导入方面的扶持措施。为了扩大对新能源的利用，实现“2010年新能源导入的目标”，即换算成原油为1910万kl，日本从能源的供应、需求和价格三方面入手，扩大和培育新能源市场。政府通过有目的、有意识地积极引导并扶持新能源在初期阶段的设备引进以及示范项目来扩大新能源的“供给”^[183]，通过颁布《新能源利用特别措施法（RPS）》（2001年）^[184]增加新能源的利用量，扩大新能源的“需求”。另外，日本政府和公共团体依据《购买清洁能源法》（2001年4月制定）率先配置了新能源的相关设备，以谋求新能源消费的扩大。《购买清洁能源法》颁布后，日本决定在一定的财政范围内，在各省官厅行政机构、都市开发、道路整备、河川整改等公共设施上积极、率先地导入新能源设施，以增加扩大新能源的“需求”。^[185]此外，日本还加大了政府绿色采购的力度和投资。

新能源价格与现有的能源相比成本过高（参见表1-21）。价格过高，显然不利于新能源的市场化。为此，日本采取了对新能源用户补助的措施。日本在太阳能发电方面，实施住宅太阳能发电系统补助计划，以及电力公司净电表计量法，以鼓励民众使用太阳能发电系统。日本对住宅用太阳能发电系统进行补贴，补贴标准为设备及其他费用的1/2-1/3，约合1000美元/千瓦。日本明确规定，太阳能发电系统用户与所有者可与电力公司签订契约，将系统剩余电量卖给电力公司。据统计，1994—2000年，日本政府补助费用支出7亿多美元。根据日本太阳能发电实行的递减补助政策，到2004年已将补助金额调降50%，但是申请补助的系统用户并未减少。目前，日本的太阳能发电市场已凸显规模，太阳能发电居全球前列。2004年，日本太阳能发电容量约为320万千瓦，到2010年预计可达到4800万千瓦，增长15倍。为保证“新阳光计划”的顺利实施，日本政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。在培育新能源市场方面，通过对新能源消费者实施补助政策，太阳能发电用户越来越多，市场价格也随之大幅下降，由此新能源市场进入良性循环阶段。^[186]

表1-21 日本新能源与现有能源的成本比较

资料来源：综合能源调查会供需部会中间报告参考资料（1998年6月），第58页。

第二，在技术开发和试验阶段的扶植措施。为了导入、普及新能源，日本加强了对有关新能源性能、降低成本的开发试验的扶植力度。具体而言，日本从长远规划角度，对各种新能源的研发目标、实现前景、经济效应、便利性以及安全性进行了全面、综合的分析和考察，并确立了优先对燃料电池、太阳能等重点项目和基础项目进行技术研发和普及的扶植制度。

在“燃料电池”方面，为发展新能源，2001年日本经济产业省在以“产官学”合作的框架中，提出了指导氢能和燃料电池技术发展的国家行动纲领，并明确了燃料电池实用化的目标。日本投资110亿美元组织研发，计划到2010年使燃料电池总装机容量达到220万千瓦，到2030年建成8500个加氢站，燃料电池汽车达到1500万辆，占汽车拥有量的20%。^[187]目前，燃料电池在技术和可靠性方面已达到或接近实用水平，但成本相对过高。有关专家预计只有成本下降至2000美元/千瓦，燃料电池才有可能与商用电力竞争。为此，2000年8月，“燃料电池使用化战略研究会”确立了“固体高分子行燃料电池/氢能源利用技术开发战略”^[188]，日本以此为指南加大了对新能源研发的投入力度。

在太阳热利用方面，最初阶段因太阳热利用系统成本过高、耐久性差，无法做到产业化和市场化，因此，普及率并不很高，仅仅发挥示范作用。对此，日本从1990年代初，就加大了对太阳能的投入、开发以及试用的扶植力度，并明确了太阳热利用的发展方向是太阳热利用系统取代屋顶建材，或者与太阳光发电系统混合利用。目前，随着技术进步和政府补助的增强，太阳能价格逐渐下降，居民太阳能利用系统数量也随之增加（参见图1-8）。

图1-8 日本太阳光发电量的推移

资料来源：日本资源能源厅官方网站：http://www.enecho.meti.go.jp/energy。

另外，在生物能、垃圾发电、生物质能发电、地热发电、洁净能源车等方面日本也有相应的扶植政策，并取得了相应的进展。

第三，加强宣传教育。日本认为导入新能源工程，是全体国民应负有的责任，只有全体国民共同努力，才能促进新能源的消费和利用。因此，日本通过各种广播影视、新闻出版、广告活动把导入新能源的意义、现状及其经济、技术等方面的信息传达给国民，使全体国民形成导入新能源的共同意识，努力建立全社会促进新能源利用的长效机制。2000年10月，日本以一般电气业者为中心制定了“清洁电源制度”，该制度强调，国家、民间应该系统地、有计划地加大对新能源的宣传力度。日本新能源综合开发机构的主要职能之一就是为进行多种多样的新能源开发提供基础性的调查研究情报，同时，为新能源普及的各种支援活动展开各类宣传。^[189]日本各地方自治体及居民，从建设美好家园、废弃物有效利用的角度，也加强了新能源利用的教育宣传。此外，日本为了促进新能源及其相关设备的开发、利用，对内加强了农业行政、废弃物行政的协调和沟通，对外加大了技术合作与交流。

第五节 复合风险期的能源安全政策

近年来，国际能源形势剧变、原油价格不断飙升，“能源安全”问题日益凸显。对此，无论是能源输出国还是能源进口国，都在选择、调整应对能源新形势的发展战略。然而，各国能源战略的调整不仅催生了新的国际地缘政治关系，也悄然改变着国际能源格局。能源消费和进口大国的日本，为谋求能源安全与世界政治关系之间的平衡，对本国的能源战略也进行了重新审视，并颁布了新国家能源战略（下简称新战略）。下面通过对新战略衍生的触发机制的分析，论述日本在当今世界能源新形势下的战略选择及其主要内容，并以此为基础，探析新战略对中国的波及影响及其应对方略。

一、新战略衍生的触发机制

新战略衍生的触发机制是多层次、多维度的，既有内生的，也有外压的；既有来自经济领域的，也有来自安全和政治领域的。这些触发机制作为新战略衍生的催化剂，其作用的发挥主要源于三个影响因素的互动，即范围、强度和时间。^[190]日本新战略的出台的触发机制主要是以下六个方面。

