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三、邮政民营化改革
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作者：吴廷璆等

三、邮政民营化改革

2001年4月小泉纯一郎主政后，再次掀起改革的狂澜。5月7日，小泉在第151次国会上发表施政演说时宣称：基于“没有结构改革就没有日本的再生和发展”的认识，他所领导的政府将以“不怕痛苦，不畏触及既得利益，不为老经验束缚”的“三不”精神，推行“没有禁区的结构改革”，开展一场“新世纪维新”。^[1]

在小泉政府的庞大改革计划中，邮政事业民营化被认为“是明治以来的大改革，是改革的核心”^[2]。为了实现这一改革目标，2005年7至10月，小泉冒着自民党分裂和政府垮台的风险，孤注一掷地解散众议院并重新组织大选，最后迫使国会通过了邮政民营化六法案。

小泉为何以政治生命为赌注推行邮政民营化改革？这一“明治以来的大改革”将对日本经济产生什么影响？下面拟从战后日本邮政事业与政府护航体制关系的角度，对邮政民营化改革的深层动因做一探讨。

（一）政府护航体制下国营邮政事业的基础支撑作用

1968年，日本国民生产总值跃居世界第二位。与此同时，世界范围的日本经济“奇迹”研究热骤然兴起。欧美人士惊异地发现，“日本不是欧美式的自由经济体制，而是巧妙安排的计划经济”^[3]。日本学者也指出，战后日本具有“组织性市场经济”^[4]的特征。一直不愿正面回应这一问题的日本政府后来终于承认，战后以来实行了“官主导经济社会体制”^[5]。

从宏观经济的层面看，1945年战败至1973年发生第一次石油危机的近30年间，物资、资金、技术等供给不足始终是制约日本经济发展的主要矛盾，政府护航即“官主导”体制正是为解决短缺经济的矛盾应运而生的。具体说来，这一体制的建构、运行机制和政策操作有以下特点。

一是政府制定国民经济发展中长期计划，明确发展目标，引导国民投资和消费方向。为此，先后制定实施了“经济自立五年计划”（1956—1960）、“新长期经济计划”（1958—1962）、“国民收入倍增计划”（1961—1970）、“中期经济计划”（1964—1968）、“经济社会发展计划”（1967—1971）、“新经济社会发展计划”（1970—1975）等。当然，中长期社会经济发展计划，不是政府的指令，而是一种展望和诱导。

二是为促进产业结构的升级和优化，政府指定并不断调整产业发展优先顺序，制定重点产业发展计划，并为保障特定重点产业的发展而临时立法。例如，1952年颁布的《产业合理化促进法实行令》（第52号政令）规定44个业种为政府指定的发展重点^[6]，此后直至1964年，通产省每年都公示新的“产业发展优先顺序”；在政府制定的重点产业发展计划中，计划造船计划，第二、三次钢铁业合理化五年计划（1956—1965），第二次煤炭业合理化计划（1955—1959），第一、二、三次电源开发长期计划（1952—1967），第一、二次硫酸铵五年计划（1953—1963），第一、二次石油化学工业企业化计划（1955—1964），第一、二次合成纤维与合成树脂五年计划（1953—1961），第一、二、三次振兴机械工业基本计划（1956—1970），电子工业发展计划（1958—1970）等引人关注；制定煤炭业合理化临时措施法（1955至1962年实施），纤维工业设备临时措施法（1956至1964年实施），振兴机械工业临时措施法（1956至1971年实施），振兴电子工业临时措施法（1957至1971年实施），合成橡胶制造业临时措施法（1957颁布），振兴特定电子工业和特定机械工业临时措施法（1971至1978年实施），则是为了避开反垄断法的限制，使政府对重点产行业发展的政策倾斜有法可依。

