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一、海运振兴政策
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作者：吴廷璆等

一、海运振兴政策

1868年日本发生明治维新前后，欧美强国的蒸汽轮船已游弋于世界各地，而日本海运业却还停留在风帆摇橹时代。因此，当列强于1854年迫使日本打开国门、继而签订通商航海条约后，不仅掌握了日本对外贸易的海上国际商路，而且夺取了其国内主要海上航路的经营权，从而在获取现地投资生产利润的同时，垄断了日本商品国际国内流通环节所产生的巨大利润。

然而20年后，日本民族海运业异军突起，不仅夺回了国内主要海上航线的经营权，而且买断了外资开办的国际海上航线经营权，在世界性市场竞争的海上物流领域取得了主动地位。

近代日本海运业发展何以如此迅速？要解开这一谜团，不能不从当时国家推行的海运振兴政策说起。

（一）亟待解决的海运问题

“资产阶级社会的真实任务是建立世界市场（至少一个轮廓）和以这种市场为基础的生产。”^[1]日本开国后，欧美商船纷至沓来，日甚一日地将工业品连同近代文明一起倾销日本，急剧地侵蚀瓦解着日本经济和社会。具体说来，欧美商人利用不平等条约，以雄厚的资本为后盾，把持日本的对外贸易权，在日本各开放港居留地上办商馆，推销商品，并掠取资源。强大的外国商船队频繁往来于日本沿海，与居留地上的外商结为一体，构成所谓“居留地贸易体系”。特别是1870年美国太平洋邮船公司开设横滨至上海支线后，完全压倒了日本传统海运业，使日本对外贸易形势更为不利。据统计，自1869年（明治二年）起，日本对外贸易连年入超，到1874年止，入超总额已多达5075万日元。^[2]在1874年进出口贸易总额中，外商经办的比重竟占99.56%。^[3]这种状况不仅直接打击了日本的传统产业，而且导致物价连年上涨，金银币大量外流。

为了改变这一状况，明治政府成立伊始，便提出“殖产兴业”“富国强兵”口号，旨在加快发展国内产业，自强图存。但是，当时的经济基础薄弱，从海运业看，直到开国前，海运还完全依赖远落后于时代的和式风帆船。到明治政府成立后收缴各藩轮船时，全国不过有35艘轮船，15468吨，11艘洋式风帆船，2457吨。^[4]这便是明治初年日本从事近代海运业的微薄家底。

明治初年，为了发展海运业，新政府采取了以下措施。

一是颁布有关法令，鼓励私人海运业。1869年2月，明治政府宣布，“今后直至百姓町人，皆准持有洋式风帆蒸汽船。”^[5]次年3月，又颁布《邮政商船规则》，宣称“给持有洋式轮船者优厚照顾”^[6]。

二是成立海运业管理机构。1868年1月，政府设立国内事务科（后改为国内事务局），负责京畿事务和“各地水陆运输”；同年闰4月，又在会计官下设立驿递司，负责水陆运输；1869年7月后，该机构两次归民部省管辖，又两次转归大藏省所属（即大藏省通商司及后来的驿递司）。及至1874午1月内务省建立后，驿递司由大藏省转入内务省，并改称驿递局，除负责水陆运输外，还掌管国内外邮便、国内商船等业务。

三是直接创办半官半民的海运公司。1870年1月，明治政府联合三井及大阪、东京商人，在通商司管辖下，建立“漕运公司”，包括2艘政府下放船在内，该公司共有轮船13艘，开辟东京到大阪每月三次的定期航线，因轮船破旧，经营不善，不到一年，便损失12万日元，次年遂告解散。1872年8月，明治政府两次联合三井、鸿池等富豪，新建半官半民的“日本邮政轮船公司”，将废藩置县后收缴的16艘轮船，以25万日元、15年还清为条件交给该公司使用，并发给该公司每年60万日元补助金；此外，还给予该公司承担全国贡米运输、邮便传送等专利。在政府的保护参与下，该公司开辟了东京、大阪、函馆、石卷等航线。结果也因经营不利等原因，发展前途暗淡。

