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三、国立大学改革与内部治理
- 三、国立大学改革与内部治理
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作者：吴廷璆等

三、国立大学改革与内部治理

伴随着全球化、信息化潮流的激烈冲击，人类社会经济环境和生活方式迎来巨大调整。中国、东南亚等发展中国家的强劲崛起，正在改变着世界政治经济格局，欧美等西方发达国家长期主宰世界发展方向的工业化模式正在被打破，新兴经济体日益成为驱动全球经济增长和社会进步的重要力量。为确保在全球竞争中的优势地位和发展潜力，各国政府不断调整国家发展战略，积极探求创新发展动力，以适应飞速变化的世界竞争形势。

大学作为现代人才培养和社会科学文化发展的重要基地，必将在全球化和信息化进程中扮演创新驱动的生力军和主导力量。重新定位大学发展的社会使命，加快大学改革步伐，积极调整大学的组织结构和管理体制，增强对大学和科研机构的政策支持，建立科学管理和高效运行的大学治理机制，将成为国家制定大学发展战略的重要内容。

1.国立大学改革理论与研究视角

一个国家和民族的发展根本在于创新，大学是技术创新、知识创新、文化创新、人才创新的最主要培养基地和创发基地。工业化时代的创新载体主要集中于知识和技术，是一种硬技术的创新，适应工业化时代的客观要求，知识的积累和技术创新是大学的根本使命。今天，在人类社会进入全球化、信息化为基础的多元化、大数据时代以后，软技术、软环境的创新价值日益凸显。因此，大学不仅要继续承担知识积累、技术创造等传统机能，而且必须进一步发挥大学天然具备的知识融合机能、思维交汇机能、创新驱动机能，通过跨越知识门界、技术领域、文化视域、逻辑空间的组织调整和机能再造，实现全球化、信息化、多元化背景下的信息交流、技术融合和思维创新，以真正培养出适应未来社会发展的新时代精英人才。

对于大学来说，其基本使命是教育和研究。基于世界各国大学的发展历史和治理理念，不同大学的内部机构设置既有诸多相似之处，又有许多特色和差异，而且伴随着全球化、信息化等社会经济形势变化，大学内部的机构设置正在不断调整。大学内部的机构设置，既要考虑大学自治的使命定位，又要考虑现实社会发展需要。一所大学要保持旺盛的生命力和发展潜力，就必须时刻准确把握时代脉搏，紧跟时代步伐，不断调整自身的知识结构、组织结构、人才结构和管理结构，以更好地适应社会发展变化和现实客观需要。

（一）全球性大学内部机构设置的改革潮流

大学制度起源于中世纪的欧洲，并逐渐扩展到全球性制度体系。各国大学形态虽然各具特色，但对于那些学术性事务，则普遍是由教授组织来决定的。从大学管理的发展历程看，其内部管理模式主要经历了五个发展阶段：即自发教学团体阶段、教师学生行会阶段、学院成形阶段、科研教学并重的象牙塔阶段、社会服务多功能阶段。现行各国大学的内部组织结构和治理机制是伴随着每所大学自身的发展特点和社会需要而逐步建立和完善的。马丁·特罗认为，高等教育的入学率一旦超过50%，则高等教育进入普遍服务阶段，此时则强烈要求学士课程教育的质量保证。

自20世纪80年代以来，发达国家由于受经济社会变化和财政紧张等因素影响，新自由主义思想开始盛行，主张通过市场方式配置公共资源和提供公共服务。在大学管理方面，新公共管理运动强调应用现代企业治理理念和手段介入政府与大学之间的关系。尽管各国大学政策内容和进度不尽相同，但是在全球大学治理方面，“政府财政窘迫”“政府干预减少”“大学自治权扩大”“新型组织模式诞生”“机关机能分化”等成为世界大学治理的共同趋势。进入21世纪以后，迫于全球化、信息化的时代发展需要和国际竞争的不断加剧，各国政府和大学自身都在积极探寻大学改革之路。目前，扩大大学自主权，改革大学现行运行机制，调整内部治理结构和管理体制成为大学改革的最主要议题。

伯顿·克拉克通过分析政府、市场与学术权威之间的博弈关系，提出的“三角协调模型”理论被称为高等教育治理分析框架的雏形^[1]。在此基础上年鲍尔和贝瑞特·阿斯克林提出了“权威-目的两分法”，并基于此框架提出了四种理想高等教育治理模式，即洪堡模式、纽曼的自由主义模式、贝纳的社会主义模式、市场模式^[2]。金子元久认为：“无论何种类型的大学制度，在新的社会经济环境变化过程中，都在摸索新的改革方向。而其中，政府管理的间接化、政府社会管理机制的调整和大学经营机能强化等构成大学改革的共同倾向。”^[3]

美国的大学一般设立有全体教师组成的大学评议会。关于课程设置、学位、人事等相关事项，经过理事会进行权力委任，实质决策大多由大学评议会下设置的各委员会决定。英国在实施《1992年继续教育和高等教育法》之后，许多专业技术学院也获得了独立颁发学位的大学资格。在1992年以前，大学运营由地方政府、产业界、毕业生代表等组成的理事会（Council）决定。学术等事务则由教师组成的评议会（Senate）决定。1992年以后，政府通过资金支持引导、建立绩效评估机制、质量保障机制和市场竞争机制等手段，加强对大学的管理。高等教育基金委员会等机构负责对大学进行各种评估，试图建立一个受到监管的高等教育市场。牛津大学与剑桥大学在创办初期形成了以学院为主、大学为辅的管理体制。为了有效促进学校的总体管理，牛津大学与剑桥大学在发展过程中都设立了校务委员会。在法国，2007年8月10日，法国通过《大学自由与责任法》，重新定位了法国高等教育的方向，即到2012年前，法国85所大学全部转型以独立基金为基础的自律形态。2013年7月，法国制定《高等教育研究法》，新设学术评议会。因此，现在法国的大学决策机构一般由三个评议会组成。管理评议会决定大学基本方针、预算、人事等重要事项。学术评议会决定教育课程、研究、教师资格审查等事项。大学研究生活评议会则决定教育基本方针、学位授予、学术支持等政策。各委员会的主要成员是教师。在联邦制的德国，由于各州法律差异而各不相同。一般来说，评议会成员半数以上由教授组成。并决定学校章程、选举校长等。学院评议会则管理各院教育研究事宜。

（二）日本国立大学法人化及其改革

日本国立大学起步于1886年建立的帝国大学。战后，在美国占领军指导下，日本政府进行学制改革，在原来帝国大学、官立大学的基础上，按照“一县一国立大学”原则，将各地的旧式学校、师范学校、农业、工业、商业等专门学校重组形成了多所国立大学。截至2016年10月1日，日本现有国立大学86所（其中包括4所仅有研究生院的大学），公立大学88所，私立大学600所，共计774所。

