作者：吴廷璆 等

选自《百年南开日本研究文库》。

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终章 再论日本农业政策中的主要问题及其未来

终章 再论日本农业政策中的主要问题及其未来

日本农业经济学家晖峻众三在其编著的《日本资本主义与农业保护政策》的开篇中指出：“现在，日本农业的‘危机’仍在深化……作为日本农业及农户经济安定基础的大米，成长农产品的重要支柱牛奶等主要农产品均处于生产过剩、生产调整、价格规制及下降状况。放弃耕种地的增加使耕地利用率，乃至农产品自给率下降，农户负债积累、依靠农业收入维持生活的比例不断减少……日本农业‘危机’背后的基本因素，是对美从属、依存体制下，在经济上不断强大的日本国家垄断资本主义。”^[1]不难看出，晖峻认为，日本农业陷入困境不能自拔的主要原因，在于战后在生产过剩、自给率降低、农业收入比例下降的背景下，对美依存及国家垄断资本主义体制的不断强化。可以认为正是由于以上问题的存在，尽管战后日本农政方针及内容进行了屡次调整，亦无法矫正资本主义发展与农业问题之间存在的矛盾。当然必须指出的是，日本农政并非一无是处，战后的农地改革为日本农村民主化奠定了良好的基础；农基法成立后，日本农业现代化程度、农民生活水平的提高，乃至新农村建设事业的成功有目共睹。然而在农业机械化程度及农民生活水平提高的背后，普遍存在的是农民兼业现象的扩大，据2003年日本《农业白书》^[2]统计， 1960年度农户年收入41.13万日元中，农外收入为19.21万日元，占比为46.7%；2002年度农户年收554.84万日元中，农外收入为452.72万日元，占比高达81.6%。不能否认，机械化投资及生活水平提高与兼业收入的关系密切。在如何使农业成为“赚钱的产业”、成为“可持续发展产业”上，日本农政的“失败”非常明显。

一、日本农业政策屡屡失败的主要原因

首先，1961年日本《农业基本法》的成立，在日本农业政策史中具有划时代意义。该法的成立标志着日本农业政策体制中宪法的问世，表明今后所有农业政策均将围绕贯彻农基法的基本方针目标而制定实施。农基法的第一章第一条明确指出：“鉴于农业及农业从事者在产业、经济及社会中所应肩负的重要使命，为了顺应国民经济的成长发展以及社会生活的进步向上，为了矫正由于自然、经济、社会的制约对农业产生的不利，为了减少或消除农业与他产业在生产性上存在的差距，国家的农业政策，以提高农业生产性以及增加农业从事者收入、使其生活水准与他产业从事者相同为目标，促进农业的发展以及农业从事者地位的提高。”

由此可见，农基法的基本方针目标在于减少工农业生产率以及工农业从事者收入之间存在的差距，即提高农业的生产率及农民的生活水平。直至1999年《食品·农业·农村基本法》成立迄，其基本方针目标始终未曾改变。因此，新农基法成立迄的日本农业政策，均围绕实现以上政策目标制定实施，然而为了解决不断出现的新问题不得不屡次进行政策性调整，其具体过程可整理为表12-1。

表12-1 日本农业基本法成立后农业政策方针调整过程

如上表所示，农基法成立后的20世纪60年代起至20世纪末，日本农政方针曾经有过3次较大的调整，即农基法农政向综合农政、综合农政向80年代农政、80年代农政向新农政的调整。对其调整内容及过程可做以下分析。

第一，其调整政策目标的目的仅限于解燃眉之急，并且该调整是通过制定或修改相关子法的方法实施；对农政体系中的纲领性法律、农基法的政策目标在进入新世纪迄未做过相应的修改。这种被动的调整方法使其农政体系缺乏整合性，也是其政策目标无法实现的原因之一。