三是以国家权力为背景，集中配置有限资源，政府在税收、金融政策上给予重点产业和企业各种优惠。具体说来，在税收政策上，为了给重点发展的产业和企业减负，实行重要进口物产免税制度，石油、煤炭及各种石化产品先后成为主要进口免税对象。重要机械进口免税制度始于1951年，1954年进口免税的机械品种多达361种，1951至1965年海关税收因此减少了692亿日元。为了加快技术更新，大范围实施了企业重要机械设备特别折旧即加速折旧制度，其中最重要的措施是“前三年增加50%折旧的制度”“初年度折旧50%的制度”和“前三年折旧90%的制度”，1950至1965年，政府税收因实行这三项措施减少了1129亿日元。^[7]在金融政策上，开发银行、进出口银行等政府金融机构向民间企业投放的巨额融资意义重大。战后日本煤炭、钢铁、造船、电力、石化、电子、机械制造等支柱产业的形成，无不具有政府资金支持的背景。例如，在“经济起飞”准备期的1950至1954年五年间，日本全国企业设备投资总额2.3万亿日元，其中来自政府的融资为3990亿日元，占企业设备投资总额的15.7%和企业外部筹资的33.5%。^[8]重要的是，政府融资不是水平式投入，而是紧密配合产业发展计划、集中提供给重点产业部门和重点企业的。1951至1953年，在煤炭、钢铁、电力和造船四大产业贷款中，政府资金为2324亿日元，占贷款总额的89%。

四是国家投入巨资改善社会公共基础设施。由于常年战争，战后初期日本的社会基础设施落后，成为制约经济发展的瓶颈。为此，日本政府以全额出资或部分出资的形式，先后组建了国有性质的各种公社、公团、事业团、特殊公司等近百个特殊法人，专门从事铁道、高速公路、港湾、通信、水利、住宅等公共事业的基础建设。庞大的公共建设投资，不仅为战后经济复兴和高速增长创造了必要的社会环境，而且直接拉动了社会需求和消费。

五是以民间重要产业和公共事业为融资对象的财政投融资，是政府护航体制下最强有力的政策工具。财政投融资简称“财投”，亦称“政策金融”。它是“财政机构资金和政府掌握的资金按照一定计划进行的出资和融资”^[9]，是“以财政上形成的资金进行的投资或融资活动”^[10]。其显著特点是，相对于纯粹的财政支付，它是可回收的出资及有息贷款；相对于以资本收益核算为原则的商业银行贷款，它又是把实现某种特定目标放在首位的政策性融资，资本收益只居于次要位置。日本的财政投融资制度于1953年建立，其制度设计原理是：原资来自产业投资特别会计、邮政储蓄、邮政简易生命保险资金、国民养老基金、国家公债和借款等，融资由大藏省资金运用部统筹计划安排，具体业务由开发银行、进出口银行、各种公库等政府金融机构对口执行。1973年以前，年度财政投融资计划由政府决定，无需像国家财政预算那样经过国会批准。政府支配的财政投融资规模相当庞大，上世纪50年代，财投额约为中央财政一般支出的1/3，之后逐年攀升，在达到最高点的1997年，中央财政一般支出为78万亿日元，财投为51万亿日元，财投与中央财政一般支出之比已经达到65:100^[11]，成为了名副其实的政府“第二预算”。

六是国营邮政事业作为政府筹措财政投融资资金的主要渠道，在政府护航型经济体制的构建中处于基础支撑的关键位置。这是因为，在国营邮政开展的三项业务中，除了经营书信、包裹等一般邮递业务外，还开展邮政储蓄和简易保险业务，其吸储的国民存款和保险资金数额巨大，政府财政投融资的一半左右就是由邮政储蓄和邮政简易生命保险资金提供的。因此，国营邮政事业宛如一台庞大的筹款机器和使用方便的“小金库”，它使垄断着这笔资源的日本政府手中握有一把为国民经济“护航”的利器。反过来说，一旦失去这个利器，政府护航体制会变成无源之水，无本之木，从而面临基础塌陷的危险。

（二）护航体制转型与国营邮政行政法人化

进入20世纪80年代，日本经济在经受了70年代两次石油危机考验后，产业结构更趋合理，经济基础愈加稳固。与此同时，经济发展的内外约束条件也在发生逆转性变化。从国内环境看，生产技术水平整体上已经处于世界前列，以往那种通过引进先进生产技术驱动经济跳跃性发展的路径已经变得狭窄；高素质、低工资的人力资源变为日本与欧美发达国家竞争的有力武器，但是随着经济高速增长所带来的高收入和充分就业，低成本的人力资源优势不复存在；长期性社会资金供给不足的状况根本改观，企业的资本构成中，自有资金比率已经由战后初期的40%以下升至60%以上，许多上市公司不仅摆脱了企业发展资金上对银行的依赖，而且产生了闲置资金的使用问题，这意味着原本以供给不足为前提建构的那套行之有效的政府护航型产业、财税、金融体制及其国家行政管理体制，已经不适应新的经济形势，从而显露出“制度疲劳”状态。从国际环境看，英国的撒切尔和美国的里根主政后，高高竖起新自由主义旗帜，刮起了一股经济自由化和私有化的旋风。面对来自美国等国际社会“经济封闭”“政府干预”的批评和“敲打”，急欲树立先进国形象的日本必须做出回应。