（1）地缘政治风险的凸现。从阿富汗战争，到伊拉克战争，从沙特的石油产业遭到恐怖破坏到非洲尼日利亚的部族战争，从伊朗核问题到朝鲜核问题，不仅给本地区带来了风险的变数，也给能源的稳定供应带来难以规避的风险。特别是“9·11”事件成为美国推行全球能源战略和建立21世纪世界霸权的口实，美国开始加大对中国西部、南部特别是借反恐之机加强对中亚地区的渗透。美国通过发动“阿富汗战争”和“伊拉克战争”实现了驻军中亚梦想，并渐次地完成着控制海湾、里海这两大世界能源中心的夙愿。

（2）国际原油价格的飙升。21世纪初，日本曾一度认为当时的原油价格只是一时走高，但事实上，2002年、2003年的国际原油每桶平均价格分别超过25美元、30美元，2003年的3月上旬，突破每桶37美元大关，创1990年来的最高纪录。^[191]到2004年，国际原油平均价格超过41美元/桶，达到了历史上的最高水平，2005年的4月1日，突破了57.27美元/桶；^[192]到2006年新战略出台前的4月，一度攀升到了67.29美元/桶。^[193]显然，20世纪石油危机后出现的油价稳定局势已经不再，开始进入一个新的高油价时期。

（3）能源供需结构的变化。从能源的需求结构看，能源消费中心向经济发展速度较快的亚太地区转移。1970—2000年，北美、欧洲、苏联地区能源消费在世界所占比重分别由36.7%、27.2%、15.6%下降至30.1%、20.8%和10.5%，分别下降了6.6、6.4和5.1个百分点。而同期亚太地区则由14.7%增至26.9%，上升了12.2个百分点，拉丁美洲、中东和非洲增加了6个百分点。近年来，我国的进口石油进口量以每年15%的速度递增，已引起国际社会的关注。^[194]1993年是中国从石油纯输出国变为石油进口国的“分水岭”，且石油进口的增长速度在世界上是最快的。2003年，中国的石油消费第一次超过日本而仅次于美国，居世界第二位。印度在2006年已经成为世界第四大能源消费国，70%的石油依靠进口。

从能源的供应结构看，世界能源供应源日趋多元化。“20世纪50—60年代石油生产国只有20多个，70—80年代增至30个多个，而90年代则超过50个。”^[195]目前，俄罗斯、中亚和西非等非欧佩克产油国的石油产量不断增加，世界石油市场日趋多元化。自1999年起，俄罗斯的石油产量持续出现大幅反弹，到2004年俄罗斯原油产量达到880万桶/日，比2003年增长了近10%，比1998年时的产量增长近40%。在2003年，俄罗斯已成为仅次于沙特阿拉伯的全球第二大原油生产国。^[196]

（4）资源民族主义的抬头。伴随世界能源安全问题的凸显，主要能源输出国对本国资源加强了管理，对外资的进入设置了政策上的软制约，资源民族主义倾向日渐抬头，具体参见表1-22。目前，上游能源的投资和开发近乎停滞，能源流通基础设施的不到位，造成了能源的流通不畅。

表1-22 世界主要资源生产国的投资限制及国家管理政策概要

资料来源：经济产业省：《新·国家能源战略》，2006年5月，第5页。

（5）国内环境的变化。石油危机后，日本通过制定、实施一系列能源政策，在谋求能源安全方面取得令人瞩目的成绩。但与此同时，在国际资源市场的竞争中，从能源输出国的角度而言，日本的国内市场并不具很大的魅力，其能源购买力在渐次地相对下降，因此，这成了日本确保能源安全的软制约。另外，20世纪80年代的能源体制改革，虽然在一定程度上降低了高成本的能源结构，但在能源体制自由化的环境下，能源安全供应体制却没有相应的得到加强。^[197]因此，日本不仅要应对要世界能源形势的变化，还要应对国内在能源领域衍生出的许多新变化和新课题。

（6）各国能源战略的重构

围绕国际能源形势的变化，不论是发达国家还是发展中国家，不论是能源输出国还是能源进口国，都把能源问题提到国家战略地位，参见下表1-23。能源需求国以强化国内能源供需结构和增加海外股份为重点，能源输出国则以强化能源资源的国家管理为重点，制定和调整能使本国利益最大化的能源战略。

表1-23 主要国家和地区能源政策的新变化概要

资料出处：经济产业省：《新·国家能源战略》，2006年5月，第14页。

可见，日本新战略的出台既受中国、印度等发展中国家影响，也受欧美发达国家影响，既有来自能源输出国的压力，也有来自能源消费国的压力。上述六大触发机制在范围、时间和程度上的互动影响，不仅催生了日本新战略的衍生，且隐性地决定了新战略的目标及内容。

二、新战略的主要内容

日本新战略的指导思想是“整体规划、宏观有序、目标明确、整体最优”。从宏观结构上看，新战略是由许多独立运行的诸如核能系统、节能系统、新能源开发系统、能源储备系统等子系统组成的复杂巨系统；从微观运行机理上看，每一个子系统都按时空序次，从不同角度运行。新战略的主要内容是为对应世界能源形势的新变化，通过叠加组合实施各种政策、措施，实现“能源安全”这一最高目标。

（1）新战略的目标

日本认为能源风险主要来自三个方面：一是能源需求旺盛和高价位会长期并存；二是影响中长期稳定供应石油天然气的变数增加；三是能源市场上的风险因素的多样化和多层次化并存。为此，日本制定了以能源安全为核心，以“实现日本国民可信赖的能源安全保障”“通过解决能源环境问题，构筑可持续发展的基盘”“为解决亚洲和世界的能源问题做贡献”为基本目标的新战略。新战略对这三大基本目标细化了五个子目标值。^[198]

（2）实现目标的立足点

为达到上述目标，日本立足于“实现世界上最优的能源供求结构、综合强化能源外交和能源合作、完善能源危机管理”这三个方面。

其一，实现世界上最优的能源供求结构。日本是能源消费大国中能源安全形势最严峻的国家之一，是继美国、中国的第三大能源消费国。

日本能源进口结构特点是对石油进口的依存度高，且地点比较集中。为了应对能源供应中存在的多样化的风险因素，最有效的对策是提高能源利用率，分散能源进口源，保持能源充足供应，扩大核能利用，确立世界上最优的能源供求结构。