1970年前后，日本社会掀起大学改革之声。前文部大臣永井道雄曾经主张大学公社化，中央教育审议会的“四六报告”和OECD教育调查团报告书《日本的教育政策》也曾提出国立大学独立法人化的建议。20世纪80年代以后，在新自由主义思潮的影响下，日本政府开始大力推动行政、财政改革，缓和政府规制，大学改革作为行政改革的重要内容之一被列入议事日程。桥本内阁时期，教育改革被列入六大改革内容之一。1998年10月，中央教育审议会提出《关于21世纪大学愿景与今后改革方策》报告，强调21世纪的大学要提高大学的教育研究质量，在确保大学自主性基础上，建立教育研究体系的柔性结构，整备组织运营体制，建立多元性评价体系，实现大学教育研究的个性化。^[4]

2002年，经过多次研究论证，小泉内阁最终决定推进国立大学法人化改革。2003年，日本国会通过《国立大学法人法》，并强调国立大学法人化“是明治以来日本大学史上的一大转折点”^[5]。2004年4月1日，在日本政府的强力推动下，87所国立大学正式宣布转变为国立大学法人。法人化以后，国立大学作为独立经营实体，脱离国家行政机构系列，被赋予较大程度的人事、组织、财务等权力。文部科学省则作为主管机构，要求各国立大学按照6年为1期，分期制定具体改革目标和推进计划，进一步落实国立大学法人化的成果，并委托第三方机构定期进行绩效评价。2016年，在文部科学省对第一、第二中间期大学改革计划执行评估的基础上，正式开启第三中间期（2016—2021）计划执行。

日本国立大学管理模式来自欧洲，战后又深受美国自由主义管理思想的影响，但基本上是作为自治组织运转的。国立大学的组织结构一般由教育和经营相关的法律体系共同调整。国立大学法人化以后，教育公务员特例法不再适用。在教学层面，主要由学校教育法、大学设置标准、学位规则以及诸多具体标准加以规范。在经营层面，主要由国立大学法人法、地方公立大学独立法人法等调整。在大学内部，一般设有大学章程、学生规范、各学院、学科规则等。国立大学的院系设置基本按照传统学科分类模式进行设置，学科内部又分为学院（学部）和研究生院（大学院）两个层次。

日本宪法第23条明确规定保障学问自由。基于此，战后日本的国立大学基于大学自治理念，一般以教授会为中心开展各项教育研究活动。《学校教育法》（1947）明确规定了各级各类学校的校长、副校长、院长、教授会等设置方式与权限范围。《学校教育法》第93条规定：“大学为审议重要事项，必须设置教授会。”然而，对于何为重要事项，教授会的审议具有多大程度的决定权等，学校教育法没有具体规定。从实践情况看，各级大学基本上沿用惯例，各地大学的具体权限也差异较大。一般来说，许多明确规定校长拥有最终决定权的事项，实践中却往往被教授会予以否决。

战后日本大学的管理模式是以学院教授会为中心的自治模式，教授会在学校运转中具有广泛权力。与国外相比，日本国立大学的人才流动性较低。这一方面与日本企业、政府中流行的终身雇佣制度有关，另一方面也反映了国立大学的社会地位等。特别是从事大学管理的校长、副校长、院长等高级管理层人才，一般是从内部选任，大学内部论资排辈现象十分严重。美国的研究型大学一般本科学院规模较小，而以研究生院为中心。与之相比，日本的国立大学一般本科学院规模较大，而研究生院规模较小。对于一些大型国立大学来说，由于学院数量越多，校长往往难以在充分掌握学院情况的基础上发挥领导力，各学院的独立性较高。

国立大学法人化之前，依据《教育公务员特例法》（1949），大学教师作为国家特殊公务员的一种，大学校长直接由政府任命。大学教师等人事权由教师组成的评议会和教授会决定。依据该法，由校长、院长等组成的评议会选举产生新校长。教授会拥有选举院长、聘任教师的实际权力。对于教师聘用和升职等，由教授会设置的领导（院长等）向教授会陈述意见。对于校长或教师，非经评议会的审查结果，不得违反其意图而被转任、降职或免职。

2003年制定的《国立大学法人法》重新定位了国立大学校长、干部会、经营协议会、教育研究评议会、监事、校长选聘会议等机构的权力与义务。伴随着社会经济形势的急剧变化，日本政府广泛吸收产业界、知识界等意见，不断深化国立大学治理改革。2015年，日本再次修改《学校教育法》和《国立大学法人法》，进一步加强校长等管理层的权力，为改善国立大学治理环境提供制度支持。关于修改学校教育法的目的，文部科学省强调：“促进大学运营中校长领导力的确立等治理改革，在重新调整副校长、教授会等职务和组织规定的同时，采取实现国立大学法人校长选聘透明化等措施。”^[6]

2.国立大学改革的推进体制与发展规划

日本国立大学作为从事大学教育研究和高级人才培养的国家机构之一，不仅承担着教育研究等一般性社会职能，还承担着特定的区域社会服务、国际服务等公共职能。日本《教育基本法》（2006年120号）规定：“大学作为学术中心，在培养高级教养和专业能力的同时，通过深入探究真理，创新知识和理论，为社会提供更多优秀成果，促进社会发展。”对于大学的目的，《学校教育法》规定：“大学作为学术中心，在教授各方面知识的同时，以深入传授和研究专门学艺，增强知识、道德及应用能力为目的。”为最大限度发挥国立大学的教育、研究和社会贡献等作用，日本政府不断推进大学治理改革，并要求各国立大学结合自身优势和特点，自主推进组织调整和制度变革，以适应急剧变化的国内外竞争形势，打造世界一流的教育研究基地和人才培养基地。

（一）“教育再生实行会议”的《大学教育方式报告》

2006年，第一次安倍内阁时期，为全面改革日本教育，日本修改了执行60多年的《教育基本法》，明确增加教育振兴基本计划。日本内阁成立“教育再生会议”。然而，由于第一次安倍内阁下台，教育再生计划未能真正落实。2012年，第二次安倍内阁上台后，日本政府重新启动教育振兴计划。

第二次安倍内阁以后，为构建适应21世纪的日本教育体制，推动教育改革，2013年1月15日，日本内阁决定成立“教育再生实行会议”。经过4个多月的研究论证，5月28日，教育再生实行会议向日本政府提交了《今后大学教育等存在方式》^[7]的报告。报告认为：在世界各国重视高等教育，不断扩大规模的同时，从国际角度看，日本由于成人入学和外国留学生较少等影响，大学升学率较低，成人再学习的机会受到限制。日本对高等教育的公共财政支出，与国际水平相比，处于较低水平。国立私立大学间的差距较大。在大学全球化方面行动迟缓，且存在一定危机性。重新使日本的大学成为不断接受挑战和创发之地，是提高日本国际竞争力、再创辉煌的一个巨大支柱。