政府护航型体制的改革于1980年拉开序幕，当时铃木善幸首相决心以政治生命为赌注推行行政和财政改革，为此成立了第二届临时行政调查会，其专项任务是提出可行性改革方案。1982年中曾根康弘主政后，强力推进经济国际化和经济自由化，并于80年代中期完成了日本电信电话、日本烟草专卖和日本国营铁道等“三公社”的民营化转制。

80年代以前，日本中央政府管辖的国有企业，分为纯粹行政事业性企业和公共性企业两类。纯粹行政事业性企业特指造币局、印刷局、国有林野和邮政，俗称“四现业”。“四现业”属于行政组织的一部分，分别由大藏省、农林省和邮政省直接管理，不具有独立法人资格，其管理体制是，领导由上级委派，员工适用于《国家公务员法》。公共性企业是根据专项立法建立的特殊法人，一般由政府全额出资，享有较多的经营自主权，其经营范围涉及金融、保险、邮电通讯、交通、公共福利、社会服务等广泛领域。截至1975年，此类特殊法人共有114个，其中包括3公社、16公团、20事业团、10公库、5银行和金库、1营团、12特殊公司、47其他法人。因此，国铁等“三公社”的民营化，只是撼动了旧体制的一角，体制改革的深化依然任重道远。

进入90年代后，泡沫经济崩溃，经济发展乏力。为了打破沉闷的局面，桥本龙太郎于1996年1月上台后打出了“变革”与“创造”的旗帜，年末再次组阁时合盘推出了财政改革、金融改革、经济结构改革、社会保障改革、行政改革和教育改革等“六大改革”方案，旨在通过改革，使日本成为“自由的市场”“透明而公正的市场”和“国际性市场”，使日本政府成为廉价和高效的政府。

这一轮改革对旧体制产生了深刻的冲击。迄2001年，除了“金融大爆炸”引起的金融机构大重组外，其重要成果还包括：中央政府由原来的1府21省厅，大幅度精简为1府12省厅；在财政投融资制度的改革中，大蔵省资金运用部被废除；引入独立行政法人制度，颁布实施新的《国营企业及特定独立行政法人劳动关系法》，决定邮政等“四现业”尽快与行政机构脱钩，成为特定独立行政法人。

日本的现代邮政事业于1871年起步后，130年来始终由国家垄断，行政管理体制上历经民部省驿递司时期（1871—1885）、递信省时期（1885—1949）和邮政省（1949—2001）时期。2001年中央机构调整时，邮政省和自治省被并入总务省，原邮政省事务划归总务省下新设立的邮政事业厅。

2003年4月，特定独立行政法人日本邮政公社宣告成立。依据《日本邮政公社法》《邮政储蓄法》和《简易保险法》等法律规定，日本邮政公社作为最大的国有国营企业，业务范围横跨邮政、储蓄和简易生命保险三大领域，法人的经营自主权也有所扩大。

（三）国营日本邮政公社的制度性痼疾

从表面上看，日本邮政公社的成立，可谓迈出了政企分开的一步。但在实际上，这一步只是撕开了旧管理体制的一道裂缝，而未改变旧体制的本质。这是因为，在公社负责人由政府任命、公社职工身份为国家公务员、公社事业发展计划由政府批准、公社经营享有政府特殊优惠政策等核心权益问题上，依旧是新瓶装旧药，痼疾依旧，这些问题具体体现在以下方面。

其一，邮政公社是国家政策保护的“圣域”。作为特定独立行政法人，邮政公社的国有国营地位及其职工的权益有法律保障，经营上则依然具有“旱涝保收”性质。

互联网时代电子邮件的普及，使日本的信件邮递业务受到巨大冲击。1993年邮递业务首次出现赤字，之后赤字经营几乎成为常态。从2002年起，邮递收入开始以年均2%—3%的速度递减。2005年3月，全国24678个邮政局中多数处于经营亏损状态。然而，邮政公社是国有国营的企业，邮递业务的经营亏损可以用其他邮政事业的收入填补；邮政职工受国家公务员法保护，其工作权和基本薪酬稳定，邮政公社是不可以经营困难等理由自主裁员的。这种僵化的体制，导致了邮政业务递减而人员编制不变的低效运营状态。