其二，综合强化能源外交和能源环境合作。新战略认为，以前日本的能源政策是大力推进节能政策、能源自主开发、石油替代政策和石油储备政策。但是，在世界能源需求结构的急速变化下，能源供需中的潜在风险比石油危机时更高。为此，在积极推进海外能源开发、提升能源购买力和增强与能源输出国的全方位合作关系的同时，积极推进以节能技术为中心的国际合作，为国际能源市场的稳定及世界环境作贡献。

其三，完善能源危机管理。日本以石油危机为契机，逐步确立了官民一体的石油储备体系，并通过制定石油储备法和节能法，进行法制上的完善。1990年的海湾战争期间出现的石油供应波动，成为检验日本石油储备是否具备应对危机的试金石。但是，2005年，受美国“卡特里娜”飓风影响，炼油设施及交通严重受损，导致石油和天然气供应一度出现紧缺，并引起石油产品供应不足。日本认为以前以石油为中心的紧急对应体制是否符合当今时局的变化，需做进一步的验证，需要强化对能源危机的管理。

（3）实现目标的具体措施。^[199]

其一，提高能源利用率。为了提高能源的利用率，日本制定了四大能源计划。一是节能领先计划。目标是到2030年，能耗效率通过技术创新和社会系统的改善，至少提高30%。为达到此目标的具体措施是，大力推进节能技术战略，制定不同部门的节能标准并实施评价管理。二是未来运输能源的计划。该计划旨在通过制定客车燃料消耗的新的燃料效率标准、改建生物转化燃料供应的基础设施、加大对国内生物甲醇生产方面的支持、推广使用的电动汽车·燃料电池汽车、大规模开发新一代电池和燃料电池卡车等措施，使运输部门到2030年，对石油的依赖降至80%。三是新能源创新计划。该计划到2030年，将太阳能发电需要的成本降至与火电相同的水平，通过生物能源和风力在当地发电、当地生产，促进区域能源自给率的提高，促进该地区对能源供应的自足率，将市场销售的新卡车转为混合卡车，促进采用电动卡车和燃料电池卡车。其四是核电立国计划。新战略规定到2030年后，日本的核能发电量要占到总电量30%—40%。将系统和全面处理各种与核能相关的问题，诸如根据目前的轻水反应堆和较早应用的快再生反应堆，持续促进核燃料循环，促进研究和开发熔融能源技术。

其二，推行亚洲能源和环境合作。日本认为能源需求迅速增长的中国和印度等亚洲国家，是世界能源供求紧张的主要原因，也是本地区环境不断恶化的“始作俑者”。对此，新战略确定要积极利用和开发亚洲地区的ASEAN+3多边框架，推动亚洲能源及环保的合作。日本推行亚洲能源和环境合作主要通过以下三个方面进行。一是以降低亚洲能源消耗量为目标，促进能源节约。具体措施是：鼓励有技术能力的公司把能源技术向海外转让，支持建立和实施亚洲国家的能源节约系统；加强与国际能源机构和国际组织的合作。支持国际核动力组织制定能源效率标准；利用诸如亚太合作组织、亚太经合组织和ASEAN+3等国际框架，促进能源保护。二是亚洲新能源合作。具体措施是：支持亚洲国家建立新能源的开发、利用体制，并通过接受受训人员和派遣专家，支持该体制的建设；支持日本企业在亚洲开展环境保护、节能技术开发等商业活动。三是在亚洲推广煤炭的洁净利用、生产和安全技术。具体措施：通过接受受训人、派遣专家和支持技术开发和试验证实，促进和推广亚洲煤炭的洁净利用、生产和安全技术；通过示范试验和人力资源开发，进行煤炭液化技术的合作；通过接受受训人和派遣专家，推广煤炭生产和安全技术。

其三，加强紧急情况应对。诸如飓风、水灾、地震、战争和恐怖主义等安全问题，是诱发能源市场混乱的因素。另外，近年能源市场中涌入投机资金的现象，愈演愈烈，这也是使市场混乱的要素。为应对上述突发因素，新战略明确规定要加强应急措施。一是强化以石油制品为中心的石油储备制度，二是加强天然气的紧急对应体制。促进国内以民间为主的天然气管道的建设，利用对资源枯竭的天然气田的改造，增加井下储备设施。在2008年前，要求对各能源企业的紧急应急机制进行全面检查，并强化企业与企业间在能源危机管理发生时的互助机制。

其四，制定能源技术战略。日本认为，安全问题和环境问题的解决必须要通过科技创新才能解决，而科技创新必须要依靠官民合作完成。故此，新战略提出以政府和私营企业的共同努力为基础，在以节能为中心的能源相关技术领域，成为世界的领先者。使该目标得以实现的具体措施是：一是提出能源技术战略，即从2100年、2050年超长期视角出发，抽取出到2030年应该解决且能够解决的技术课题，并将其课题的开发战略以流程图的方式予以展示。二是强化对能源相关技术开发的支援，即有重点地支援与能源相关的技术开发，积极探讨和研究推动对以产学提携合作为代表的、有效的能源技术开发体制。

三、新战略对中国的影响

（1）新战略对中国的波及影响

新战略在实现“能源安全”这一最高目标的过程中，不可避免地会影响到与日本在能源对外依存度上具有近似性、地缘政治经济上具有相关性、进口油气资源具有同源性的中国。

其一，“提升海外能源自主开发率”将会加激诱发中日间的竞争。提升海外能源自主开发比率是新战略五个子目标之一。拥有产权和股权的日本公司在海外生产的原油占日本进口的全部原油中比例，从1973年的8%增加到目前了15%。在全球对自然资源竞争激烈的情况下，新战略把海外能源的自主开发目标值设定为“到2030年，增加到大约40%”^[200]。

在此目标的驱使下，日本必将加速推进在世界各地找油、采油、买油的速度。而这一速度的提升过程，也必将与能源消耗大国、能源进口大国的中国发生摩擦、诱发竞争甚至碰撞。从俄罗斯远东石油管道的铺设方案，到东海油气田的开发合作，再到泰国的克拉底峡谷项目，无不折射着中日间的竞争与矛盾。“能源问题既是亚洲各国间进行多边合作的助推器，亦是诱发利益冲突及摩擦的导火线”^[201]。显然，日本与中国在能源开发及供应渠道的激烈竞争，极大地带动了东亚地缘政治形势的演变。