日本国立大学应以“开展世界水准教育研究的基地、全国性教育研究基地和充满地方活力的核心基地”为建设目标。在提高大学教育质量过程中，必须有效发挥各大学自身的优势，并基于大学的多样性、地域性等特征而采取相应措施。为此，作为国家的战略措施，在2017年前的5年时间，被确定为国立大学改革的“集中实行期”。在迅速制定具体政策方针的同时，要对推动情况进行定期检查，并落实相关责任。

在社会各方面不断全球化的进程中，大学要彻底推进教育内容、教育环境的国际化，培养能够在世界领域活跃的全球领袖，培养用全球化视角承担地域社会活力的人才。只有在充分考虑大学自身的特色、方针、教育研究领域和学生的多样性等因素的基础上，才能有效推进全面国际化，创造与世界为伍的大学竞争环境。今后要争取支持有留学意愿和能力的学生全部实现留学，使日本的海外留学生倍增至12万人，招收外国留学生增加到30万人。

努力打造牵引社会创新的教育研究环境。为培养兼具技术能力、经营能力和战略视野的复合人才，日本政府应积极支持国立大学跨越文理界限开展项目研究，使所有学生都具备基础的文理两方面知识。

改革大学治理，强化财政基础和经营基础。大学改革各项目标的实现，与各大学校内决策和改革紧密相关。要充分发挥大学校长的领导力，使校长敢于承担改革大任，推进大学治理，政府和民间必须对大学改革给予财政上的支持，强化大学的经营基础。为此，各大学应明确自身的优势、特色和社会职能，在对国立大学整体未来构想充分规划的基础上，于2013年夏季制定出改革工程的具体目标。国立大学要真正引入年薪制、校外机构混合工资制等人事工资制度改革，要国立大学的运营费交付金进行全校性、战略性、重点性分配，并实现校内资源分配的可视化。对于上述改革，政府要确立基于教育研究活动等成果的新型评价指标，在第三期中期目标实施期间，根本性调整国立大学的运营费交付金运行方式。

基于各国立大学的经营特色，政府和大学要确保大学校长、大学自身的独立预算，强化辅助校长工作的管理层和行政干部职能，整备能够发挥校长领导力的制度环境，探讨校长等的选聘方法。在明确教授会职能的同时，重新调整院处长等领导职务、理事会、干部会职能，强化监事的业务监察机能。研究修改学校教育法等法律，调整校内各项规定，推进根本性治理改革。

（二）文部科学省的《国立大学改革计划》

2004年日本国立大学法人化以后，按照文部科学省的安排，各国立大学分别制定了自己的大学改革第一期中期目标和中期计划。文部科学省还委托第三者机构对各国立大学的改革与运营情况进行定期评估。按照文部科学省的改革要求，各国立大学要逐渐建立自己的内部调研评价机构，主要任务是评估自身改革的主要目标、计划和执行情况，系统跟踪大学改革与运营相关的管理信息，直接向校长通报大学相关动态数据和提供政策建议。

2012年6月，文部科学省发表《大学改革实行计划——社会变革引擎的大学构建》^[8]，强调日本面对少子高龄化加剧、地方社区衰退、全球化引起的无国界化、新兴国家诱发的竞争激化等巨大变化和东日本大震灾等国难，必须开展可持续性和充满活力的社会变革。大学及构成大学的利益相关者，负有培养社会变革人才、构建作为知识基地的世界性研究成果和创新创造的重大任务，应该力求推进适应国民和社会需要的大学改革。应在重新定义各大学使命的基础上，对所有国立大学的学院和研究生院进行重新定义，构建国立大学的新体制，强化机能。因此，今后逐步制定“大学远景”“国立大学改革基本方针”“国立大学改革计划”，不断推进国立大学改革。

2013年6月14日，日本政府提出《日本再兴战略》。关于大学治理改革问题，日本再兴战略强调要“明确教授会的作用，重新调整院处长等作用，强化大学的治理机能”。同日，日本内阁还出台了《第二期教育振兴基本计划》。作为教育振兴的基本措施之一，其中专门设立了“大学治理机能强化”条目，主张“各大学为进行适应学生、地域、社会需要的高质量大学教育，应在整备确立校长或理事长领导能力的环境、基于评价分配资源等强化大学治理机能的必要支持”。

基于日本政府提出的《日本再兴战略》和《第二期教育振兴基本计划》以及中央教育审议会关于《今后大学教育等存在方式》的大学改革精神，2013年11月，文部科学省制定了《国立大学改革计划》^[9]。该计划是在国立大学法人化的基础上对国立大学改革的进一步深化，目的在于使“国立大学在自律、自主环境下发挥国立大学活力，采取积极行动，推进优秀教育和特色研究，建立更加富有个性和丰富魅力的国立大学”。

《国立大学改革计划》强调，在第二期目标期间（2010—2015）以及改革加速期间（2013—2015），以国立大学改革计划规定的各种事项为中心，加强了国立的全球化、创新化机能和人事工作制度弹性化。在第三中期目标期间（2016—2021），要最大限度发挥各大学的优势和特色，通过构筑自我改善和自我发展的组织结构，建设具有可持续性竞争力和能够创造高附加值的国立大学。

关于强化各国立大学机能，主要包括：（1）建立世界最高水平的教育研究基地，培养能够进行相互竞争的优秀人才，形成世界一流的教育研究基地；（2）打造全国性教育研究基地，形成跨域大学和学院框架的日本一流研究基地和向世界开放的教育基地，培养领导亚洲的技术人员；（3）形成适应区域需要的人才培养基地，打造能够解决各种现实问题的区域智库。为此，必须努力构筑自主自律进行改善和发展的大学组织框架，构建能够适应社会变化的教育研究组织，开展国际水准的教育研究，积极支持留学生活动，支持大学创办风险企业，培育理工系人才的战略思维，加强人事工资制度的弹性化，强化治理机能。

在第三中间期大学改革中，要发挥校长的领导力，构筑进一步增强各大学特色的治理结构。首要目标：打造能够不断调整教育研究组织和校内资源分配的治理环境，充分利用海内外优秀人才，建立充满教育研究活力的人事工资制度。到2020年，使日本学生赴外留学人数由2010年的6万人增加到12万人。日本接受海外留学生人数从2010年的14万人增加到30万人。使日本大学进入世界排名100强的大学达到10所。今后10年中，创造20个大学发起的新产业。

