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作者：吴廷璆等

第二章日本的能源危机管理

20世纪70年代，先后爆发的两次石油危机使人们清醒地认识到，支撑经济现代化和社会文明化的资源载体迅速地接近枯竭，世界资源不可能无止境地支持人类的可持续发展和肆无忌惮地消费，享受“稳定、安全的能源供应”时代仅仅是暂时的。但是，熵定律^[1]为人类活动规范了一种行为界线，人类虽然无法逆转熵的方向，但是可以减缓熵增加的速度和过程，通过对人类自身的行为规范、科学技术、社会观念和生活方式的调整和约束，来减缓能量的耗散速度，弱化能源危机的影响，这已经成为一种新的世界能源观。因此，美、日、法等“世界经济大国”，在第一次石油危机爆发后，就把关注的目光不约而同地投向如何通过制度安排加强能源危机管理、如何通过政策设计预防和规避能源危机。

第一节第一次石油危机时的应急管理政策

世界经济的现代化和人类社会的文明化，都得益于诸如石油、天然气和煤炭等化石能源的广泛投入和应用。然而，自20世纪60年代石油取代煤炭成为人类第三代主体能源后，石油逐渐成为国际关系中政治化的工具载体，人类享受“稳定、安全的石油供应”时代渐行渐远，全球经济进入能源约束型时代。两次石油危机爆发期间，能源消费国为最大限度地抑制、弱化和规避石油危机给国民经济运行及社会秩序的正常运转所造成的危害，都采取了诸多紧急应对措施。

从应对石油危机的时间序列而言，可以分为事前管理和事后管理。事前管理可视为预防性的政策，属于体制性管理，事后管理可视为应急性的对应，属于无预防性管理。日本应对第一次石油危机属于事后应急性管理，^[2]而对第二次石油危机的管理既有事前预防性管理也有事后应急性管理。必须指出的是，日本紧急应对第一次石油危机时所采取的诸措施虽具临时性、应急性的特点，但对石油危机的辐射影响范围及规模不仅起到了抑制作用，而且也给日本从无预防性的紧急应对转向居安思危、未雨绸缪的预防性应对提供了宝贵的政策性经验和财富。

一、应急管理机构的设置及其成员

日本在处理第一次石油危机时，首先考虑的是设置应急性的行政机构。因为应急行政机构的缺失，会导致错失处理突发能源危机的良好时机的恶果，造成应急处置的被动局面，从而影响应急管理体制整体功能的有效发挥。日本政府的应急措施都是以“紧急石油对策推进本部”“国民生活安定紧急对策本部”“以资源和能源为中心的运动本部”这三大行政机构作为应急平台制定、实施的。

鉴于对石油危机危害的认识，为把石油危机对国民经济的影响减少到最低限度，1973年11月16日，日本成立了以内阁总理大臣为本部长的紧急石油对策推进本部。同年12月18日设置国民生活安定紧急对策本部替代紧急石油对策推进本部。1974年8月30日，又设置了以资源和能源为中心的运动本部。如表2-1所示，三个本部中的前两者都是由内阁总理大臣担任本部部长，成员构成由所有国务大臣及内阁法制局长官组成。后者是内阁官房长官担任本部部长，成员由各事务次官等构成。显然，政府内阁主要的部门都被纳入到了紧急管理的机构中，主要部门领导大都成为该系列机构的主要成员。

表2-1 第一次石油危机时期的应急行政机关概要

续表

①包括：法务大臣、外务大臣、教育部部长、卫生部部长、农林水产大臣、运输大臣、邮政大臣、劳动大臣、建设自治大臣、总理府总务长官、国家公安委员会委员长、首都范围维修委员会委员长、行政管理厅长官、北海道开发厅长官、防卫厅长官、科学技术厅长官、环境厅长官、内阁法制局长官、冲绳开发厅长官、公平交易委员会委员长。

注：以资源和能源为中心的运动本部成立后的第二天，日本虽然解除了“紧急事态宣言”，但是从设置目的和其后的措施上看，既起到了应急效果又具有预防作用。

资料来源：本表依据1973年11月16日、12月8日以及1974年8月30日的“内阁决议”编制而成。

可见，日本政府快速、及时、高效的应对，是建立在具有综合性决策功能的“危机应急管理机构”基础之上的。紧急石油对策推进本部、国民生活安定紧急对策本部、以资源和能源为中心的运动本部是作为应急管理行政机构而设置的，享有并行使应急性行政权力的载体，它被赋予了应急性的行政权力。

二、应急管理措施的制定及其实施

上述的应急行政机关通过行使应急性权力，在短短6个月内，先后制定并实施了一系列的紧急对策，以应对第一次石油危机带来的影响。^[3]

就应急措施内容而言，主要是从石油供应、消费限制、价格控制、行政分配等角度制定、实施的；从性质而言，上述措施主要有政府号召及行政指导性措施、政府政令、法律法规措施以及外交斡旋，下面将按照性质分类对上述诸项措施进行论述。

（一）制定具有号召、行政指导性的措施

因形势严峻，日本为了顺利推进应对石油危机的对策，在内阁成立了由总理大臣任部长的紧急石油对策本部。1973年11月8日田中内阁总理大臣就节能、限制石油消费等事宜与中曾根通产大臣进行会谈。16日召开的日本政府内阁会议，正式决定要制订能针对石油危机的“石油紧急对策纲要”、“政府部门实施石油、电力等节约对策纲要”和“在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要”。

措施一，制定和实施《石油紧急对策纲要》。^[4]

《石油紧急对策纲要》是石油危机爆发后，日本政府为应对石油危机的第一个纲领性文件，其核心思想是“通过实施紧急措施，既能减少能源消费，尽量确保能源供应，又能尽量把对国民生活的影响降到最低限度”，而该纲要的核心思想主要表现在以下四个方面。

号召举国一致、共同应对。日本认为应对紧急事态的关键是全国各级政府、企业及个人的通力合作、举国一致。为了确保石油供应，以官民合作为基础，最大限度地开展能源外交。

提倡大力开展节能运动。纲要大力提倡并推进开展“各级机关要最大限度地减少对石油的使用，产业界、一般国民等要让室内温度控制在20℃以下，停止使用广告牌用的装饰照明灯，尽量不使用自家轿车，在高速公路上不要开快车，尽量不要外出旅游，提倡一周两休制”等全国性的运动。另外，要求石油销售业者、电气事业者及其他团体，进行开展与具体节能方法有关的各种广告宣传活动。

实施行政指导。为了紧急减少石油和电力的使用，日本从1973年11月20日开始，实施强制性的行政指导。行政指导的能源节约目标为“在考虑到对国民生活和经济社会的影响的基础上，决定一般企业的节约率从现在到12月末节减10%”。为了确保实现该目标，日本又进行了以下辅助性的政策规定：对大量使用石油的产业及与之有关的产业，对用电超过3000kW以上的用户进行特殊管理和指导；为了尽量减少和抑制石油需求量增加，在缩短大店铺和小零售商的营业时间、减少在深夜播放电视节目、减少观光旅游、加油站节假日休息等方面进行相应的行政指导。与此同时，为了防止石油价格的直线上升，日本政府还采取了强有力的措施制止非法所得。行政指导的基本原则是，在限制石油使用的同时，应尽力确保一般家庭、农林渔、铁道等公共运输机关、医院等公共设施所需的石油供应。

纲要明确建议紧急立法。纲要指出为抑制因石油供应过度不足而带来的经济混乱，使国民经济尽快走上健康运行的轨道，在下次国会召开时必须要向国会建议紧急立法。在物价对策方面，纲要强调为抑制石油危机带来的物价暴涨，需紧急制定相关措施及法律，抑制物价上涨。另外，还要求加强抑制总需求的措施，并扩大禁止囤积、惜卖生活相关物资的范围，讨论制定防止非法牟利及经济社会混乱的措施。另外，为了能得到能源资源的长期持久稳定的供应，纲要还提倡积极开发核能、太阳能等清洁的新能源技术。

措施二，《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》。^[5]

日本在政府内阁会议上还制定了《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》。“纲要”的初衷是旨在使政府部门在节约石油资源运动中起到率先垂范的作用，并以此号召产业界、一般国民大力开展节约消费运动。其具体要求是：室内温度不超过20度以上、政府用车减少20%、白天电灯照明减少30%、电梯运转减少20%、克制开自家车上班、尽量不在晚上加班等等。

措施三，紧急制定《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》。

日本政府为更好地在民间实施、贯彻节约用电用油措施，11月19日制定了《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》，并决定20日起开始强制实施石油消费限制。其主要内容：（1）大量需求户削减消费的10%。所谓减少10%，即“72年12月的消费量/72年10月的消费量×1973年的消费量×90%”。其对象行业为钢铁业、汽车制造业、石油化学工业、重型电机、家电制造器、化学纤维、汽车轮胎制造业、水泥制造业、铝精炼业、纸及纸浆制造业等11个行业；（2）一般消费者假日不得在高速公路驾驶兜风，加油站假日停业，日常营业至下午6时止。^[6]

如上所述，应对第一次石油危机的紧急对策，是以限制石油消费为基轴展开的，根据《石油紧急对策纲要》，以行政指导为中心的石油消费管制，即称“第一次石油管制”。^[7]上述措施作为石油危机的紧急对策，为减少石油消费，抑制石油总需求，最大限度地确保能源供应，综合地采取了与石油等能源相关的节约运动、行政号召与指导等措施。

措施四，设置“石油产品协调洽谈所”。

1973年11月20日通产大臣向石油联盟会长、资源能源厅长官、各石油公司社长，以书面形式提出以合作、协调方式紧急应对石油危机。12月10日，在石油联盟内部成立了以“谋求密切与通商省及有关需求业界的联系，实现在石油产品顺利上市、相互通融、协调等合作措施”为目的的“石油产品供求对策临时本部”。在石油业界，由于协调石油产品的制度性条件已经具备，故于12月12日，资源能源厅长官与中小企业厅长官联名发出《关于成立石油产品协调洽谈所》的通知，在各都、道、府、县的石油商业工会及通商产业局成立了协调洽谈所。17日，中小企业、农林、渔业、医院等公共设施及事业进行了石油产品的协调。

石油联盟在12月10日，为了提高效率，在本系统内部开设了临时石油产品需求对策本部，在石油联盟的全国支部，设立对策本部支部。对策本部及其支部的主要职责是：（1）加强与通产省在石油产品供求方面的沟通和协调。（2）与需求业界进行信息交换。（3）

按照通产省的监督指令，协调和帮助各石油产品业界。（4）把握、协调不同地区石油产品的供需关系。（5）了解石油需求方的状况。（6）

协助各县石油产品洽谈所，化解石油供需矛盾。^[8]

石油产品的协调是从1973年12月到1974年的7月实施的。其间，对每一件轻油的申请，可提供2kl，C重油则规定上限为10kl，每月准备25万kl左右，协调的件数以1974年1月的16万升为最高峰。之后，随着石油供给情况的好转而减少。协调的总件数达17.5万件，提供的石油量达26.8万kl（参见表2-2）。此后由于石油供求缓和、需求量减少，7月份以后已无申请协调者，11月底该项制度被废除。^[9]

表2-2 石油斡旋所的实际情况

资料来源：全石油联盟调查：《石油业界的推移》，石油联盟，1974年，第69页。

措施五，“对石油制品进行行政定价”。

为应对石油危机，日本还制定实施了“对石油制品进行行政定价”制度。该制度的目的是抑制因“物资短缺”而引起的“狂乱物价”。1973年12月，日本原油进口CIF价格较1972年12月上涨了2倍有余。^[10]1973年12月石油产品平均批发出售价格为14.357日元，其原油价格每千升为8840日元，而这种原油价格到了1974年1月每千升已经超过了1万日元，2月即已接近2万日元。^[11]另外，加上受日元贬值的影响，^[12]石油业界的产品成本上涨。当时，石油界推算，受原油价格大大超过石油产品的批发价格的影响，1974年1—3月间的赤字将会达到3230亿日元，若此状态持续不变，也不提高现有产品价格，日本石油产业必将遭受毁灭性打击。^[13]因此，将石油成本上涨部分转嫁于石油产品，成为石油产业的当务之急。另外，石油危机最初阶段，“在已实施大幅度涨价的主要消费国中，唯有日本强行将国内价格固定在较低水准，从国际商品的角度看，这将会减少石油的使用量，但可能造成日本经济的畸形发展”。^[14]

日本政府的行政指导必然要产生双重效果，因此，必须要从两个不同方面考虑，即不但要抑制物价上涨，最大限度地确保国民生活稳定，而且还要最大限度地保护石油产业的发展，将石油产品的升幅降到最低水平。

对此，日本政府在石油危机初期，主要采取了抑制物价上涨率、延缓物价上涨时间的高强度的行政指导，即政府以政令形式，要求在1973年下半年乘势涨价并遭社会舆论谴责的石油行业交出抢先涨价所得收益；10月10日冻结了家庭用灯油的销售价格，接着11月28日，向社会通报了“为稳定供应家庭用灯油的紧急对策”，家庭用灯油零售的指导上限价格为每罐（18L）380日元；又根据1973年12月末的原油价格基准，冻结石油产品的批发销售价格，暂时制止将原油价格上涨部分向产品价格转嫁的做法。^[15]直到1974年2月，从石油稳定供应的角度，通产省才不得不开始了新价格体系的准备工作。

3月16日经过内阁会议批准，日本政府决定了改定石油产品价格及与此相并行的有关稳定物价对策的新的行政指导方针。决定以1973年12月的平均价格为准，许可每千升涨价8946日元，平均批发销售价格定为每千升23303日元。各石油公司以此行政指导为依据自18日起并开始涨价（具体参见表2-3）。

为了既能保护石油产业的发展，又能确保国民经济的正常运行、最大限度地稳定国民生活，政府在决定涨价幅度同时，又做了以下政策安排。其一，对于趁机随意涨价的个人和单位，要严肃处理，努力做到合理公正。其二，对石油产品各油种的价格做了明确规定，家庭用煤油及液化丙烷气的价格保持不变，轻油及A重油的上涨幅度尽可能控制在最低限度，从政策上予以照应。^[16]其三，在流通零售阶段，要求石油产品的上涨幅度控制在批发价格上涨幅度内，同时，对与国民生活关系密切的汽油、轻油、A重油等设定了指定上限价格。进而，对于石油产品尤其是为稳定物价得到许可有必要采取特殊措施的53种物资，要求有关企业在一定时期内不得涨价，规定如若涨价必须事先得到主管省厅的批准。^[17]

但事实上，原油的CIF价格，从1973年的12月的8848日元/kl，到1974年3月涨到了18976日元/kl，涨幅为1万日元/kl。因此，指导价格毋庸说获利，即使与当时石油公司的实际成本尚有一定的差距。关于价格上涨幅度，石油行业和通产省最初的意见是不一致的，石油行业方面认为涨价幅度及其方法都存在问题，对指导价格持批判态度。^[18]其一，认为指导价格是被作为控制物价的最重要的课题而将其涨幅控制在最低限度，正如通产省预测的那样，由于各石油公司的原油成本存在较大差距，库存较少的企业在经营上亦可能发生较为严重的事态，远不能弥补各石油公司实际成本的增长。其二，分担向各油种转嫁的成本，以迄今在涨价时所采用过的等价比率方式（涨价率等同方式）为基础计算，对价格悬而未决的家庭用煤油、液化丙烷气为主的轻油、A重油在政策上予以优惠，使其与以汽油和C重油为主的其他油种之间的价格差距比以往加大。^[19]这种价格指导有利于汽油使用率较高的外资企业，而对民族资本企业则不利，尤其是对以生产石脑油、C重油为主体的联合精炼企业打击相当惨重。并且，石油产业在收益方面较大程度依靠汽油，因此这进一步加剧了汽油出售方面的不正当竞争。^[20]

表2-3 标准价和行政指导时期的物价上涨幅度单位（日元/千升）

续表

注：1.带有*是指涨价幅度在行政指导下的涨价限幅。

2.——是指未作统计的标识。

3.①是1962年各种油类在涨价以前的销售价格。②是实施标准价以后的新价格。③是由②一①的计算得出的结果。④是1973年12月时的销售价格。⑤是行政指导后的价格。⑥是⑤—④的计算结果。⑦是1975年各种油类在涨价前的销售价格。⑧是实施标准价以后的新价格。⑨是⑧-⑦的计算结果。

出处：1.日本石油：《石油便览》，石油时报社，1962-1977年度的相关数据。

2.共同石油：《共同石油20年史》，共同石油公司，1988年版，第280页。

3.日本石油：《日本石油百年史》，1988年版，第784页。

（二）颁布实施具有强制性的法律法规

日本为了尽可能地弱化、规避石油危机的影响，除了制定上述号召、行政指导性措施外，还颁布了许多强制性的法律法规。石油危机前的1972年7月，田中内阁提出的日本列岛改造计划，加剧了日本经济的通货膨胀。对此，日本虽然采取诸如提高存款准备金、限制对商社的贷款等手段，^[21]但仍不能扭转物价上涨的势头。于是，1973年7月6日，日本又制定并公布了《囤积惜售防止法》，决定通过法律手段限制物价上涨。该法共由11条组成，^[22]第一条明确规定，防止囤积惜售生活相关物资的目的在于稳定国民生活，确保国民经济健康运行。而且，该法还对“生活相关物资”的概念进行了界定，即“与国民生活密切的物资或国民经济中重要的物资”。^[23]第一次石油危机的爆发，进一步助推了日本通货膨胀的上涨，使之越发难以收拾，对此，通商产业省依据该法共分五次逐步扩大适用商品的种类，具体指定的商品的日期及物资参见表2-4。

表2-4 《防止囤积惜售法》的指定商品一览表

注：本表所列出的指定商品不包括石油危机前的指定部分。

资料来源：经济企划厅物价局物价政策课：《近期的稳定物价政策》，1978年。

尽管在1973年10月石油危机爆发后，日本政府扩大了制定物资的种类，但是，其效果并不理想。仅仅通过《囤积惜售防止法》来限制产品的物价上涨，达不到稳定国民生活的目的。于是，日本又不得不制定更全面、更权威、更有效的法律。

日本政府根据《石油紧急对策纲要》，在1973年11月30日阁议决定了通产省提议案——《石油供需合理化法案》^[24]、经济企划厅提议案——《国民生活安定紧急措施法案》，两法案在12月1日向国会提请审议，同月21日获得国会通过，次日公布实施。^[25]像如此短时间内在参众议院集中审议，并很快被通过的法律，在日本尚属首次，这体现了石油危机对日本经济影响的深刻性，同时也折射出了日本想尽快化解石油危机的强烈心态。上述两法一般称之为“石油二法”，都是作为石油紧急对策的一环，以应对石油危机而颁布实施的。

《石油供需合理化法》是以“在对我国石油供应大幅度不足的状态下，为了使国民生活稳定、国民经济顺利运行及确保石油的公平供应，通过减少使用石油的措施，谋求石油供求的适当化”为目的制定实施的。^[26]《国民生活安定紧急措施法》的目的是，“为了应对物价上涨以及其他国民经济的非常事态，对于国民生活的紧要物资以及国民经济的重要物资，制定有关价格以及供求调整的紧急措施，以确保国民生活的安定与国民经济的顺利运营”^[27]。《石油供需合理化法》的适用对象只是石油，即为了确保石油的合理供给和节约使用而制定的强制性措施。而《国民生活安定紧急措施法》的适用对象不但是石油，而是包括整个国民生活所需的紧缺物资以及国民经济所需的基础物资。^[28]

《石油供需合理化法》主要从石油生产计划、石油用量限制、发挥性油用量消减、石油存量指示、石油供应斡旋及石油分配等方面为确保石油的合理供给和节约使用而制定的措施，其具体内容主要有：^[29]（1）经内阁成员会议决定后，由内阁总理大臣发布为应对石油供应不足而实施的政策；（2）经内阁成员会议决议，由通商产业大臣制定石油供应标准；（3）由通产业大臣要求石油业者履行对石油生产、进口、销售计划制定报告的义务，并在必要时发出变更要求指示；（4）石油业者用油不得超出政令所定数量；（5）为节约使用发挥油，通产大臣可发出实施销售的指示；（6）为确保国民生命不可缺少的事业、活动之石油供应，通商产业大臣可向石油销售业者发出有偿转让石油的指示。在以上述措施克服紧急事态发生明显困难时，日本政府可以通过政令决定有关石油的分配、定量供给的事项。违反以上规定者，处以劳役或罚款。

该法避免了在应急过程中产生职权不清、事权冲突、相互推诿等流弊，并赋予了通产大臣具有如下的职权、职责和所承担的任务，即（1）指导石油供应和分配，公布石油冶炼业的石油库存量、出售量；（2）检查石油冶炼业的生产状况、征税报告；（3）对消费者进行石油消费限制；（4）限制石油销售业界的汽油销售量、缩短营业时间。当有违反上述指示的情况发生时，采取罚款的处罚措施，并公示于众。为了配合该法的实施，日本还以政令的形式规定了“石油的分配和配给规则”。

伴随着《石油供需合理化法》的制定、实施，政府决定从1974年2月起对石油消费管制手段从行政指导转为法律管制。^[30]石油消费管制的依据主要是《石油供需合理化法》中对石油节减目标进行相应规定的第7、8条，第7条适用对象是以使用2000千升以上的行业，第8条是以不足2000千升的行业为对象。而且是根据各行业的不同分成了四个类别，对之分别采取了不同的消减率。日本共实施了四次石油法律管制，具体参见表2-5。

通过法律手段对石油消费进行管制的效果到1974年6月才渐次凸现，石油供求矛盾基本得到缓解，加之石油进口也开始出现好转，石油库存量较石油危机时呈上升趋势。对此，日本政府对石油消费再次从法律管制转为行政指导。

《国民生活安定紧急措施法》是为了抑制物价上涨、解决经济混乱和确保国民生活稳定而制定的，该法规定了以“谋求稳定生活物品价格、调整供求关系平衡”为中心的紧急措施。在物价上涨或有可能上涨时，以政令的形式指定管理生活物品种类，并规定所指定的物品交易量及库存量的标准。

表2-5 1974年日本石油消费法律管制概要

续表

注：本表对象性行业第2类中的“（蔬菜、果品罐头制造业、洗涤业）”是在第二次石油管制时将第3类的改为第2类的；第3类中的（矿业、食品制造纸浆、纸、皮革）是从第4类中改为第3类的。

资料来源：此表根据《石油业界的发展》973年版、1974年版的相关数据制作而成。

为了配合石油2法的实施，内阁总理大臣在12月22日，发布了《紧急事态宣言》。1974年的1月12日，按照《石油供需合理化法》第5条，日本首次提出了1974年1月份的“石油供应目标”，此后一直到9月份每月都公布供应目标。另外，12日，按照《国民生活安定紧急措施法》第3.4条，灯油和LP燃气被确定为管理物资，其标准价格设定为：灯油380日元/18L罐，LP燃气1300日元/10kg，从1月18日开始实施。^[31]1974年2月开始按照“石油使用节减目标”，对不同机关、单位进行了分别指导。

第一次石油危机后，日本通过制定《石油供需合理化法》《国民生活安定紧急措施法》，基本起到了限制石油和电力的使用量，控制相关生活物价指数，稳定了国民生活的作用。事实证明，在采取措施前的“真的能遵守吗”“若违反了怎么办呢”的担心是多余的，这也体现了日本国民的自我约束和责任感。^[32]

如上所述，作为应对第一次石油危机的紧急对策，是以限制石油消费为基轴展开的，根据《石油紧急对策纲要》，以行政指导为中心的石油消费管制，即称“第一次石油管制”。以内阁总理大臣为组长的紧急石油对策推进本部是制定、贯彻和实施上述“石油紧急对策纲要”的重要行政部门。

从限制石油使用的效果看，如图2-1所示，石油危机前10月的燃料油使用量与前一年度的同月相比增长了18.2%，12月增长了4.2%，与10月相比减少了14个百分点。到1974年4月，与前一年度的同月相比，减少了4.8%。减少使用燃料油的数量，到了1975年3月超过目标并达到了12%。^[33]

图2-1 第一次石油危机爆发后的燃料油和电力的限制使用情况

资料来源：松井贤一：《战后50年的能源检证》，电力新报社，1995年，第259页。

可见，日本政府在整个国民经济与社会秩序受到石油危机的巨大冲击下，通过运用相关既定法律（《囤积惜售防止法》）、新法律（《石油二法》等），调整在非常状态下的国家权力、公民权利之间的各种关系，充分发挥法律对社会无序状态、紧急状态的防范和矫正功能，最大限度地弱化和避免了石油危机给日本带来的破坏性。