可见，明治初年对海运业的管理和扶持，临时对策色彩浓厚，振兴海运业还必须有更加长远的战略考虑和更大力度的支持措施。

（二）近代海运政策的制定

1873年10月，岩仓使节团结束了对欧美十二国的考察访问返回日本，由此，明治初年的改革进入一个新阶段，也给海运业的发展带来了决定性转机。

出访前的明治政府，虽有学西方，走资本主义道路的愿望和要求，但因种种原因，对“内政如何改革，法律如何制定，政务施行何种方略，外交以何为标准……”等一系列重大问题，尚缺乏理论认识和实践经验，因而不可能有完整的发展规划，在政策的制定上难免是“分散的、随机性的”。^[7]而出访后以大久保为首的明治政府，已在实地考察研究西方资本主义制度的基础上，形成了全面改造和建设日本的总体设想，确立了产业与商贸发展并重的思想，把殖产兴业扩大到农业、轻工业、商业、外贸等广泛领域，旨在使各产业互相促进，协调发展，并采取“已建成者保护之，尚未就绪者诱导之”^[8]等劝导保护私人资本的措施。

殖产兴业的全面展开，必然对海运业提出更高的要求。这一点在岩仓使节团访问欧美时，有了更为深刻的认识。在美国，使节团考察了北美的湖河运输业，对美国内陆水运盛况感叹不已，认为像日本这样的“环海之邦”，“适合运河漕舟”。^[9]在英国，使节团先后参观访问了许多港口、码头设施、造船厂，研究了英国航海法，额受教益和启发。使节团副使大久保利通回国不久，在呈送政府的建议书中说：英国那样的“小国”之所以能够称雄世界，除其工业发达外，“据环球漕运之利”，也是振兴工商业，使国家臻于强盛的重要原因。英国海运业的发达，除其“占岛屿之地，得港湾之便”外，还因其“奋然制定前古殊有之航海法”，以便“增加其国船舶数量，使国民熟练航海之术”；“杜绝外国产品滥入，保护国内工业而使之昌盛”。大久保认为，日本的“地形与天然之利与英国类似”，应当以英国为“规范”，充分利用自然优势、大力扶植发展海运业。^[10]当时掌管财政大权的大藏卿大隈重信则在批判总结前期交通建设经验教训的基础上，明确提出优先发展海运业的主张。1875年1月，大隈在提交给政府的建议书（即所谓“二议五策”）中指出，岛国日本“天意殆在专以此资助海上运漕交通而立其国”。发展铁路运输业，耗资费力，急难见效，同发展海运业相比“难易悬绝”，因此“首先依天然之地形，收运漕交通之便益，实为我国先行之要务”。^[11]这表明，在优先发展海运业上，明治政府的主要决策者已达成了共识。

1875年，日本政府以琉球漂流民被台湾土著杀害为借口，悍然出兵侵略台湾。事前，明治政府本打算雇用美国太平洋邮船公司担任军事运输，但美国政府基于某种原因，宣布局外中立，太平洋邮船公司拒绝受雇，英国也从维护在华利益考虑表示了同样的立场。缺乏思想准备的明治政府只好采取紧急措施，拨出150多万日元巨款，从国外购入13艘轮船，以解燃眉之急。这就更加触发了明治政府发展海运业的迫切感，并把研究制定近代海运政策提到议事日程上来。1875年5月，内务卿大久保利通向政府递交了《关于商船掌管之议》建议书，就今后应如何掌管商船事务，如何发展海运问题，全面阐述了自己的战略设想，这是确定日本近代海运政策的—个纲领性文件。大久保提出了“海运三策”供政府参考，其要点是：（一）民间自由经营海运业；（二）政府监督保护下的民有民营海运业；（三）政府直接经营海运业。^[12]大久保认为，采用第一种方案，必须着手制定各种规则条例，对船主和海员进行整顿，实行起来很困难。如果采用第二种方案，则应由政府设专职官员统辖全国商船，鼓励私人合办海运公司。为解决与美国太平洋邮船公司竞争造成的损失，政府应采取特别补助措施，将大藏省所属船舶及下放给邮政轮船公司的船舶全部收回，无偿处理给新设公司，并给予补助金。同时规定私人公司有接受政府监督检查的义务，保证政府随时调用。大久保认为，这种方法，明确划分了政府和私人事业的区别，虽不由政府经营，实际效果“恰与政府专门掌管一样”^[13]。如果采用第三种方案，可以凭借政府的力量买下美国太平洋邮船公司横滨至上海支线的船舶，扫除日本近海的障碍，但这需要政府拿出百万日元以上巨额资金，并且官办事业容易产生冗费，挫伤民营海运业的积极性，从大局着眼，不利于国家发展。显然，大久保倾向第二种方案。