其二，设定高节能目标将引发新一轮的产业转移。单位GDP能耗的短期增加是高耗能产品同时大量生产叠加产生的结果，而单位GDP能耗的下降一方面与节能、科技进步有关，另一方面产业结构向高端升级，亦是导致发达国家单位GDP能耗从上升转为下降的主要原因。日本之所以从石油危机时单位GDP能耗率159，短短经过30年，降到2003年的100，降幅为37%，其原因除上述外，与重厚长大型产业的海外移植不无关系。

日本在石油危机后的产业调整和升级的过程，亦是高能耗型产业向诸如中国、泰国、印度、印尼等发展中国家转移的过程。特别是80年代后，发达国家全球经济结构进入了新一轮以“信息技术为核心的新技术广泛采用”为特征的结构调整期，日本、美国和欧洲发达国家从劳动密集型产业、技术密集型产业上升到发展知识密集型产业，亚洲一些欠发达国家和地区为了实现经济的发展，借助国际产业转移的机遇实现本国工业向高端的升级，积极引进和接纳发达国家所淘汰的高能耗产业。

新战略制定的目标是到2030年，单位GDP能耗率再下降30%，达到70%。日本为实现此目标，不仅要进一步进行科技研发和创新，还要进一步提升产业结构向知识密集型方向转化，把相对于本国的高能耗、高污染产业进一步向中国等亚洲发展中国家转移。作为世界工厂且为能源消耗大国的中国，还向20世纪80、90年代那样积极、毫无选择地引进、吸收那些高污染、高能耗的产业吗？

其三，日本提升与产油国的国际合作考验中国外交。新战略出台后，日本加强了与中亚资源丰富的国家之间的对话。2006年6月上旬在东京召开“日本+中亚”会议^[202]，此后不久，卸任前的小泉又访问了中亚四国，此举是日本首相首次访问中亚国家。2007年4月27日，安倍首相展开了对沙特阿拉伯、阿联酋、科威特、卡塔尔和埃及等五国的访问。与此同时，经济产业大臣甘利明率领的约20人的访问团于4月30日出访铀储量位居世界第二的哈萨克斯坦。另外，日本石油企业已陆续投入在北冰洋、利比亚和埃及等地的石油开发。现在，日本拥有在海外开采权益的油田主要集中在阿联酋、科威特、俄罗斯和印尼等国。

显然，日本加强与中东国家的合作，旨在稳固能源进口源，急于加强与中亚国家的合作，旨在谋求加强与中亚四国在能源领域的合作与开发，打通“南方路径”^[203]，开辟新能源通道。日本积极开展能源外交，强化与产油国关系的主要手段是：灵活利用ODA、EPA等援助手段，配合产油国的需要，与产油国加强科技、经济、教育、医疗、人才培养等方面的合作。日本提升与中亚、非洲等能源输出国的合作及实践，不仅给中国外交提出了新挑战、新课题，同时也是验证“上海合作组织”是否稳定的试金石，考验中非传统友谊是否真的既历久也弥坚。

（2）中国的应对

中国作为一个能源生产和消费大国，对全球的能源安全体系产生越来越重要的影响，因此必须关注新的能源安全观和当今世界的能源安全体系及安全环境，更要深入研究比邻而居的日本为实现新能源安全战略所采取的对中国有影响的相关行动，并以此为基础，做好应对准备。

1.意识上的应对

中国需要全面地、客观地、动态地、历史地审视中日关系中的能源因素，既不能把中日间的矛盾和冲突过于“情绪化”，也不能过于“简化”和“淡化”，既要密切关注和警惕，更需要沉着、冷静地应对。日本立足于本国利益，在新战略的实施中与中国在能源领域进行正当竞争，应视为其权利，但是恶意的竞争和挑拨应另当别论。可以说，中日经贸关系的“连带”效应已初见端倪。换言之，中日两国之中的一国的衰退，必然会波及和影响到另一国的发展。因此，中日在能源领域的博弈中，如何协调和缓解对抗式、排他式的恶性竞争，避免传统的“零和博弈”是中日两国需要共同探寻的重要问题。

但必须看到，中日间在能源领域既有竞争也有合作。中国必须抓住新战略中“加强国际合作特别是对东亚节能的援助”的机遇，在双边和多边框架间、企业与企业间，通过加强交流与合作，积极吸收引进日本先进的节能技术和管理制度。

2.战略行动上的应对

面对经济发展和新的能源需求趋势，中国在立足国内能源资源开发的基础上，必须要继续大胆地实施“走出去”战略，认真构筑中国的能源安全版图。积极参与资源国的勘探开发和生产，中国的石油企业只有“走出去”，才会真正参与国际资本市场和油气市场竞争，企业唯有通过竞争才能真正发展和壮大，因此，大胆实施“走出去”战略才可能让中国的能源更有安全保障。为配合“走出去”战略，政府除为石油企业跨国经营提供外交、法律、制度和政策层面的支持外，还应建立、健全企业境外投资管理制度，设立海外油气风险勘探专项基金，鼓励石油企业进行国际融资。

中国要有效发挥与中亚国家的地缘优势、“上海合作组织”的机制，进一步加强合作的力度和广度；在保持历久弥新的中非传统友谊的基础上，继续提升合作的空间；定期与中东产油国加强交流与合作，以谋求能源的稳定供应。为此，政府、科研单位及石油企业必须加强对海外投资环境及消费国情况的研究，在充分认识和理解当地的法律法规、产业政策、投资环境以及政情趋向的基础上，通过灵活多样的方式加强与油气生产国、消费国和国际能源组织的沟通协调，为中国石油企业跨国经营创造宽松、良好的国际环境。

注释

[1]存量约束是指能源（化石能源）因具有稀缺性和不可再生性的特点，在存量资源有限而需求量大增的情况下，其持续供给能力将会下降或是枯竭，从而影响经济和民生。这种约束在某种意义上是一种硬约束。流量约束主要表现为受到技术或经济水平的限制，无法全面地将能源资源转化为可消费的现实能源。资源的存量约束从理论上而言是无法用公共政策手段解决和克服的。

[2]青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用——比较制度分析》，中国经济出版社，1998年，第381页。

[3]关于战后日本经济起点的分析，杨栋梁是从“可量化的有形资本”和“以人的资质为中心的无形资本”两个方面进行论述的。详见杨栋梁：《日本后发型资本主义经济政策研究》，中华书局，2007年，第187—190页。