三、中东政策的转变与外交斡旋

日本为克服石油危机，除了在国内努力限制石油消费外，也在外交方面致力于能源供应源的稳定，这主要体现于日本政府与中东产油国开展的紧急外交斡旋，努力改善与阿拉伯石油输出国组织国家的关系。

石油危机爆发后，日本政府并未立刻趋中东进行外交斡旋，其原因是日本政府内部并未达成一致意见，内阁、外务省主要考虑到“日美同盟”关系，认为贸然赴中东斡旋，将会伤害美国的感情，仍然决定采取“中立”政策。10月19日阿拉伯10国驻日大使主动约见外相，递交要求日本积极支持阿拉伯国家正义事业的备忘录，并对日本的“中立”政策表示强烈不满。^[34]对此，大平外相只是口头答复表示支持1967年联合国关于要求以色列军队从占领区退出的第242号决议，26日又向阿拉伯驻日大使表明了“对埃及、叙利亚等国要求将1967年6月被以色列占领的一部分领土恢复为阿拉伯领土的愿望是能够理解的”^[35]。针对阿拉伯产油国的削减供应措施，11月6日，内阁官房长官进一步明确日本倾向阿拉伯一方的态度。

尽管如此，阿拉伯石油输出国组织认为日本的谈话是“敷衍”的，态度仍然是“暧昧”和“中立”的。11月18日阿拉伯石油输出国组织石油部长会议，决定对欧缓和削减供应，而日本却被排除在缓和供应对象国之外。12月9日召开的阿拉伯石油输出国组织部长会议上，决定再次加强对日本削减供给。沙特阿拉伯石油部长亚马尼曾发言说，如果日本想排除在被削减对象国之外，日本就有必要以与以色列断交等明确的形式，表明支持阿拉伯。

对此，为了确保以石油为基础的产业经济结构免予崩溃，日本财界、产业界以及通产省都强烈要求日本政府迅速改变“中立”的中东政策。

11月15日，财界首脑^[36]向田中角荣明确提出尽快向阿拉伯国家派遣“资源特使”的要求，表示现在日本政府只能采取“亲阿拉伯政策”，以应对石油危机。在22日召开的决定转变对阿拉伯政策的内阁会议上，中曾根通产大臣也发言说，为了摆脱石油危机，“希望研究向阿拉伯派遣特使问题”。另外，11月22日日本以二阶堂官房长官的讲话进一步表明了倾向阿拉伯的态度。^[37]日本政府为了使阿拉伯国家转变其对日石油供应削减政策，12月10日，派遣三木武夫副总理作为特使访问中东八国。为了谋求中东产油国改变对日本的石油政策，三木特使与沙特阿拉伯就缔结经济技术援助协定基本达成协议；在经济合作方面，就日本向埃及扩建苏伊士运河提供2.8亿美元的贷款等问题与中东国家进行了会谈。^[38]之后，中曾根通产大臣、小坂特使也访问了中东，日本的这先后三次访问，共承诺包括民间贷款高达5060亿日元，同时，也促进了日本与中东国家之间的经济交流。^[39]

通过日本上述的外交努力，12月25日召开的阿拉伯石油输出国组织石油部长会议，决定视日本为友好国家，会议决定缓和对日本的削减石油供给，从而也避免了日本石油危机的进一步恶化。

四、应急管理过程中的政府效能

在构建危机应急管理体系的过程中，日本政府作为公共服务的提供者、应急政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，发挥了诸多重要效能，其特点主要表现在以下六个方面。

第一，时间性。时间是政府对石油危机应急管理的关键元素。石油危机特别是第一次石油危机极具突发性和震撼性的特点，整个危机的过程发展变化迅速，而且其对世界经济带来破坏性、危害性和影响性都是史无前例的。因此，应对、化解石油危机，时间因素就显得最为关键。日本政府面对石油危机的爆发，为了维护社会秩序和国民经济的稳定，果断、迅速地采取了一系列紧急处置手段，而并非反应迟钝、优柔寡断、久议不决，特别是在关键的应急决策过程中，日本政府始终坚持了时间性原则，其具体表现如下。

首先，设置应急管理机构快。对石油危机爆发（1973年10月6日）的恐慌，最初只是心理上的。因为危机爆发后并不是立刻波及影响到日本、法国、英国等石油消费国的，而是经过了一个生产、购买和运输的周期，即便如此，日本政府还是在高价石油到达日本前的11月16日就果断地设置了“紧急石油对策推进本部”，并动用所需的各种社会资源，迅速应对石油危机。^[40]之后不久的12月18日，日本政府又很快设置了“国民生活安定紧急对策本部”，以替代“紧急石油对策推进本部”。^[41]

其次，制定紧急措施快。上述的应急行政机关通过应急性权力，在短短的两个月的时间内，制定并实施了八项紧急对策以应对第一次石油危机带来的影响。^[42]特别要指出的是，政府根据11月16日制定的石油紧急对策纲要，在短短14天内通产省与经济企划厅编制并向内阁提交了《石油供需合理化法案》《国民生活安定紧急措施法案》。11月30日在内阁会议上顺利通过了通产省提案——《石油供需合理化法案》、经济企划厅提案——《国民生活安定紧急措施法案》，翌日，两法案提交国会审议，同月21日获得国会通过，22日便公布实施。^[43]在如此短的时间内在参众议院集中审议，并很快通过法律，这显示了日本政治运行体制在面对突发危机时具有高效率的机能。

第二，权威性。权威是日本政府采取紧急应对的一种特殊的、无形的资源，是政府顺利实施应急行政权力的保证。政策执行的主体必须具备相应的权威，因为政策应急管理是各部门相互协作的共同活动过程，而“共同活动过程的首要条件是要有一个能处理一切所属问题的起支配作用的意志”^[44]，此意志即权威。从日本应急机构的设置以及人员构成上看，显然具备了权威性。“紧急石油对策推进本部”和“国民生活安定紧急对策本部”的部长都是内阁总理大臣，其成员构成是所有国务大臣及内阁法制局长官。以资源和能源为中心的“运动本部”的部长是内阁官房长官，本部会员主要由事务次官构成。由主要人物担当应对危机应急的领导责任，可以表明政府应对危机的信心和决心，能够维护政府在社会公众中的地位和形象。这些机构及人员不仅是政府应对危机措施的权威制定者，同时也扮演应急管理的核心决策者和指挥者的角色，在应急危机管理中居于核心地位。

日本紧急管理机构的权威性，是通过拥有并使用应急性行政权力向外界传导和表现的。应急性行政权力是应急性行政机关处置能源危机，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的首选方式。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就难以有效应对突发危机事件。日本在设置应急性管理行政机构的同时，赋予了本部长相应的权力，规定与本部运营相关的必要事项均由各本部部长决定。^[45]

第三，效率性。效率是日本政府紧急应对石油危机能力的体现。从机构设置而言，“紧急石油对策推进本部”“国民生活安定紧急对策本部”“以资源和能源为中心的运动本部”是作为应急管理行政机构设立的，但三者的设置并非是叠加式的设置，这就避免了因应急性机关臃肿和重叠而产生的人浮于事、应急处置效率低下等负面效果。日本在1973年12月18日设置“国民生活安定紧急对策本部”的同时，废除了1973年11月16日设置的“紧急石油对策推进本部”，1974年8月30日，设置了作为替代“国民生活安定紧急对策本部”的“以资源和能源为中心的运动本部”。显然，这种更迭式的设置，避免了因重复设置而造成的部门与部门之间的推诿和牵扯，确保了行政应急效率。在应急状态下，日本应急性行政权力是垂直型、金字塔型的管理，这种管理体制的优点是可以增强应急性行政权力的强度、简化应急性行政权力行使时所需要遵循的程序，从而提高了行政的办事效率。

第四，协调性。协调是日本政府紧急应对石油危机的主要手段之一。日本政府在应急管理过程中，在以下国内和国际两个层面同时发挥了协调作用。^[46]紧急对策管理机构以内阁总理大臣为最高领导，便于协调国家综合力量、政府内部各职能部门以及政府与企业界、民间应对危机时的协调运作和有序整合。从协调对象而言，其中既包括对法务、外务、教育、卫生、农林水产、运输、邮政大臣、劳动、建设、内阁府总务、国家公安委员会、行政管理厅、北海道开发厅、防卫厅长、科学技术厅、环境厅长官、内阁法制局长官、冲绳开发厅、公平交易委员会等横向部门间的协调，也包含对总理大臣、省（厅）、县、市、町、村等纵向部门之间的协调。^[47]从协调机制而言，包括等级命令协调机制和信息沟通协调机制。前者是指政府内部有等级区分的机构之间的协调机制，主要体现为上下级政府间的协调机制，即主要是以明确的上下级关系为核心的政府机构的命令解决方式。后者是指政府内外不涉及等级关系而主要涉及信息沟通等方面的协调机制等，它主要是以信息沟通为核心的解决方式，部门及各方主体之间并无明确的上下级关系，而是平等相待。

在石油危机初期，政府的协调主要体现在通过设置“石油制品斡旋洽谈所”以实现对石油及石油产品进行跨地区、跨行业融通、互补和流通，而“石油制品斡旋洽谈所”的设置就是政府内部以及政府与企业界综合协调的结果。

第五，指导性。指导是日本政府紧急应对石油危机的主要手段之一。日本政府最初并没有采用强制性的法律措施应对危机，而是通过在节能、削减用量、价格控制、分配等方面的行政指导来应对的。首先，日本制定了石油紧急对策纲要。石油危机紧急纲要的基本方针明确指出：“作为当前紧急对应的措施，采取的主要是开展与石油等能源相关的节约运动、强制性的行政指导、综合地实施减少石油的使用政策，在强化抑制石油总需求的同时，最大限度地努力确保能源的供应。”^[48]日本还紧急号召全体国民大力开展能源的节约消费运动。^[49]与之相配套，日本政府在纲要中从石油的用量、分配及价格等方面进行了行政指导。^[50]其次，日本政府还制定了《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》和《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》。^[51]在此基础上，又对石油产品的价格上涨制定了行政指导价。^[52]

另外，关于确保石油的稳定供应、合理分配、各公司间融通斡旋体制的确立等事宜，在《石油供需合理化法》中也有明确规定，经济产业大臣根据实际情况认为在必要时，要对石油销售商进行石油供应指导。当各行政机关长认为有必要确保一般消费者、中小企业以及农林渔业者、铁道部门、通信部门和医疗系统等的石油提供时，要向经济产业大臣建议实施行政指导。^[53]

第二节两次石油危机后的常态管理政策

任何制度都是一种规则或规范的安排，不同的理性选择与制度安排会导致不同的经济效应，即或促进经济发展或引起经济秩序混乱。1973年爆发的石油危机对日本而言是其战后第一次国家危机，整个国家特别是在“能源配置”方面，凸显出政府失灵、市场失效、心理失衡的“三失”效应。对此，日本为建立一种常态的、完备的能源危机管理体系，避免因制度缺失、决策失误和管理错位等原因导致能源危机再次带来灾难性的后果，从行政、法律等方面对危机进行了相应的制度安排、政策设计，以期强化危机管理水平、提升危机管理质量。

能源危机对资源约束型国家而言是“国家危机”。日本以两次石油危机为契机，从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓等不同政策取向角度进行了行政政策安排；从长期性、全民性、战略性和权威性的角度，进行了法律政策安排，行政政策安排和法律政策安排共同构成了日本能源危机管理的政策体系。该体系的最大特点是日本巧妙地通过机制设计渐次形成了能源危机管理的社会共建模式。另外，该体系的构建过程也是日本将能源“危机”转向经济发展“契机”“危机管理”转向“常态管理”的过程。

一、能源危机及其管理目标

“能源安全”是各国制定能源政策的核心目标与验证能源政策成败的标尺。丹尼尔·耶金（2008）认为能源安全是“以合理的价格和不危及国家价值观、国家目标的方式，获得充足、可靠的能源供应”。Mason$ Will rich提出能源安全分为进口国能源安全和出口国能源安全。^[54]进口国能源安全是指确保合理的能源供应，保证国民经济的正常运行。出口国能源安全则意味着确保出口（即获得国外市场），保障石油收入的金融安全。徐小杰则认为，能源安全是一种进口国与出口国之间的互动关系。^[55]罗晓云认为能源安全包括三个层次，即尽量避免能源供应中断、减轻国际石油价格波动对国内经济和社会的影响、防止和处理能源意外事故。

基于对上述文献理解和分析，“能源安全”可定义为国家或地区经济发展与民生享受所需能源供给的稳定、持续的态势。“能源危机”是与“能源安全”相对的概念，它是指国家或地区所需能源的稳定、持续的态势受到政治、经济、战争、恐怖主义、自然灾害等因素的威胁和破坏。能源危机除了一般公共危机所具有的突发性、紧急性、不确定性、易变性、社会性、扩散性、危害性、破坏性等特点外，还有外交性、政治性和战略性的特点。

以20世纪70年代的石油危机为契机，能源危机管理成为日本战略管理中的重要组成部分，其管理过程也是政府组织相关社会力量共同应对能源危机的动态过程。日本能源危机管理的目标是政府预期和国内外能源环境结合的产物，其核心是确保所需能源的“安全”，具体主要表现为三个层面。

其一，能源“量”的确保。作为世界上资源匮乏的国家，日本若无充足的能源供应，毋庸说是经济快速增长，就连国民的正常生活也会因失序而难以维持，进而造成整个国家秩序的混乱。因此，对日本而言，能源安全的基本标准是能获得经济发展民生享受所需的能源量。进一步而言，能源“量”的确保应包括能源生产、海上运输、分配等环节上的安全。

其二，能源“价格”的合理。能源是国民经济的血脉，涉及行业广、产业链长。当国际能源价格波动时首先会影响国内油价，并将通过产业链进一步传导、渗透到生产、生活等各方面，从而直接推高CPI和PPI。日本在石油危机时期，就曾面临着双重压力：一是由于石油进口成本增加，推高了国内物价水平，诱发了物价通货膨胀；二是日本出口产品价格并没有随着能源价格的上涨而升高，致使相关出口企业处境艰难。因此，规避能源“价格”波动所诱发的诸多风险是能源管理的重要环节。

其三，国民“心理”的稳定。能源危机事态下所出现的社会心理问题，往往表现出强烈的非理性色彩。在现实中即使石油充足，但石油危机也可能会发生。导致这种结果的原因是买方和卖方的信息不对称以及信息和心理的互动影响。第一次石油危机爆发期间，日本的石油库存最少时还保持了一个月的存量^[56]，但石油危机仍旧给日本带来严重的物资短缺、通货膨胀，探究其原因除了日本在能源管理上存在着制度缺失外，民众缺乏心理调控和心理准备亦是其重要原因。因此，在能源危机管理中，日本认为需要从制度层面加强对社会心理调控体系的构建。

为了确保上述目标，日本从制度层面，制定了一系列的能源危机管理政策。日本的能源危机管理政策是指政府为规避或弱化石油、煤炭、天然气、电力等能源因供应削减、中断、价格攀升等原因而对经济发展、社会稳定产生严重影响、重大威胁和巨大损害，有计划、有组织地制定和实施的应对措施。能源管理主要是通过行政、法律两个层面上的政策设计实施的，二者在空间上并非呈孤立状态，而是叠加式和支撑式的安排。

二、能源危机管理的行政政策安排

20世纪70年代，日本以两次石油危机为契机，为预防和应对未来将会再次发生的能源危机，实现所需能源安全（量的安全、价格的平衡、心理的稳定），分别从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓危机的角度在内政外交上进行了一系列政策安排，以谋求实现其政策取向。

其一，开拓能源多元化政策，以此“分散”危机。推进能源进口渠道多元化政策是为了建立蛛网式供应链，改变单一进口源的脆弱性，其政策取向在于“分散”危机。

第一次石油危机爆发后不久，日本便积极与印尼签订协议，由日本提供4亿美元贷款，印尼则保证分期向日本提供5800万吨石油。1979年6月，两国又签订了一项以日本向印尼提供1.6亿美元的贷款为条件的联合开发石油计划，印尼则用石油向日本分期偿还。同年8月，日本还与墨西哥达成协议，由日本提供5亿美元的优惠贷款，供墨西哥国营石油公司建造开发石油有关的设施之用，而墨西哥从1980年起，每天供应日本10万桶石油。此外，日本以中国将来以石油偿还为条件，同意给中国提供20亿美元的贷款，帮助中国勘探近海石油资源。^[57]日本通过开拓新的能源进口源，降低了过度依赖单一进口源的风险，从而也相应“分散”了石油危机的影响。

其二，强化国际能源合作政策，以此“抵御”危机。国际能源合作既是保障能源安全的一种方式，也是保障能源安全的目标，日本积极参加国际能源合作政策的目的在于与能源消费国共同“抵御”危机。

第一次石油危机凸显石油输出国组织（OPEC）的巨大威力，同时也相应地降低了国际石油资本在世界石油产业中的地位。为与之对抗，1973年12月，美国积极倡导组建石油消费国同盟，以便采取共同行动，联合抵制产油国。1974年，日本便参与了“能源协调小组（ECG）”的筹备和组建、“国际能源计划协定（IEP）”的起草和修改、“国际能源机构（IEA）”的设置等多边框架下的国际能源合作。此外，日本还加强了与美、德、法等国的双边能源技术合作。从合作的绩效成果上看，无论是多边框架下的国际能源合作，还是双边框架下的两国间合作，都为应对能源危机风险起到了“抵御”效果。

其三，制定并实施节能政策，以此“弱化”危机。日本节能政策的目的是通过降低能源的消费量，“弱化”能源供应短缺和油价攀升的影响。日本在节能政策制定和实施过程中，非常注重节能政策的系统性、综合性和官民一体性。

日本在节能管理方面，目前已渐趋形成一套四级节能管理体系。^[58]第一级是以首相为首的节能领导小组，负责制定节能战略。第二级是以经产省（节能对策课）及地方经产局为主干的节能机构，负责管理。环境省、国土交通省等则依据各自优势与职能从不同角度对节能工作进行管理。第三级是专业节能机构——“日本节能中心”负责推进与组织实施节能工作。新能源开发机构（NEDO）负责组织、管理研究开发项目，提供研究经费。第四级是具体的节能指定工厂（重点能耗单位）与节能产品生产商与经销商，负责落实各项节能政策。整个管理体系庞大而又健全，体系内各职能部门责任分工明确、协调有序，真正地形成了政府管理指导、专业机构组织推进、企业贯彻实施、行业监督检查、公众参与的节能型社会机制。

其四，制定石油替代品技术开发政策，以此“稀释”危机。在经历了石油价格猛增、石油供应危机之后，日本开始考虑把能源政策的中心转向需投入大量资金且不会在短期内见效的“石油替代能源及开发新能源”政策上。实施石油替代政策的核心是新能源技术的开发和引进。对此，日本于1974、1978、1989年先后制定了“阳光计划”“月光计划”“地球环境技术开发计划”，1993年日本政府将上述三个计划合并为规模庞大的“新阳光计划”，以期望通过加大石油替代品利用量“稀释”能源风险。

上述计划可谓是日本能源科研创新的践行路线图。路线图中的详细科研目录与指南不仅为日本提供了发展能源科技的践行路径与愿景视野，还为政府、大学以及研究机构识别、选择与开发基础性、战略性、前瞻性与可行性的能源技术指明了方向。此外，该路线图也为日本有效推动产官研“三位一体”在能源科技方面的协调合作、加强知识共享与减少投资风险起到了关键作用。正因如此，日本在化石能源清洁化、生物能、自然能源、可再生能源、能源效率、能源环保等方面的技术水平一直处于世界领先地位。

其五，推进石油储备政策，以此“舒缓”危机。能源储备既是一项具有保险性质的输血工程，也是能源消费国应付能源危机的重要手段，各国把建立石油战略储备都作为保障能源供应安全的国家战略。日本的石油储备最初主要是以民间储备的形式实施，到1978年才确立了以官民并举方式（分为民间储备和国家储备）共同实施。近年在国际原油价格变幻莫测、不断攀升期间，日本国内石油市场的价格并未出现暴涨暴跌。显然，能源储备对调节国内供需、平抑油价、保证供应等方面起到了对能源价格风险的“舒缓”作用。

第一次石油危机后，日本进一步增强了对石油储备重要性的认识。1974年7月，便确立了实施以90天为目标的石油储备行政计划。但对于如何顺利实现“90天石油储备”目标的问题，日本通过充分论证和讨论的基础上，最后决定从1975年起在5年内完成该目标，采取以石油企业为主体的民间储备形式，政府只发挥辅助作用。当时，日本之所以采取民间储备的形式，主要是考虑到石油储备从原油的进口、运输、销售和储藏是一项复杂的工作，与其政府间接进行储备莫不如在石油储存相关环节方面具有技术能力和优势的石油企业实施更有效。^[59]而且，将石油供应业务交由石油企业运行，还可以完善石油供应体系。之后，为了进一步加强石油储备基地的建设和运作，日本最终通过法律形式把行政石油储备政策纳入到了法制化、长期化、规范化的轨道。

总之，日本为了应对能源危机，在空间和时间两个层面上，通过制定和实施能源行政政策不断地整合物质资源、社会资源，谋求从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓危机的角度最大限度地降低能源危机的影响规模、时间和范围。

三、能源危机管理的法律政策安排

法律作为一种制度安排，是一个特定历史阶段的产物，它与一个国家的政治、经济、文化紧密相连，为本国经济发展与体制改革服务。日本通过各种能源立法，以强制性、权威性的手段确保了能源行政政策的有效实施，并把对能源危机的管理纳入到了法制化、常态化、长期化的轨道。纵观日本在两次石油危机期间制定并颁布的各种行政性的能源政策，可以发现几乎每一个重要的行政性能源政策都对应着一部与之相关的法律。这些法律的构建既是日本能源危机管理的法理依据，又是行政能源政策顺利制定和实施的具体保障。

其一，颁布应急性的“石油二法”，并将其改为永久法。为应对第一次石油危机，日本制定的具有号召、行政指导性的诸措施虽然在某种程度上弱化和舒缓了石油危机给日本社会带来的影响，但毕竟行政指导性措施在影响力、执行力和贯彻力度等方面不及法律的约束度。对此，日本颁布了两部具有重要意义的能源危机管理法，将原先诸多具有临时性的行政措施纳入到了法制化轨道。1973年12月1日日本把通产省提议案——《石油供需合理化法案》、经济企划厅提议案——《国民生活安定紧急措施法案》（简称“石油二法”）向国会提请审议，同月21日便获得国会通过，次日公布实施。如此短时间内在参众议院集中审议，并很快被通过的法律，在日本尚属首次，这不仅体现了日本应对危机的紧迫性，同时也折射出了日本想尽快化解石油危机的强烈心态。

日本政府在整个国民经济与社会秩序受到石油危机的巨大冲击下，通过制定“石油二法”，限制了石油和电力的使用量、控制了相关生活物价指数，稳定了国民生活的作用，更为重要的是它调整了在非常状态下的国家权力、公民权利以及国家权力与公民权力之间的各种关系，充分发挥了法律对社会无序状态、紧急状态的防范和矫正功能，最大限度地弱化和避免了石油危机给日本带来的破坏性。虽然“石油二法”都是作为石油危机的应急措施颁布实施的，但日本并未因为第一次石油危机的结束而废止，而是把其作为能源管理上的宝贵制度遗产，成了永久性法律。^[60]

其二，制定《节能法》，使“节能”进入全民性时代。日本在通过石油危机认识到节约能源的重要性之后，便立即开始从法律制度方面进一步强化推行节能政策。1979年6月6日在参议院会议上通过了《能源合理化的有关法律》（简称《节能法》）。

该法由8章99条组成，主要内容包括三个方面：一是调整产业结构，限制或停止高能耗产业发展，鼓励高能耗产业向国外转移；二是制定节能规划，规定节能指标；三是对一些高能耗产品制定严格的能耗标准等。同时，明确规定政府有义务协助民间机构推进节能技术的研究开发。之后，日本为有效地实施《节能法》及节能管理，制定了诸多与之配套的新政策。在生产环节上有“产品节能领跑者制度（ Top$ Runner）”^[61]、产品节能报告制度；在消费环节上有“能效标识制度”“节能产品目录”。而且，日本为加强企业节能管理，从1979年开始实行由国家统一认定能源管理人员从业资格的“能源管理师制度”。