第二，本书在序论中曾经指出，日本农业目前面临非常困难的问题，其具体包括四个方面内容：农业从业者减少及老龄化，农业生产总量及农业收入的减少，农地面积的减少，农产品自给率降低，相关数字变化已经在表1中给出。从该表中数字可知，不可否认农基法农政的实施过程中，农业总生产额处于不断上升的趋势；但当时农业生产总额的提高，在很大程度上是“选择性扩大”生产的产物。换言之，是由选择市场需求增大、价格稳定的农产品进行扩大生产带来的结果。这种农产品生产的“选择性扩大”正是之后“主要农产品”生产过剩的主要原因之一，其后果是农业生产的“选择性缩小”，即主要农产品的“减段政策”。特别是大米生产调整政策的实施，造成休耕地、弃耕地等非耕农地不断增加，成为日本耕地面积减少的原因之一，给农业带来了更大的问题。

第三，农业构造改革，一直是日本农政体系中的重中之重，其目的在于提高农业生产率。但是必须注意的是，农业生产率的提高必须有两部分组成，一是农业的机械化生产，二是农业经营规模的扩大，两者缺一不可。然而，表12-1中各时期的政策重点表明，扩大农业经营规模问题一直未能得到解决。因此农民对农业生产机械的投资，带来的是经营困难与农产品成本的提高，农民不得不靠农业生产以外的收入维持生活；这也是日本农民兼业现象不断增加，农产品在国际市场及国内市场上缺乏竞争力，乃至农产品自给率下降的原因之一。

另外，1999年7月新农基法的成立，标志着日本农政方针的根本性改革。该法第一条中明确指出，今后将“综合性、计划性地推行有关食品、农业、农村政策”，使其达到“促进国民生活的安定提高及国民经济的健全发展”之目的。新农基法成立后的主要政策实施及其内容调整可整理为表12-2。在此，对新农基法农政做以下两点分析。

表12-2 新农基法成立后日本农业政策及其调整要点

第一，新农基法的施政目标表明，今后的农政将以促进“国民生活的安定提高及国民经济的健全发展”为目标。可以认为该政策将从过去的“为农业及农民而实施”转向“为所有消费者及国民经济而实施”。以“消费者”为主体就必须“保障食品的安全供给”；以“国民经济的健全发展”为主体，就必须“发挥农业的多面性机能”，争取“农业的可持续性发展”，促进“农村的振兴”。以上两个政策目标的实现，必须以保证稳定的国际贸易关系为基础。因此可以说新农基法农政的政策实施重点在于上述“保障食品的安全供给”、“发挥农业的多面性机能”、争取“农业的可持续性发展”、促进“农村的振兴”这四点之上，同时其中每一点均与国际贸易环境有着不可分割的关系。

第二，1999年新农基法出台后，日本农政在《2000年度农政基本计划》下实施，然而序章中表1所示数字表明，21世纪新农政并未能使日本农业中存在的四个主要问题出现任何缓解。同时《2010年度农政基本计划》中，除实施“户别收入补偿制度”与提高农产品自给率目标之外，并未出现更大的根本性改变。很难想象如此缺乏新意的政策调整，能够使长期以来困扰日本农业的问题得到圆满的解决。

二、保护农业与保护农民的错位

包括日本人在内的很多人都认为日本是农业保护大国，其农业保护水平极高，然而事实并非如此。理清这个问题，必须从几个层面对其进行具体分析。首先，国际上对各国农业保护度的衡量标准。1987年经济合作开发机构（OECD）制定了“农业保护指标PSE =生产者支持评价”，用来计算各国的农业保护率。图12-1是该机构公布的2010年各主要国家农业保护率，正中间的曲线是该机构加盟国的平均值。该图所示内容表明，20多年来在世界主要国家中，日本的农业保护水平的确一直处于最高水平。