[4]经济安定本部：《我国在太平洋战争后的损失报告书》，经济安定本部，1948年，第1页。

[5]J.B.约翰（音译）著、大内兵卫译：《战时战后的日本经济》上卷，岩波书店，1995年，第164页。

[6]日本经济研究所：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第913页。

[7]现代日本产业发达史研究会：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第23页。

[8]安藤良雄：《近代日本经济史要览》第2版，东京大学出版会，2003年，第136页。

[9]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第3卷，通商产业调查会，1992年，第73页。

[10]宫崎正康、伊藤修：《战时战后的工业与企业》，《日本经济史（7）》，岩波书店，1989年，第181页。

[11]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第3卷，通商产业调查会，1992年，第317页。

[12]同上书，第319页。

[13]粟原东洋：《现代日本产业发达史（3）电力》，交旬社，1964年，第356页。

[14]产业学会：《战后日本产业化史》，东洋经济新闻社，1995年，第1037页。

[15]日本能源研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第198页。

[16]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第3卷，通商产业调查会，1992年，第395页。

[17]当时，还出台了与《石油业法》相配套的《人造石油制造事业法》（1937年）、《石油资源开发法》（1938年）、《石油垄断贩卖法》（1939年）。日本通过上述四部法律，在石油开发、人造石油、精练、销售等各环节，完全确立了石油统制管理体制。

[18]美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告，奥田英雄、桥本启子译：《日本的战争和石油》，石油评论社，1986年，第83页。

[19]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第4页。

[20]田中纪夫：《能源环境》Ⅲ，ERC出版社，2002年，第162页。

[21]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第10页。

[22]美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告，奥田英雄、桥本启子译：《日本的战争和石油》，第84页。

[23]日本经济研究所：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第615页。

[24]日本煤炭矿业联盟：《煤炭劳动年鉴》，日本煤炭矿业，1947年，第71页。

[25]内阁制度百年编纂委员会：《阁议决定内阁制度百年史下》，内阁官房，1985年，第296页。

[26]综合研究开发机构（NIRA）战后经济政策资料研究会：《战后经济政策资料第28卷》，日本经济新闻社，1995年，第333—339页。

[27]中村隆英：《战后日本经济政策构想》第2卷，东京大学出版会，1990年，第14页。

[28]日本经济新闻社：《从社论看战后经济的历程》，日本经济新闻社，1985年，第60页。

[29]杨栋梁：《日本后发型资本主义经济政策研究》，中华书局，2007年，第199页。

[30]经济企划厅：《战后经济史（经济政策编）》，大藏省印刷局，1960年，第46页。

[31]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第3卷，通商产业调查会，1992年，第201页。

[32]煤炭增产协会：《煤炭增产协会要览》，煤炭增产协会，1948年，第96页。

[33]通商产业省：《商工政策史》第23卷，商工政策史刊行会，1980年，第242页。

[34]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第10页。

[35]美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告：《日本的战争和石油》，石油评论社，1986年第83—84页。

[36]田中纪夫：《能源环境Ⅲ》，ERC出版社，2002年，第162页。

[37]美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告：《日本的战争和石油》，石油评论社，1986年，第83页。

[38]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第4页。

[39]通商产业省：《商工政策史》第23卷，商工政策史刊行会，1980年，第242页。

[40]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第6页。

[41]通商产业省：《商工政策史》第23卷，商工政策史刊行会，1980年，第354页。

[42]日本能源研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第129—130页。

[43]地方石油官员G-4。日本本土石油生产与炼油（1945年11月23日，第331记录组，盟军最高司令部最高司令记录）[R]，美国马里兰州斯特兰大的华盛顿国际档案中心收藏，登记号331，盒子号8347，案卷号8，第49页。

[44]里奥·W.斯塔育（最高司令部、驻日盟军统帅部、天然资源部矿业及地质课）:《日本石油和国家可燃气生产工业》，石油工程，1951年，第53页。

[45]东亚燃料工业：《东燃十五年史》，东亚燃料工业，1956年，第972页。

[46]日本石油、石油精制社史编纂史：《日本石油百年史》，日本石油精制社，1988年，第496—516页。

[47]约瑟夫·K.凯尔塞：《日本太平洋沿岸石油冶炼厂报告》，1950年，第1页。

[48]口东铺：《现代日本产业发达史Ⅱ石油》，交旬社，1963年，第404页。

[49]Electric Power Division of the United states strategic Bombing Survey（Pacific），The Electric Power Industry of Japan，1946，p.79.

[50]产业学会：《战后日本产业化史》，东洋经济新闻社，1995年，第1037页。

[51]日本能源经济研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第334页。

[52]电力政策研究会：《电力事业法制史》，电力新报社，1965年，第241页。

[53]同上书，第307页。

[54]栗原东洋：《现代日本产业发达史》，交旬社，1964年，第369—370页。

[55]内阁官房：《内阁制度九十年资料集》，大藏省印刷局，1976年，第1035—1036页。

[56]通产政策史研究会：《产业政策史回忆录第29册》，通产政策史研究会，1985年，第26页。

[57]“二元性政策主体”的观点是由杨栋梁于1994年首次提出来的，本研究亦赞同、采用此观点。关于“二元性政策主体”观点的详细论述，参见杨栋梁：《日本战后复兴期经济政策研究——兼论经济体制改革》，南开大学出版社，1994年，第1—50页。

[58]杨栋梁：《日本战后复兴期经济政策研究——兼论经济体制改革》，南开大学出版社，1994年，第11页。

[59]综合研究开发机构：《战后经济政策资料》第1卷，日本经济评论社，1995年5月，第1—33页。

[60]日本能源经济研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第86页。

[61]行政指导不具有法律上的强制力，但是有基于事实上的引导性。政府可以通过行政指导引导或给对方施加影响从而达到实现某一政策的目的。有关政策手段的论述可参见：松井贤一：《能源战后50年的检验》，电力新报社，1995年7月，第35—37页。