《节能法》在能源法律体系中具有重要地位，其颁布实施不仅标志着日本把“节能”提升至了战略高度，还使“节能”强制性地进入了全民性时代，这为促使国民牢固地树立了自觉的节能意识，最终形成一个有利于节能减排的思想观念体系提供了制度保障。

其三，制定《石油替代能源法》，把开发“石油替代品”作为长期规划。石油替代是优化能源结构，降低石油对外依存度的关键手段。第二次石油危机后，日本为了降低经济对石油的依赖程度，于1980年5月30日，颁布了《石油替代能源法》。该法的颁布实施改变了原有石油替代能源的开发、利用，都是由各种能源研发部门和企业“分散”实施的缺陷，标志着日本把石油替代品的开发定为了国家长期规划。

在石油替代能源方面，该法强调的是“综合性”，即：一是不仅要注重在石油替代能源的开发，还要重视应用。二是，努力实现开发和利用石油替代能源的“多种性”。三是制定金融、财政、税收等综合性的激励措施。该法还明确规定了“石油替代能源”的框架、范围和方向^[62]，即：一是替代石油供燃烧之物，二是替代作为热源的石油，三是替代作为转化动力热源的石油，四是替代转化电力的石油。可见，“石油替代能源”的概念不是指自然科学上运动能、热能的概念，而是指能在社会上、经济上替代石油的能源。

该法颁布后石油消费比重在逐年下降。在城市燃气中石油所占比例从1973年的46%降到了2005年的6%，而天然气则从27%提高到了94%。在电力结构中煤炭所占比例则由1973年5%到2005年上升到了26%，而石油从71%降至9%。^[63]

其四，颁布《石油储备法》，将“石油储备”提升至国家战略。第一次石油危机后，日本提出了90天的石油储备计划。但是，该计划在实施过程中，遇到了以下三点梗阻。首先，储备石油是非营利性活动，民间石油企业因其储备量增加，占用资金过多、负担过重，会出现经营上的压力，故此对该计划反应强烈。其次，石油储备过程中的选地及其建设需要付出大量资金，政府要制定有效的财政、金融方面的措施。再次，因为石油储备基地需占用大片土地且无经济收益，加之储备基地的周围居民担心石油储备的安全性，引起了当地居民的不满。为解决上述问题，仅靠政府的行政指导和民间石油企业显然是无能为力的。故此，1975年12月27日，日本制定了《石油储备法》，并于次年5月开始实施。

该法的颁布不仅标志着日本对能源储备重视的进一步加强，也开辟了日本官民共同储备能源的“新纪元”。

然而，若将石油储备的责任全部让企业承担，也不利于国家对整个石油资源的有效调控。因此，为了加强国家石油储备的机能，日本政府于1978年6月修改了《石油开发公团法》，并将其改称为《石油公团法》，调整了石油公团的职能。至此，石油公团除了原来承担的“促进石油和液化石油气的自主开发”和“促进石油和液化石油气开发技术的研究”两大职能之外，还承担为国家石油和液化石油气的储备提供资金的职责。^[64]同年9月，日本又颁布了《日本国家石油储备法》，该法是对1975年《石油储备法》的延伸和补充，正式把国家也纳入到了能源储备主体的范围之内。

概言之，在能源法规方面，日本逐步形成了以《石油储备法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《国民生活安定紧急措施法案》以及在电力、煤炭、新能源方面的相关立法为主要内容，相关部门的“行政实施令”等为补充的能源法律体系。日本通过制定与完善能源法规体系，不仅严格控制各行业与全社会对能源需求的大幅增长，还把能源替代、能源储备、节能减排、开发新能源等纳入法制化、规范化和长期化的轨道，这对能源危机起到了很好的防火墙作用。

四、能源危机管理的特点与启示

日本能源危机管理的政策策略，既非一蹴而就的战略构想，亦非本来就有的既定规划，更非是亦步亦趋的国外模仿，而是以两次石油危机为契机，从多角度、全方位、宽领域渐次进行的一系列政策安排。日本在规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓能源危机以及打造能源危机管理的“法律平台”的过程中，不仅成了世界第二经济强国，成功地步入能源安全、经济发展和环境保护的协调发展之路，而且其经济系统在外界能源危机的干预和冲击中保持了较强的“适应性”和“恢复力”。可见，日本在能源危机管理的制度设计和政策安排上有诸多可资借鉴之处。

其一，能源危机管理的社会共治模式。公众参与不足是应对能源危机中的最大结构性缺陷。因此，政府在能源危机的应对及其管理过程中能否合理协调国家与企业、私人部门、公众个人等多元主体之间的利益关系，能否准确确定各主体在危机应对中的参与边界并最终形成官民一体化机制，实现最快、最大的社会共治模式，则取决于能源危机管理政策是否能顺利贯彻实施。对此，日本是通过以下机制设计撬动和动员非政府参与主体力量，共同构建能源危机管理的社会公治模式的。

一是，法律约束机制。法律本身具有强制性、权威性、长期性和严肃性，日本把能源行政政策以法律的形式固定下来，就意味着社会各界必须贯彻实施，否则将会受到法律的制裁。日本把业已实践并日臻完善的行政性政策内容上升为国家法律法规（如《节能法》《石油替代法》《能源储备法》《石油二法》等），赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力，目的就是让能源政策在全社会中强制性地贯彻实施。

二是，激励相容机制。激励机制安排的目的就是引导、规范和鼓励社会各界遵守并贯彻能源政策的实施。日本在两次石油危机期间制定的一系列行政政策及法律法规，为应对能源危机、实现能源安全和稳定理论上能起到良好功效，但企业、公众在贯彻和执行过程中由于增加了不必要的成本，并非完全乐于积极主动地去实施。对此，日本在财政、金融、税收等层面，相应地进行了激励设计，以谋求被激励者在能源危机管理政策的执行中真正做到“主观为自己，客观为社会”的良好效果。

三是，官民并举机制。“官民并举”是日本的国家特质之一，无论是在外交还是内政等方面都特别注重发挥民间的积极性和自主性。两次石油危机期间，日本倚重“国家权力”，通过一系列的能源制度设计和政策安排，整合全社会的物质资源、社会资源以及精神文化资源，形成共同应对能源危机，从而最大限度地降低和弱化石油危机的影响规模、时间和范围。如：日本通过立法的形式（《能源储备法》），充分调动民间资本力量与国家共同储备具有战略资源的石油、天然气等能源，这不仅将单靠政府无力承担的庞大能源储备成本进行了社会化分摊，还达到了舒缓能源危机风险的功效。^[65]

四是，教育引导机制。日本的能源教育已经被提高到民族文化的高度。日本通过向国民广泛宣传应对能源危机的必要性和重要性，引导国民牢固树立自觉节能的意识，促进形成一个有利于应对能源危机、认真贯彻能源政策的“节能文化”。如：在日本学校中普遍开设能源资源节约和开发的课程，根据学生不同的学习阶段、知识结构而编辑相应的教材，注意学校教育与家庭教育、居住区教育相配套，使学生能把在学校学到的东西反馈到家长、社区。为做好学校能源资源节约教育，日本还组织专家为学校提供指导，为担任能源资源节约教学的老师进行培训。

其二，能源“危机”管理与经济转型“契机”相结合。从日本的实践经验上看，能源危机管理的政策设计和制度安排是一项非常复杂的系统工程，不能单单从能源资源系统去考虑与实施，必须站在经济系统、社会系统与技术系统的高度上，综合地进行规划设计。日本在能源危机管理的过程中就深度融合并协调了能源结构和经济结构的转型。

战后，日本走的是模仿西方以石油为主要能源的工业化模式，这对于本国能源匮乏的日本而言，其能源供应体系就显得相当脆弱。尽管日本通过能源外交取得了较好的成果，但是，日本通过第一次石油危机清楚地认识到，结构转型是提升能源效率、减少能源消费、改变增长方式的路径选择和关键环节。而要达到这样的目标，日本必须在经济领域和某些非经济领域进行痛苦而深刻的变革。换言之，在日本看来，“石油危机”为日本的经济战略转型提供了很好“契机”。从20世纪70—80年代日本经济发展史上看，日本通过制定设计和政策安排对能源危机进行管理的过程，也是日本“调结构转方式”的过程，而且其制定的诸如在节能、石油替代、能源储备等方面政策安排还成了规制结构转型的“驱动力”。

其三，能源“危机”管理与“常态”管理相结合。第一次石油危机对个人、企业和政府而言，在带来宝贵经验和深远教训的同时，也催生了日本对能源危机管理的重新认识，必须把对能源危机的“无序”的“应急”管理（第一石油危机）纳入“有序”的“预防”管理和常态管理之中。

日本应对能源危机在制度层面所做的制度安排和政策设计的目的，就是把短时间、突发性的能源危机所带来的破坏规模和范围，在常态的制度管理中进行渐进式的释放和纾缓。若没有政策和法律等制度性的规范，就很难确保能源安全和稳定，特别是当能源危机爆发时只能临阵磨枪，头疼医头、脚痛医脚，既不能使能源危机管理行为规范化，又不能解决因危机带来的各种社会矛盾。而且，对于在能源危机爆发时凸现出来的国与国之间、国家利益与企业利益、公共利益与私人利益的矛盾，最好的解决路径也是通过事先的制度安排有序地进行解决和规避。因此，通过能源危机管理政策体系的建设，将危机应急管理纳入法治轨道，实现危机管理常态化，才能顺利弱化和规避能源危机。

第三节福岛核危机对核能产业的影响

能源既是人类生存、经济发展、社会进步不可缺失的重要资源，亦是关系国家经济命脉和国防安全的战略物资。如何确保稳定、持续的能源供应已成为世界各国的重要命题。比邻而居的日本，在弱化、稀释和规避能源风险以及打造“能源安全”平台的过程中，把“核能”作为了重点选项。然而，“3·11”大地震引发的福岛核危机却给日本“核电立国”战略的思想、目标、步骤、方针及其制度设计等方面带来巨大冲击。这里拟通过分析福岛核危机对日本核电产业的直接影响，进一步论证日本能源电力供应结构转型后带来的进口成本和电力成本的上升压力以及日本国内对“核电立国”战略的思想辩争。在此基础上，重点分析和预测大地震后日本能源安全框架中的核电定位及其走向。

一、日本的核电产业与核事故

20世纪人类发展史上，资源匮乏、国土狭小、人口众多的日本创造了诸多“神话”。其中，最受世人关注的是“经济神话”^[66]、“防震神话”^[67]、“治安神话”^[68]和“核安全神话”。然而，上述“神话”在20年左右的时间内像“多米诺骨牌”一样相继破灭。特别是，2011年3月11日，日本发生的九级大地震、大海啸以及受其影响而引发的福岛核事故不仅使日本被迫陷入战后最为严重的国家危机，还打破了其一直标榜的“核安全神话”。

日本之所以不遗余力地选择发展核电产业有其特殊的时代背景。其一，核电作为新型能源较传统化石能源更清洁，与风能等间歇性能源相比，供电稳定而且连续，技术相对成熟、成本低廉。因而，核电被视为控制温室气体排放和应对气候变化的重要能源之一。其二，分散单一能源结构的风险，以期确保能源稳定供应。1950年代，日本以人类第二次能源革命为契机，很快实现了能源主体结构从固体能源（煤炭）向流体能源（石油）的结构转型。然而，日本一次性能源自给率仅为16%，几乎100%的天然气和煤炭、99.4%的石油依赖进口。^[69]日本认识到过度依赖单一能源，将会导致过高的能源风险，影响国家经济安全。对此，日本在研究并结合国内外能源状况的基础上，把大力发展原子能、促进能源种类多样化，作为规避能源风险、确保能源安全的路径选择。其三，战后随着丘吉尔铁幕政策的拉开，世界形成了中、西两大对峙阵营的格局。冷战开始后，美国认为“为防止红色共产主义在东亚蔓延，有必要通过核武器威慑苏联、中国，故亟须对日本进行核装备”^[70]，之后逐渐放开了对日本和平利用原子能的限制。当时，美国的这一态度正好契合了当时日本许多财界、政界的愿望。由于原子能很容易与再军备联系到一起，当时日本许多政治家、财界人士对其垂涎青睐^[71]，如：尽快促成通过原子能编制预算，把日本发展成为世界原子能大国的曾根康弘；与美国CIA秘密勾结，借用原子能为争夺首相宝座的正力太郎；把“铀”置于外交战略的重要地位进行东奔西走的田中角荣，等等。

上述时代背景不仅成了催生日本发展原子能的历史源流，还决定并衍生出了特殊的核电发展模式——“国策民营”。这种特殊“发展模式”及其相关的政策法规又为日本在短短几十年间迅速建设54座^[72]核电发展机组、确立“核电立国”战略提供了现实路径和制度框架。目前^[73]，如图2-2所示，日本核发电量已占总发电量的29%左右^[74]，2005年“原子能政策大纲”中规定到2030年计划把核电提高到30—40%。^[75]2006年制定的“新国家能源战略”^[76]中正式确立了“核电立国”战略。

图2-2 日本原子能发电比率及目标值

出处：经济产业省：《能源白皮书2006年版》，行政出版社，2006年，第9页。

尽管日本在核电安全方面非常重视，但在其发展过程中也发生多次核事故。若按照每台核发电机组平均计算的话，发生事故最多时的年份主要集中在1988年、1989年、1990年，约为0.6件。1992—2010年以后虽然有所降低，但是平均每台机组年故障率仍基本维持在0.3—0.4次之间。^[77]值得注意的是，在所有核电公司中，东京电力公司的第一、二福岛核电站1999—2010年间的年故障率总体呈上升趋势，且远远高出日本全国平均水平，参见图2-3。

图2-3 东京电力公司核事故统计一览表

资料来源：NUCIA数据库中相关事故安全质量统计。

注：统计中相关数据都为东京电力公司公开报告的数据。事实上，东京电力公司在有关核事故中曾多次出现瞒报、漏报和篡改数据等劣迹。

受2011年3月11日的大地震、大海啸的影响，福岛第一核电站1-4号机组相继发生核事故。核爆炸、核泄漏、堆芯熔毁、核辐射等让人恐惧的词汇不绝于耳，核危机的阴云不仅笼罩在日本整个列岛上空，也让日本邻国乃至全世界的人们陷入“谈核色变”的困境。

二、福岛核危机及其对核电产业的影响

福岛核电站事件起因是由于强烈地震和海啸，使得核电厂断电、外部冷却系统完全失效，导致核反应堆快速升温爆炸，安全壳破裂，部分放射性核素外溢到大气或随着冷却水流入海洋。在应对福岛核危机的过程中，东京电力公司这家所谓日本电力系统中的“巨无霸”，既没能迅速冷却核反应堆，更没能及时给急剧上升的民众恐慌情绪降温。反而，由于救灾措施“不给力”，还加速了核危机步步升级。这不仅打破日本电力公司一直标榜的“安全神话”，还对其核电产业发展、燃料进口成本、二次能源电力成本等方面带来诸多影响。

1.核危机对整个核电产业的冲击

福岛第一核电站事故与切尔诺贝利核电站事故的严重程度都为人类史上的最高级别——7级。此次事故的直接后果仅从社会环境角度而言主要体现在四个方面。一是引发公众“心理恐慌”。日本及其周边国家的民众在核恐怖的阴云笼罩下，都出现不同程度的心理焦虑、内心害怕，甚至出现抑郁等症状进而影响公众健康；二是导致生态环境恶化。放射性物质大量释放到环境中，对土地、空气和水质等环境安全带来中长期影响；三是造成巨额损失。福岛周边的土壤除污、居住环境改善、排放污水进化、设备购置更新、专业人员配置等都需要庞大资金；四是东京圈被迫实施了轮流限电措施。由于电力紧张，东京圈的各家铁路公司甚至被迫采取列车停开的措施，而铁道恰恰正是东京都运转的大动脉，这种削减运营次数的做法必将对首都圈的生产生活产生重要影响。如果从核电产业而言，福岛核危机对核电产业发展及其相关费用造成的影响更为深远。截至2011年12月25日，日本54座核电机组中（约4896万kW^[78]）48座机组已经停止运转，占全部核发电机组数的90%，运转率仅为13%左右。其中，地震后停止运转的核电机组有16座，例行定期检查后停止运转的有17座（包括地震后例行检查停止的机组），因其他原因停止运转的有15座，正常运转的仅有6座，具体参见表2-6。从各电力公司的角度看，核发电机组全部停止运转的公司有东北电力公司4座、中部电力公司3座、北陆电力公司2座、日本原子力发电公司3座。另外，关西电力公司11座发电机组中的10座都已经停止。根据日本现行法律《电气事业法》^[79]的规定，每个核发电机组在运转17个月中，有义务必须进行为期3个月的例行检查。在福岛核事故发生后，日本又追加规定“已经停止运转的核电机组要想再开运转，必须要进行安全方面的压力测”^[80]，而且其结果必须提交给国家原子力安全·保安院审查。目前，尽管北海道电力、关西电力、四国电力和九州电力向原子力安全·保安院审查提交了8座核电机组的测试结果，但并没有得到运转许可。即使上述条件都能满足的话，日本政府还规定停止运转的核电机组若想运转发电的话，还必须要得到地方自治体的允许，事实上许多地方自治体对核电再运转的态度是很谨慎的。^[81]

表2-6福岛核事故后日本原子能发电运转情况（截至2011年12月25日）

续表

资料来源：根据日本原子能发电公司官方网站中公布的相关数据整理而成（截至2011年12月25日）。

注：※运转中的原子能发电所也将在2012年春天前进行检查。

正在运转中的东京电力公司柏崎刈羽电站的5号和6号、北海道电力柏电站的3号、中国电力公司岛根电站的2号、四国电力公司伊方电站的2号等6座发电机组到2012年5月前也将在例行定期检查后停止运转。其间，如果没有再开始运转的发电机组的话，日本全国的100%的核电站将全部停止，参见下图2-4。

值得关注的是，由于在中部电力公司、北陆电力公司、关西电力公司、中国电力公司、九州电力公司、东京电力公司管辖地区的电力结构主要是倚重原子能发电，如果上述发电机组的停止的话，这些地区的能源供应准备率（供应能力——需求量/需求的比值）就不会达到日本政府规定的8%—10%。^[82]而且，东京大学的特聘教授萩本和彦认为1个原子炉的电力按照110万kW计算，其一年燃料费大约需要1000亿日元。仅以中部电力公司为例，如果失去其3、4、5号发电机组合的发电能力（计为261.7万kW）的话，一年的燃料损失费将达到2500亿日元。^[83]另外，东京电力公司停止中的柏崎刈羽核电站（330万kW）、福岛第核电站一（188.4万kW）、福岛第二核电站（440万kW）的仅燃料费一年就需要6624亿日元。东北电力公司的女川核电站（217.4万kW）、东通原发核电站（110万kW）如也不能再运转的话燃料费也将损失2263亿日元。上述仅三家公司，一年的累计损失额将高达1兆1387亿日元。^[84]

图2-4 日本核电机组停止运转的推移进程及其发电量

资料来源：依据日本原子能安全委员会及九大电力公司发布的相关信息制作而成。

2.能源转型将增加一次性能源^[85]进口成本

自20世纪第一次石油危机后，日本的电力供应结构到现在有了很大的变化。如图2-5所示，煤炭所占比例则由1973年5%到2005年上升到了26%，而石油从71%降至9%。^[86]原子能量增长最为突出，从1973年的3%到2005年迅速提高到31%。^[87]日本还计划到2030年达到30%—40%。^[88]

图2-5 日本电力结构的变化图

资料来源：经济产业省：《能源白皮书2007年版》，行政出版社，2007年，第14页。

结合图2-4、2-5进行综合分析，可看出日本现有的54座核发电机组到2012年春天如果都停止运转的话，其30%左右的电力供应须要通过石油、天然气、煤炭、水力、新能源等发电方式代替。但是，在这些替代方式中，无论哪种方式都有其无法规避的约束条件。水利受季节、气候等因素的影响很大，且其配套措施很难短时间内完成，所以并不是很好的选择。新能源技术在目前情况下尚未成熟，其成本远远高出传统能源价格，且短期内无法达到普及程度，需要长期规划。与水利、新能源相比，通过传统化石能源弥补核电停止后的不足，相对具有很强的操作性和可行性。

然而，石油、煤炭、天然气等传统化石能源日本国内又极其匮乏，一旦增加进口量则势必加大日本的进口成本。事实上，从能源进口结构而言，天然气的进口量从1970年的977万吨到2005年已经增加到了57.9亿吨，增长近60倍。煤炭的进口量从1970年的5.01亿吨到2005年则增加到了17.7亿吨，增长2倍多。^[89]从城市燃气结构看，日本从石油危机后，石油所占比例从1973年的46%降到了2005年的6%，煤炭在城市燃气中从1973年的27%，到2005年已经退出城市燃气，而天然气则从27%提高到了94%。^[90]从化石能源的进口成本看，即使不增加对原子能发电的替代，其进口价格进入21世纪后呈现不断增加趋势（参见图2-6），具体金额占到日本GDP5%左右的23兆日元。^[91]日本如果想把化石能源的进口价格维持在2010年的水平，其电力消费量要比2010年减少20%—35%，显然，这不仅将会严重制约日本经济的发展，还会影响日本国民的正常生活和水平。

图2-6 日本化石能源的进口价格

资料来源：依据日本贸易统计（2011年5月初）的不同能源市场价格而制作。

在传统化石能源，煤炭的进口价格虽然最低，但是从环境和成本综合角度考虑，LNG和石油的性价比则相对较高。目前，国际市场中的LNG价格从2009年开始大幅的下降^[92]，而且LNG在日本国内的液化成本、运输成本也只为3—4美元/百万Btu。尽管如此，如果用LNG和石油等来代替核电的话，其燃料进口量与2010年比，将分别增加1400—2200万吨和21416万桶，进口增加额分别为0.9—1.5兆日元、2兆日元。^[93]如果再加上增加煤炭的进口费用，至少要比2010年增加3.5兆日元。^[94]

3.二次能源的电力成本上升影响日本经济

如前述所有原子能发电所停止运转后，通过火力发电代替的话，那么势必会增加火力发电用的燃料进口、设备维护和相关设施配套等成本。而增加费用也会转嫁到电力价格中，然后再通过价格传导机制推高相关产业的生产成本。日本经济产业省所属的日本能源经济研究所认为“受火力发电燃料增加的影响，2012年度一般家庭每月电费平均上涨1049日元、达到6812日元”。^[95]

尽管化石能源可以代替核电，但是每1kWh电力的燃料成本根据不同的能源种类则差别很大，具体表现为核燃料为4.3日元、煤炭3.2日元、石油9.8日元、LNG6.7日元。^[96]可见，不同替代方式则会导致不同的电价上涨。假设通过LNG来代替核电发电的话，以2011年4月LNG的进口价格为依据，2012年度火力发电的燃料进口费比2010年则增加3兆4730日元，该费用如果转嫁到电费中去，则每1kWh上升3.7日元。^[97]

如果以LNG代替、石油代替、石油和煤炭共同代替的话，可以看出当“及应用再生能源、又采取节能”时，用LNG替代核电时电力增加成本相对较低，2012年期间每1kWh则增加0.1日元、家庭每月多负担20日元。而且，从趋势上看也呈下降态势，具体参见下表2-7。

另外，值得注意的是如果电力成本持续上升或长期维持高位，势必会对2012年的日本经济产生诸多影响。富士通总研经济研究所的研究认为^[98]，2012年日本国民消费将下降1.1%，而消费低迷将会严重影响企业投资并使之下降2.9%，最终影响GDP并会下降约0.9%。显然，由核电停止引发的诸多成本上升，不但会增加国民负担，更对日本企业带了难以承受的负担，这就会促使日本的部分企业向海外转移投资，从而进一步加剧日本国内产业空洞化。

表2-7 不同替代核电发电方式的增加费用一览表

根据电气事业联合会2009年的统计，每个家庭电力使用量为（283.6kWh/月）。

资料来源：気候ネットワーク:“全ての原発が停止する場合の影響について”，2011年7月，第6页。

概言之，福岛核危机不仅直接影响到了日本现有54座核发电机组的运转发电，还冲击到了未来日本国内核电产业发展进程以及向海外核电市场进行建设投资的步伐。^[99]同时，如果到2012年的5月前，仍旧停止运转发电的话，日本则会用增加火力发电的方式弥补因停止核电而带来的不足，这样势必相对加大了化石燃料的进口成本、提升二次能源的电力价格，会对经济产生不利影响。尽管如此，从2011年3月11日以来日本能源供需平衡来看，进入2012年后即使不启动核能发电，日本不会出现电量供应不足给经济发展带来的“约束风险”。^[100]