（三）中央教育审议会及《关于推进大学治理改革》

文部科学省作为国立大学的主管机构，负责具体大学改革政策的制定和落实。根据日本内阁教育再生实行会议的大学改革精神，文部科学省开始具体探讨大学改革推进计划。在文部科学省，作为文部科学大臣咨询机构，中央教育审议会负责调查审议教育重要政策。中央教育审议会下设大学分科会等多个分会。大学分科会专门负责大学及其他高等专业学校等教育振兴政策的调查审议。根据工作需要，大学分科会有时单独设立特殊部会或工作组，具体落实相关大学政策的调研、提议工作。

2013年6月，大学分科会设立组织运营部会，专门研究大学内部治理问题。2014年2月12日，在组织运营部会报告的基础上，中央教育审议会大学分科会向文部大臣提交《关于推进大学治理改革》^[10]报告，主要从大学、政府和社会三个层面阐述了推动大学治理改革的基本思路。

报告认为：对于大学来说，治理改革应该坚持大学原来的自主、自律治校原则，今后要在大学校长领导下，推进大学自身的治理改革。大学法人化以后，虽然法律规定教授会不具有学院人事权，但要加强对法律的正确理解，推进教职员的意识改革。大学法人化10年后，是否仍然在单纯延续过去的内部规制，大学自身和各个院系应该进行全面检讨。通过国家的制度调整，强化校长辅助体制，明确教授会的审议事项，进一步确认决策主体及其责任，排除权力重复，简化审批手续，确立校内各级决策过程。为实现教育研究和社会贡献机能的最大化，校长应努力实现校内资源配置的最优化。治理改革不可能一次性结束，而要经常以最佳治理体制在运行过程中不断调整。

报告强调：各大学在与国内外大学竞争过程中，要以人才培养和创新为基地，最大限度发挥教育研究机能，在校长的领导下，必须构建战略性大学管理的治理体制。为此，各大学要坚持主动性、自律性全面检讨和调整治理体制，最大程度上实现教育研究和社会贡献机能。在校长领导下构筑能够充分发挥大学优势和特色的治理体制。为确立校长领导和改革教职员意识，政府将实施有效的制度改进和富有弹性的支持。社会要积极与大学进行联系，成为校长领导的后盾。

对于国立大学来说，加强大学治理改革主要包括五方面工作：

（1）确立校长领导力：强化校长辅助体制，设置常务副校长。设立高级专业性职位，强化专业研究和学校研究，充分利用大学经营会议等。重组人事岗位，确保人事招聘的合理性、建立依据工作绩效评价的工资制度。根据校长的设计进行预算编制和分配，确保校长裁量经费。校长通过坚定不移的改革方针和基于客观数据的说明，担当责任，推进组织变革。

（2）校长选聘和业绩评价：选聘组织要具有主体性，公示大学的使命和对校长的要求，在确认候选人未来计划的基础上决定校长人选。设定能够保证校长稳定工作的校长任期。由校长选聘组织和监事对校长进行业务评价，并对不能胜任者予以解聘。

（3）任命认同校长治校理念的学部长，由校长对学部长等进行业绩评价。

（4）明确教授会职能：审议教学课程编排、学生身份、学位授予，审查教师的教育研究业绩等。重新检查内部设置的各单位，实现审议事项的透明化。

（5）强化监事作用，检查学校治理状况，推进监事常态化。

3.国立大学组织与业务的全面调整

为推动国立大学改革，2009年2月5日，国立大学评价委员会发表《全面调整国立大学法人组织及业务的视角》^[11]。该文件认为，在第一期中期目标期间，国立大学在承担学术研究和研究者培养等核心任务的同时，在支持地方教育、文化、产业基础，提供不受学生经济状况影响的升学计划等方面，都发挥了重要作用。在第二期中间目标和计划中，开始着手调整国立大学的组织和业务工作。

2013年6月20日，文部科学省发表《今后国立大学机能强化的设想》^[12]。文部科学省主张：国立大学承担着确保全国高等教育计划均等、实现世界高水平教育研究、继承重要学术领域、有计划地培养人才、贡献区域活力等多种职能。但是，面对快速少子高龄化、全球化、新兴国家发展引起竞争加剧等现实情况，日本必须推进可持续性发展和富有活力的社会变革。因此，基于国立大学改革计划，必须着力打造适应社会变化需要的教育研究组织，强化治理机能，实现人事工资制度的弹性化，打造全球化的人才体系和世界一流基地，加强整备具有创新能力的教育研究环境整备和理工科人才培养。

为实现教育研究和社会贡献机能的最大化，文部科学省要求各国立大学努力对学校内部各机构的治理体制进行全方位评价和调整，在重新确认各自任务的同时，排除权限重复，简化审议手续，确立通达的校长决策流程。国家为确立校长领导能力和动员教师的改革意识，实施有效推进制度改革和弹性支持等政策。

各国立大学应基于各自规划的愿景，调整人才、组织、预算、设施等，通过校内外资源再分配和共享，如推进青年研究者的挑战性研究，促进国际共同研究和海外网络形成，推进具有国际竞争力的尖端领域和校内外组织的边缘领域融合研究，强化调查行政人员等的研究支持和工作体制。

2015年6月8日，文部大臣下村博文发布《关于全面调整国立大学组织及业务的通知》^[13]。通知强调：“为开展世界高水准教育研究和全国性教育研究，强化大学在发挥区域活力上的核心作用等机能，各国立大学应明确自身的优势和特色，充分发挥各自作为国立大学的功能。”对于国立大学来说，尤其要注意制定明确目标，落实具体实现目标的手段，设定具体评估政策手段实现程度的检测指标，在此基础上制定中期目标和中期计划。

首先，在重新定义大学任务的基础上进行组织调整。通过重新定义任务，明确各大学的优势、特色和社会职能，迅速实行组织改革。“特别是关于教师培养学部、人文社会学部及其各自的研究生院，应根据18岁人口减少和人才需要，在确保教育研究水准和国立大学职能等基础上，制定组织调整计划，积极推进组织停办或向根据社会需要较大领域转型。”

其次，调整法学研究生院。关于法学研究生院，基于“公共支援调整强化政策”，考虑司法考试合格情况、入学选拔情况等因素，在确保招生规模合理化和提高教育质量的同时，在司法考试合格率过低或不能有效保证招生人数的情况下，应对问题严重的法学研究生院进行根本性调整，包括停办或合并。

最后，调整其他组织。对于其他组织，要建立可以经常性检查和评估其组织功能的制度体系，在全面审议各种建议的基础上，根据需要调整大学间的合作和招生规模，灵活机动地实行组织改革。

2015年9月，针对社会各界对“6·8通知”的反对意见，文部科学省发表《基于新时代的国立大学改革》^[14]，强调调整综合科学课程和人文社会科学系等。“不是轻视人文社会科学系等特定学问领域，或只重视能够立刻发挥作用的实学”，“而是由于围绕日本的环境变化，对于国立大学来说，必须进行能够灵活对应的自我变革”。