[62]1.煤炭增产协议会设置纲要（1946 年9 月10 日）;2.作为煤炭紧急增产对策一环的对于大藏省的要求事项（1946 年9 月27 日）;3.1946 年下半期煤炭危机突破对象对策（1946 年10月4 日）;4.1946 年度第3 季度煤炭供需计划要领（1946 年10 月4 日）;5.为何必须增产3000 万吨——经济重建与煤炭（1946 年10 月24 日）;6.实现目标（3000 万吨）的必要条件的分析（1946 年10 月24 日）;7.煤炭対策主要措置（1946 年11 月14 日）;8.金融机关所见的煤矿企业的资金状况等（1946 年11 月18 日）;9.关于煤炭问题致经济化学部长膳大臣的公开通报（1946 年11 月27 日）;10.煤炭对策中间报告（1946 年12 月12 日）;11.关于煤炭的行政监察的第一次报告（1946 年10 月24 日）;12.经济危机与重油进口（1946 年12 月20日）;13.关于应转用于煤矿的机器设备类别的调查事项（1946 年12 月20 日）;14.关于煤炭问题的会谈要旨（1946 年12 月23 日）;15.1947 年度煤炭生产计划实施的必要措施事项（1946 年12 月26 日）;16.1947 年度生产计划制定要点（1947 年1 月29 日）;17.关于1947年度出炭3000 万吨的条件（1947 年1 月29 日）;18.实现1947 年度3000 万吨出炭的基本方策（1947 年1 月29 日）;19.1946 年度第四季度煤炭供给计划制定要领（1947 年1 月30日）;20.关于煤炭分摊制度实施的事项（1947 年2 月17 日）;21.1947 年度煤炭藏产对策（方案）（1947 年3 月）;22.本年度煤炭增产计划的探讨（1947 年4 月8 日）;23.22 年度基础资财供给计划的整体性说明资料（1947 年4 月14 日）;24.1947 年度煤炭增产对策项目（1947 年4 月17 日）;25.1947 年度煤炭增产对策（方案）（1947 年4 月25 日）;26.煤炭增产紧急措施纲要临时方案（1947 年6 月10 日）;27.煤炭复兴会议上ESS 巴托拉的口头演说概要（1947 年6 月10 日）28.煤炭特别增产对策纲要（方案）（1947 年10 月3 日）;29.有关煤炭非常增产对策纲要内阁决议了解事项（1947 年10 月3 日）;30.关于煤炭运输对策协议会（1947 年10 月9 日）;31.煤炭生产事项（1947 年12 月3 日）;32.关于煤炭增产特别调查团（1947 年12 月3 日）;33.关于煤炭分配计划制定手续一事（1947 年12 月3 日）。参见：综合研究开发机构：《战后经济政策资料》第28 卷，日本经济新闻社，1995 年，第327-611页。

[63]佐佐木隆尔：《昭和史的事典》，东京堂出版，1995年6月，第211页。

[64]日本能源经济研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第289页。

[65]大森德子：《战后物价统制资料》第1卷，日本经济评论社，1996年，第121—122页。

[66]大藏省财政史室：《昭和财政史——从战后到媾和》第17卷，东洋经济新报社，1981年，第330页。

[67]综合研究开发机构：《战后经济政策资料·经济统制（1）》第4卷，日本经济评论社，1994年，第725—736页。

[68]大藏省财政史室：《昭和财政史——从战后到媾和》第17卷，东洋经济新报社，1981年，第96-97页。

[69]河原俊雄：《从电力事业的创始到公益事业体制的确立——九大电力公司的诞生》，参见：http://www.kcat.zaq.ne.jp/ynakase/rept3/r3den.htm。

[70]内阁官房编：《内阁制度九十年资料集》，大藏省印刷局，1976年，第1035—1036页。

[71]小宫隆太郎、奥野政宽、铃村兴太郎：《日本产业政策》，东京大学出版会，1988年，第28页。

[72]这里需要指出的是，“倾斜生产方式”虽然专指煤炭和钢铁，但石油和电力的生产也采取了类似的做法。

[73]突破能源“瓶颈约束”是指能源的供应量基本满足了经济恢复中的能源所需。换言之，决定经济恢复速度的快慢、经济发展水平的高低不再是取决于能源投入量的多少。

[74]冈崎哲二：《倾斜生产方式和日本经济的复兴》，原朗编著：《复兴期的日本经济》，东京大学出版会，2002年，第93页。

[75]经济企划厅：《现代日本经济的展开——经济企划厅30年史》，大藏省印刷局，1976年，第593页。

[76]松井贤一：《能源战后50年的验证》，电力新报社，1995年，第13—14页。

[77]日本石油：《日本石油史》，日本石油，1958年，第366页。

[78]通产省公益事业局：《电力行业的现状与电力重新组合10年的经历》，日刊工业新闻，1961年，第81页。

[79]杨栋梁：《日本战后复兴期经济政策研究——兼论经济体制改革》，南开大学出版社，1994年，第118页。

[80]大岛清、榎本正敏：《战后日本的经济过程》，东京大学出版会，1968年，第31页。

[81]安藤良雄：《近代日本经济史要览》，第2版，东京大学出版会，2003年，第158页。

[82]经济企划厅：《现代日本经济的展开——经济企划厅30年史》，大藏省印刷局，1976年，第352页。

[83]《厚生白皮书》（1960年版）:http://wwwhakusyo.mhlw.go.jp/wp/index.htm/。

[84]日本能源研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第198页。

[85]日本对重大灾害制定的标准是同时死亡3人以上的灾害。

[86]通商产业省布局公害局：《矿山保安年报》，1972年度，第21页。

[87]从战后到石油危机爆发前的时期，日本煤炭一直处于高价位阶段。

[88]经济安定本部资源调查会事务局：《日本的能源问题》，资源调查会资料第30号，1951年3月31日，第60—61页。

[89]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第16页。

[90]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第8卷，通商产业调查会，1991年，第25页。

[91]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第8卷，第34页。

[92]当时，日本虽然对煤炭产业进行了合理化改革，但仍未改变其萧条状态，而且生产能力几乎达到了极限。

[93]土屋清、稻叶秀三当时都是煤炭矿业审议会委员，对能源领域与政府相关的信息和知识都很精通。

[94]有关《欧洲能源政策的要点》的详细内容可参考：（1）欧洲能源政策调查团：《欧洲能源政策的要点》（调查报告），1961年7月6日。（2）土屋清、稻叶修三：《能源政策的新展开》，钻石社，1961年10月。