同年7月，明治政府决定采取第二种方案，确定了在政府监督保护下民有民营的海运政策。

（三）海运政策的实施特点

根据1875年7月29日内务卿大久保利通向政府递交的《关于商船掌管实际着手方法之议》及明治政府颁布的相关文件、命令，参照有关史实，海运政策的实施有以下要点。

一是精心挑选扶植保护对象。当时日本海运界多系零散经营的小船主、小水运公司，规模较大的海运公司只有两家，一为官民合办的日本邮政轮船公司，一为土佐商人岩崎弥太朗私营的三菱公同。明治政府选择了后者。

三菱公司创立者岩崎弥太郎，生于土佐藩破落武士之家，早年在土佐藩改革家吉田东洋麾下任职，二次到长崎，一次去大阪，为土佐藩开成馆货殖局在两地开设的商馆效力，积累了不少“洋务”经验。1870年版籍奉还后，大阪土佐商社与藩分离，先后改称土佐开成社、九十九商会、三川商会。岩崎弥太朗继续作为藩代表实际操控该商会，后陆续买下商会财产，将商会改名为三菱公司，全力经营海运业，并在与日本邮政轮船公司竞争中，逐渐取得优势地位。

明治政府选择三菱为扶植保护对象，是在总结吸取以往开展海运业的教训，并对日本邮政轮船公司与三菱公司进行一番比较后决定的。政府认为，“以前靠政府劝谕诱导建立之公司，皆过分依赖政府，无自力更生之志，终未见成果”，而“通观其他一般经营轮船业者，亦难找出有能力坚持此业、较有经验、可独立承担此业者”。^[14]相比之下，三菱公司组织严密，制度健全，虽“未特别依赖政府劝谕诱导，未曾依赖政府，全然独立经营”，其事业却已呈“效验”。特别是在日本侵台期间，该公司积极应征，对政府托管的13艘轮船，“使用上大尽其力”。^[15]因此，三菱深得大久保利通、大隈重信和驿递局长前岛密等人赏识，他们所需要的正是岩崎弥太郎这样的“士魂商才”人物。

二是全方位扶植保护措施。其方法和手段包括：政府无偿下放船只，发给补助金，无息或低息贷款，廉价处理实物，颁布有关法令等。

例如，1875年9月15日，明治政府将侵台时购入的13艘轮船及所属器械，连同政府用32.5万日元收购的原日本邮政轮船公司18艘轮船，全部无偿交付三菱使用（后批准三菱申请，允许三菱交付120万日元后，船只归其所有）。从该年起，政府发给三菱每年25万日元补助金共15年。1875年9月，明治政府以年息2分、15年还清的条件，向三菱贷款81万日元，供其收买美国太平洋邮船公司横滨至上海支线上的船只及物资。1876年西南战争期间，明治政府以年息5分、14年还清的条件，向担任运输任务的三菱公司贷款70万日元，使三菱再购新船10艘。据载，截止1882年，前后八年时间里，明治政府向三菱公司下放的船只折价达190万日元，补助金294万日元，各种贷款342万日元，共826万日元。^[16]

最典型的扶植保护私人海运业的法令，是1875年9月15日和1876年9月15日明治政府下达给三菱公司的“第一命令书”和“第二命令书”。其中明文规定了三菱享有使用政府下放船只、接受政府贷款和补助金、开设某某航线等各种特权，保证了三菱在日本海运业中的垄断地位。对比，岩崎弥太郎曾直言不讳地宣称：“政府现已将收复内外航权之重任委托于我、我非昔日之我，公司亦非昔日之公司。”^[17]又如，1876年，当三菱与英国PO轮船公司展开竞争，处于危机之时，明治政府颁布《搭乘外国轮船规则》，严格使用外国轮船的批准手续，并征收手续费；同时提供贷款支持三菱开办货物汇兑金融业务，人为地扭转了双方的竞争态势，使以前同PO公司开展业务的货主，纷纷改弦更张，投向三菱公司。