在全面调整国立大学组织结构和业务机能的同时，文部科学省要求加强国立大学的创新机能。2015年4月15日，文部大臣下村博文发表《创新视角的国立大学改革》^[15]强调：“为使日本发展成为最具创新性的国家，作为知识基础社会的核心基地，关键在于将分布全国的国立大学在竞争环境下实现‘知识创造机能’最大化。”

6月16日，为落实创新性大学改革，作为具体推进措施，文部科学省又出台了《国立大学经营力战略》^[16]，强调国立大学必须充分发挥法人化的优势，在展望新经济社会和大胆转换思想的基础上，努力开拓新领域、融合空间，培养适应产业结构变化和雇佣需要的能够承担新时代产业的人才，努力解决区域、日本、世界所直面的经济社会问题，实现能够最大限度贡献于学问发展和创新生产的组织自我转换。文部科学省要求各国立大学打破现存体制和手段束缚，大胆设想，发挥校长领导力和管理力，基于引导整个组织的未来愿景，实行自我改革，新陈代谢。文部科学省在确保国立大学基础经费水准的同时，对于实行自我改革的大学进行有针对性的重点支持，并缓和必要规制。根据《国立大学经营力战略》，在2016年开始的第3期中期目标期间，将加速大学创新型的自我改革。为培养主要承担创新支柱的理科人才，文部科学省在制定“理科人才培养战略”的同时，在推进国立大学改革计划的过程中，要求通过教育研究组织重组，建立具有国际竞争力的一流研究生院。在未来的10年中，争取打造出20个大学创发的新型产业。

根据文部科学省关于《全面调整国立大学法人等组织及业务》^[17]通知精神，86所国立大学分别结合自身特点和现实需要，制定了内部组织调整的中期目标和中期计划。国立大学通过“重新定义大学任务”，打破现存教育研究组织，组建新型组织，开发更加适应社会需要的教育研究活动。自2013年开始，按照文部科学省的政策要求，多所国立大学开始学院改组。许多大学停办原来的师范教育学院等综合课程，新设“区域系”“国际系”等相关学院。新设学士、研究生一贯制的教育课程，增加理学、工学、农学等人数。目前新设的学院主要面向社会急需的人才培养，包括跨领域横向教育、具有高水平发现问题和解决问题能力的教育、企业或区域合作等领域。在新设学院，采取多样化、综合性评价等新型入学选拔方法，优先进行学士课程改革。

按照文部科学省的大学治理改革目标和支持计划，日本的国立大学被分为三种重点支持模式：即“世界最高教育研究开展基地”（16所大学）、“全国教育研究基地”（15所大学）、“区域活力核心基地”（55所大学）。国立大学本着“引入积极教育模式，推动大学教育质量转变”，“实行多样化综合性入学选拔”和“推进全球化”改革要求，逐渐打破了传统文理分界的院系设置模式，开设跨越自然科学与人文社会科学联动的综合性课程体系，组建能够适应全球化要求和服务地方发展创造的新型院系。到2016年，包括计划新设学科在内，有约15%的学科提出了新的组织调整构想。

东京工业大学将现存的学院、研究生院重组为6个学院，实行博士课程一贯制教育体系，建立与世界一流大学相对应的教育体系，培养卓越的专门性和具备领导能力的理工系人才。不断加强大学间、专业领域间的联合与协作，推进共同利用和共同研究，构筑同一领域协作的共同教育系统，构筑有利于强化基地功能的大学间网络。山口大学调整教育学部和经济学部，将课程设计从培养型向成果型转换，设立文理综合型教育的新学部——国际综合科学部。2015年开设，培养兼备科学技术应用能力、英语交流能力、课题解决能力的国际性人才，规定所有学生本科期间必须海外留学一年，要求具备广泛的文理知识，引入数字化学习成果评价方法。^[18]

东京大学将文学部现在的四个学科改组为一个学科，以解决过分倾注自己专门领域的倾向，培养从宏观视角活用人类社会知识的人才。东京大学的信息网络学府，以信息为纽带，构建融合多学科、多领域合作的教育研究机构，开展横跨文化、技术、媒体、产业、生物、、环境、国际关系等多领域、多角度、融合性的信息教学和研究。筑波大学新设置了“学群制”，金泽大学设立了学域、学类制等多种形式。与之相配套，原来按照学科设置的教授会也被新的委员会制等组织代替。宇都宫大学为培养具备社会发展、城市建设和防灾减灾等复合型地域课题需要的人才，将教育学部与工学部调整，准备成立新学部。新学部将以地域为活动空间，跨越原来的学科界限，要求学生必须参加解决实际问题的演习课程，对于所有的专门科目实施主动性学习。

为适应全球化的发展要求，许多国立大学根据自身特点和地域发展需要，加强国际化教育和国际共同研究。一桥大学和东京艺术大学利用自己的专业优势，与国外大学联合，共同开展国际研究据点。长崎大学重新调整经济学部和环境科学部组织，将人文社会系领域从“多文化社会”角度加以重组，形成具有边缘性特色的课程。2014年，成立多文化社会学部，促进多种文化背景的学生交流和学术协作，培养全球化型人才。山口大学新成立国际综合科学部，千叶大学设立国际教养学部。

从国立大学学科和学院设置趋势看，综合教育课程和人文社会科学等学部的规模和人数逐渐减少，与此同时，一些大学相应增加了理学、工学、农学院系的课程和院系设置。2016年，岩手大学工学部、德岛大学工学部改组成理工学部。2017年，高知大学理学部、大分大学工学部停止招生，预定成立理工学部。2014年，秋田大学改组工学资源学部，新设国际资源学部。2016年，德岛大学新设生物资源产业学部。2017年，滋贺大学新设资源生命学部，名古屋大学新设数据科学部。福井大学原来的教育地域科学部改称教育学部。大阪教育大学新设“教育协动学科”，以培养教师支持人才为目标。高知大学设立地域协动学部，爱媛大学设立社会共创学部，以培养发现和解决各种区域问题人才为目的。一些大学虽然没有重置学部，但却新设了“能源”“环境”“防灾”等学科或课程。

4.国立大学的治理改革

国立大学法人化之前，国立大学作为日本国家行政机构之一，虽然在教育研究等方面保持了较大程度的独立性，但其重要事项、人事任命、财务活动等受到相关行政法、国家公务员法以及日本政府等约束。国立大学法人化以后，政府放松了对国立大学限制，增强了大学的自由裁量权。近年来，伴随着大学改革不断深入，国立大学内部治理结构和运行机制也迎来重大变革。