[95]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第425页。

[96]《人民日报》，2002年01月10日，第2版。

[97]吉村正晴：《自由化和日本经济》，岩波书店，1961年，第81—82页。

[98]山中富太郎：《贸易外汇自由化的由来和过程》,《化纤月报 13（2）》,1963 年，第17 页。

[99]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第426页。

[100]综合能源部会：《综合能源部会报告书》（内部文件），1963年12月1日，第1—5页。

[101]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第20页。

[102]日本能源经济研究所：《战后能源产业史》，东洋经济新报社，1986年，第104页。

[103]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第433页。

[104]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第163页。

[105]所谓“特定设备”是指由通产省确定的石油蒸馏设备及精炼石油设备。参见《石油业法》第2条第3项。

[106]通产省资源能源厅：《日本能源政策的历程和展望》，通商产业调查会，1993年，第100页。

[107]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第143页。

[108]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第515页。

[109]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第145页。

[110]当时，日本本国的石油企业有：出光兴产、丸善石油、大协石油、亚细亚石油、东亚石油和日本矿业等，这些企业从资本和技术上都稍逊外国石油资本企业。

[111]产业学会：《战后日本产业史》，东洋经济新闻社，1995年，第1023页。

[112]1964年11月，综合产业结构审议会综合能源专门委员会的中间报告书。

[113]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第189页。

[114]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第147—148页。

[115]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第526页。

[116]石油矿业联盟：《石油矿业联盟20年的历程》，石油矿业联盟，1982年，第2—5页。

[117]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第7卷，通商产业调查会，1991年，第525页。

[118]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第105页。

[119]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第533页。

[120]石油矿业联盟：《石油矿业联盟20年的历程》，石油矿业联盟，1982年，第53页。

[121]通产省资源能源厅：《日本能源政策的历程和展望》，通商产业调查会，1993年，第102页。

[122]《朝日新闻》，1955年4月16日。

[123]“软环境”是指为发展原子能在制度层面的政策法规；“硬环境”是指基础建设等。

[124]资源能源年鉴编纂委员会：《2003—2004资源能源年鉴》，通产资料出版会，2003年，第657页。

[125]详细内容参见：日本1956年3月31日颁布的法律49号、1956年5月4日颁布的法律92号和94号。

[126]原子能开发研究10年史编纂委员会：《原研10年史》，日本原子能研究所，第15—17页。

[127]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第104页。

[128]产业合理化审议会（原子能产业部会）咨询报告，1964年2月20日。

[129]综合能源调查会原子能部会：《关于确保核燃料的政策》（中间报告），1968年3月6日。

[130]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第478页。

[131]中国气体分离商务网：http://www.cngspw.com/。

[132]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第593页。

[133]松井贤一：《能源——战后50年检验》，电力新报社，1995年，第206页。

[134]本书的研究时限选择在了1970年代，其主要原因是：该时期日本能源结构转型中所面临的诸如能源风险、环境污染、贸易摩擦、货币升值、产业结构调整等国内外经济环境压力问题恰恰与当前中国大有相似之处。日本的经验和教训为资源约束型国家可提供借鉴功效。

[135]所谓3E是能源安全（ Energy Security）、经济发展（ Economic Growth）和环境保护（Environment Protection）的首位英文字母。

[136]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第242页。

[137]资料来源：经济产业省：《能源白皮书2007年》，行政出版社，2007年，第3页。

[138]共同石油公司：《共同石油20年史》，共同石油公司，1988年，第271页。

[139]总理府统计局：《消费者物价指数年报》，总理府统计局，1973年，第1页。

[140]杨栋梁、江瑞平：《近代日本经济体制变革研究》，人民出版社，2003年，第9页。

[141]日本能源古经济研究所计量分析部：《EDMC/能源·经济统计要览2005年版》，节能中心，2005年，第30页。

[142]尹晓亮：《日本构筑能源安全的政策选择及其取向》，《现代日本经济》，2008年第2期，第20—26页。

[143]日本能源研究所：《能源经济统计要览》，财团法人节能中心，2007年，第162页。

[144]白雪洁：《当代日本产业结构研究》，天津人民出版社，2002年，第39页。

[145]桥本寿朗著、戴晓芙译：《现代日本经济》，上海财经大学出版社，2001年，第174页。

[146]李凡：《战后日本对中东政策研究》，天津人民出版社，2000年，第90页。

[147]所谓的组装工业主要是指日本的电子工业、半导体、精密仪器、家电等。

[148]魏晓蓉、师迎祥：《日本产业结构转换的运行机理及其对我国产业结构优化升级的启示》，《甘肃社会科学》，2006年第4期，第65页。

[149]主要包括：石油审议会、石油供需审议会、煤炭矿业审议会、电力事业审议会和产煤地区振兴审议会。

[150]“产业机构审议会”成立于1964年5月6日，隶属于通商产业省产业政策局产业政策课，主要任务是调查分析与产业结构相关的事宜。

[151]通商产业结构审议会：《80年代通商产业政策的展望》，通商产业调查会，1980年，第3页。

[152]当时日本政府所指的“陷入结构性萧条行业”主要包括：平炉、电炉钢材制造业、炼铝业、合成纤维制造业、造船业、化肥、棉纤纺织业、瓦楞纸制造业等。

[153]日本经济能源研究所计量分析部：《能源·经济统计要览2003年版》，节能中心，2003年，第276—279页。

[154]衡量能源消费效率通常采用的指标是能源消费原单位。能源消费原单位是指每生产1单位GDP所消费的能源量。能源消费单位的值越小，能源消费的效率越好。目前我国能源利用效率约为32%，比先进国家约低10个百分点。

[155]经济产业省：《能源白皮书2004年版》，行政出版社，2006年，第144页。

[156]能源消费结构指产业部门、交通运输部门和民生部门对能源的需求结构，它是体现能源效率的主要指数。

[157]日本的产业部门包括制造业、农林水产业、矿业、建筑业，不包括能源产业本身。

[158]日本能源经济研究所计量分析部：《能源·经济统计要览2004年版》，节能中心，2004年，第34—35页。

[159]张光华：《日本的能源污染与对策》，《世界环境》，1986年第2期，第11页。

[160]吉田恒昭：《日本基础整备的经验和开发合作》，《特集：创造21世纪发展中国家的社会资本》，第72—74页。

[161]1972，·（Dennis L.Meadows）年罗马俱乐部成员美国麻省理工学院丹尼斯 米都斯 等四位年经科学家撰写了一份研究报告《增长的极限》。该报告的核心思想是：由于世界人口增长、粮食生产、工业发展、资源消耗和环境污染这5项基本因素的运行方式是指数增长而非线性增长，全球的增长将会因为粮食短缺和环境破坏于下世纪某个时段内达到极限。有关“增长”:[]·（Donella H.Meadows），、:《的极限的论述详见 美德内拉 梅多斯 等著李涛王智勇译 增长的极限》，机械工业出版社，2006年6月。