三是监督检查，规定义务。这一点在大久保有关海运问题的几个意见书中均有明载，特别是在《商船掌管实际着手办法之议》第五条意见中，指令驿递寮（后改为局）设置商器科，专门负责制定有关商船的规则条例，办理有关业务，监督检查私人海运公司的船只、船械、财务等。下面根据“第一命令书”和“第二命令书”的有关条款，以窥一斑。

关于下放船舶的使用：如事先未申明理由，不得转卖、典当和拆毁（“第一命令书”第一条）；必须及时维修船只，保持清洁，接受致府主管部门检查及有关指令（“第一命令书”第四条）；如经营不善，有损国家的利益，政府有权收回下放船只（“第一命令书”第十四条）。

关于补助金：不得以补助金为抵押向他人借款（“第一命令书”第一条）；补助金专款专用（“第二命令书”第三条）；如经营不善，有损国家利益，政府有权停发补助金（“第一命令书”第十四条）。

关于财务：要精简财务，减省冗费，每月做出月报表，交政府主管部门检查（“第一命令书”第七条）。

关于业务范围：不得以三菱公司名义经营海运以外的事业（“第一命令书”第十二条）。

关于义务：为培养海员，三菱公司应承办商船学校及水手、火夫经办所（“第一命令书”第十一条）；不论政府何时征用，须无条件地尽所有船只应征（“第一命令书”第十三条）。

上述特点表明，明治政府在实施海运政策时，是从国家整体利益考虑的，即认为私人海运业的发展，也就是国家海运业的发展，体现了国家权力和私人资本的紧密结合，并以“护身符”与“紧箍咒”并用的两手策略，对海运业“放”而不弃，旨在夺回国家的海运权，开辟国内外市场，战时承担军事运输，适应“兵商两事”“富国强兵”的需要。^[18]

（四）海运政策的实效及其影响

明治前期实施的扶植保护私人海运业政策，很快便收到实效，其例证如下。

一是收复了日本近海航权。大久保在“海运三策”中指出美国太平洋邮船公司日本至上海航线对日本造成的危害，决意拔掉这颗压制日本海运业发展的钉子。1875年1月，三菱公司在政府授意下，开辟日本至上海航线，在与美国太平洋邮船公司针锋相对展开的竞争中，忍受每月3万日元的亏损，最后借助政府提供的贷款，一举买下美国太平洋邮船公司日本至上海支线上的4艘轮船及所属财产。随后，三菱公司又与英国PO公司展开竞争。当时的三菱资本弱小，且在与美国太平洋邮船公司的竞争中负债累累有伤元气，竞争中显得力不能支。也是因为政府采取干预措施后才使形势逆转，最后将PO公司赶出日本近海。毫无疑问，三菱与美、英轮船公司争夺近海航权的斗争，实质上是日本政府与列强争夺航权的斗争，没有国家权力干预，三菱在竞争中取胜是不可思议的。近海航权的收复，成为日本在不平等条约束缚下，逐步夺回国家主权的先声，有着深远意义和影响。

二是海运政策的实施，完全适应了明治政府维护国内安全并向海外扩张的政治需要。如前所述，明治政府制定海运政策时，已把私人海运业为国家急需服务摆在特殊位置，并载入契约。这一预想完全得到了实现。在明治初期的几次平定土族叛乱中，几乎每次都有三菱的后勤协助。1874年镇压佐贺江藤新平叛乱、1875至1876年镇压荻之乱时，是三菱派船担任政府军事运输。1877年，西南战争爆发，三菱公司坚决站在政府一边，不遗余力地承担政府的军运任务，保证了平叛的胜利。在这次战役中，三菱公司共动用船只40余艘，运送兵员5.8万人，以及大量军用物资。^[19]再从明治初年的几次对外扩张行动看。1874年日本出兵侵台期间，三菱公司先后运送5600人次和3个营、44614包米谷及其他武器物资。^[20]在1875年“江华岛事件”和1882年朝鲜壬午事变时，也是三菱派船为政府运送军队和弹药。