在纳税上，原本享受的特殊待遇并无多大改变。如表所示，与普通民间企业相比，邮政公社虽然也缴纳消费税和汽车税，但不缴纳法人税、居民税、事业税、登记税和印花税，医院、研修设施等固定资产免税，其他固定资产也只是缴纳半额地方税。邮政储蓄因为有政府提供信用担保，所以不必像普通商业金融机构那样上缴存款准备金。2003年，邮政公社因上述政策特惠被免除税金11137亿日元。这笔免交的税金，实际上是一种变相的“看不见的财政补贴”。

其二，邮政公社“与民争利”导致了市场经济扭曲。在邮递业务上，公社成立前，邮政省既是邮政事业的监督管理者（裁判员），也是邮递业务的直接实施者（运动员）。按照当时的法律，书信邮递属于国家垄断的特殊业务，只能由邮政省管辖的邮局经营，民间企业不得参与。2002年颁布新的《邮政公社法》和《信函投递法》后，打破了政府对普通信函投递业务的垄断，但同时对民间企业设置了很高的准入门槛，即民间企业开展普通信函投递业务的前提条件是：必须拥有可以提供平信及明信片投递服务的公司，必须在全国设置10万个以上的信箱，且信箱的开启每周须在六天以上。再者，依据《邮政法》和《信函投递法》，日本邮政公社的邮政车辆可以在许多区域畅通无阻，而普通民间快递企业却要受“货物汽车运送事业法”限制。更为重要的一个变化是，在民间快递业取得普通信函投递权的同时，国营邮政公社也获得了向普通信函投递以外的领域扩展业务的自由，结果导致物流业竞争更趋激烈。例如，日本邮政公社与劳森便利店合作开拓冷藏品邮递和定时邮递两项业务后，严重挤压了大和运输等民间企业的活动空间。2004年，邮政物流系统承接的信函和包裹总计250.4亿件，而著名的物流企业“大和运输”的配送交易量仅为10.6亿件。为此，大和运输公司曾以日本邮政公社触犯反垄断法和“压制民间企业”为由提出了诉讼。

表7-4 日本邮政公社税制上享受的优惠^[12]

表7-5 2003年度日本邮政公社享受的特惠利益②

在邮政储蓄业务上，挤压商业金融的状况没有发生根本改变。日本向为个人储蓄率很高的国家，个人储蓄占城市银行储蓄的55%，占地方银行和信用公库的66.7%。邮政储蓄的99.6%来自个人存款，这主要得益于政府担保的信誉和遍布全国的营业网点。上世纪90年代泡沫经济崩溃后，随着北海道拓殖银行、日本长期信用银行等一大批金融机构的倒闭，为了规避与日俱增的信用风险，个人储户纷纷将存款从普通商业银行转入有政府背景的邮政储蓄，致使邮政储蓄空前膨胀。2000年总额达到250万亿日元。其后，随着不良债权的清理和金融秩序整顿初见成效，个人储蓄开始向普通商业银行还流，但2003年成立邮政公社时，邮政储蓄余额仍然超过四大商业银行的储蓄总额，是无可争议的日本第一大吸储银行。2004年度，邮政储蓄业务部门总资产高达264.9万亿日元，经营利润1.2万亿日元，一度超过民营企业盈利最多的丰田公司。

表7-6 日本邮政储蓄种类及储蓄额的变化^[13]（单位：万亿日元）

在邮政简易保险上，同样形成了对民间保险业的挤压。依据保险法规定，民间生命保险公司必须参加生命保险契约者保护机构，灾害保险公司必须参加损害保险契约者保护机构，为此必须缴纳相关保险费。相比之下，邮政简易保险作为政府直接管理的公共事业，不仅具有保险额度小、手续简便、以邮局为依托的便民服务网点多等特点，而且不必缴纳相关的保险费，因此一直保持了庞大的营业规模。2001年，邮政简易保险余额达到202万亿日元高点，之后受改制等影响，2004年降至178万亿日元，在日本个人全部保险契约中，邮政简易保险契约占37.6%，民间生命保险占53.7%。同年，日本邮政公社简易保险总资产为121.3万亿日元，超过日本生命、第一生命、住友生命、明治安田等四大民间生命保险公司的资产总和，其日本第一大保险公司的地位无可撼动。对此，生命保险协会、日本损害保险协会猛烈抨击简易生命保险严重冲击了民间保险市场，强烈呼吁改革。