然而，问题的关键在于该PSE是指“政府补助在农业生产者的农业收入中所占比例”，而政府补助部分不仅包括政府的财政支援，同时包括关税在内的所有政府价格管理造成的农业增产额。由于该计算方法忽略了农产品出口国与进口国立场之差，农产品对不同国家的重要性之差，乃至不同国家的气候、土地条件之差，受到农产品进口国的强烈反对。1993年GAAT《乌拉圭回合农业协议》签订，其中农业保护的“综合性衡量尺度AMS=支持总额评价”出台。该衡量标准将政府补助部分重新界定为“应削减的国内支持总额=黄箱支持政策^[3]，即市场价格支持+应削减的农业补助金”。该协议对应削减的国内支持总额制定了明确的削减目标，即1995—2000年度迄的6年间，各国的黄箱国内支持总额削减至1986—1988年平均水平的20%。之后2001年11月召开的WTO多哈回合，制定了新的黄箱支持的削减目标，以1995—2000间国内支持平均值为标准，美国削减60%，日本削减70%。如果用该衡量标准衡量日本的农业保护率，则会得出完全不同的结果。图12-2是多哈回合后，各主要国家的国内支持水平统计。其中浅色部分表示农业生产总额，中间色部分表示多哈回合削减目标，深色部分表示当年黄箱支持（AMS）。对该表中具体数字进行分析可以得出以下结论：1.日本2004年的黄箱支持水平为7%，仅为多哈回合标准的15%，达到削减85%的水平；2.2004年日本的AMS虽高于美国的5%，但却低于EU的12%。值得注意的是，日本黄箱支持的削减率高于美国的32%及欧盟的54%。

图12-1 OECD 2010年发表《主要国家农业保护指标》（单位：%）

注：引自经济合作开发机构官方网站，http：//www.oecd-ilibrary.org。

图12-2 多哈回合后日、美、欧盟黄箱国内支持总额及支持率的变化

注：引自日本农林水产省官方网站， http：//www.maff.go.jp/j/kokusai/taigai/wto/pdf/ref _ data.pdf。

其次，对PSE及AMS的具体分析。如上所述，日本的农业保护度，根据不同的衡量标准出现两种截然不同的结果。必须指出，经济合作机构的PSE值的内容，涵括了政府对农业的所有保护政策的内容；而WTO的AMS值，则将着眼点置于具有歪曲农产品贸易及农业生产自由度的可能性的农业保护政策之上，其意图在于对上述保护政策进行过滤及削减。可见问题的关键在于如何在允许的范围内采取有效的农业保护政策，以保证本国农业生产的可持续性发展；毫无疑问日本农基法农政实施以来的农业政策，特别是农业保护政策，虽几经改革但对保证农业生产的可持续性发展问题没有起到任何效果。

应该说，日本农业保护政策失败的主要原因是，过去很长一段时期，日本农业保护政策中存在严重错位，其重点被单纯地放在农民保护之上，具体表现为：（1）大米生产调整政策=“减段政策”。该政策并非通过支持农业生产达到保证农民收入之目的，相反采取生产调整政策，通过调整大米生产总量，保证大米市场价格稳定，借以保证农民收入水平。然而，针对以上政策实施造成的减耕后农地利用问题，政府却未能采取有效的措施，导致农地休耕现象严重。（2）扩大农业生产规模政策。实施大规模农业经营是农水省多年的夙愿，但在促进农地流转问题上，却迟迟达不到政策预期的效果。原因仍在于农地法中存在的“耕者有其田”的自耕农理念。为了保证农民对土地的权利，农地法对农地的所有及使用权均做了相应的规制，导致促进农地流转的政策缺乏整合性，因而达不到政策预期的效果。

三、“第六产业化”能否拯救日本农业

1996年11月发表的《月刊地方建设——摸索新型农业》^[4]中，刊登了东京大学名誉教授、著名农业经济学家今村奈良臣教授题为《通过创造第六产业将农业打造为21世纪的尖端产业》^[5]一文，率先提出日本农业的“第六产业化”概念。今村在文章中指出：第六产业这一概念是我最近的提议，是指“第一产业、第二产业、第三产业之和”，我认为“迄今为止的农业仅仅承担着农业的生产过程，并不包括属于第二产业的农产品加工及食品加工部分，同时肥料生产等亦被食品制造业或肥料品牌吸收，并且农产品的流通、农业信息及服务等第三产业部分，被归入批发、零售及信息服务企业范畴。现在应该尽最大可能把以上产业吸收到农业中来”。2011年3月1日，日本《第六产业法》^[6]，即《促进农林水产业者利用地方资源创造新事业以及促进地方农林水产品利用的相关法律》出台。该法为促进农山渔村的第六产业化而制定，以建设农林渔业生产者对农林水产品及其副产品进行生产、加工以及贩卖的一体化为目标，该法的成立预示着日本农业的第六产业化正式开始。