三是海运政策的实施对海运业及国民经济的发展起到了重要作用。1875年到1887年13年间，国产洋式轮、帆船500余艘，总吨位5.26万余吨，超过同期进口总量的83艘3.1万吨。洋式轮、帆船的年存量，也从1870年的46艘17952吨，增加到1887年的1284艘133274吨。不到20年时间，运输能力增长7倍多。^[21]船舶量的增长，为扩大和增辟国内外航线提供了可能。至1885年，三菱公司已开辟远至中国上海、朝鲜釜山、俄国海参威等七条国际航线，以及通达日本各地的18条国内航线。^[22]同期，海港设施及灯塔等建设也有了长足进步。

海运业的壮大直接或间接地牵动了其他产业的发展。比如，为解决造船及船用材料，促进了造船业、金属矿业及冶炼业的发展；为解决船舶用煤，促进了煤矿的开采；为扩大货源，增加运输量，又促进了仓储业及金融、保险业的发展。

海运业的发展对于改变对外贸易收支状况也有重要影响。从1882年起，外贸由以前的连年入超，转为连年出超，到1887年止，累计出超额达5289万元。^[23]尤为重要的是，在对外贸易中，日商经办额比重，已由1874年的0.44%增至1886年的10.58%。^[24]仅就该比重的变动率而言，日商经办的贸易额在12年间增长了24倍。外贸形势的变化与直接贸易额的增长，固然与商品经济的发展及明治政府的财政、外贸政策密切相关，但与海运业的作用是不可分的，两者间具有互相促进的内在联系。

海运业是明治前期政府将官办企业和物资处理给私人经营的先例之一，其扶植私人资本政策的成功试验，对1881年后明治政府全面实行官办企业私营政策，无疑具有不可忽视的影响。而以官办企业处理为标志的殖产兴业政策的重大转变，无疑又为近代日本第一次产业发展热潮的到来提供了催化剂。^[25]

注释

[1]《马克思恩格斯全集》第348页。

[2]史密斯：《明治维新与工业发展》，东大出版会，1971年，第50页。

[3]大久保利谦编：《近代史史料》，吉川弘文馆，1980年，第25页。

[4]丰田武、儿玉幸多编：《交通史》（体系日本史丛书24），山川出版社，1980年，第481页。

[5]丰田武、儿玉幸多编：《交通史》（体系日本史丛书24），山川出版社，1980年，第479—480页。

[6]丰田武、儿玉幸多编：《交通史》（体系日本史丛书24），第484页。

[7]藤村通等：《近代日本经济史》，中央大学出版部，1983年版第80页。

[8]日本史籍协会编印：《大久保利通文书》5，1928年，第563页。

[9]久米邦武：《美欧回览实记》第1卷，岩波书店1978年，第276页。

[10]日本史籍协会编印：《大久保利通文书》5，1928年，第593—565页。

[11]早稻田大学编印：《大隈文书》1960年，第111页。

[12]《大久保利通文书》6，第354—355页。

[13]《大久保利通文书》6，第358页。

[14]《大久保利通文书》6，第383页。

[15]《大久保利通文书》6，第384页。

[16]住田正一编：《海事史料丛书》20，成文堂，1944年，第264—296页。原文总计数字为925.674万元，疑有误。

[17]岩崎家传记刊行会：《岩崎弥太郎》下，东京大学出版会，1980年，第169页。

[18]旗手勋：《日本的财阀与三菱》，乐游书店，1978年，第22—23页。

[19]柴垣和夫：《三井和三菱.日本资本主义与财阀》，上海译文出版社，1978年，第22页。

[20]柴垣和夫：《三井和三菱.日本资本主义与财阀》，第20页。

[21]丰田武、儿玉幸多编：《交通史》（体系日本史丛书24），山川出版社，1980年，第481页。

[22]岩崎家传记刊行会：《岩崎弥太郎》上，第148—153页。

[23]国家学会编：《明治宪政经济史论》，宗高书房，1974年，第363页。

[24]大久保利谦编：《近代史料》，吉川弘文馆，1980年，第25页。

[25]本文刊于《日本研究》1986年第4期，本处有删节。

一、海运振兴政策

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