换言之，福岛核事故给日本带了的影响，但并非是能源供应不足问题的“结构性危机”，而是暂时的、局部的利润与价格问题，结构性能源供应不足是“刚性”和“长期”的问题，不能在一朝一夕予以规避和解决，而能源价格问题是“柔性”和“短期”的问题，是可以通过在内政和外交上^[101]的政策设计和制度安排予以稀释、弱化或对冲的。

三、日本人在福岛核事故中的“公序良俗”

2011年3月11日，日本东部发生的地震、海啸与核事故等“三大危机”的叠加效应，迫使日本进入战后以来最为严重的国家危机状态。然而，日本人在千年不遇的大灾面前，所表现出来的淡定自若、秩序井然、沉着冷静、有条不紊的“公序良俗”，被世界各国所关注和感佩。在感叹之余，还应该深度思考和理性分析日本人为何在灾难面前能够做到良好的“公序良俗”？

其一，“自然灾害”让日本人必须携带“集团主义”基因。日本列岛不仅处在环太平洋造山带、火山带、地震带之上，还在欧亚板块和太平洋板块的交界地。因此，自古以来日本就不得不面对频繁发生的地震、火山、火灾、台风、海啸等灾害。当灾害侵袭之时，单个人的力量是渺小的，只有互助、合作、自律、协调才能求生存、谋发展，“集团主义”也自然地从中应运而生，“超越集体的价值决不会占统治地位”的思想也日臻完善和固化。

其二，“岛国环境”塑造了日本社会的“内组织化”。日本是四面环海、国土狭窄的岛国，长期生活在这种环境中的日本人，产生了一种过分强烈的自我认同感和缺乏包容性的个性心态，即强烈的民族凝聚力和狭隘的排他心理。这种“双重”性格，虽然在面临灾害时便于有序组织、凝聚共识、自律内敛，能够容易诠释和演绎“团结就是力量”，但另一方面也会形成孤傲、冷漠、自私、狭隘的“小集团主义”。

无论“自然灾害”还是“岛国环境”，对日本而言，都是无法规避的、不能改变的“刚性约束”条件。也正因如此，日本人才具有了强烈集团归属感。在他们看来，集体就是获取安全感的重要保障。在现实社会中，日本人不仅对于他人的异样眼光特别敏感，而且对于被集体的隔离或疏远更感恐惧。人们甚至将疏远、隔离一个人作为惩罚措施。在日本古代农村社会中存在过一种叫“村八分”的制度，即全体村民对于违反生活秩序的人一致采取绝交行为。虽然已经废除该制度，但这种思维习惯却作为日本的一种文化基因存续至今。

其三，“教育培养”让日本人从小就具备了“公共道德意识”和“灾害应对技能”。日本人在灾害面前所表现出的“公序良俗”也得益于从小受到的“秩序教育”、“灾害教育”和“公共道德教育”。在日本的教育中，一般不提唱高调的、抽象性的说教，而是进行具体的、实在化的教育。特别是在公共空间的教育方面，从小就把“什么该做，什么不该做，在什么场合该做什么，在什么场合不该做什么”作为重点，培养和教育学生。在日本，一旦你不遵守公共秩序就会被他人用异样的眼光看待甚至被集体排斥出局。

其四，“模拟训练”预先为日本人提供了良好的“心理准备”与“秩序演练”。日本人在地震中之所以能够保持良好的秩序，跟消防厅等相关部门进行的日常训练、演习也是密不可分的。在日本，消防部门会定期、不定期地与学校、公司等部门做好联络工作并进行模拟演习训练。日本国民通过不断地演练、培训和教育，掌握了为预备地震应该准备什么、地震来临时应该做什么等常识，这为日本人面对大灾却能做到淡定自若、从容应对也提供了良好的精神准备与秩序演练。

其五，“防灾体系”成为日本人面对灾害时的一个“安定剂”。日本在与自然灾害抗争中，制定和颁布了许多灾害应对措施。1961年颁布的《灾害对策基本法》是日本应对灾害的根本大法。以该法为基础，日本从中央到地方又先后制定了《应对重大灾害特别财政援助法》《防灾基本计划》《地震保险法》《关于支付灾害抚恤金的法律》《活动火山对策特别措置法》《石油等灾害防止法》《大规模地震对策特别措置法》《城市公园实施令》《地震防灾特别措施法》《大规模地震对策特别措施法》《灾民生活重建援助法》《核灾害对策特别措施法》等。上述措施，构成了具有“防火墙”功能的一整套防灾应对体系。

在战后发生的自然灾害中，由于上述防灾体系法都发挥了重要作用。因此，在此次“3·11”大地震发生后的初期，在日本社会中确实起到了“安定剂”作用，日本人也表现出了与平时发生灾害时相同的“淡定”“自律”和“有序”。但是由于“三大危机”的破坏程度远远超出了常人想象，特别是“福岛核危机”的影响，在短时间内并未得到有效治理和改观，这就突破了有些民众的忍耐、自律的底线，愤怒、不满、恐慌等情绪开始不断凸显，甚至发生了多起抢掠和盗窃事件。这些无疑给日本在地震中的“公序良俗”添了一抹涂鸦。

综上所述，日本国民在这“三大危机”中表现出的“公序良俗”并非是一蹴而就的，亦非与生俱来的本能，而是一个在与自然灾害不断抗争的过程中，通过教育、培训和制度等手段所获得的历史积淀。

另外，还应理性认识到，日本民族所持守的“有序”“协作”“淡定”“从众而非张扬个性”“集体至上”等特点，是一把锋利的“双刃剑”。一方面，在灾害面前可以折射出良好的“公序良俗”，能够受到国际社会的普遍赞誉。但一方面，在“集团主义”支配下，也会压抑人性、埋没个性，而且一旦被非理性、不正确的价值取向所引领时，就会失去“辨别是非”的能力，从而则表现出冷漠、残酷的特性，在战争期间将容易导致“集体无意识”的“盲从”。

第四节福岛核事故的危机管理与反思

商品性^[102]、稀缺性^[103]、污染性^[104]和战略性^[105]等特性的叠加，“型塑”并赋予能源将政治、经济、环境和社会等要素耦合于一体的功能特质。由此，在民族国家框架下，如何在能源政策上同时实现规避稀缺风险、提升经济收益、降低污染排放和确保战略稳定等目标，业已成为能源大国亟须直面的重大命题。不同国家根据自身资源禀赋、地缘政治环境与国家发展战略等条件，制定了价值取向多元化、路径选择多样化的能源战略。资源匮乏、面积狭小与人口稠密的日本则是将发展核电提升至“立国战略”。

然而，2011年3月11日，由东日本大地震引发的所谓日本“第二次战败”的“福岛核事故”，^[106]不仅对其能源战略、政策思想与目标方针带来冲击和影响，而且还暴露出其在核危机管理方面存在的诸多弊端。尽管福岛核事故已成为“过去时”，^[107]但是对与核事故相关的风险偏好、发展模式、管理体制、过度介入、事故特点等问题的分析、厘定、研究、追问与反思还应该处于“进行时”，而不能因事故的结束而终结。

一、福岛核事故与“安全神话”的破灭

迄今，日本是世界上唯一遭受核爆的国家，其特殊身份与经历造就了国民“恐核”“厌核”“反核”的认知与行动。但是，战后以中曾根康弘、稻叶修、齐藤宪三、川崎秀三、前田正男等为代表的政界，以读卖新闻、产经新闻为代表的报界，以核电公司为代表的财界，高举“核电安全”的旗帜，积极营造原子能的“和平利用”形象，不遗余力地推动引进、吸收与开发核电技术。在政界、财界与媒体遥相呼应并积极动员下，“日本的轻水炉核电站绝对安全”的理想化、情绪化与口号化的标语，^[108]被“核电御用学者”“核电文化人”和“核电演艺人”共同演绎并塑造成为“核电的安全是固有安全”的神话。至此，核电在政、官、商、学等共同组成的“原子力村”的策动下，^[109]被提升至“立国战略”。^[110]

日本在宣传“安全神话”的同时，又进一步解释了大力发展核电的理由。一是核电与煤炭、石油相比更具清洁性，二是核电与风能相比更具稳定性，三是核电与新能源相比更具经济性，四是发展核电能规避国内能源匮乏、分散能源风险和改变单一能源结构。日本一次性能源自给率仅为6%^[111]，天然气、煤炭和石油的海外依赖度达到99%左右。^[112]因此，日本认为核电是促进能源种类多样化、确保能源安全和保护环境的最优策略选择。但是，事实上，日本发展核电除了上述能源安全、环境保护等因素外，还有其不愿公开的政治安全考量。冷战初期，美国出于自身战略考虑，认为“为防止红色共产主义在东亚蔓延，有必要通过核武器威慑苏联、中国，故亟须对日本进行核装备”。^[113]对此，日本保守政治家出于对“核电与核武是一体同源的关系”的考虑，^[114]顺势策动了核电技术的引进与开发。

日本已建54座^[115]核反应堆，核发电量在其电力结构中占29%左右。^[116]东京电力公司^[117]（以下简称东电）成立于1951年5月1日，其供电区域尽管仅为其全境的十分之一左右，但供电量达到了另外九大电力公司^[118]的三分之一。从电力供应结构而言，东电主要包括核电、水电、风电与地热。^[119]东电的核电站有四个：福岛第一核电站、福岛第二核电站、柏崎刈羽核电站以及东通核电建设所。^[120]“3·11”大地震中发生事故的核电站是福岛第一核电站，该电站横跨福岛县双叶郡大熊町及双叶町，主要有8个发电机组构成，^[121]其中1-6号的发电运转时间分别为1971年3月26日、1974年7月18日、1976年3月27日、1978年10月12日、1978年4月18日、1979年10月24日。^[122]可见，福岛第一核电站是日本最早建设的电站，在安全、技术、炉型和设计等方面相对落后。

福岛第一核电站的1—4号反应堆，由于受大地震和海啸而失去冷却电源，先后于3月11、13、14、15日相继爆炸，最终造成人类历史上第二个达到7级的核事故。^[123]至此，日本从20世纪50年代一直宣传的“核能是可控的”“核能为人类造福”等口号，在堆芯熔毁、氢气爆炸、放射线泄漏、环境污染和生态变异等恐惧的词汇下瞬间破灭，主导核电发展的“原子力村”所构建的“安全神话”也成了“灭身亡国”^[124]的笑话。

二、核事故的危机管理及其绩效

近年来，非传统安全因素^[125]对经济发展与国家安全带来的严重威胁日益上升，规避具有复杂性、综合性、突发性和不可知性等特点的非传统安全因素业已成为一个国家的战略性、全局性和常规性的重要命题。一般认为日本在应对火山、洪水、地震和海啸等非传统安全因素方面具有完整的“管理体系”，^[126]在防灾训练、预防监督、决策机制、舆论引导和公序良俗等方面的能力与水平被公认为是世界上的优等生。^[127]然而，由大地震与海啸共同导致的福岛核事故却让素有“防灾强国”之称的日本陷

入了战后最为严重的“国家危机”。^[128]

（一）预防管理阶段：未从“墨菲定律”中吸取教训

“墨菲定律”主要是指“凡事只要有可能出错，那就一定会出错”^[129]，任何大的危机爆发前都会存在多个小的危机，每一个大的事故背后总会有多个条件作为支撑。同样，尽管日本在发展核电过程中对安全问题给予了高度重视，而且在应急处置、安全管理、技术创新、制度安排和机制设计等方面也拥有诸多可资借鉴的经验和教训，但是在福岛核事故发生前，却发生过多次小的核事故，许多安全隐患并未引起东电高度重视。

从件数而言，日本核电事故件数最高的年份主要集中在1981—1983年，分别为81件、67件、72件。其中，1981年平均每座发电机组的事故件数为3.2件。^[130]之后，从发展趋势而言，核事故件数整体上处于下降趋势。尽管如此，从每台事故件数而言，“3·11”大地震前的1988—1990年间，平均每台核电机仍然达到了0.6件，即使事故件数最低的2001年、2002年和2003年，也均达到了0.2件。^[131]值得注意的是，在2001—2010年间，东电是日本所有核电公司中发生事故件数最多的公司。特别是福岛第一核电站的事故件数，则明显远高出日本平均每个核电站的事故件数。2007年，福岛第一核电站每个核电机组的事故件数高达6次，比同期平均每台核电机组的事故件数多出2次。^[132]

需指出的是，上述事故报告件数是核电企业依法主动向社会公开报

告的数量。然而，在现实中，日本的核电企业曾在设备检查、安全系统点检、温度测定等方面存在瞒报、漏报甚至肆意篡改核数据的实例。^[133]2007年1月，东电在向经济产业省提交的调查报告中承认，福岛第一核电站、福岛第二核电站和柏崎刈羽核电站曾存在29次篡改数据和隐瞒安全隐患的行为。^[134]

此外，福岛第1核电站1号机组是日本在1960年代最早建成的反应堆之一，2011年3月25日则达到法律规定的40年使用期限。但是，东电以设备良好、能正常运转为由，于2010年向政府提出申请，要求福岛第一核电站1号机组继续运营20年以上。^[135]对此，2011年2月，日本原子能安全保安院竟然批准了这一请求。然而，正是超龄服役的1号机组，成了在此次事故中最早发生核泄漏的机组。可见，日本不但未能从“墨菲定律”中吸取教训，反而遵循和应验了“墨菲定律”。

（二）

事故应急阶段：贻误处置时机与信息传导不畅

“3·11”大地震后的第一时间，日本政府和东电先后设置了“官邸对策室”^[136]、“原子能灾害现场对策本部”^[137]，并对福岛第一核电站失去冷却电源等问题进行紧急应对。但是，由于存在“对事故认识不清”“处置时机不及时”以及“信息传导不畅”等诸多问题，日本未能对事故进行有效处置，最终导致1-4号机组相继发生爆炸。

从处置时机而言，尽管东电作为直接当事者第一时间设置了灾害应急机构，但是在具体应对核泄漏问题上并没有果断采取措施，而是屡次贻误时机。3月11日，福岛第一核电站1号机组受到地震和海啸冲击之后，紧急制冷电源、柴油机和备用蓄电池都无法正常运转，且发现反应堆

中冒出了白烟。^[138]然而，“东电”并没有在第一时间果断对反应堆以海水注入方式进行冷却，而只是采取了高压水枪喷射和直升机抛洒水降温的方式。直至前述方式不能奏效的情况下，处置现场才对“1号机组进行海水注灌冷却”^[139]，但此时危机已无法控制，最终是贻误了用最小的代价解决最大危机的最好时机。

从思想认识而言，日本一方面没有真正把握和理解“核事故”的特殊性，另一方面则表现为思想保守，且过高评估自我能力。应对“核事故”是一个复杂的系统工程，仅凭一国之力是很难有效管控的，对于大的核事故需要各国通力合作、共同应对。然而，在福岛核事故爆发后的第一时间，美、俄等国以及相关设备的国外制造商征求日本是否需要援助，但东电并未接纳，认为“不会发生爆炸”，^[140]而且政府对外发布信息称“现阶段不可能发生核泄漏”。^[141]直到当危机无法控制时，东电才开始与美、法等国外技术专家进行交流和沟通。

从信息传导而言，财界、官僚、政府、学者之间的信息并没有做到及时、完整、准确的传导。^[142]事故初级阶段，由于东电并未向经济产业省汇报详细、准确的信息，随之首相官邸也不可能会从日本经济产业省得到准确信息。因此，日本公开对外发布的核事故信息中，出现了前后矛盾、恍惚不清和吞吞吐吐的现象。3月12日下午3点36分，1号机组发生爆炸。对此，东电并未在第一时间将爆炸事态汇报给政府，因此即使到下午5点45分，官房长官枝野幸男在记者会上，也未对事故进行准确说明，反而强调“不能释放错误信息”。直至当晚8点41分，政府才正式承

认发生爆炸并做了详细说明。^[143]

（三）危机管理绩效：事故在应急处置中反而越发严重

危机管理绩效的良弊，从理论角度而言，一般可用三个指标予以衡量。一是事故发生前是否能“避免事故发生”；二是在紧急处置中是否能“阻止坏事变得更坏”；三是在事故发生后是否能将“坏事转变为好事”。日本在应对突发的福岛核事故过程中，尽管在第一时间成立了“官邸对策室”“非常灾害对策本部”，^[144]但是并没有将事故置于“在控与可控”的状态下，^[145]反而在应急处置中步步升级，最终导致“不是危机管理而是管理的危机”的负面绩效。

在福岛核事故爆发前，日本并未设法做到“避免事故发生”。早在2004年印度洋海啸发生后不久，日本曾对福岛第一核电站的防灾能力、安全标准、应急处置水平进行过专家论证，在结论上认为福岛第一核电站遭遇海啸袭击的可能性很高，但并没有引起东电高度重视。2007年，日本共产党福岛县委员会在对福岛核电站进行安全检查后，向东电的胜俣恒久社长提出“福岛核电应尽快进行防海啸对策”，理由是“如果发生智利那样的海啸，将难以获取冷却海水”。对此，东电的回答是“已经进行周全应对，没必要再进一步预防了”。^[146]然而，3月11日的14米左右高的海啸，彻底颠覆东电原有认识。可见，东电将危机消灭在萌芽中的管理绩效是失效的。

在应对福岛核事故过程中，日本并未能“阻止坏事变得更坏”。日本在处置核事故中反而出现了“事故在处置中不断升级”现象，并最终成为继切尔诺贝利事故后的最大核事故。其一，社会恐慌不断上升。从恐慌

程度而言，日本国民的心理恐慌程度毋宁说是逐渐下降，倒不如说是随着危机管理的实施不断升级。当时，在核事故的笼罩下，日本整个社会特别是福岛核电站周围的民众由于第一时间无法得到准确信息，民众出现不同程度的心理焦虑、内心恐慌，甚至出现抑郁等症状。其二，泄漏程度越发严重。从长期而言，泄漏到环境中的大量放射性物质，将对土地、空气、植被和水质等带来严重危害，进而导致生态变异等后果。从短期而言，福岛第一核电站周围20公里的居民被迫离开家园撤离避难^[147]，核电站周围的食品安全也出现严重超标现象。其三，能源供应日益紧张。从电力供应角度而言，由于核电事故的发生导致东京电力的供电区域被迫实施了轮流限电措施。而且，东京圈的各家铁路公司由于电力供应不足被迫调整了列车时刻运行表，并采取减少运行次数甚至停开等措施，以紧急应对电力供应不足。可见，日本在应对福岛核事故中，没能做到“阻止事故变得更坏”。

福岛核事故后，日本未能做到“将事故危机转化成经济发展契机”。其一，受核事故影响，占日本总发电量近30%的核电站全部被迫关停，^[148]由此日本暂时进入“零核时代”。^[149]为保证能源供应安全，日本势必加大火力发电的比重，然而由于其化石能源几乎100%需要进口，因此不仅提高化石燃料的进口成本，而且根据价格传导理论还将影响二次能源的电力价格，最终对本来处于萧条的日本经济雪上加霜。其二，居民电费支出的增加，势必会减少消费进而不利于日本经济全面复苏。受火力发电燃料增加的影响，2012年度一般家庭每月电费平均为6812日元，上涨1049日元。^[150]其三，日本因福岛核事故而造成的直接经济损失至少为11

兆819亿日元，^[151]具体费用支出项目主要包括灾害赔偿、除污、储藏、废炉等项目。此外，如果停止发电机组运转，平时应需要进行维护，其费用“高达1.2兆日元”。^[152]

综上，福岛核事故及其次生灾害不仅对日本能源安全的战略思想、政策设计、目标规划和方针措施等方面产生巨大冲击，而且还给核电站周围的生态平衡、生活环境以及社会心理等方面带来了一场难以抚平的劫难。可见，日本对福岛核事故的危机管理是失效的、失范的。

三、福岛核事故后的理性反思

日本政府、国会、民间和东电围绕福岛核事故从各自角度进行了调查研究，并以《政府事故调查最终报告书》^[153]、《国会事故调查报告书》^[154]、《调查·检证报告书》^[155]、《福岛核事故调查报告书》^[156]为题分别公开了报告内容。但是，至今与福岛核事故相关的诸多问题仍需进一步探讨与反思。如：东电在处置核事故时为什么会在“企业资本”与“公共利益”之间进行偏好选择？福岛第一核电站1号机组为什么在本应报废的情况下却“合法”地“超龄”运转？东电与政府之间到底存在什么关系？对上述问题的追问与回答，可从日本的风险选择偏好、核电发展模式、危机管理体制、政治过度介入以及核事故特点等方面进行客观诠释与理性反思。

（一）风险偏好选择：奠定了发生“福岛核事故”的逻辑基础

风险偏好一般是指行为主体在实现目标过程中，对承担风险的种类、大小等方面的基本态度。日本对核电风险所表现出的态度、认识是其风险偏好的具体折射。日本在应对能源短缺、环境污染和经济发展等复合型问题过程中，却冒着多地震、多火灾和多海啸等影响核电站安全的自然风险，选择了发展核电。显然，日本发展、建设核电站之时也就意味着理论上存在“核事故”风险的可能。换言之，日本进行风险偏好选择的始点，也是可能发生核事故的逻辑起点。

日本“原子力村”推动发展核电的过程既是其自我理性选择的过程，亦是其权衡“风险偏好”与“利益偏好”的结果。一方面，核电风险在日本看来只是理论上存在的风险、未必会发生的风险。另一方面，日本认为选择核电后将在实现中会获得以下三个层面的利益。一是认为核电能规避能源风险和提升本国能源自给率。^[157]二是认为核电是清洁的，在废气、废水和废物的排放量方面比煤炭、石油等化石能源低。^[158]三是认为核电是廉价能源，其成本比石油、太阳能、潮汐能、风能等能源更经济。^[159]然而，福岛核事故的爆发，从现实层面将“原子力村”所标榜的核电具有“安全稳定”“清洁减排”“经济成本低”等优点彻底击碎，以核电作为支撑能源安全框架的政策思想随之也失去了正当性和合理性。^[160]事实上，“原子力村”宣传核电具有“安全性”“清洁性”和“廉价性”的实质是为扶持核电产业制造一种口实。换言之，福岛核事故的爆发，不仅从经济、环境和安全等方面证明了日本“长期大力扶植原子能产业的能源政策实际

上是产业政策的失败”，^[161]而且也意味着其选择发展核电的风险偏好已不仅仅是在理论上的假定风险，而是现实逻辑中的客观事实。由此，日本的风险偏好选择如果说在理论上是核事故的生成逻辑，那么随着福岛核事故的爆发，原来的理论逻辑随之转变成为现实中的历史逻辑。进而，日本为福岛核事故付出“高昂成本与沉重代价”也就成为一种宿命。

（二）“国策民营”模式：造就了核电公司的逐利属性

“国策民营”是指日本政府负责每隔5年制定一次《原子能长期计划》，^[162]以此确立发展核电的基调，北海道电力、东北电力、东京电力、北陆电力、中部电力、关西电力、中国电力、四国电力、九州电力等9家电力公司根据政府确立的基调，具体负责核电方面的生产、建设与经营。然而，“国策民营”模式在实际运行中存在诸多弊端。

其一，作为民营的核电公司本质上是具有逐利属性的。日本企业法明确规定，企业是以盈利为目的的。因此，具有企业属性的东电在处理核事故时，第一时间并没有考虑以海水灌注方式进行冷却，而是在“公司成本”和“公共安全”之间犹豫选择，最终导致了因失去最佳冷却时机而发生爆炸。其二，“国策”推动下的核电产业获得大量财政补贴。从日本核电发展史而言，如果没有政府的补贴支持，^[163]核电公司毋宁说发展壮大，就连建设核电的土地也很难获得。^[164]因此，如何获得政府补贴与支持的思想意识成了日本各大核电公司的认识惯性。其三，在55政治体制中，自民党凭借“一党独大”优势，大力发展核电产业，而获得巨大利益的民营核电公司则以“政治献金”形式，对主推发展核电的政治家、官僚和

学者进行“反哺”，以求从国家获得更多的利益。可见，日本发展核电的“国策民营”模式决定着东电在第一时间不会冒着废炉的风险与代价，采取海水注入方式进行冷却降温。

（三）模糊化管理体制：成了政企利益勾连的温床

“3·11”大地震前，日本的核电管理体制主要包括两个层面。一是负责发展和推进核电的体制，二是负责核电安全的监管体制。“推进体制”主要指内阁府的“原子能委员会”、文部科学省的“研究振兴局”和“研究开发局”、资源能源厅的“电力电气事业部”等部门，负责核电的发展、建设和规划等工作。^[165]“监管体制”主要是指内阁府的“原子能安全委员会”、文部科学省的“科学技术·政策局”、经济产业省的“原子能安全·保安院”等部门具体负责对核电安全的监管工作。