（一）国立大学校长的领导力与权力强化

1995年9月，日本文部省大学审议会在《关于大学平稳管理》^[19]中强调发挥校长、院长领导力及其实现条件。1998年10月，大学审议会提出《21世纪大学形象与今后的改革方策——在竞争环境中辉耀个性的大学》^[20]报告，主张在校长领导下，建立富有实效的决策制度和发挥校长的强大领导力。

2004年国立大学法人化之后，为了确保国立大学法人化的平稳运行，许多国立大学继续沿用《教育公务员特例法》框架下的各种内部规则，并没有全面落实国立大学法人化政策。对于国立大学的许多教师来说，由于未能真正理解法人化本身的价值和法人化后的大学治理关系变化，因此，在国立大学内部权力运行和决策体制变革方面，也没有获得广大教师的理解和支持。

《国立大学法人法》规定：大学校长应具有“高尚人格，学识优秀，且能够恰当而有效管理大学教育研究活动”。《学校教育法》规定：“校长掌管校务，领导和监督所属职员。”据此，校长对于大学全部校务，作为最终责任者，拥有在教育研究相关的最终决定权，对教职员工具有指挥和监督权力。

从法律上看，校长是国立大学的最终决策者。然而，在现实实践中，日本国立大学的各学院和教授会却往往成为事实上的决策者。特别是教授会，虽然法律上处于审议机关地位，而且其自身也不能对审议结果承担直接责任。但是，长期以来，日本国立大学的学院教授会或研究生院等教授会具有较强的自治意识，对于法律意义上的大学校长最高决策权，往往不能充分理解和认同，认为各院院长和教授会等当然具有上述权利。

2014年，日本修改《学校教育法》和《国立大学法人法》，进一步强化校长领导权力。校长选聘由校长选聘委员会制定的标准决定，但选聘标准和结果必须公布。校长选聘委员会由相同数额的教育研究评议会的校内委员和经营协议会的校外委员共同组成。选聘委员会接受来自校内外的候选人推荐，然后由校长选聘会议对候补人进行考察，并征求经营协议会、教育研究评议会各自的意见，最后由校长选聘会议决定。据此，学校一般教职员工不再进行投票。校长选聘机构应对校长的业务执行情况进行经常性监督和评估。监事通过日常业务执行情况进行监督，并对校长尽可能进行支援和帮助。而当发现校长不能充分履行校长职责时，基于法律规定，有责任向有任命权者提出解任要求。

尽管日本政府通过修改相关法律不断加强大学校长权力，但是，目前仍有部分国立大学囿于过去的惯例，在校长选聘问题上，主要以教职员工的投票意见为选聘依据。在大学内部具体管理方面，继续沿用多年惯例形成的内部规则，许多权限被分散于各学院，导致校长难以真正发挥其领导作用。

关于校长的人事权问题，主要包括教师的校内配置权和聘任权。按照日本的惯例，某教师退休出现职位空缺时，自动由本组织内部同领域的后任者接任，即使该职位的社会意义和在该大学中的重要性已经降低，往往也难以进行全校性的资源重新配置。此外，为适应学术发展和社会发展需要，大学势必对现行组织进行必要调整，由此也可能引致预算、人员配置、教师职位削减等方面的变化，进而影响学院和教师的教育研究，从而招致校内教师的反对。因此，校长在发挥领导作用的过程中，一方面要不断明确学校未来愿景，同时要通过IR等机构提供客观合理的数据说明，争取获得相关教师和学生等校内外理解，落实校长的改革责任。

为此，《日本大学改革计划》明确提出：要发挥校长的领导能力，最大限度提供大学的教育研究机能，必须向教职员工准确传达校长的形象，最大限度诱发教职员工的激情和能力，通过对话、交流等形式，争取获得教职员工对校长职能理解。加强与经营协议会、理事会等管理机构的意见沟通，争取获得管理层的支持。为满足各种各样的社会需要，不可能仅仅依靠校长一人来推进改革构想，而必须整备和充实校长助理体制。为此，以副校长、校长助理、校长办公室干部等形式，让负责各学院事务的教师加入到校长管理层等，强化贯彻校长决定的支持体制。为切实推动大学治理，使校长充分掌握各学院情况，以制定改革方针，在校长之下设置校内专门调研机构（IR），基于校内信息和分析结果，帮助校长适时做出政策判断。

为进一步体现校长领导力，86所国立大学全部设立了校长裁量经费。83所大学实现了教师人事权的校长决定。通过设立校长裁量经费，以此支持校长的改革行动，推动有利于组织自我变革和新陈代谢的校内资源再分配。许多大学还设立了在校长直接领导下的调查研究机构（IR），通过收集、调查校内各种资源、财务状况、管理信息和教育研究活动等工作，提供大学治理改革的政策建议。各国立大学不断加强学校愿景规划和内部评价制度，积极向社会发布相关大学治理愿景、制度变革和人事变动信息，实现可视化大学管理。作为校长权力的辅助机构，干部会、经营协议会、教育研究评议会等中间管理层会议作用得到提高。根据调查，在国立大学的管理层机构中，78.2%的干部会、59.0%的经营协议会、67.9%的教育研究评议会能够充分发挥作用。^[21]

国立大学法人后，经过第一期中期目标6年的运营，日本国立大学所面临的形势严峻。2010年，日本大学升学率为47%，即使是亚洲的韩国和泰国都超过日本。日本政府对高等教育机关的公共财政支出，在OECD各国中最低（与OECD平均1.0%相比，日本为0.5%），家庭负担十分突出。日本国立大学获得的运营费逐年减少1%。国立大学正式员工数量减少，平均年龄增高，临时聘用教师增多。国立大学人文学领域教师不断减少，1998—2007年，从6193人减至5490人，减少11.4%。^[22]科学技术预算增长率较低，与中国存在明显差距。

严格经费控制导致国立大学人事雇佣方面出现较大变化。2015年，国立大学教师人事费用支出仅为2004年的87%，实际支出减少842亿日元。大学行政干部人事费减少至82.9%，实际支出减少426亿日元。由此导致国立大学新增青年教师人数不断减少，长期可能影响未来大学的国际竞争力。^[23]

按照文部科学省的部署，在第3期中期目标期（6年）中，各国立大学有计划地改革人事和工资制度。以导入年薪制为契机，努力构建新的绩效性评价体系。2014年10月，已经有6578人采取新的绩效评价体系。计划到2015年末扩大至10000人。以终身教师为前提，积极促进聘用优秀年轻教师，对于海外优秀人才，在保证必要时间的前提下，采取双聘制度，促进产学官共创打造创新基地。

（二）中层管理机构及其运行机制

各学院院长负责全院教学研究等事务，并代表学院与大学校长及其他部门、校外机构进行联系。法律没有规定院长的产生办法，战后日本国立大学形成的惯例是，院长一般由教授会投票确定候选人，或由教授会提出2人以上的研究科长等为候选人，或者由校长及执行理事组成的选聘会议决定，最后由校长任命。在院长人选问题上，重点考察候选人是否具备胜任职位的能力。