表7-7 日本邮政简易生命保险余额的变动^[14]（单位：万亿日元）

其三，邮政公社依然发挥着资金上为政府输血的功能。2001年的中央机构改革撤销了邮政省及大蔵省资金运用部以后，政府各类特殊法人运营资金的筹措，由原来的资金运用部计划调配，改为总务省发行财政投融资国债解决。因此，从理论上讲，2003年日本邮政公社成立后，按照独立核算原则，已经可以自主决定邮政储蓄和简易保险资金的用途。但在总务省邮政厅的管辖下，公社的自主经营是不现实的。2003年度邮政公社的邮政储蓄和简易保险资金额为349.2万亿日元，其中82%即287.7万亿日元用在了购买国债、财政投融资、地方债及借款上。另据统计，2004年度末，日本的国家债务（包括财政投资债）和地方债务升至719万亿日元，其中44%即316万亿日元来自邮政储蓄和简易保险。这意味着，只要邮政公社的体制不变，日本政府就可以继续控制邮政储蓄和简易保险资金，并利用这一巨大资源干预国民经济，护航体制也将在此资源的滋育下继续温存。

表7-8 2003年度邮政储蓄和简易保险资金的主要用途^[15]（单位：万亿日元）

战后日本政府护航体制的构建源于两个前提：一是对战前经济发展模式的反思，由此形成的理念是承认市场经济的自由和效率，但自由不等于放任，国家要对市场进行必要干预；二是战后经济发展长期性资金和技术供给短缺的约束条件，要打破约束，政府必须有所作为，并掌握可以作为的资源。战后日本经济高速发展的实践表明，护航体制适应了时代要求，发挥了应予肯定的重要作用。但是，当日本跃升为世界经济大国、供给不足的短缺经济发生根本改变后，旨在应对短缺经济矛盾设计的护航体制便暴露出其高成本、低效率的弊端。为了减轻国家、实际上也是国民的负担，充分释放市场的活力，必须与时俱进，改变护航体制。邮政事业民营化作为国家治理的一项重要举措，其深远意义在于釜底抽薪，彻底切断政府干预国民经济的主要资金来源，使护航体制失去基础，进而使护航体制之树的繁枝茂叶萎缩枯干。

公平和效率是人类社会发展的一对孪生子，厚此薄彼，过犹不及。2007年10月1日，日本邮政公社解散，代之成立政府全资的日本邮政公司及其旗下的邮便局（窗口服务网）、邮便事业、邮政储蓄银行、简易生命保险四家100%控股的股份公司，同时规定邮政储蓄和邮政生命保险两家公司10年后要完成向“纯粹”民营公司的转型。邮政事业届时能否真正实现“转型”姑且不论，对日本来说，今后必须面对的新课题是，改变护航体制并放弃了手中巨大资源的政府，应该怎样和凭借什么有效地监管“任性”的市场。^[16]

注释

[1]小泉纯一郎：《第151次国会小泉内阁总理大臣执政理念演说》，[EB/OL].2001-5-7。

[2]泷川好夫：《邮政民营化的金融社会学》，日本评论社，2006年，第7页。

[3]高桥龟吉：《战后日本经济跃进的根本原因》，辽宁人民出版社，1984年，第8页。

[4]樋渡展洋：《战后日本的市场与政治》，东京大学出版会，1991年，第11页。

[5]日本首相官邸：《日本经济的进路与战略——迈向新创造与成长之路》，[EB/OL].2007-1-25。

[6]稻村香一郎、安间昭雄：《税务折旧便览》，税务经理协会，1959年，第95—97页。

[7]鹤田俊正：《战后日本的产业政策》，日本经济新闻社，1984年，第60页。

[8]经济审议厅：《经济白皮书》，经济统计协会，1953年，第141页。《经济白皮书》，至诚堂，1955年，第167页。

[9]远藤湘吉：《财政投融资》，岩波书店，1974年，第2页。

[10]大内兵卫、内藤胜：《日本财政图说》，岩波书店，1965年，第116页。

[11]三和良一、原朗：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第34页。

[12]②全国银行协会金融调查部：《从2003年度日本邮政公社决算看邮便存款的“看不见的国民负担”》，《金融》，2004年，第7页。

[13]日本邮政公社：《日本邮政公社事业报告书》，2004-2006年。

[14]日本邮政公社：《日本邮政公社事业报告书》，2005年。

[15]《邮政民营化——从基础看邮政民营化》，《读卖新闻》，2004年11月5日。

[16]《原文刊于《现代日本经济》2015年第4期。

三、邮政民营化改革

三、邮政民营化改革