可见，日本核电的管理体制具有两个明显特点。一是管理的多层化。无论是推进发展核电方面的管理部门，还是安全监督方面的管理部门，都是由多个部门构成的。二是监管与推进同在一个部门。内阁府、文部科学省和经济产业省等部门都同时具有“推进”和“监管”两种职能。换言之，内阁府、文部科学省和经济产业省这三个部门中的每一个部门既是推进核电的主体，又是安全监管核电的主体。在此体制框架下，政府、产业界以及相关学界之间逐渐形成了利益结构化的耦合关系。日本核电公司的许多高层领导是政府官员的“下凡”，^[166]这些人一方面具有民营企业高层管理者的身份和地位，另一方面又具有政府官员的职业背景和人脉关系。因此，核电的立项、运营、监督和管理之间的边界被模糊化与暧昧化，核电公司与监管部门之间形成了“官企利益链”，进而“监督管理自家运营的产业势必会更多地考虑部门和上层集团的利益，从而忽视国家利益”。^[167]

正是存在利益结构化的政企关系，东电才会在核事故方面故意“隐瞒事实和提供虚假报告”，才会对核事故进行暧昧化处理。显然，东电的做法在很大程度上左右日本政府的危机管理能力。从权责的力学角度，官、产、学的职能在对福岛核事故的应急管理中本应该为“学≥官≥产”的结构关系，但是在实际危机处置中，却表现为“学≤官≤产”的结构关系。

（四）事故处置中的过度介入：将招致“管理危机”与“技术危机”的发生

“管理危机”是指在危机处置中由于管理过度介入而引起的更大危机，“技术危机”是指在危机处置中由于技术专家的判断失误而招致的更大危机。日本的“原子力灾害对策本部”在具体处置危机中险些发生由于“过度介入”而引发更大的“管理危机”和“技术危机”。

2011年3月11日，福岛核电站1号机组由于失却冷却电源造成了堆芯熔毁。为防止引发更大事故，3月12日上午4点，事故现场的吉田昌郎所长指示“用消防车进行淡水注入”。^[168]下午7点，在效果不明显的情况下，被迫由淡水注入改为海水注入。^[169]但是，日本“原子力灾害对策本部”的最高领导首相菅直人表示“担心因注入海水，再次发生临界事故”。^[170]随后，东京电力的副社长武黑一郎（东电的首席技术官）却命令现场“在得到首相了解前，停止海水注入”。^[171]对此，负责现场指挥的吉田所长并未听从，而是要求操作人员“继续海水注入”。最终证明^[172]吉田

所长忽视“中断海水注入”指示而进行“继续海水注入”的做法“挽救了日本”。^[173]

“中断海水注入”问题的本质是危机管理中的政治过度介入、技术过度介入和管理过度介入。首相菅直人提出的“担心再次发生临界事故”的问题纯属技术判断上的问题，但是作为“原子力灾害对策本部”的最高领导人提出该问题本质上是对“注入海水”持不支持态度。然而，代表日本原子能技术权威的武黑一郎、原子能安全·保安院的平冈英治（政府原子力灾害对策本部副本部长）、内阁府原子能安全委员长班目春树（东京大学名誉教授）、东京电力的高桥明男等所谓技术专家，针对首相的提问，从各自角度进行了四次错误的判断与暧昧的说明，直到第五次，即现场处置的吉田所长才做出了“继续海水注入”的正确判定。那么，为什么前四次判断都出现错误呢？显然，缺乏现场技术能力及在此基础上的模糊判断是其根本原因。可见，在核事故的危机处理中，既不具备专业技术能力也没有掌握现场状况的“政治过度介入”、“技术过度介入”和“管理过度介入”，将会招致更加严重的后果。

（五）

核事故的特点：只凭一国之力难以应对与管控

重大核事故的特点主要是指“复杂性”“严重性”“污染性”和“广域性”。日本在应对最高级别（7级）的“福岛核事故”时所表现出来的应对乏力、捉襟见肘，充分说明在应对核事故这种非传统安全威胁时，很难通过一国之力对其控制和解决。源发于日本一国的福岛核事故不仅使其自身陷入战后以来最为严重的国家危机状态，而且在经济、社会、心理、环境等方面也波及影响到了周边国家甚至整个世界。可以说，“福岛核危机”及其影响超越了主权、民族、文化、宗教和地域，成为世界性危机。在福岛危机过程中，中国人抢盐、韩国人抢海带、美国人抢碘片和防毒面具等盲目慌乱行为所折射出的不仅仅是对核辐射的惊恐、对核能专业知

识的欠缺，更凸显出了各国间缺少共同应对“核事故”这种非传统安全威胁的合作机制。非传统安全威胁看似没有军事冲突或战争那样的硝烟弥漫，但是其危害程度、影响范围和威胁方式有时并不逊于一场战争。当反思这种非传统安全威胁因素为何会给人类造成如此惨痛劫难的同时，还必须要理性认识到东北亚地区在应对非传统安全威胁的制度化建设方面尚显结构性缺陷。因此，无论从现实需求而言，还是从未来防微杜渐而言，核电国家之间应亟须构建应对“核事故”这一非传统安全威胁的合作框架与互助机制。

综上，福岛核事故已成“过去时”，但对其追问与反思应永远处在“进行时”。唯有此，才能真正做到“每次历史灾难都将以人类的进步为补偿”。从危机管理及其绩效而言，日本在福岛核事故发生前，未能从体制、机制、法制和预案等方面“避免事故发生”，反而是因循和应验了“墨菲定律”；在紧急处置中，日本由于不畅的信息传导、无效的处置方式等原因未能“阻止坏事变得更坏”；在事故发生后，日本囿于能源供应不足、赔偿制度缺失以及责任体系不明确等原因，未能将“坏事转变为好事”。尽管福岛核事故本身是一场严重灾难，但是其遗产是可通过挖掘进而予以借鉴与吸收的。

追问日本在福岛核事故的危机管理中的失范和失效，可得到以下五点启示。一是日本的风险偏好选择奠定了发生“福岛核事故”的逻辑基础。日本忽视自身多地震、火山和海啸的自然禀赋条件而选择核电的风险偏好，在理论上为核事故的发生奠定了逻辑基础。可见，日本发展核电的政策路径与自身的自然禀赋条件是否匹配值得反思与商榷。二是日本发展核电的“国策民营”模式造就了核电公司的逐利属性。东电在“企业资本”和“公共安全”之间首先选择前者是由其逐利属性决定的。可见，将“公共安全”和“公共利益”嵌入到核电公司经营理念中是日本亟须解决的现实命题。三是日本模糊化的核电管理体制成了政企利益勾连的温床。由于一个机构同时具有对核电的“监管”与“推进”两种职能，致使政府、产业界以及相关学界之间形成了利益耦合的结构化关系。可见，将“监管”与“推进”进行分离是改变日本政府与核电企业之间暧昧关系的路径选择。四是政治过度介入将招致“管理危机”与“技术危机”的发生。在危机管理中，政府官员由于不具备专业技术能力，因此不能“过度介入”，否则会出现“贻误时机”“错误处置”等弊端，从而招致不必要的“管理危机”和“技术危机”。五是核事故的特点决定了只凭一国之力仍难以应对与管控。核电国家之间应亟须构建以互信、互利、平等、协作为核心的核安全合作机制，以此共同应对具有“复杂性”“严重性”“污染性”和“广域性”等特点的核事故。

第五节日本对核电“弃留”的“理性选择”

由于核电的优点与缺点并存且同样突出，如同马戏团里的猛兽，顺从时让人感到其乐无穷，而一旦失控其后果不堪设想，故人类对其既恐惧又青睐。福岛发生核事故以来，日本全国围绕“核电存续问题”展开世纪大讨论，区隔并形成了“拥核派”^[174]与“脱核派”^[175]，二者论证的主要焦点是核电的安全、成本、清洁等三个方面。

一、在“核电安全”方面的论争

在“核电安全”方面，“拥核派”与“脱核派”之间的论证，主要表现在以下三个方面。其一，在“认知能力”方面的争论。“拥核派”认为人类认知能力的有限性、局限性与现实世界的复杂性、不可知性之间总会存在“偏离”。9级大地震、超出15米的大海啸及其对福岛核电站的破坏是“超出想象”^[176]，这种超想象事件的发生导致“以前建造的防潮堤是无

法抵御大海啸”^[177]。正因如此，核安全方面制定的灾害应对措施在“福岛核危机”中也并没有起到很好的应急处置效果，从而“给人的印象就是东电在撒谎和隐瞒”。^[178]对上述观点持异议的“脱核派”认为，“意想不到”不能成为“免罪符”。^[179]早在1896年日本发生的明治三陆大地震时的海啸就高达38米，把此次福岛核事故说成“认知范围外”的“超出想象”，只不过是政治家与“东电”在逃避和转嫁责任。^[180]因此，所谓的“超出想象”是“无稽之谈”。^[181]

其二，“天灾”与“人祸”方面的论争。福岛第一核电站从选址建设到投产运营，“东电”都在向日本社会及其附近居民不断反复强调着一句话“绝对安全”。然而，3月11日地震、海啸所引发的核泄漏危机及其波及范围的逐步扩大，彻底打破了“东电”所标榜的“安全神话”。在其分析原因方面，“拥核派”主要强调的是“天灾”，而“脱核派”则认为除了天灾之外更多为“人祸”，原因是许多问题政府和核电企业不能给予很好解释，如：是什么原因让有重大安全隐患的、本应该退役的福岛第一发电站1号发电机组却能“合法”地“超龄”服役呢？^[182]是什么原因使“东电”没

有认真听取“县议团”对福岛核电安全的质疑呢？^[183]是什么原因导致“东电”花时间在公共利益和公司资产之间优先选择？^[184]“东电”在核事故最初爆发时，为什么婉谢外来核专家？^[185]上述问题，在“脱核派”看来，造成其弊端的主要原因是“东电”作为企业有其逐利属性一面，在处理核事故时，本能地会在“成本”和“安全”之间花时间进行平衡选择。

其三，核电对日本而言是否是“不得已”而为之的选择。日本位于全球最集中的地震、火山带上，对于核电站的建设本应该非常谨慎，但日本从1954年国会第一次通过核电预算，到1963年第一座核电站开始正式发电，从一系列立法保证发展核电产业再到确立“核电立国战略”的，似乎具有先天缺陷的自然灾害并未梗阻日本发展核电脚步。对此，“拥核派”解释的理由是：日本既是自然灾害众多的国家又是一个典型的、能源极其匮乏国家，日本的一次性能源自给率仅为16%，1973也有几乎100%的天然气和煤炭、99.4%的石油依赖进口。^[186]为了确保经济发展所需的

能源^[187]，避免因石油进口受阻而导致能源供应链条断裂，使用核电确实是“不得已”的选择。而“脱核派”认为发展核电产业并非是不得已而为之的唯一选项，通过增加其他方式同样可以代替核电，特别是福岛核危机后日本核电站都相继关停后并未引起日本严重电力不足，也未给日本经济造成结构性损失，从事实上佐证了核电并非是日本不得已的选择。

二、在核电“清洁性”方面的论争

关于核电“清洁性”方面的论证主要有体现在以下两个方面。其一，核电是否是规避地球变暖最为有效的选择。“拥核派”一直认为核电产生的能量来自原子结构的变化，相对于火电而言具有显著的清洁特性。^[188]在地球变暖问题日益严重的今天，对于日本具有特别重要的意义，是日本为实现京都议定书中约定的削减CO₂排放量的最为有效的途径。如果日本要实施“脱核电”政策，那么日本即便加大开发对自然能源的利用力度，也需要提高《京都议定书》中的约定量，且必将增高对价格不稳的化石燃料的依存度，并购买海外排放权，这种政策虽然降低了核电事故的风险，但也要承担因之而产生的经济负担^[189]，且将极其严重地影响日本的国际形象以及在防止地球变暖问题上的国际影响力。

而“脱核派”则认为“拥核派”所主张的“推动原子能发电对于防止地球变暖是不可或缺的”论断并不符合事实。自地球变暖问题日益严峻，人们意识到必须削减温室气体以来，原子能在日本的防止地球变暖政策中就占据了核心位置，这成为一种推动原子能发展的“国策”。然而，实际上，从下图2-7中可发现，日本并未因核电的不断发展而降低二氧化碳的排放量。

图2-7 世界主要发达国家二氧化碳排放量的推移

::“のな ”，http://www.47news.jp/47topics/e/资料来源井田徹治原発不都合真実参见 218274.php。

2000年以后，东北电力女川核电站3号机、东通核电站1号机组等新建核电站开始运营，原子能发电在电力供给中的比率也逐步提高。但是，如图9所示，这并未能阻止日本二氧化碳排放量的增加。相反，在此期间，德国、丹麦和瑞典等国家却大幅降低了排放量，而这些国家都没有通过新建核电站来推动防止地球变暖。在图7的8个国家中，日本是唯一大力推动核电建设而排放量却在显著增长的国家。^[190]显然，日本通过核电来防止地球温暖化的政策已经完全失败了，应该致力于核电方式以外的降低碳排放的有效路径。“反核派”还认为，要想有效地控制二氧化碳的排放量，就必须控制人们对于能源的需求量，而这一点却被日本长期以来所忽视。^[191]以实现大幅降低碳排放量的德国、丹麦和瑞典等三个国家则都采取了一个共同政策，即征收与二氧化碳相应的碳税、导入能源税、大力扶助可再生能源等政策。^[192]

其二，可再生能源是否可取代核能并在有效降低碳排放量的同时支持日本经济的发展。“拥核派”认为，能源与粮食是国家经济活动与国民生活的基础，但日本这二者的自给率却都非常低。特别是能源的自给率只有4%左右，在发达国家中处于最低水平。而且由于是岛国，难以从近邻国家输入电力。因此，核电对于日本的能源安全保障做出了重大贡献。^[193]在“拥核派”看来要放弃核能就必须要考虑找到短期乃至中长期的可以稳定供给的代替能源。^[194]“拥核派”认为，在短期可以依靠化石能源，然而在地缘政治风险不断加剧、新兴经济体对于化石能源的需求在急剧增长的情况下，核电的稳定安全作用则较之突出。从中长期来看，虽然可以用可再生能源（风力、太阳能、地热、生物能等）代替，然而日本对自然能源的开发在发达国家中是较为落后的，现在只不过占发电量的1%，今后当然应该加大开发力度，但自然能源本身存在着各种各样的问题。^[195]正是基于这方面的考虑，“拥核派”认为一味地呼吁改变能源政策，有可能给国家经济与国民生活带来重大的混乱，从而对日本经济带来致命性打击。^[196]

“脱核派”则指出，德国、丹麦、瑞典虽然没有通过核电政策却都不仅降低了二氧化碳的排放量，而且同期的经济也保持着稳步增长。相反，日本在过去的20年间，经济不但没有显著增长，还在“失去的10年”的基础上又失去了“另一个10年”，电力消耗量与二氧化碳的排放量却在猛增，这明显属于异常现象。^[197]另外，“脱核派”认为东京电力福岛第1核电站的事故结果已经佐证了“即便从电力的稳定供给来看，小规模分

散型系统也要优于大规模集中型系统”的论点。可见，“拥核派”把发展核电的功效与促进经济发展耦合在一起，只不过是有意扶植核电产业的一种口实。换言之，“日本长期大力扶植原子能产业的能源政策实际上是产业政策的失败”^[198]。

三、在核电“成本”方面的论争

在“成本”方面，一般普遍被认为核能是较煤炭、石油、太阳能、潮汐能、风能等更为经济的能源，这也是日本大力发展核电产业的一个驱动支点。但是，原子能发电是否真的成本较低呢？在福岛核危机后再次被提出了质疑。对各种发电方式的发电单价成本（1kWh）基本上出现了不同的意见^[199]，以综合能源调查会（政府）、“能源白皮书”为代表的官方在核电成本的计算结果上相对较低，即5—6日元/kWh左右，而具有半官方性质的日本能源经济研究所的计算结果为7.2日元/kWh。^[200]但是，与之相对，大岛坚一、孙正毅^[201]等为代表的学者等为代表的“质疑派”则认为，政府及其御用学者在计算核电成本时的计算公式过于暧昧^[202]、很不明晰。大岛坚一的计算结果则为10.68日元/kWh，火力发电为9.9日元/kWh，具体见下表2-8。

表2-8 原子能发电成本计算结果的比较单位（日元/kWh）

资料来源：

1.（2011），http://eneken.ieej.or.jp/data/4043.pdf。日本能源经济研究所

2.（2010），http://www.npu.go.jp/policy/policy09/pdf/20110729/siryo2_综合能源调查会2.pdf。

3.（2010），http://www.enecho.meti.go.jp/topics/hakusho/2010/index.htm。能源白皮书

4.（2010），http://eco.nikkeibp.co.jp/article/column/20110526/106571/。大島堅一以大岛坚一等学者为代表的“脱核派”认为，在日本政府对于原子能发电给予了很大的财政支出、研究费用每年高达4000亿日元，这部分费用政府及其所属机构并没有计算到核发电相关成本中去。更值得关注的是，因核事故造成的物质损失、精神恐惧、事故处理费用、辐射污染清除等费用也未作为发电成本计算到核电中去。核电事故的损失费每1兆日元，每1kWh的电力成本就增加0.5日元。^[203]此外，日本正常对放射性废弃物处理、储藏和MOX燃料加工等相关费用已经累计高达18兆8800亿日元，如再加上这部分费用，很难准确知晓核电成本到底是多少。^[204]因此，“脱核派”认为日本政府所宣传的“核电便宜神话”只不过是一种愚民政策而言。

毋庸置疑，福岛核危机不仅对日本核电产业发展、电力结构转型后进口燃料成本及其发电成本等诸多方面带负面影响，也对日本能源安全框架中的“核电立国”战略的思想、目标、步骤、方针及其相关制度设计产

生了巨大冲击。特别是日本围绕核电站存续问题而展开的激烈的全民大论争以及“脱核派”对核电的安全神话、清洁减排、成本低下等方面的质疑无疑进一步顿挫了核电产业的发展。尽管如此，福岛核事故及其相关影响对日本而言，并非是能源短缺的“结构性危机”，而是具有柔性的、暂时的“利润危机”。那么，日本将如何对待经过60年左右培育和打造出来核电产业呢？对此，本文的基本判断是：日本能源安全战略的基本架构不会出现结构性改变，不会完全放弃核电产业，核能仍将作为未来支撑日本经济发展的能源之一，其理由主要有三个方面。

从核电发展历史角度而言，切尔诺贝利核事故未能梗阻世界“原子能的复兴”的步伐。1986年的切尔诺贝利核事故虽然给人类带来过悲惨的历史记忆。但是，进入21世纪，能源地缘政治风险和温室气体排放等问题日益成为世界各国的共同课题，随之核电也被重新获得重视。2005年，美国在制定的能源法中明确规定了“要对核电建设提供优惠税制和融资保证”。2007年，英国在能源白皮书中强调“核电是防止地球变暖的重要手段”，并于次年的立法中确立要加速核电站的建设。意大利原本没有核电站，但为应对电力不足，在2008年也改变了原有方针开始推进核电建设。另外，瑞典也改变了原有的废止核电政策，并决定重新改建老化的核电站。2010年国际能源机构（IEA）、经济合作与发展组织、经合组织核能署（NEA）联合发表的调查报告显示，到2050年，全球核能发电量将占世界发电总量的25%。因此，根据历史经验进行判断的话，在经过一段时间的沉淀以及人类进一步提升核安全技术之后，有理由相信“核能”仍将成为未来日本的主要能源之一。国际原子能机构总干事天野之弥也曾表示，“福岛核事故”并不意味日本应该放弃和平利用核电的项目。

从技术安全的角度而言，人类将突破“核裂变”技术最终掌握“核聚变”技术。核电事故不是核电本身造成的事故，而是在设计、施工等考虑不周或操作失误造成的人为事故。国内学者白云生、王亚坤等认为，每一次核事故都是对核电安全性的再认识，会进一步促使核安全理念和核安全技术大幅提升，实现核电技术水平再一次跨越。美国三里岛核电事故不但给核电发展带来了在反应堆安全设计、检测报系统等方面的改进，建立了核电站事故应急响应体系，引入了人因工程原理和促进经验交流的运行研究平台，还形成了新的核安全文化。苏联切尔诺贝利核事故则促进了核安全管理机制的创新，进一步提高了核电站设计的安全标准，健全了独立的安全分析和安全评审制度。“福岛核事故”也必将促使人类进一步改进和提高在核电安全设计、预防不可抗力因素、核电厂选址条件及事故应急响应等方面的技术与标准。事实上，每一次核事故及其伴随而至的核技术进步都为人类突破“核裂变”技术掌握“核聚变”技术奠定了基础。“核聚变”不属于化学变化，其技术一旦被掌握，绝对的核电安全将不再是神话。

从利益结构角度而言，日本业已形成的“原子力村”难以解体。日本在发展核电产业过程中是以国家规划为导向，政府扶植为手段，委托民间经营的核电发展的二元化体制——国策民营。即：“国策”是指日本的原子力委员会公开发表包括原子能的开发、利用、安全、推进等相关内容的长期计划。“民营”是指日本北海道配电、东北配电、关东配电、中部配电、北陆配电、关西配电、中国配电、四国配电、九州配电等9家电力公司具体负责实施核电产业建设、生产、经营等内容。在该体制环境下，客观上需要政府、电力公司以及与原子能相关的科研院所通力合作，积极推进核电产业的发展。

然而，伴随着日本核电产业的不断发展，逐渐形成了政府、产业界以及相关学界之间的结构性耦合关系，日本将其称之为“原子力村”。在这个原子力村中，日本核电公司的许多高层领导是政府官员（特别是经济产业省）“下凡”而来的，他们一方面具有民营企业高层管理者的身份和地位，另一方面又具有政府官员的职业背景和人脉关系。更为重要的是，核电公司与承担对其安全检查的“原子能安全保安院”都同属于“经济产业省”。这样一来，负责“民营”的核电公司与负责“国策”的政府之间很容易形成的利益黏着关系。而这种关系，势必会造成监管部门在监管时，更多地考虑到部门和上层集团的利益，从而导致必要的监管力度难以规避利益关系的绑架，最终使核电公司与监管部门走向“利益共同体”。因此，在国策民营式的二元化体制中，推动核电产业已有60多年的“原子力村”如果没有受到结构性破坏或解体的话，核电是很难被放弃的，由此可以判断日本完全放弃核电的可能性很小。

此外，日本作为能源极其匮乏的国家，在规避能源风险、提高能源自给率、谋求能源安全、追求清洁能源的过程中也是不可能完全绕开核电的。

从长远角度来看，日本不会完全放弃核电产业，但在近期日本也将会在能源目标、安全取向等诸方面进行调整与变化。具体而言，在电力结构方面，将会重新审视和调整“长期能源计划”“原子能基本计划”“新国家能源战略”“能源白书”中提升核电比率至总用电量40%的目标，今后不会再批量增设新核电站。在能源安全取向方面，日本将会从原来过于重视的“能源供应方安全”原则向重视“能源需求方安全”转型，从原来的大规模集中型能源供应体系向小规模分散型能源供应体系转变。事实上，自民党从2012年12月重新取得执政党地位后，已经修正了“民主党”主张的“脱核”政策。

四、加强非传统安全观视域下中日核安全合作

非传统安全威胁主要是指除军事因素以外的对主权国家及人类生存与发展构成危害的因素。3月11日，在日本发生的地震、海啸与核事故等“三大危机”及其次生灾害，不仅使日本陷入战后以来最为严重的国家紧急状态，而且在经济、社会、心理等方面也波及影响到了日本周边国家甚至整个世界。当反思这种非传统安全威胁因素为何会给人类造成如此惨痛劫难的同时，还必须要理性认识到东北亚地区在应对非传统安全威胁的制度化建设方面尚显结构性缺陷。

（一） “福岛核危机”凸显非传统安全威胁

“东京电力公司”（下简称“东电”）在对旗下福岛第一核电站进行选址、建设与投产运营的过程中，都在不断反复地向日本社会及其附近居民强调着一句话，即“绝对安全”。然而，福岛第一核电站的1-4号发电机组相继发生核泄漏及其影响范围的逐步升级，彻底打破了“东电”所标榜的“安全神话”。对突如其来的“核危机”，日本政府和“东电”不及时释放信息、发布暧昧信息、漏洞百出的解释、表态吞吞吐吐等做法，不仅没能够有效防止民众的恐慌心理，而且还让国际社会对此产生了诸多疑虑。