关于实施农业的第六产业化，农水省在《平成21年度食品·农业·农村白书》（2009年度）中做了明确说明：“由于农业、农村活力的降低，我国整体最终饮食费趋于减少倾向，其在国内农林水产业中所占比例从1980年的25.7%、1995年的14.2%降至2005年的12.8%。今后必须促进农业与农村的再生、活性化……有效利用农林水产品等农村资源。因此，由农业部门主导的生产、加工、贩卖一体化的形成——第一产业的农业、第二产业的制造业、第三产业的贩卖业融为一体的地方商机”的形成非常重要。由此可见，农业第六产业化政策的目的，在于促进农业及农村的再生及其活性化；具体方法是联合食品产业、贩卖业及服务业，利用地方农林水特产品以及景观等创造商机，同时创造就业机会、扩大农业生产、促进农村活性化，提高农产品自给率。

事实上，《第六产业法》出台前，由各地方主导的农业第六产业化已经开始。2010年6月农水省生产局公布的《第六产业化项目事例集》中，记载了全国47个都道府县的125项成功事例，其中包括加工、产地贩卖、餐饮、长期签约、出口、研究成果利用等多种形式，为当地农民创造了就业机会，带来了非常可观的效益。除此之外，为了第六产业化的顺利进行，2007年起农水省与经产省联合发起了“农商工联合计划”，为农林水产业创造寻找具有加工、贩卖等技术知识的合作伙伴的机会。表12-3是该计划的具体实施内容及成功件数。表中数字表明，成功率最高的是通过增加农产品的用途，扩大地方农林水产品的需求，占总成功件数的43%；可见通过利用具有地方特色的农产品生产更具附加价值的产品，能够很好地扩大农产品的需求，进而达到提高农产品自给率的目的。值得注意的是，因海外出口带来的市场扩大成功件数5期共6件，在总成功318件中仅占不到2%的比例；可见在扩大日本农产品的出口贸易问题上，仍需寻找更好的机会与方法。

表12-3 农林水产省与经济产业省历次农商工联合计划实施概况（单位：件）

以上农业的第六产业化努力，无疑对促进农业、农村的活性化有着一定的作用；特别是农业生产与食品工业的接轨，对促进食品产业利用国内农产品进行生产、加工，提高农产品自给率，能够起到一定的作用。但是，如表12-4中食品制造业原料购入途径所示，国产农产品原料的使用额，从1990年的8.5兆日元降至2005年的5.8兆日元，该减少并不伴随进口原料购入额的增加；同时虽一次加工原料的进口数额渐增，但是食品制造业原料的总购入额处于减少的趋势，这说明该市场本身有可能开始进入收缩状态。另外，国产农产品销往饮食业的数额一度呈上升状态之后转为下降趋势，并且其直接面向市场的销售额也在减少。在此，可以清楚地看出国产农产品在国内销售市场的收缩内容。以上分析表明，农业的第六产业化虽然在一定程度上能够促进农业及农村的活性化，但由于国内食品制造业生产总量处于下降状态，因此政策是否具有使日本农业复苏、提高农产品自给率之效果，仍有待今后的持续观察。

表12-4 主要农产品销售路径及食品制造原料购入路径（单位：10亿日元）

【注释】

[1] 暉峻衆三編著『日本資本主義と農業保護政策』，お茶の水書房，1990年，第3页。

[2] 農林水産省『平成15年度食料·農業·農村白書参考統計表』，農林水産省ホームページ。

[3] 对农产品贸易及农业生产产生直接影响的农业补助政策，该种政策被称为“黄箱政策”。黄箱政策之外的农业补助政策被称为“绿箱政策”，指对农产品贸易及农业生产不产生直接影响的农业保护政策。包括农业研究、教育、技术普及、土地改良、农村及农业基础设施建设、国内粮食援助、粮食储备、环境保护等政策，以及与上述相关的政府财政支出，以上均不计入衡量标准。

[4] 原文『月刊地域作り―特集「新しい農業への模索」』，1996年11月第89号，http：//www.chiiki-dukuri-hyakka.or.jp/book/monthly/index.htm。

[5] 原文「第六次産業創造を21世紀農業を花形産業にしよう」。

[6] 原文「第六次産業法」，又称「地域資源を活用した農林水産業者等による新事業の創出等及び地域の農林水産物の利用促進に関する法律」。

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