（1）大学运营会议或干部会

对于涉及大学整体的决策，过去一般是由各院长分别回归本院听取教授会意见，这不仅导致大学整体决策延迟，而且往往导致意见分散。因此，作为全校意见调整机构，设立大学运营会议、大学经营会议等组织，由校长、副校长、院长等管理层构成，集中讨论全校意见，从而顺利落实校长决策。院长则代表各学院陈述意见。校长在决定大学的中期目标意见、年度计划、预算的编制、执行和决算、重要组织的设置和终结以及需要文部科学大臣认可或承认的事项等时，必须经干部会讨论。理事依据校长的决定，辅佐校长管理大学业务。在校长出现事故或缺席时，代替校长执行职务。

（2）经营协议会

经营协议会由校长、校长指名的理事及职员、具有宽广见识的校外知名人士等组成，但校外人员需听取教育研究评议会意见，并经校长任命。校长兼任经营协议会议长，并主持经营协议会。国立大学设立经营协议会，负责审议经营相关重要事项，包括中期目标相关意见、中期计划及年度计划中经营相关事项。审议大学章程（有关经营部分）、会计规程、干部报酬及退职补贴的支付基准、职员工资及退职补贴支付基准及其他经营相关的重要规则制定和修改等事项。审议预算的编制、执行、决算相关事项；审议关于组织及运营情况相关的自我检查和评价事项。

（3）教育研究评议会

国立大学设立教育研究评议会，负责审议国立大学教育研究相关重要事项。教育研究评议会由校长、校长指名的理事、由教育研究评议会决定的学院、研究生院、研究所等机构负责人，以及其他教育研究评议会决定并由校长指名的大学职员组成。此外，在设有主管教育研究副校长的情况下，该副校长（副校长为二人时，由校长指名）为评议员。校长兼任教育研究评议会议长，并主持评议会工作。

教育研究评议会负责审议以下事项：中期目标、中期计划、年度计划等相关事项；大学章程（除国立大学经营部分外）及其他教育研究相关重要规定的制定或废除；教师人事、教育课程编制方针等事项；支持学生顺利完成学业相关帮助、指导及其援助事项；学生入学、毕业、课程修了及其他在籍相关方针、学位授予等事项；对教育研究现状进行自我检查和评价相关事项等。

在国立大学具体管理过程中，虽然法律上对教育研究评议会和经营协议会的审议事项进行了明确分工，然而在实践过程中，同一事项可能既涉及教育研究又涉及大学经营，难以简单区分，可能被分别交由不同的机构进行审议。在具体落实时，又往往需要双方密切配合。与教育研究评议会相比，经营协议会一般开会较少。因此，有关经营的重要事项，只能等待合适机会才能进行审议。国立大学法人法规定，经营协议会的校外委员必须占1/2以上，目的在于认真听取校外意见。由于校外委员难以充分掌握大学相关信息，加之有时不能出现会议等，因此，实践意义上的经营协议会往往以校内委员为中心。为真正反映校外委员意见，因此，对于大学治理来说，在选聘经营协议会委员和召开会议时间方面应该充分考虑。

（4）监事

监事负责监督国立大学业务，并依据文部科学省令规定，制作监察报告。监事可以随时要求大学干部及职员提交事物或事业报告，可以对国立大学法人的业务或财产状况进行调查。国立大学依据法律规定向文部科学大臣提出的认可、承认、认定、申报等相关材料或报告书，监事必须对此进行调查。必要时，监事可以基于监察结果向校长或文部科学大臣提出意见。

监事不仅仅是对财务和会计进行监事，而且要对教育研究和社会贡献情况、校长选聘方法、大学内部决策系统等大学治理体制进行监督。为真正履行监事职能，监事必须确保出席重要会议，整备关于管理机构的资料提供、信息提供、内部检查组织充实等支持体制，对于规模较大的大学，要尽量配置正常上班的监事。

（三）教授会制度与改革

作为大学治理政策的目标之一，长期以来日本国立大学一直奉行“教授会自治”模式。原来的《学校教育法》规定：“大学为审议重要事项，必须设立教授会。”在国立大学法人化之前，依据《教育公务员特例法》，学院教授会对院长选聘、教师人事、勤务评定等权限具有重要影响。近年来，伴随着国立大学治理改革的不断深入，“教授会的过大权限”经常被指为“诸恶之源”^[24]。自民党日本经济再生本部在其《大学治理改革的建议》中认为，由于管理层与教授会的职能分担、决策程序不明确，领导层对校内事务管理权限不明确，导致教授会在预算分配、人事等多方面具有决策权，由此使校长难以真正发挥领导力。然而，教授会并不是事实上的决策机关。为明确作为校长咨询机关的位置，学校基本法93条应该修改为“作为教育研究相关的校长咨询机关，大学中设置教授会”。2014年中央教育审议会提出的《关于推动大学治理改革》^[25]中，取代“学问自由”“大学自治”等宪法精神和制度，着重强调“构建校长领导下的战略性大学管理的治理体制”。即引进公司治理的基本理念，通过发挥校长的领导力，要消除作为抵抗势力的教授会制约。

2015年，日本修改《学校教育法》，将原来的“大学为审议重要事项必须设置教授会”（93条第一项）修改为“大学设立教授会”（93条第一项），“教授会对校长关于学生入学、毕业、课程修了、学位授予的决定陈述意见。对于除此职位的其他教育研究重要事项，校长在做出决定时必须听取教授会意见”。副教授及其他职员可以参加教授会。

国立大学的教授会是指由全体教师组成的全校教授会、学院教授会、研究科教授会、专业教授会等。此外还有教育课程制定委员会、教师人事委员会等按照机能划分的教授会组织。其中学院教授会影响最大。大学自治的宗旨在于排除公权力对大学的不当干预。对于大学管理范畴中的某些事项，并不意味着必须由学院所有教师参与决策。

教授会作为由拥有专门知识的教师组成的合议制审议机关，根据学校教育法和国立大学法人法，教授会主要负责审议的重要事项包括：（1）教育课程制定；（2）学生身份审查；（3）授予学位；（4）审查教师研究业绩等。在充分考虑教授会意见的基础上，校长拥有最终决定权。根据2013、2014年《学校法人经营改善政策问卷调查》，在日本的大学中，45.6%的教学计划等由教授会决策，35.6%的教师人事权由教授会决定。教授会对大学管理层的决策权则影响较小。教授会正在日益成为名副其实的教育研究咨询机构。