源发于日本一国的“核事故”却对其他主权国家的生存发展构成了威胁。可以说，“福岛核危机”及其影响超越了主权、民族、文化、宗教和地域，成为世界性危机。中国人抢盐、韩国人抢海带、美国人抢碘片和防毒面具所折射出的不仅仅是对核辐射的惊恐、对核能专业知识的欠缺，更凸显出了各国间缺少共同应对“核事故”这种非传统安全威胁的合作机制。非传统安全威胁看似没有军事冲突或战争那样的硝烟弥漫，但是其危害程度、影响范围和威胁方式有时并不逊于一场战争。

（二）

中日核安全合作机制的框架构建

日本在应对“福岛核事故”这种非传统安全威胁时所表现出来的应对乏力、捉襟见肘，充分说明在应对非传统安全威胁时，很难通过一国之力对其控制和解决。无论从现实需求而言，还是从未来防微杜渐而言，中日之间都亟须构建应对“核事故”这一非传统安全威胁的合作机制。

2011年5月21—22日，中日韩第4次领导人峰会在日本东京召开，在会后发表的《中日韩领导人会议宣言》中着重提出了“加强核安全信息共享与交流”，并达成了以下共识。

一是，在发展核能的原则上，三国领导人均认识到破坏性自然灾害可能对核安全造成严重威胁，认识到发展核能应以确保核安全为前提，并坚持“安全第一”的原则。二是，在合作内容方面，三国决定促进三国专家就加强核电安全及应对自然灾害进行讨论。讨论的内容将涉及核安全法规、应急准备和应对措施及其他核安全相关问题。三是，在信息通报方面，三国均认为，核安全信息共享与交流对建立和维护核设施安全运行的信心至关重要。为此，三国决定加强信息共享方面的合作。此外，三国还决定开始讨论建立核事故及早通报框架和专家交流事宜，并考虑在核事故时就大气流动轨迹的分析和预测进行实时的信息交流。

上述内容标志着中日韩三国在应对“核事故”这一非传统安全威胁因素问题上有了“政治意愿”，为开始向制度化建设奠定了政治基础。但还必须看到，《宣言》中提出的有关核安全的合作只是一个“愿景框架”，还称不上是务实的、具体的合作框架。

（三）核安全合作的战略定位、制度安排与内容选定

具有相同地缘属性的中日在共同政治意愿下，为有效应对“核危机”等非传统安全威胁因素，首先应该加速“安全范式”的认知转型，即：中日韩应树立以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观念。此外，更为重要的是在具体行动方面，亟须尽快对核安全合作的战略定位、制度安排与合作内容进行规范化和具体化。战略定位是中日韩“核安全合作机制”的原则方向，制度安排是合作机制运行的约束保障，合作内容是合作机制的本质要求。

首先，在战略定位方面，中日韩三国应该把非传统安全威胁从“低级政治议题”提升到“高级政治议题”。在传统安全观的语境中，军事、外交、战争等具有重大意义的决策属于“高级政治议题”范畴，而涉及环境污染、气候变化、工资福利等问题的决策属于“低级政治议题”。然而，“福岛核危机”进一步证明了当前国家间的“高级政治”与“低级政治”的樊篱已被打破，诸多“高级政治议题”更多讨论的是“低级政治”问题，而“低级政治议题”越来越具有“高级政治”的意义。可见，安全问题不断趋于多元、复合、交织，这就客观上需要三国把应对非传统安全问题的战略定位从“低级政治议题”提升至“高级政治议题”，以便加速推动合作机制的构建。

其次，在制度安排方面，中日韩需对《中日韩领导人会议宣言》中有关加强核安全合作的“愿景框架”进行具体的制度安排，从而使合作机制得以规范化和充实化。三国应尽快在“核安全合作”的组织机构、人员配置、规模范围、目标原则、合作方式、合作层次等方面进行具体协商并达成一致共识。制度安排的本质是利益安排，三国在进行制度安排过程中，事实上也就是相互间进行是利益维护、激励、约束、协调与整合的过程。而这一过程的最终目的是保障和约束合作机制的规范性，激励和驱动合作机制的有效性运转。

再次，在合作内容上，中日韩应基于务实、开放、真诚的态度，选择确实重要的、必要的内容项目进行合作。合作内容是合作机制的本质要求，而合作机制只是一个驱动装置，其本身并没有实际意义，只有在“安装内容”后才能发挥作用。因此，选择合作内容是极其重要的，它是判断合作机制成功与否的重要标尺。中日韩在核安全合作内容上，应该通过专家的认真研究，选择具有“纲举目张”作用的合作内容。如：三国需要尽快对日本在“福岛核危机”爆发前的“事先危机预防管理”、爆发过程中的“应急危机管理”以及爆发后的“事后危机管理”等不同阶段中所获得经验与教训进行深度探讨和研究，努力使其成为世界财富，以便国际共享。唯有此，三国才能真正构建务实的、有效的“核安全合作机制”。

第六节日本石油储备战略的“再认识”

石油储备是平抑价格波动、应对供应短缺和稀释地缘政治风险的重要方式。在经验层面，学界对日本石油储备战略中的“第三方储备模式”“委托—代理模式”以及“组合型储备方式”等方面的研究仍有再挖掘的空间与必要。而且，仅在以“经验借鉴”为单一的学术框架内进行分析，很难准确回答和系统阐释曾被认为拥有强大石油储备的日本缘何在“3·11”大地震中发生严重的石油危机，进而更难以厘定和挖掘其战略储备中存在的“功能定位矮窄”“观念认识滞后”“储备结构单一”和“体制障碍”等弊端与缺陷。对此，通过对日本石油储备战略的经验与教训进行再研究，由此获得的经验要义不仅能为石油储备建设国家提供现实的参考和借鉴，而且更有利于石油储备理论体系的完善与发展。

一、日本能源储备的现有研究

能源是涉及国家安全与经济发展的战略物资，如何弱化、稀释和规避能源风险业已成为世界主要能源消费国家亟须解决的重大命题。石油储备是应对能源供应短缺、平抑油价波动、保障能源安全和稳定经济发展的重要方式。日本作为拥有40多年石油储备历史的国家，在历经石油危机、海湾战争、阪神地震、伊拉克战争和“3·11大地震”等事件后，积累了诸多可资借鉴的经验与教训。

在现有研究中，国内学界从经验借鉴的角度，对日本的石油储备战略的背景、过程和特点进行归纳和总结，并以储备模式、储备制度和储备数量等方面为重点进行了考察和探讨。其一，在储备模式方面，现有研究^[205]主要是从国家储备与民间储备相结合的角度，分析日本石油储备战略的“官民一体性”，解释日本官民共同进行石油储备模式的功能与效果。其二，在储备制度方面，现有研究^[206]从政策设计的角度，分析日本石油储备方面的法律体系^[207]、管理体系以及政府的扶植配套体系，指出日本石油储备体系是在不断总结经验和教训的过程中建立和完善的。其三，在储备数量方面，现有研究^[208]指出日本的石油储备量从第一次石油危机后逐年增加，目前国家石油储备和民间石油储备二者之和的储备量大体维持在半年以上。

尽管国内学界立足中国实际，从经验借鉴的角度剖析日本石油储备

战略的体系建设，阐释石油储备战略在稀释、弱化、对冲和规避能源风险中的作用。但是，对日本石油储备模式中的“第三方储备”、管理方式上的“委托—代理”模式、储备方式中“组合型储备”等成功经验仍有再挖掘的空间和必要。更为重要的是，若仅从经验借鉴的学术路径进行分析，很难回答以下两个相互关联的问题。其一，“3·11”大地震时，日本石油储备量够用170多天，但是为什么在拥有大量原油的情况下竟然还发生“断油”之“怪相”其二，为什么日本亟须得到中国的能源补给？从失败和教训层面，国内学界对日本石油战略储备体系在应对“3·11”大地震中暴露出的问题的学术分析和理论研究尚显不足。正因如此，上述问题很难在以“成功经验”为单一视角的学术框架内进行准确分析和系统阐释。

事实上，如果全面研究和理解日本的石油储备战略，就应对影响石油储备的成本增量、成本减量、收益增量、收益减量等因素进行综合分析。换言之，将“成本减量和收益增量”方面的成功因素、“成本增量和收益减量”方面的问题因素分别“内化”到经验层面与教训层面，并通过对两个层面进行再挖掘和再探讨，由此获得的经验事实及其要义不仅能为我国提供现实的参考和借鉴，而且更有利于石油储备理论体系的完善和发展。

二、经验的再挖掘：日本石油储备的模式创新与管理体制

石油是人类生存、经济发展、文明进步不可或缺的重要资源，是关系国民经济命脉和国防安全的战略物资。日本国内石油资源虽然极其匮乏、海外依存度高，但是并未给日本带来事实上的高风险，其原因就在于日本通过政策设计和制度安排成功地弱化、稀释和规避了诸多能源风险问题。其中，日本充足的石油储备战略体系，为日本应对第二次石油危机、海湾危机和伊拉克战争期间的石油风险因素，有效地起到了“缓冲阀”和“平衡器”的作用。尽管学界从经验层面对日本石油储备战略进行了深入研究，但是在“成本减量、收益增量”方面的“第三方储备”模式、“委托—代理”模式、“组合型储备”方式的研究尚嫌薄弱。

其一，在储备模式方面，日本创造性地设计出了“第三方储备”模式。从世界角度而言，石油储备模式主要分为国家储备、民间储备和协会储备三种形式，不同的国家根据本国国情，对这三种形式进行组合选择。在现有成果研究中，主要是从“官民一体”的角度，分析了日本石油储备模式的。但是，对日本创造性地所设计出的“第三方储备”模式并没有进行深入研究。

“第三方储备”是指日本与产油国共同储备的模式。具体而言，日本政府出资、出地将国内的石油储备罐租借给产油国的国营石油公司，作为其向东亚地区出口原油的中间储备地。作为交换条件，当在出现石油风险或危机时，日本拥有优先购买权。日本提出“第三方储备”模式的背景主要有三个方面：一是21世纪初期的国际石油价格不断飙升。每桶原油价格从30多美元一度突破158美元，涨幅达5倍多；二是获取资源能源的竞争环境日趋激烈。新兴经济体的快速发展，客观上加剧了石油资源的稀缺性，也改变了世界能源消费格局；三是资源民族主义日益高涨。伊朗、委内瑞拉、阿联酋、俄罗斯、哈萨克斯坦、沙特等产油国的资源民族主义不断膨胀，并相继调整、修订了本国国内的石油相关法律，以期限制石油进口国对本国石油的勘探和开采。为规避和弱化国际原油价格动荡、稀释和降低资源民族主义的负面影响，如表2-8所示，2009年、2010年日本分别与沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国在达成协议的基础上，开始向鹿儿岛市的JX喜入石油基地和冲绳的石油储油基地注入石油。^[209]截至2015年4月两个石油储备基地的储备量合计为111万KL，相当于日本3天的使用量。^[210]

石油消费大国为石油生产国提供石油储备基地，开拓“第三方储备”模式的合作构想，在世界上当属首创。与产油国进行跨国间的储备合

作，既能增加两国合作关系，而且也能够在危机发生时优先获得购买权，从而可以有效规避和弱化影响能源传统安全和非传统风险因素。日本与产油国的合作进程参见表2-8。日本首选沙特、阿联酋作为共同储备的合作伙伴的原因是“一直以来从这两个国家的原油进口量占其总进口量的50%以上”。^[211]2014年4月，日本颁布的新能源基本计划中把与产油国共同储备定位为“第三方储备”模式，在功能上相当于“准国家石油储备”。^[212]

表2-8 “产油国共同储备”的主要进程

注：上述内容依据日本的外务省、经济产业省以及石油联盟的官方网站中的相关信息整理而成。

其二，在储备管理方面，日本从“国家直接”管理模式改为“委托—代理”。日本以第一次石油危机为契机，早在1974年就制定了以90天为目标的石油储备计划。然而，该计划仅靠政府的行政指导和民间石油企

业自我约束并没有达到预期效果。^[213]对此，日本于1975年制定了《石油储备法》，该法的制定和实施标志着石油储备事业由行政指导转向了法律管制。1978年，日本又颁布了将国家也纳入能源储备主体的范围之内的《国家石油储备法》^[214]，该法的颁布开辟了日本官民共同储备能源的“新纪元”。随着上述两部法律的颁布和实施，到1999年，日本民间石油储备达到85天消费量，10个国家石油储备基地陆续建设完成并储备了91天消费量^[215]，这标志着即使日本所有进口能源渠道被切断，其储备量也能支撑半年。

2004年以前，日本的国家石油储备基地的管理方式是“国家直接”管理模式。在储备相关的决策方面，主要是由经济产业省下属的资源能源厅负责，其主要职能是制定和完善储备政策、协调政府部门间的工作关系、判断石油储备的放出和收储、审定石油储备费用及担保等预算。在储备相关的建设管理方面，根据1978年的“石油公团法”^[216]规定则由石油公团负责。石油公团是日本的国有公司，具有特殊法人性质，其职能主要是负责监督和管理石油储备基地建设、石油储备量计划、灾害应对等内容。从运行机制而言，石油公团代表国家与国家石油储备公司签订《原油寄托契约》，国家石油储备公司负责基地的设备调试和操作、基地安全保障、原油存储和放出等工作。从产权性质而言，每个国家石油储备公司的70%资本来自石油公团，30%来自民间资本，储备基地的土

地和储备的石油产权都归国家（石油公团）。^[217]显然，从上述的决策方式、基地建设、运行机制和产权性质等方面可看出，日本的石油储备管理采用的是“国家直接”管理模式。

然而，由于石油储备是一个复杂的系统工程，并具有很强的专业性，因此当缺乏专业知识性的行政部门采用“直接管理”方式对储备基地进行长期管理时，出现了以下三个层面的问题，即：一是行政对石油储备运行体制的直接介入，影响到石油公团的自主性决策；二是石油公团是国有企业，具有很强的行政性色彩，成本意识淡薄，资金亏损日益严重；三是来自社会舆论的批评日益高涨。对此，2001年12月，日本内阁会议上同意撤销“石油公团”，并将石油储备等相关职能委托由新成立的石油天然气金属矿产资源机构（简称JOGMEC）承担。^[218]由于JOGMCO不具有特殊法人性质，可以说既不属于政府行政部门，也不具有企业性质，因此与以前的“石油公团”相比具有很强的灵活度和自主权。从与政府关系而言，JOGMEC在石油储备方面具有独立的管理权，不受政府干预和约束，政府只对其提出短期、中期和长期的目标和要求，并进行审查和监管。从与操作服务公司的关系而言，JOGMEC改变了以前“石油公团”与国家储备公司之间的隶属关系，国家从国家储备公司中撤出了70%股份，并将原来的国家储备公司转变为100%民间资本的操作服务公司，在产权方面JOGMEC与操作服务公司没有任何关系。换言之，日本对石油储备的管理体制，形成了决策层（国家）、管理层（JOCMEC）和操作层（10个具有民间性质的操作服务公司）的“三层合一”体制，每个层级之间的管理方式是一种“委托—代理”模式（参见表2-9）。“委托—代理”模式的优势在于：一是政企能分开，职责更明细；二是可统一监管；三是进行市场化运作机制，能降低成本和提高效率。

表2-9 日本石油储备管理体制的比较

注：依据独立行政法人石油天然气金属矿物资源机构、石油联盟、能源资源厅等官方网站中的相关资料信息整理而成。

其三，在石油储备方式方面，日本综合采用了4种不同储备方式。如表2-10所示，日本的国家石油储备方式主要分为地上储备（福井等4个国家石油储备基地）、地下储备（秋田国家石油储备基地）和地下岩洞储备（白鸟等2个国家石油储备基地）、海上储备（波方等4个国家石油储备基地）等4种方式。虽然每一种储备方式都有优缺点，但是从安全角度而言，岩洞储备方式是最优的。此外，日本的波方国家石油天然气储备基地^[219]（目前是世界最大的水封式地下岩洞储存基地）是在地下的岩石中挖掘了180米长的空洞，然后利用地下水的水压，将石油、天然气实施常温保存。日本之所以不惜成本高昂的代价在岩洞中进行石油储备，就是为了防范恐怖袭击、导弹打击等人为风险因素。美国也出于对

安全的担忧，现今的战略石油储备在建设时就事先设计和考虑到了防范地震、海啸和战争等风险因素。

表2-10 日本国家石油储备基地的主要方式单位：千升（KL）

注：行政法人石油天然气金属矿物资源机构官方网站中的信息整理制作。

综上，在“成本减量和收益增量”方面，“第三方储备”模式的实现，夯实了日本石油安全的防火墙厚度，降低了石油储备成本，起到了“平抑价格”作用。储备方式的多元化组合，既能稀释国外石油价格波动的风险，又能预防传统地缘政治风险，进而强化了国家能源经济安全。“委托—代理”模式的实施，促进了石油储备基地的市场化管理，减低了石油储备的管理成本。

三、教训的再探讨：在应对国内风险因素中的石油储备战略

在“成本减量和收益增量”方面的“正向效应”，并没能遮蔽和抵消在“成本增量、收益减量”方面存在的问题缺陷及其带来的“负面效应”，“3·11”大地震中日本石油储备战略本应具有的“安全阀效应”并未得到有效释放的事实就是其最好的佐证。现有发达国家都拥有自己的石油战略储备，国际能源署（IEA）的储量要求是相当于本国90天的进口量。日本早在1977年就达到了此要求，之后逐年增加，“3·11”大地震时的国家石油储备量达到4994万KL、民间储备量3728万KL，合计相当于201天的使用量。^[220]这一储量意味着即使日本不进口一滴油，也能用6个多月。但是，日本“3·11”大地震中为什么在拥有如此之多的石油储备下还发生了严重的“油荒”？另一个“奇怪”的事件是，地震后日本亟须得到海外石油供应，对中国赠送的2万吨油视为雪中送炭。换言之，对于日本的石油储备战略体系在“3·11”大地震中并没有发挥出其应有功效的深入探讨和分析需要从两个层面展开，即日本的石油储备为什么“没有发挥”作用和为什么“不能发挥”作用？

其一，以“增量至上主义”为核心的石油储备战略，在功能定位上过于矮窄。导致上述问题发生的原因在于日本石油储备战略的功能定位是把“规避和防范来自海外的能源风险”作为核心目标的，而对于应对国内发生的诸如大地震、大海啸等非传统安全风险方面的考虑和设计存在严重“缺位”现象。日本石油战略储备体系的功能定位过于“矮窄”的原因主要表现在两个方面。从历史的路径依赖而言，最初发达国家进行石油储备的目的是为弱化和减少因中东地缘政治风险而带来的石油安全问题而建设的。1971年6月，面对第三次中东战争造成的石油禁运的教训和石油输出国组织的攻势，经济合作和发展组织（OECD）就呼吁其成员国尽快完成“90天石油储备计划”。第一次石油危机后，日本增强了对石油储备重要性的认识，1974年7月，确立了实施以90天为目标的石油储备计划。显然，日本石油战略储备基地在功能上从一开始就是为了弱化、稀释和规避海外的能源风险而建设的。从观念认识角度而言，“3·11”大地震发生前，日本对石油储备及其功能的认识尚显滞后。由

于日本的石油资源禀赋先天不足，因此对石油储备的认识陷于“增加储备就等于安全”的思维模式之中，“增量至上主义”成为日本石油储备战略的指导思想，石油储备从最初的90天使用量，增加到现在的200多天使用量。应该说，日本大量进行石油储备对于来自海外的石油价格动荡、海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争等石油政治风险及其影响起到了平抑油价、规避风险的作用。但是，从“3·11”大地震的教训得到，日本对来自国内大地震、大海啸等非传统安全因素的应对能力尚显不足，其原因就在于日本对石油储备的功能认识没有做到与时俱进。

其二，日本国家石油储备基地的油品储备结构“单一化”。“3·11”大地震期间，受灾地区向内阁府请求援助共计5046次，其中仅请求石油援助就高达1456次，^[221]这表明日本的石油储备战略及其供应体系没有充分发挥作用。那么，是什么原因造成这一现象呢？从成品油的储备量角度而言，日本在“3·11”大地震时虽然国家石油的储备量共计4994万KL，但是由于原油不能直接使用需要提炼，而成品油（可直接使用）的储备量却仅为13万KL，且分布在全国不同的国家储备基地之中，显然过度单一化的储备结构，根本不能满足灾区的必要之需。从基地布局而言，日本将10个国家石油储备基地都放置到了沿海周边地区。采用沿海布局的方式主要出于节省成本、便于存储等层面的考虑，而在从储备基地向炼油厂和具体用户之间的基础设施、管道运输、人员配置和制度体系等方面的建设设计时并没有充分考虑国内非传统安全因素的影响，以至于在应对“3·11”大地震出现明显“短板”，进而造成无法及时、高效发挥石油储备的作用。值得注意的是，日本在“3·11”大地震发生的3—5月期间，日本尽管动用了民间的成品油储备，但是在灾区仍然出现了长时间的“断油”现象，显然民间石油储备并没有满足灾区所需，同时也反

映出了日本石油储备的结构“单一化”。

其三，在应对灾害中，石油领域的混乱局面与体制障碍。“3·11”大地震的教训表明，尽管日本的石油公司进行了紧急应对，但是在石油、天然气供应方面仍然出现诸多混乱局面，具体表现为三个方面。一是地震和海啸使日本炼油厂的设备遭到破坏。截至2012年3月12日，全国27个炼油企业中有12个炼油厂停业，石油冶炼能力下降至大地震前的约7成^[222]；二是道路、港湾等物流基础设施不能正常使用，运输手段和储备油库之间难以有效衔接；三是由于灾区不能及时得到必要的能源供应，灾区无法正常生活，伤者不能及时转运到医院。另一方面，日本的石油储备在经历“3·11”大地震后，暴露出了诸多制度上的障碍，即：一是现有的《石油储备法》中并没有规定“在国内发生自然灾害时，也可以动用石油储备”；二是日本没有制定石油企业之间的协同应对自然灾害的体制；三是省、厅和地方自治体等政府部门之间缺乏合作机制。

日本针对在“3·11”大地震中的上述教训，从观念认识、制度设计等角度，对石油储备的“功能定位”“储备结构”和“体制障碍”等方面，进行了积极调整和修改。日本认识到“增量至上主义”思想和“以应对海外能源风险的功能定位”存在明显“短板”，需要转变思维模式和观念认识，以适应新形势下的石油安全。对此，日本新制定的能源基本计划中明确提出“今后的重点在于提升国内危机的机动能力”^[223]，具体措施是将国家储备原油的种类替换成更加适合日本炼油厂设备的原油，增加成品油的储量^[224]，加强与东亚地区的石油消费国家之间的合作等。显然，日本观念认识的改变，不仅拓展了日本石油储备的功能定位，而且也摒弃了“增加供

给就等于石油安全”的思维模式。

在制度体制方面，日本对《石油储备法》进行了如下修订。^[225]一是，在法律目的方面，新修订的《石油储备法》追加了“当发生自然灾害时，保障石油的稳定供应至关重要”。此举意味着，日本把应对自然灾害纳入石油储备法的框架之内；二是在动用石油储备方面，现行的石油储备法规定动用石油储备需要满足的条件是“日本的石油供应出现短缺”，而修改后的动用条件为“当国内爆发自然灾害后，导致特定地区石油供给短缺时”也可以动用石油储备；三是在协同应对计划方面，新修订的法律规定炼油企业之间应该协同应对自然灾害，并要求制定的“协同应对计划”实施备案制^[226]；四是调整了与公平交易委员会的关系。新修订的《石油储备法》规定经济产业大臣在收到“发生灾害时石油供应合作计划”“发生灾害时石油天然气供应合作计划”之后将其副本邮寄给公平交易委员会，如果公平交易委员会认为会影响《反垄断法》的话可提出意见。可见，为应对自然灾害，石油企业之间进行的合作如果公平交易委员会不提出异议则意味着不违反《反垄断法》；五是扩大了JOGMEC的职能范围，以前的《石油储备法》中规定JOGMEC主要职能是管理国家石油储备和国家储备设施。新修正的法案规定除了上述内容外，JOGMEC有权委托炼油企业生产其指定的石油产品。由于国家石油储备的大部分是原油，而在发生自然灾害时必须迅速向灾区供应石油产品。因此，此举能充分利用民营设施，增加国家石油产品储备。