[162]通商产业省资源能源厅：《能源政策变迁和展望》，通商产业调查会，1993年，第210—211页。

[163]经济产业省：《能源白皮书 2004年版》，行政出版社，2004年，第256页。

[164]国际能源网：http://www.in-en.com/newenergy/zhishi/2006/08/INEN_28469.html。

[165]资源能源厅：《我国的能源——超越环境制约》，经济产业调查会，2001年，第229页。

[166]供应目标主要包括：（1） 开发、利用石油替代能源的种类；（2） 各种替代能源的供应数量和目标；（3） 其他石油替代能源（太阳能、液化煤炭）的说明。参见：通商产业政策史编纂委员会著、日本通商产业政策史编译委员会译：《日本通商产业政策史》第13 卷，通商产业调查会，第179 页。

[167]两次石油危机后，日本的能源需求量特别产业部门的需求大量减少。但进入20世纪80年代中期，受国际原油价格暴跌以及生活方式的改变等因素影响，日本的运输部门和民生部门的能源消费量增长迅速。

[168]《日本关于促进新能源利用的特别措施法》，1997年4月18日，法律第37号，第2条。

[169]联合国开发计划署（UNDP）把新能源分为三大类：大中型水电、新可再生能源（包括小水电、太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能）、生物质能。

[170]1997年4月18日制定后，迄今又做了4次修改（1999年12月3日，1999年12月22日、2001年12月22日、2001年12月28日）。这几次修改只是对内容进行了细化、微调，其基本方针并未改变。

[171]“指导和建议”的内容是“为促进新能源利用，主管大臣在必要时就制定新能源利用方针事宜对能源使用者予以指导和建议”。参见：日本法律第37号《促进新能源利用的特别措施法》第6条，1997年4月18日。

[172]1997年4月18日颁布的日本法律第37号：《促进新能源利用的特别措施法》中的第8、10、13条。

[173]《日本新能源政策及发展现状与趋势》，发展改革委员会官方网站：http:/ / www.sdpc.gov. cn/ default.htm。

[174]茅阳一：《能源的百科事典》，丸善株式会社，2001年9月25日，第415页。

[175]资源能源厅：《能源2002》，能源论坛，2001年，第15页。

[176]通产省：《替代石油能源法的解说》，通商产业调查会，1980年，第23—27页。

[177]新能源、产业技术综合开发机构：《新能源·产业技术综合开发机构概要》，新能源、产业技术综合开发机构，1991年，第64页。

[178]参见：（1） 通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13 卷，青年出版社，1996年，第174—177 页。（2） 新能源、产业技术综合开发机构：《新能源、产业技术综合开发机构概要》,1986 年，第2—5 页。

[179]该机构在1984年，资本金达到了1656亿日元，到2003年达到了1437亿日元。

[180]2002年12月11日法律第145号：《日本独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》中的第6—8条。参见：日本国会图书馆：http://www.ndl.go.jp/jp/data。

[181]2002年12月11日法律第145号：《日本独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》中的第16条。参见：日本国会图书馆：http://www.ndl.go.jp/jp/data。

[182]钟沈军：《解读日本新能源战略》，《中国石化报》，2007年8月23日，第1版。

[183]以太阳能为例，1994—1996年间示范立项3590件（约13.3MW），从1997—2001年间的基础设备整备达到了73913件（约226.7MW）。参见资源能源厅：《能源2004》，能源论坛，2004年，第137页。

[184]《RPS法》就是强制利用新能源发制度。2004年度新能源电网36亿千瓦时，占总发电量的0.46%。2010年的利用目标是160亿千瓦时，占总发电量的1.63%（不包括核能和水力发电）。参见：大野木升司：《日本清洁能源与能源政策》，于2007年9月15日“首届中国科技创新国际论坛”的发言文稿。

[185]资源能源厅：《能源白皮书2004年度》，行政出版社，2004年，第75页。

[186]具体参见：《日本新能源政策及发展现状与趋势》，发展改革委员会官方网站：http://www.sdpc.gov.cn/default.htm。

[187]具体参见：《日本新能源政策及发展现状与趋势》，发展改革委员会官方网站：http://www.sdpc.gov.cn/default.htm。

[188]资源能源厅：《能源白皮书2004年度》，行政出版社，2004年，第74页。

[189]钟沈军：《解读日本新能源战略》，《中国石化报》，2007年8月23日，第1版。

[190]时间是指新战略的触发机制所产生的时间，范围是指受触发机制影响的区域，强度是指日本对触发机制的态度反映。

[191]资源能源厅长官官房综合政策课：《综合能源统计》，通商产业研究社，第523页。

[192]经济产业省：《能源白书2004年版》，行政出版社，2005，第1页。

[193]同上书，第2页。

[194]《人民日报》，2006年9月14日，海外版第1版。

[195]中国现代国际关系研究院经济安全研究中心编：《全球能源大棋局》，时事出版社，2005年，第18页。

[196]中国行业研究网：http://www.chinairn.com/readnews.asp? id=23723。

[197]经济产业省：《新·国家能源战略》，2006年5月，第10页。

[198]五个子目标分别是：（1） 节能目标。（2） 降低海外石油依存度目标。（3） 降低运输部门石油依存度目标。（4） 核能发电目标。（5） 提高海外资源开发目标。

[199]经济产业省：《新·国家能源战略》，2006年5月，第27—63页。

[200]经济产业省：《能源白书2007年版》，行政出版社，2007年，第71页。

[201]Chietigj Bajpaee.Energy: The catalyst for conflict.Asia Times Online，Oct 18，2005.

[202]出席国是日本、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、阿富汗和哈萨克斯坦。日本认识到在中亚地区资源外交的起步落后于中国，开始了奋起直追。日本的资金和技术优势对于中亚各国具有不小的吸引力。

[203]“南方路径”是指日本想把乌兹别克斯坦、吉尔吉斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦和土库曼斯坦等中亚国家的石油、铀及稀有金属等资源通过南方阿富汗、巴基斯坦后接入海港，通过海运输往日本。

📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

1. 日本现代外交史论
2. 日本儒学史论
3. 日本社会史论
4. 日外文化交流史论
5. 日本近现代教育政策研究
6. 战后日本能源安全保障研究
7. 日本经济转型与治理变革论
8. 日本近现代经济政策史
9. 日本近现代农业政策研究
10. 日本经济产业解析
11. 中日文学与文化交流史研究
12. 日本现代政治史论
13. 近代中日思想文化交涉史研究
14. 日本东亚政策研究
15. 空海《文镜秘府论》与中日文化交流
16. 日本的苏联及中东政策研究
17. 日本史通论
18. 日本近世与近代文化史论

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