四、日本的石油储备对我国的借鉴

石油储备既是经济问题，也是军事问题，更是政治问题，它关系到国家安全、社会稳定和国民生活。我国石油战略储备一期工程四个基地（舟山、镇海、大连和黄岛）已经建成，第二、三期工程计划将在2020年前陆续建成。然而，由于我国的战略储备起步晚、起点低、经验少和人才缺等原因，在诸多方面尚存进一进提升与完善之处。对此，我国亟需在结合国情的基础上，积极借鉴和吸收国外在“成本减量、收益增量”方面的成功经验与“成本增量、收益减量”方面的失败教训，尽快建成一个完整的石油战略储备体系，以确保国家经济安全。

其一，在观念认识方面，应该摒弃“增量至上主义”的思维模式，摆脱“能源安全就要增加供给”的传统理念。基于日本的经验事实，得到的启示是：石油储备战略是一个系统、复杂的宏大工程，在任何一个环节若出现“缺位”或“失误”，都将会给整体带来巨大影响和损失，这也意味着并不是一味增加石油储备的“量”就能够简约地等于安全。因此，我国应该从系统论和整体论的角度，认识和理解石油安全的内在逻辑，建设和完善石油储备战略体系（如：石油放出训练体系^[227]、管道流通体系、防灾安全体系、基础设施保障体系、协同合作体系等）。

其二，在功能定位方面，应该把“既能规避海外石油风险又能应对国内非传统安全风险”作为石油储备战略的主要功能。石油危机以来，源于国内非传统安全风险因素所带来的“危机”次数不断增加，影响规模日益增强，破坏程度愈发严重。对此，我国在吸收日本的教训基础上，应重视以下三个方面。（1）我国正处于石油储备基地的建设初期，基地的功能设计不能矮窄，必须把应对“海外能源风险”与应对“国内能源风险”放到同等重要的地位。（2）石油储备基地在选址、设计和建设时，应该综合考虑、统筹安排，做到沿海和内陆、东部和西部、经济发达地区和经

济落后地区、城市和农村的合理化布局。（3）在石油基地相关的周边环境、基础设施、交通网络、运输方式、炼油厂等方面，应该从硬件系统和软件系统两个层面综合考虑并制定应对地震、海啸、战争和恐怖活动等风险的“事先”危机管控机制和“事后”危机治理机制。

其三，在储备模式方面，应该尽快推行“官民并举”储备模式和“第三方储备”模式。参考日本的石油储备模式，结合我国国情，建议尽快实施以下三个方面的工作。（1）制定《石油储备法》。我国石油储备建设已实施多年，但至今还没有一部《国家石油储备法》或者《国家石油储备条例》，没有法治保障，国家石油储备很难顺利建设和规范发展。（2）推进“民间储备”模式。当能源危机发生时，政府的应对能力是有限的，应对危机的最优方法是形成全社会共同参与的危机治理模式。因此，我国应该通过立法形式确立民间储备的模式、数量和规模，进而形成官民共同储备模式，以此共同应对石油风险因素。（3）开拓“第三方储备”模式。与产油国进行跨国间的储备合作，既能增加两国合作关系，而且也能够在危机发生时获得优先购买权，从而可有效规避和弱化影响能源的海外风险和国内非传统安全风险。在目前国际环境条件下，可考虑向俄罗斯提出“共同储备石油”倡议。^[228]

其四，在石油种类方面，我国应该既要储备原油，又要储备成品油，避免石油储备结构的“单一化”。在向建成一期四个国家储备基地（包括未来的二期、三期）中进行储备时，应该结合我国的能消费结构、消费数量、经济结构和石油企业精炼能力的现状，在吸收日本储备结构“单一化”的教训的基础上，实施“成品油和原油并重”的储备原则，以便应对和纾解海外、国内两个风险源的影响。

其五，在成本分担机制方面，如果由国家独立承担，则将会加大财政

负担。如果让企业承担，不仅会加大企业经营成本从而降低市场竞争能力，也不利于国家有效调配和管理石油资源。因此，结合国情，我国应该制定允许民间资本、社会资本通过入股等方式参与石油储备的相关制度，通过官民协同方式共同承担和化解石油安全风险，从而稳定和确保国家经济安全。

其六，在管理体制方面，国家应该把“安全性”“效率性”和“经济性”作为基地管理的主要目标。目前，我国尽管成立了“石油储备中心”，但是储备基地的管理体系（作业标准、规范）尚需进一步完善和提高。从政府战略石油储备的专项基金制度、市场化的战略石油储备委托代管制度、国家石油储备动用制度到动态检测及预警制度等关键制度基本处于空白状态。基于此，在借鉴日本的经验和教训基础上，我国应加强管理制度建设，在进行基地储备建设的同时，制定和完善适合国情的管理规章和标准规范等。在管理运行机制方面，把“委托—代理”模式导入石油储备基地的管理中，建设和完善决策层（国家）、管理层（石油储备中心）和操作层（民营企业）的“三层一体”管理体制。

注释

[1]熵定律是科学定律之最，这是爱因斯坦的观点。能源与材料、信息一样，是物质世界的三个基本要素之一，而在物理定律中，能量守恒定律是最重要的定律，它表明了各种形式的能量在相互转换时，总是不生不灭、保持平衡的。在等势面上，熵增原理反映了非热能与热能之间的转换具有方向性，即非热能转变为热能效率可以100%，而热能转变成非热能时效率则小于100%（转换效率与温差成正比），这种规律制约着自然界能源的演变方向，对人类生产、生活影响巨大；在重力场中，热流方向由体系的势焓（势能+焓）差决定，即热量自动地从高势焓区传导至低势焓区，当出现高势焓区低温和低势焓区高温时，热量自动地从低温区传导至高温区，且不需付出其他代价，即绝对熵减过程。参见百度百科：http://bk.baidu.com/。

[2]本书第一次石油危机的应急管理时间是1973年10月6日石油危机爆发到1974年9月1日。伴随着OPAEC对日本供应限制，石油供求得到了缓解，1974年6月石油公司的石油库存量超过了石油危机发生时的数量。故此，1974年8月30日，日本决定从法律限制转为行政指导，9月1日以后解除了《紧急事态宣言》。

[3]其主要应急对策主要有以下七项：1973年11月9日，制定了为在民间节约使用石油及电力的行政指导要领；1973年11月16日，制定了石油紧急对策纲要；1973年11月16日，制定了政府机关对石油、电力等节约使用的实施纲要；1973年12月22日，制定了“石油二法”; 1973年12月24日，制定了关于限制汽车使用的条例；1973年12月28日发布关于当前的紧急对策的说明；1974年1月11日颁布石油及电力的节减要领，等等。

[4]内阁决议：《石油紧急对策要纲》，1973年11月16日，http://www.eccj.or.jp/gov_pr/shiryo _0101.html#top。

[5]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第239页。

[6]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第239页。

[7]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，1991年，第54页。

[8]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第242页。

[9]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第63页。

[10]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年，第242页。

[11]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第81页。

[12]1973年初日元开始渐次贬值，到石油危机爆发后的11月上旬，达到1美元兑换275日元左右。

[13]共同石油公司：《共同石油20年史》，共同石油公司，1988年，第271页。

[14]《关于石油产品价格的指导》，引自《石油月报》，1974年3月号，第30页。

[15]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第81页。

[16]《关于石油产品价格的指导》，引自《石油月报》，1974年3月号，第30页。

[17]《关于当前伴随石油价格上涨的物价对策》，引自《石油月报》，1974年3月号，第28—29页。

[18]石油产业部门要求以1973年12月为标准，每千升上涨1.2万日元左右，而通商产业省的意见最初是每千升上涨9146日元。之后，通产省又作修改，并提出三个方案，即每千升上涨9118日元、8946日元和8746日元。参见：《石油新价格体系的计算依据》，《日本经济新闻》，1974年3月17日以及“石油产品价格上涨62%”，《石油文化》，1974年4月号，第6—9页。

[19]石油联盟：《战后石油产业史》，石油联盟，1985年12月，第244页。

[20]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第84页。

[21]垣水孝一：《“防止囤积法”的概要》，《法律广场》第26卷，第8号，第18页。

[22]参见1973年7月6日日本法律第48号。该法分别在1999年7月16日、11月22日，2006年6月7日进行过修改。

[23]1973年7月6日，日本法律第48号：《生活相关物资囤积以及惜买的紧急措施法律》中的第1条。

[24]该法实施后，因日本国家行政组织、石油储备法、行政诉讼法的变化，先后修订过五次。时间：1983122、1999716、19991222、2001620、2004分别是年月日年月日年月日年月日年6月9日。

[25]产业学会：《战后日本产业史》，东洋经济新闻社，1995年，第1026页。

[26]《石油供求合理化法》，1973年12月22日法律第122号，第1条。

[27]《国民生活安定紧急措施法》，1973年12月22日法律第122号，第1条。

[28]植草益：《能源产业的变革》，NTT出版，2004年，第300页。

[29]《石油供求合理化法》，昭和48年12月22日法律第122号，第1—14条。

[30]石油危机爆发后，政府有过两次以行政指导为主的石油消费管制，第一次是1973年11月20日—1974年1月15日，行政指导依据是《石油紧急对策纲要》；第二次是1974年1月16日—1974年1月31日，行政指导依据是《关于当前节约使用石油及电力的对策》《石油及电力的节约使用要领》。

[31]产业学会：《战后日本产业史》，东洋经济新闻社，1995年，第1026页。

[32]加纳时男：《日本的能源战略》，东洋经济新报社，1981年，第200页。

[33]松井贤一：《战后50年的能源检证》，电力新报社，1995年，第259页。

[34]李凡：《战后日本对中东政策研究》，天津人民从版社，2000年，第44页。

[35]近代日本研究会：《日本外交危机的认识》，山川出版社，1985年，第331页。

[36]财界首脑是指日本最大的经济团体“经济团体联合会”的会长植村甲午、副会长土光敏夫，该组织能源对策委员会会长松根宪一、海外石油开发社社长今里广海。他们的坚决态度，无疑为日本政府中止对阿拉伯国家的“观望”、“徘徊”和“中立”态度产生了重要影响。

[37]官房长官关于中东问题的谈话：（1）日本政府期望尽早而全面地实施安理会242 号决议，在中东确立公正、永久的和平，继续要求有关各国及当事者做出努力，支持联合国全体会议就巴勒斯坦人的自决权尽快做出决议。（2）日本政府认为，为了解决中东纠纷，应遵守下列原则：不允许用武力获得占领领土；以色列须从1967 年战争的全部占领地撤军；地区内所有国家领土的完整与安全必须受到尊重，并应为此采取保障措施；在中东实现公正而永久和平，以联合国宪章为基准，巴勒斯坦人的正当权利要得到承认和尊重。（3）遵照上述各原则，为了实现公正而永久的和平，日本政府希望各方倾注一切可能的努力。日本政府对以色列继续占领阿拉伯领土表示遗憾。强烈希望以色列遵守上述各原则，作为日本政府，在继续密切关注中东形势的同时，不得不根据今后各方面事态的发展，重新研究对以政策。参见宝利尚一：《日本的中东外交》，教育社，1980 年，第26 页。李凡：《战后日本对中东政策研究》，天津人民出版社，2000 年，第54 页。

[38]《日本经济新闻》，1973年12月11日。

[39]通产省：《经济合作的现状和问题》，1974年，第35—36页。

[40]真正涨价后的石油是在11月底陆续到达日本的。

[41]因“紧急石油对策推进本部”所推行的“削减石油使用量”“节能活动”等各项措施的深入开展，致使国民经济、国民生活出现了混乱局面，为了既能开展紧急石油对策，又能确保社会稳定、有序，政府及时地设置了“国民生活安定紧急对策本部”，以替代“紧急石油对策推进本部”。

[42]主要有：1973年11月9日制定《为在民间使用节减石油及电力的行政指导要领》、1973年11月16日制定《在政府机关对石油、电力等节约使用的实施纲要》、1973年11月16日制定《石油紧急对策纲要》、1973年11月30日制定《石油供求合理法案》、1973年11月30日制定《国民生活安定紧急措施法案》、1973年12月24日制定《关于限制汽车使用的条例》、1973年12月28日发布了《关于当前的紧急对策的说明》、1974年1月10日制定《石油及电力的节减要领》、1974年1月11日制定《关于当前石油及电力的节减要领》。

[43]产业学会：《战后日本产业史》，东洋经济新闻社，1995年，第1026页。

[44]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年，第553页。

[45]1973年11月16日设置的“紧急石油对策推进本部”中的第6条、同年12月18日设置的“国民生活安定紧急对策本部替代紧急石油对策推进本部”中的第7条均规定，作为本部长的内阁总理大臣有权决定与本部运营相关的各事项。1974年8月30日，设置的“以资源和能源为中心的运动本部”中的第8条规定，内阁官房长官有权决定与本部运营相关的各事项。

[46]关于国际协调，在上文中有过详细阐述，在此主要论述日本政府的国内协调。

[47]参见：内阁决议，“紧急石油对策推进本部”中第2、3条，1973年11月16日；内阁决议，“国民生活安定紧急对策本部替代紧急石油对策推进本部”中的2、3条，1973年12月18日。

[48]内阁决议《石油紧急对策纲要》,1973 年11 月16 日，http://www.eccj.or.jp/gov_pr/shiryo_0101.html。

[49]号召节能的主要内容有：推进开展以“各级机关要最大限度地减少对石油的使用，产业界、一般国民等要让室内温度控制在20℃，停止使用广告牌用的装饰照明灯，尽量不使用自家轿车，在高速公路上不要开快车，尽量不要外出旅游，提倡一周两休制”等全国性运动。另外，要求石油销售业者、电气事业者及其他团体，进行与具体节能方法有关的各种广告活动。参见：石油联盟编发的《战后石油产业史》。

[50]具体措施有：（1）为了紧急减少对石油和电力的使用，从本年11 月20 日开始，实施强制性的行政指导。一般企业的节约率从当前到12 月末，为了弱化对国民生活和经济社会的影响决定节约10%。（2）为了确保上述指导的实效性分别作了如下规定。通过对大量使用石油的产业及与之有关的产业、对用电超过3000kW 以上的用户进行特殊管理、指导。要求缩短大规模店铺、小零售商的营业时间，克制在深夜播放电视节目，减少观光旅游的运输，加油站节假日休息等的行政指导，尽量减少抑制对石油需求增加。（3）在实施上述行政指导的同时，为了防止石油价格的直线上升，采取了强有力的措施制止非法所得。尽力确保一般家庭、农林渔、铁道等公共运输机关、医院等公共设施所需用的石油。

[51]1973年10月16日日本政府内阁会议，在颁布《石油紧急对策纲要》的同时也制定了《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》，并从即日起开始贯彻实施。其目的旨在使政府部门在节约石油资源运动中能起到率先垂范的作用，并以此号召在产业界、一般国民中开展节约消费运动。具体要求是：政府用车减少20%、白天电灯照明减少30%、电梯运转减少20%、克制开自家车上班、尽量不再晚上加班等等。之后，政府为了在民间能紧急实施节约用电用油，11月9日制定了《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》，并决定20日起开始强力实施石油消费限制。主要内容，（1）大量需求户——削减消费的10%，所谓减少10%，即“72年12月的消费量/72年10月的消费量×1973年的消费量×90%。其对象行业为，钢铁业、汽车制造业、石油化学工业、汽车轮胎制造业、水泥制造业等11个行业；（2）一般消费者等，假日不得在高速公路驾驶兜风，加油站假日停业，日常营业以至下午6时为止。上述参见：1.内阁决议：《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》，1973年11月16日。2.石油联盟：《战后石油产业史》，第239页。

[52]政府在石油危机初期，主要采取了抑制物价上涨率、延缓物价上涨时间的强有力的行政指导，政府以政令形式，要求在1973年下半年乘势涨价并遭社会舆论谴责的石油行业交出抢先涨价所得收益；10月10日冻结了家庭用灯油的销售价格，接着11月28日，向社会通报了“为稳定供应家庭用灯油的紧急对策”，家庭用灯油零售的指导上限价格为每罐（18L）380日元；又根据1973年12月末的原油价格基准，冻结了石油产品的批发销售价格，暂时制止了将原有价格上涨部分向产品价格转嫁。直到1974年2月，从石油稳定供应的角度，通产省才不得不开始了新价格体系的准备工作。3月16日经过内阁会议批准，政府决定了改定石油产品价格及与此相并行的有关稳定物价对策的新的行政指导方针。即决定以1973年12月的平均价格为准，许可每千升涨价8946日元，平均批发价格销售价格定为每千升23303日元。各石油公司以此行政指导为依据自18日起并开始涨价。参见：通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第81页。

[53]日本法律第122号：《石油供求合理化法》第11条，1973年12月22日。

[54]Mason Willrich: Energy and World Politics，New York: the Free Press，1975，pp.68-70.

[55]徐小杰：《新世纪的油气地缘政治》，社会科学文献出版社，1998年，第167页。

[56]从石油库存量看，与1973年9月相比，日本的石油及石油制品的库存量在10月、11月、12月，1974年的1月、2月、3月分别为59.6天、56.5天、53.6天、49.2天、46.6天。

[57]石油联盟：《关于中国原油的进口》，《石油资源月报》，1975年11月号。

[58]:1.エネルギセンタ :“エネルギのエネルギ相关内容参见省ーー省ー便覧―日本ー有効利用を考える資料集（2009）”，省エネルギーセンター，2008年12月。2.王荣等：《日本节能经验与启示》，《中国能源》，2007年5月。

[59]通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第13卷，通商产业调查会，第66页。

[60]尹晓亮：《日本对能源危机的应急管理——以第一次石油危机为例》，《东北亚论坛》，2010年第1期。

[61]“产品领跑者制度”是在同一类产品中把能耗效率最佳产品的值设定为目标标准值，要求其它产品在一定的时间内必须达到该标准值，当达到时，再根据产品技术情况不断修订提升标准值。

[62]茅阳一：《能源的百科事典》，丸善株式会社，2001年，第364页。

[63]经济产业省：《能源白皮书2007年版》，行政出版社，2007年，第14页。

[64]日本法律，1978:《石油公团法》，日本法律83号（1978年6月27日颁布）。

[65]截至2009年日本的石油储备量达到200天，其中民间储量为86天，国家储量为114天。天然气储备量达到79.8天，其中民间储量为58.6天，国家储量为21.2天。

[66]第一是“经济神话”。日本在战后短短30多年间，神话般地发展成为世界第二大经济体，并开创了东方黄种人的世界经济奇迹。然而，正当世界为之惊叹之时，1990年日本泡沫经济的破灭，不但给日本带来了“近乎失去20年”的经济低迷，也打破了日本持续高速增长的“经济神话”。

[67]第二是“防震神话”。1995年1月17日清晨5时46分，以日本神户市为中心的阪神地区发生里氏7.3级地震。此次地震中，共死亡5400多人，受伤约2.7万人，无家可归的灾民近30万人，毁坏建筑物约10.8万幢，经济损失约1000亿美元（总损失达国民生产总值的1%—1.5%）。国际社会普遍认为日本在防震抗灾方面处于世界各国前列。然而，阪神大地震的震害彻底打破了日本是世界“防灾强国”的神话。

[68]第三是“治安神话”。日本良好的社会治安一向被世界各国感佩和羡慕。但是，这一认识，随着1995年3月20日上午7时50分，发生在东京地铁内的一起震惊全世界的投毒事件也渐行渐远。事发当天，日本政府所在地及国会周围的几条地铁主干线被迫关闭，26个地铁站受到影响，东京交通陷入一片混乱。事件造成12人死亡，约5500人中毒，1036人住院治疗。这是日本历史上严重的恐怖事件，它打破了日本社会治安的“安全神话”。

[69]资源能源厅长官官房综合政策课：《综合能源统计》，通商产业研究社，2006年，第193页。

[70]有馬哲夫：“原発·正力·CIA―機密文書で読む昭和裏面史”，新潮社，2011年4月，第10頁。

[71]山岡淳一郎：“原発と権力：戦後から辿る支配者の系譜”，筑摩書房，2011 年10 月，第1-125 頁。

[72]不包括正在修建（3座）和计划修建（12座）的核电机组。

[73]即，在2011年3月11日前。

[74]到2009年，已达到30%，详见：经济产业省：《能源白皮书2009年》，能源论坛，2009年，第71页。

[75]经济产业省：《能源白皮书2006年》，2006年7月，第65—66页。

[76]21世纪以来，随着能源地缘形势的急剧变化，全球能源安全问题越发受到国际社会的广泛关注。无论是能源输出国还是能源进口国，都在选择、调整应对能源新形势的发展战略。然而，各国能源战略的调整不仅催生了新的国际地缘政治关系，也悄然改变着国际能源格局。日本为谋求能源安全与世界政治关系之间的平衡，对本国的能源战略也进行了重新审视，并于2006年5月29日，颁布了《新国家能源战略》。

[77]根据原子能安全基础机构编发的年度《原子能设施运转管理年报》中的相关数据计算得出的数据。

[78]2011年3月11日前的数据。

[79]该法是日本1964年制定的法律（第170号），后经多次修改，受福岛核危机的影响，2011年8月30日又进行了重新修订。

[80]，http://www.aec.go.jp/。详细内容可参见日本原子力委员会官方网站上的相关信息

[81]NHK NEWS WEB: http://www3.nhk.or.jp/news/html/20111225/日本网站t10014887771000.html。

[82]三菱东京UFJ 银行报告：《日本经济与电力问题》,NO.2011.6,2011 年7 月19 日，第2 页。

[83]SankeiBiz:http://www.sankeibiz.jp/。网站

[84]「原発を停止の年間コストは1 兆1387 億円」，参见，http://www.anlyznews.com/2011/05/11387.html。

[85]一次性能源可以进一步分为再生能源和非再生能源两大类。再生能源包括太阳能、水力、风力、生物质能、波浪能、潮汐能、海洋温差能等，这些在自然界可以循环再生。非再生能源包括：煤、原油、天然气、油页岩、核能等，这些是不能再生的。

[86]经济产业省：《能源白皮书2007年版》，第14页。

[87]日本核电发电力量占总发电量中的比例受诸多因素影响每年都有所变化，但从2004年后基本维持在30%左右。可参见：经济产业省：《能源白皮书2009年》，能源论坛，2009年，第71页。

[88]原子力委员会：《原子力政策大纲》，2005年10月11日，第3页。

[89]日本能源研究所，《能源经济统计要览》，第178—188页。

[90]经济产业省：《能源白皮书2007年版》，行政出版社，2007年，第13—15页。

[91]该数据是依据2008年日本财务省的统计数据算结果。随着进口价格的变动，每年都有所不同。

[92]BP「Statistical Review of World Energy 2010」，BP:http://www.bp.参见官方网站com/。

[93]藤山光雄：“日本総研リサーチアイ”,2011 年8 月25 日，No.2011-053。

[94]日本能源经济研究所：《关于原子能2012年度是否再运转发电的电力供需分析》，《2011年特别快报》，2011年6月，第1—6页。

[95]这里采用的是日本经济研究研究2011年6月计算的数据。事实上，日本许多机构都对电力成本进行了计算，其计算数值都有所不同。如：富士通总研经济研究所的研究结果是，2012年的电费将上升19.4%。总务省的调查结果是平均每个家庭的年电费支出为22778日元（1898日元/月），比2008年的117410日元将近多一倍。

[96]気候ネットワーク:“全ての原発が停止する場合の影響について”，2011年7月，第1-11页。

[97]“全原発停止なら家庭の電気代1千円アップと試算”，“読売新聞”，2011年6月13日。参：http://www.yomiuri.co.jp/atmoney/news/20110613-OYT1T00849.htm。见

[98]濱崎博：“原子力発電所稼動停止によるわが国経済への影響”，富士総合研究网站：http://jp.fujitsu.com/group/fri/column/opinion/201107/2011-7-3.html。

[99]本节主要论述了福岛和危机对日本国内的影响，并未详细论述对海外核电产业建设投资等方面的影响。

[100]有关地震后日本能源供需的官方统计数据，可参见日本经济产业省2011年4以来公布的总需求电力量速报中的相关数据（经济产业官方网站已公布）；持有与该观点相同的资料、论文很多，如：週刊東洋経済編集：「日本“原発大国化”への全道程」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第49頁。

[101]有关日本在内政和外交上的政策设计不是本书主要论述的内容，可另辟文章予以探讨和研究。

[102]“商品性”是指煤炭、石油、天然气等化石能源能作为产品，在市场上进行贸易、流通和交易。在对外贸易中，尽管能源具有商品性的特点，但是又有别于普通货物贸易。相关内容可参见萨布海斯·C.巴塔查亚：《能源经济学：概念、观点、市场与治理》，冯永晟等译，经济管理出版社，2015年。

[103]“稀缺性”是指由于煤炭、天然气、石油等不可再生能源的埋藏量与可开采量难以永远满足人类的无限需求和消耗。相关内容可参见白泉：《能源节约的经济学》，光明日报出版社，2009年。

[104]“污染性”是指煤炭、石油、天然气等化石能源在消耗中会产生破坏环境的废气、废物和废水。相关内容可参见李世祥：《能源安全与煤炭清洁化利用》，科学出版社，2016年。

[105]“战略性”是指资源民族主义的语境下，能源消费国与能源宗主国将石油、天然气、煤炭等能源的生产、消费、进口、出口、安全等环节提升至国家战略水平。相关内容可参见杜祥琬：《中国能源战略研究》，科学出版社，2016年。

[106]“朝日新聞”，2014年5月15日。

[107]2016年3月11日，是日本“福岛核事故”的5周年。

[108]武田邦彦：“原発の「安全神話」が間違いだった理由”，一般社団法人NPJ，http://www.news-pj.net/recommend/29826。

[109]“原子力村”及其产生的“权力与金钱结构”等相关内容，可参见朝日新聞特別報道部：“原発利権を追う”，“朝日新聞”，2014年。

[110]进入21世纪，由于国际石油价格的波动、能源地缘政治的动荡、资源民族主义的高涨和世界能源格局的变化等原因，世界各国都选择、调整和制定适合本国的能源战略。在此背景下，日本于2006年，颁布了《新国家能源战略》。

[111]エネルギ:“エネルギ2016”，http://www.enecho.meti.go.jp/about/資源ー庁ー白書whitepaper/2016pdf/。

[112]资源能源厅综合政策课：《综合能源统计》，通商产业研究社，2006年，第193页。

[113]有馬哲夫：“原発·正力·CIA―機密文書で読む昭和裏面史”，新潮社，2011年，第10頁。

[114]山岡淳一郎：“原発と権力：戦後から辿る支配者の系譜”，筑摩書房，2011年，第1—125頁。

[115]未包含正在修建（3座）和计划修建（12座）的核电机组。

[116]資源エネルギー庁：“エネルギー白書2009年”，エネルギーフォーラム，2009年，第71頁。

[117]ホムペジ:http://www.tepco.co.jp/index-j.html。東京電力ーー

[118]其余九大公司为：北海道电力、东北电力、北陆电力、中部电力、关西电力、中国电力、四国电力、九州电力、冲绳电力。

[119]具体数量为：核电站3个、水电站160个、火电站26个、风电站1个、地热站1个，具体参见東京電力ホームページ:http:/ / www. tepco. co. jp/ index-j. html。。

[120]东通核电建设所于2011年1月开始建设，但是受“3·11”大地震影响，至今仍未复工。

[121]正在建设中7、8号和电站机组，由于2011年3月11日发生大地震，目前已经停止施工。

[122]原子力総合年表編集委員会：“原子力総合年表”，すいれん舎，2014年，第358頁。

[123]日本原子力産業協会：“原子力年鑑”，日刊工業新聞社，2013年，第435頁。

[124]佐佐淳行：“「安全神話」は国を滅ぼす”,http://www.nippon.com/ja/features/c01901/。

[125]非传统安全因素主要是指除军事因素以外的对主权国家及生存发展构成危害的因素。

[126]日本在与自然灾害抗争中，制定、颁布了诸多应对措施，并逐渐形成了完整的“防灾体系”。1961年颁布的《灾害对策基本法》是日本应对灾害的根本大法。此后，日本以该法为基础，先后制定了《应对重大灾害特别财政援助法》《防灾基本计划》《关于支付灾害抚恤金的法律》《活动火山对策特别措置法》《石油等灾害防止法》《大规模地震对策特别措置法》《城市公园实施令》《地震防灾特别措施法》《大规模地震对策特别措施法》《灾民生活重建援助法》《核灾害对策特别措施法》等。

[127]日本民众在千年不遇的大灾面前，表现出的淡定自若、秩序井然、沉着冷静、有条不紊的“公序良俗”，被世界各国所关注与赞叹。

[128]“のりえられる”，ホムペジ:http://www.tokyo-np.co.戦後最大危機乗越東洋新聞ーーjp/article/feature/tohokujisin/list/CK2011031402100011.html。

[129]（Murphy's Law）“Anything that can go wrong will go wrong”。墨菲认为墨菲定律的アサブロック:“マフィのアメリカの ”，相关内容可参见ーーーー法則―現代知性倉骨彰译，アスキー，1993年。

[130]田中知：“原子力はどこまで貢献できるか”，東京大学サステイナビリティ学連携研究機，http://www2.ir3s.u-tokyo.ac.jp/esf/images/。

[131]该数据是根据原子能安全基础机构编发的“原子能设施运转管理（年刊）”中的相关数据计算得出的。

[132]该数据是依据日本原子力施設情報公開ライブラリー的NUCIA数据库（http://www.nucia.jp）。中相关资料进行计算的数值

[133]有关日本篡改、隐瞒核事故的相关论述可参见1.西尾漠編：“原発をすすめる危険なウソーー事故隠し·虚偽報告·データ改ざん”，創史社，1999 年11 月。2.反原発運動全国連絡会編：“原発事故隠しの本質”，七つ森書館，2002 年。

[134]其中，包括造成福岛核事故的堆芯冷却系统失灵等问题。

[135]小澤紀夫：“設計寿命「40年」が60年に延長”，日刊ゲンダイネット，http://e.gendai.net/。

[136]“首相官邸（災害·危機管理情報）”，https://twitter.com/Kantei_Saigai。

[137]主要报告内容参见東京電力株式会社福島原子力事故調査委員会：“福島原子力事故調査報告書”，東京電力株式会社，2012年6月，第59頁。

[138]木村英昭：“検証福島事故官邸の一百時間”，岩波書店，2012年，第130頁。

[139]福島原発事故独立検証委員会：“調査·検証報告書”，ディスカヴァー·トゥエンティワン，2012年，第82頁。

[140]福島原発事故独立検証委員会：“調査·検証報告書”，ディスカヴァー·トゥエンティワン，2012年，第79頁。

[141]首相官邸：“官邸長官記者発表”,http://www.kantei.go.jp/jp/tyoukanpress/201103/13_a.html。

[142]“毎日新聞”，2012年3月1日。

[143]福島原発事故独立検証委員会：“調査·検証報告書”，ディスカヴァー·トゥエンティワン，2012年，第80頁。

[144]伊藤守：“テレビは原発事故をどう伝えたのか”，平凡社，2012年，第50頁。

[145]東京電力福島原子力発電所事故調査委員会：“国会事故調報告書”，徳間書店，2012年，第295、305頁。

[146]「福島第一の損傷部分と原発が抱えるリスク」，“ニューズウィーク”，3月26日号，第31頁。

[147]“朝日新聞”，2011年3月15日。

[148]日本経済産業省：“日本のエネルギーのいま：抱える課題”,http://www.meti.go.jp/ policy/energy_environment/energy_policy/index.html。

[149]エネルギ:“エネルギ2006”，http://www.enecho.meti.go.jp/about/資源ー庁ー白書版whitepaper/2016pdf/whitepaper2016pdf_2_1.pdf。

[150]该数据是日本经济研究研究2011年6月计算的数值。事实上，日本诸多机构都对电力成本进行了计算，在结果上亦不尽相同。

[151]“朝日新聞”，2014年6月27日。

[152]共通通信ホームページ,http://www.47news jp/CN/201303/CN2013032801001846.html。

[153]该报告主要内容参见東京電力福島原子力発電所における事故調査·検証委員会：“政府事故調中間·最終報告書”，メディアランド，2012年。

[154]该报告主要内容参见東京電力福島原子力発電所事故調査委員会：“国会事故調報告書”, 徳間書店，2012年。

[155]该报告主要内容参见福島原発事故独立検証委員会：“調査·検証報告書”，ディスカヴァー·トゥエンティワン，2012年。

[156]该报告主要内容参见東京電力株式会社福島原子力事故調査委員会：“福島原子力事故調査報告書”，東京電力株式会社，2012年。

[157]資源エネルギー庁：“エネルギー白書2009”，東京：エネルギーフォーラム，2009年，第73頁。

[158]反对者认为，控制二氧化碳排放量的基本原则是控制人类对于能源的需求量，而这一点却被。:“のな ”，http://www.47news.jp/日本长期忽视相关内容参见井田徹治原発不都合真実47topics/e/218274.php。

[159]以综合能源调查会为代表的官方认为每1kWh的成本是5—6日元左右。与之相对，以大岛坚一等学者认为，每1kWh为10.68日元（未包括事故处置相关费用）。相关内容参见週刊東洋経済編集：「強弁と楽観で作り上げた原発安価神話のウソ」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第46-47頁。

[160]週刊東洋経済編集：「原発を中心にしたエネルギー政策の崩壊」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第42-43頁。

[161]週刊東洋経済編集：「日本エネルギーの失敗は産業政策の失敗」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第48頁。

[162]2005年，日本将《原子能长期计划》改称为“原子能政策大纲”，其目的是将发展核电上升为国家战略。

[163]日本核电发展史的相关内容参见吉岡斉：“原子力の社会史”，朝日新聞，2011年。

[164]“电源三法”（“電源開発促進税法”、“特別会計に関する法律”、“発電用施設周辺地域整備法”）是在日本政府强力推动下制定实施的。相关内容详见朝日新聞青森総局：“核燃マネー”，岩波書店，2005年。

[165]有关日本核电管理体制的详细内容可参见資源エネルギー庁：“能源白书2012”，http://www.enecho.meti.go.jp/topics/hakusho/。

[166]中野洋一：“世界の原発産業と日本の原発輸出”，明石書店，2015年，第216-221頁。

[167]刘亚斌：《日本核电站在黑箱里运行监督管理竟是一家》，中国网：http://www.china.com. cn/international/txt/2011-03/23/content_22202555.htm。

[168]福島原子力事故調査委員会：“福島原子力事故最終調査報告”，東京電力株式会社，2012年，第119頁。

[169]福島原発事故独立検証委員会：“独立検証委員会報告書”，ディスカヴァー·トゥエンティワン，2012年，第27-28頁。

[170]“临界”是指核裂变产生的新中子数量恰好满足反应堆继续裂变的需要。

[171]東京電力福島原子力発電所事故調査委員会“国会事故調査報告書”，徳間書店，2012年，第311頁。

[172]2011年5月28日，国际原子能机构在视察福岛第一核电站现场后，认为吉田所长没有“中断海水注入”的做法防止了更大事故的爆发。

[173]門田隆将：“死の淵を見た男吉田昌郎と福島第一原発の五〇〇日”，PHP研究所，2012年，第6-10頁。

[174]“拥核派”中既有官界亦有学者和媒体，如海江田万里、班目春树等。

[175]“脱核派”不仅包括民间团体、地方自治民众，也有部分官员、学者和媒体，如広瀬隆、室田武、槌田敦、孙正毅、竹内一晴等。

[176]持该论点者主要多出自经济产业省、核电产业界、部分媒体和核电学者之中。这是东京电力公司的清水社长、原子能安全·保安院等在事故发生后反复对外界强调的“重点”。

[177]長谷川慶太朗、日下公人：“東日本大事震災——大局を読む”、フォレスト出版，2011年5月22日，第110頁。

[178]畑村洋太郎：「“失敗学”から見た原発事故」，“中央公論”，2011年7月号，第99-100页。

[179]畑村洋太郎：「“失敗学”から見た原発事故」，《中央公論》，2011年7月号，第98页。

[180]2011419の“”，:http://www.47news.jp/47topics/e/205718.年月日福島民友新聞参见php。

[181]東京大教授ロバート·ゲラー（地震学）:“地震予知、即刻中止を”，2011年14付の英科学誌ネイチャー電子版に掲載された（2011年4月14日，共同通信）。

[182]福岛第一核电站的1号机组是日本在1960年代首期建设的发电站之一。到2011年3月25日，该机组寿命已有40年的时间，属于“高龄”机组，本应该淘汰退役。但是，2010年3月，“东电”以设备良好、能正常运转为由，向日本政府提出申请，要求福岛第一核电站1号机组继续运营。对此，本原子能安全保安院在2011年2月竟然批准了这一请求。另外，2011年2月7日，“东电”对已经使用40年的福岛第一核电站1号机组进行过分析评估，其结论也认为该电站的部分设备严重老化。但是，主管领导对此项分析报告视若无睹，仍然坚持让一号机组继续运行。遗憾的是，就是被延期服役的一号机组，成为在此次事故中最早发生核泄漏的机组。

[183]2004年印度洋大海啸之后，素有具有强烈敏感意识的日本，也组建专家团分析了福岛第一核电站的安全标准、防灾性能。当时，技术人员主要从概率角度，分析了海啸来袭的高度以及福岛第一核电站遭遇海啸袭击的可能性，结论认为福岛第一核电站存在遭遇海啸破坏的风险，提出有必要采取充分准备的建议，但“东电”对此未给予予充分重视。2007年7月，日本共产党福岛县议团齐藤泰认为“女川核电站比较放心，福岛第一核电站不行”，强烈提出让“东电”进行防震安全性总检查，但是得到“东电”的回答却是“没必要”。

[184]“东电”在处置核泄漏问题上的应急措施屡屡贻误战机，不断遭到外界质疑。3月11日，福岛第一核电站1号机组受到地震和海啸冲击之后，由于紧急制冷系统的电源、柴油机和备用蓄电池都已失效，首先冒出白烟。这时，“东电”应该认识到事态的严重性，需要果断出手，对发电机组进行海水冷却。然而，直到3月12日上午，东京电力公司也未实施从附近海岸取水冷却。直到3月13日，“东京”才被迫不得已开始进行海水冷却。其结果是贻误了用最小的代价解决最大危机的最好时机。

[185]核事故出现初期，除最了解核电站内部构造的核电机组制造商提出援助外，美、俄、法等国家也像日本伸出了“橄榄枝”，但一直未被“东电”接纳。直到当危机失控、事态严重后，“东电”才开始与美、法等国外的技术专家进行交流和沟通。“东电”之所以没有在最初时接纳外援，是担心外来专家可能会马上建议用海水冷却反应堆，而“东电”最担心的就是发电机组设备在被海水灌入后将彻底报废，其损失会相当惨重。然而，当“东电”后来被迫接受海水冷却时，危机已无法控制。

[186]资源能源厅长官官房综合政治课：《综合能源统计》，通商产业研究社，2006年，第193页。

[187]週刊東洋経済編集：「日本“原発大国化”への全道程」、“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第54頁。

[188]经济产业省：《能源白书2009》，能源论坛，2009年9月，第170-199页。

[189]週刊東洋経済編集：「原発を中心にしたエネルギー政策の崩壊」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第42-43頁。

[190]井田徹治：「原発は温暖化対策に役立たない-この世界には、はるかに有効な二酸化炭素のがたくさんある」，“のな ”，:http://www.47news.jp/排出削減政策原発不都合真実参见47topics/e/218274.php。

[191]井田徹治：《原発の不都合な真実》原発は温暖化対策に役立たない-この世界には、はるかになのがたくさんある。http://www.47news.jp/47topics/有効二酸化炭素排出削減政策e/218274.php。

[192]比如：为扶持可再生能源的发展，三个国家都导入了固定自然能源发电价格的制度，其包括大规模水电的自然能发电量占发电总量的比率都相当高，德国是18%，丹麦是29%，瑞典是56%。

[193]经济产业省：《能源白书2009》，能源论坛，2009年9月，第73页。

[194]“拥核派”认为核电技术在日本已经比较成熟，如果加上核电产量日本的能源自给率就可以达到将近20%的水平。

[195]例如，供给的稳定问题、难以扩大规模的问题、成本高的问题、发电质量问题等。

[196]日本経済研究センター理事長岩田一：「電力不足が日本経済に与える影響」，政経済情勢検討会合資料（内部資料），2011年8月3日，第1-14頁。

[197]井田徹治：《原発の不都合な真実》原発は温暖化対策に役立たない-この世界には、はるかになのがたくさんある。http://www.47news.jp/47topics/有効二酸化炭素排出削減政策e/218274.php。

[198]週刊東洋経済編集：「日本エネルギーの失敗は産業政策の失敗」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第48頁。

[199]值得注意的是，在核电发电成本的计算结果上，有许多版本，如：东京大学岗芳明教授认为原子能、太阳光、风力、水利、火力（天然气）等能源中每1kWh的发电成本分别为5—6日元、49日元、10—14日元、8—13日元、7—8日元。参见早稻田大学2011年7月13日召开的“能源问题短中长期展望”研讨会论文集资料，第10页。

[200]但是，同样具有政府性质的地球环境产业技术研究所机构的秋元圭吾计算数值为8—12.4日元。参见：秋元圭吾于2011年6月22日参加在上智大学召开的“用对话开拓低碳社会”研讨会时提供的会议论文资料。秋元认为核电成本约为9.1—12.4日元/kWh，其具体计算明细为：每1kWh的发电成本6.1—7.4日元、建设费3.1—4.4日元、燃料费1日元、人工费维护费2日元、其他成本3—5日元、发电设施处理费和环境对策费0.01—0.02日元、送配电费2—4日元、再处理费用1日元。上述计算明细中不包括由核电事故引发的相关费。

[201]现为立命馆法学国际关系学学部教授，主要研究环境经济学、环境政策学等。

[202]週刊東洋経済編集：「強弁と楽観で作り上げた原発安価神話のウソ」，“週刊東洋経済”，2011年6月11日，第46-47頁。

[203]エネルギー·環境会議：“エネルギー·環境戦略に関する選択肢の提示に向けて”，2012年12月21日，資料第2-2-1号。

[204]日経エコロジ-中西清隆对大岛坚一的采访内容“実は誰も分かっていない原発のコスト”，ECOJAPAN: http://eco.nikkeibp.co .jp/article/report/20110608/具体参见网站106639/。

[205]相关研究成果参见：1.冯春萍：《日本石油储备模式研究》，《现代日本经济》，2004年第1期，第55—59页。2.安丰全等：《官民结合的日本石油储备》，《中国石油石化》，2003年第3期，第74—77页。

[206]相关研究成果参见：1.井志忠：《日本石油储备的现状、措施及启示》,《外国问题研究》,2009年第1 期，第47-53 页；2.全国日本经济学会：《日本经济蓝皮书》，社会科学文献出版社，2015 年，第146—147 页。

[207]日本在石油储备方面的突出特点是“立法先行”，1975年、1977年分别制定了《石油储备法》和《石油共团法》，之后随着实际情况的变化进行了调整和修订。

[208]相关研究成果可详见：1.罗承先：《日本石油储备未雨绸缪》，《中国石化报》，2002年8月1日。2.冯丹等：《从美日两国战略石油储备体系看我国石油储备发展》，《能源技术与管理》，2009年第2期，第127-129页。

[209]石油連盟：“今日の石油産業”，石油連盟，2015年，第23頁。

[210]石油連盟：“石油備蓄日数”,http://www.paj.gr.jp/statis/index.html#c3.

[211]経済産業省：“エネルギー白書2012年版”，株式会社エネルギーフォーラム，2012年，第107頁。

[212]内閣決定：“エネルギー基本計画”,http://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/140411.pdf#search =′%E3%82%A8% E3%83%8D%E3%83%AB%E3%82%AE%E3%83%BC%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E8%A8%88%E7%94%BB′。

[213]但是，在该计划实施过程中，出现了三个难点。首先，储备石油是非营利性活动，民间石油企业如果大量储备，将占用过多资金，成本上升，经营压力变大，故此强烈反对。其次，石油储备过程中的选地及其建设需要付出大量资金，政府要制定有效的财政、金融方面的措施。最后，因为石油储备基地需占用大片土地且无经济收益，加之储备基地的周围居民担心石油储备的安全性，引起了当地居民的不满。

[214]経済産業省：“エネルギー白書2011年版”，新高速印刷株式会社，2012年，第167—170頁。

[215]経済産業省：“エネルギー白書2007年版”，行政出版社，2007年，第73頁。

[216]橘川武郎：“通商産業政策史資源エネルギー政策”，経済産業調査会，2011年，第140—152頁。

[217]石油天然ガス·金属鉱物資源機構：“石油の備蓄”，石油天然ガス·金属鉱物資源機構，2006年第18页。

[218]ガス·:“について”，http://www.jogmec.go.jp/about/石油天然金属鉱物資源機構組織 index.html。

[219]石油天然ガス·金属鉱物資源機構：“波方国家石油ガス備蓄基地”，http://www.jogmec.go.jp/about/domestic_008—04.html。

[220]石油精製備蓄課：“石油備蓄の現況”，http://www.enecho.meti.go.jp/statistics/petroleum_ and_lpgas/pl001/pdf/2011/stptrpl001_2011003.pdf。

[221]経済産業省；“災害時の石油供給について”，http://www.bousai.go.jp/jishin/syuto/taisaku_ wg/7/pdf/3.pdf#search =′%E7%81%BD%E5%AE%B3%E6%99%82%E3%81%AE%E7% 9F%B3%E6%B2%B9%E4%BE%9B%E7%B5%A6%E3%81%AB%E3%81%A4%E3%81% 84%E3%81%A6。

[222]縄田康光：“災害時における石油·石油ガス等の安定供給確保”，立法と調査，2012年第4期，52頁。

[223]内閣決定：“エネルギー基本計画”，http://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_ plan/pdf/140411.pdf#search =′%E3%82%A8%E3%83%8D%E3%83%AB%E3%82%AE% E3%83%BC%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E8%A8%88%E7%94%BB′。

[224]“3·11”大地震前，日本的国家储备的石油大部分是原油。但是，发生自然灾害时灾民需要的成品油。因此，日本正在制定增加成品油储备量的计划。

[225]日本法庫：“石油の備蓄の確保等に関する法律”，http://www.houko.com/00/01/S50/096.HTM。

[226]经济产业大臣将符合一定条件的石油储藏设施指定为“特定炼油企业”。被指定的“特定炼油企业”应保障该地区的石油稳定供应，有义务制定“特定炼油企业”之间的合作计划书（即“发生灾害时石油供应合作计划”），并将计划书在经产省备案。石油供应合作计划中规定：A.;B.;C.。特定炼油企业之间相互联系共同使用石油储藏设施在运输石油方面相互合作经济产业大臣有权规劝特定炼油企业提交、变更“发生灾害时的石油供应合作计划”。“特定炼油企业”如果无正当理由不服从规劝或指导，将公布其名单并进行处罚。上述内容参见：経済産業省.災害時における石油の供給不足への対処等のための石油の備蓄の確保等に関する法律等の一部を改正する法律の一部の施行に伴う経済産業省関係省令の整備に関する省令，http://www.clb.go.jp/contents/diet_180/reason/180_law_027.html。

[227]“石油放出训练”是指在紧急需要情况下，为了能快速放出石油储备而进行的模拟训练。

[228]两国在能源领域具有很强的互补性。俄罗斯是油气资源大国，然而近年来受乌克兰危机、美欧制裁等因素的影响，能源输出日益下降，经济发展凸显乏力。与此相对，中国是能源消费大国，经济发展需要安全、稳定的能源供应作为支撑。因此，现在应该是中俄进行能源储备合作的“机会窗口”。

第二章日本的能源危机管理

第二章日本的能源危机管理

第二章日本的能源危机管理

第一节第一次石油危机时的应急管理政策

第二节两次石油危机后的常态管理政策

第三节福岛核危机对核能产业的影响

第四节福岛核事故的危机管理与反思

第五节日本对核电“弃留”的“理性选择”

第六节日本石油储备战略的“再认识”

📚 百年南开日本研究文库（全套 18 卷）

由鹿飞

您错过了

后记

四、日本对中东的新政策

三、试论日本的战后改革

二、美国对日占领政策转变与否辨析

分类

第二章 日本的能源危机管理

第二章 日本的能源危机管理

第二章 日本的能源危机管理

第一节 第一次石油危机时的应急管理政策

第二节 两次石油危机后的常态管理政策

第三节 福岛核危机对核能产业的影响

第四节 福岛核事故的危机管理与反思

第五节 日本对核电“弃留”的“理性选择”

第六节 日本石油储备战略的“再认识”

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