5.国立大学治理改革的趋势与问题

日本的国立大学治理改革正在路上。伴随着国立大学改革的不断深入，各种改革政策现实效果和相应问题也继续推动，按照文部科学省关于推进大学治理改革的政策要求，各国立大学不断加强校长领导力建设，并通过加强副校长、理事、干部会、经营协议会、教育研究评议会等校长辅助机构建设，增强大学管理层的权限，有效控制教授会权力，努力实现权责一致。伴随着大学治理改革的不断深入，大学校长的权力明显得到加强，而教授会的作用则明显得到削弱，教授会正在日益变成关于教学研究的咨询机构。

文部科学省关于加强国立大学校长权力和削弱教授会权力的政策，引发了社会各界的广泛关注，褒贬不一。一些学者认为，文部科学省的政策是对宪法规定的“学问自由”的践踏。“教授会的地位、教授的意识等，在丝毫未变的条件下实行了法人化。结果，教授会被说成是阻碍大学改革的万恶之源。但是，在大学的实际工作中，很多事情必须要经过教育研究评议会或教授会审议，以期获得成员的理解和形成共识。对于大学来说，越是重要的事情越需要获得这些会议的理解。”^[26]与之相对，国立大学教师、教授会自身却反应冷淡。对于国立大学的教师来说，由于实务工作导致的教育研究时间不足，每年运营费交付金减少1%导致的研究费不足，正在丧失魅力的研究生院的入学率低下日益凸显。

日本政府强力推动国立大学治理改革，是试图借鉴公司治理改革理念来推动大学治理，进而提高国立大学的整体实力。然而，大学治理与企业治理存在着诸多差异，公司治理本身意味着对管理层的约束和制衡，股份公司的目的在于股东利益的最大化，从法律角度看，十分明确。而大学的目标则在于教育、研究、社会贡献等多个方面，而且还存在着各种不同的利益相关者。大学涉及学生、企业、社会等复杂利益相关者，一个组织的公共性越高，其利益相关者范围越广，其法人运营也越难以表达利益相关者本身的意思。因此，各国立大学法人只有结合自身特点和内在治理结构，才能更好地反映或实现其国立大学的设立初衷。国立大学作为代表国民和社会一般利益相关者而由国家设立的法人，在法人化过程中，基于尊重大学自主性的观点，将国家的干预控制在最小范围内，使大学运营具有广泛的裁量权。日本现行学校教育法虽然强调选举制度化、透明化等精神，但却一定承担上背离了大学治理改革的本质课题，混淆了治理与管理、领导能力和权威的内涵区别。

对于“6·8通知”中关于“重新定义任务的基础上进行组织调整”政策，特别是停办或重组教育学院、人文社会科学相关学院及其研究生院的政策内容，引起了人文社会科学界的极大批评，日本学术会议等知识团体纷纷表态反对。2015年6月10日，朝日新闻社论质问：“国立大学——只是为了立刻发挥作用吗？”6月17日，读卖新闻社论强调：“国立大学改革——不能简单扔掉人文系！”许多知名人士对该政策进行了严厉批判或表示了担忧。5月17日，京都大学校长山极寿一表示，对于京大来说，人文社会系是重要的，没有停办或缩小的考虑。“要培养具有广泛视野和专门知识的人才，就不能失去人文社会系。包括高举国旗、齐唱国歌等，应该考虑以维护大学自治和学问自由为前提。”

与之相对，日本的人文社会科学领域确实存在着专业领域过度专门化、学生生存能力掌握不充分、培养对象不明确等问题。日本学术会议在《日本展望——学术角度的建议2010》^[27]中强调：展望委员会人文社会科学作业分科会：具有精英教育传统的跨学科教育越来越远离社会和学生的发展需要。此前进行跨学科教育的人文、社会科学越来越脱离跨学科的框架，专业分化和实用化的倾向日益浓厚。日本人文社会科学领域过于细分化、国际性发声迟缓，应该努力培养具有宏观性、国际性视野的学术研究和文理兼备型人才。

日本国立大学全面调整内部组织和业务，打破传统学科体系的院系重组和融合，特别是文部科学省强力推动的教育类学院、研究生院、人文社会科学学院、研究生院等组织重构和业务调整，虽然可能带来一定意义上的学科融合、促进创新和现实成果化效应，但同时必须看到，跨越文科和理科的框架，追求短期的成果主义，将扭曲日本的学术体制。运营费重点分配模式对于以人才培养和区域贡献为中心的大学、从事教育研究的大学等将造成预算差别化，由此将进一步拉大国立大学间的差距。在政府强力计划下全国普遍推开的大学组织变动，有可能导致大学整体教育基础松动，进而降低国立大学的学科实力和社会地位。

日本国立大学改革自本世纪初真正开始启动，是作为日本行政改革、财政改革的重要一环而由日本政府强力推动的。虽然全球化、信息化、新兴国家竞争加剧为重要背景，但经济长期不景气和国家财政危机日趋窘迫则是导致国有大学法人化的重要因素之一。国立大学法人化的初衷是放松国家对国立大学的控制，增强国立大学的自治性。但经过三个周期的中间计划实施之后，国立大学改革变成了政府支付的运营费日益减少，研究费支持变成了文部科学省的指挥棒，大学治理改革的中心任务变成了加强校长权力，教授会变成了国立大学诸恶之源。

面对全球化、信息化的不断深入和国际竞争的日渐加剧，充分发挥国立大学的文化融合、知识创新能力，打造世界一流的教育科研基地，培养适合全球化竞争要求的复合型高科技人才，成为各国政府制定大学改革政策的重要内容。近20年来的日本国立大学改革的路径、政策以及经验教训，为我国制定未来大学发展政策和改革大学体制提供一定的借鉴。

（1）打破完全以传统学科为基础的人才培养体系，试点调整学科体系和院系体系，建立融合多学科、多门类的自由选课系统，努力培养复合型人才。

在国立大学改革过程中，全面调整大学内部组织和业务的政策措施，虽然在一定程度上造成了教育院系、人文社会科学院系的生存危机，但根据全球化背景下的科技发展和社会需要，全面调整大学院系设置，打破过分依赖传统学科建设的固有教育模式，构建文理融合、具有国际视野和创新精神的新型院系框架和课程培养体系，具有重要借鉴意义。全面调整和改革现行的课程管理体系，改革现行完全按照传统学科设立院系和课程的人才培养模式，对于未来的研究型大学，对于培养适应时代要求的复合型人才具有重要意义。

（2）制定大学长期发展规划，构建能够调动全体教师积极性、创造性的大学治理模式，避免过分成果化、程式化的行政管理。

战后日本形成的大学治理体系是以教授会为中心的大学自治模式，它一方面为战后日本经济发展和社会进步提供了重要智力支持和人才支持，但也逐渐形成了以教授会为中心的稳定利益群体和自我驱动机制，造成了日益专业化、细分化的学科发展模式。近年来日本国立大学治理改革，一定程度上顺应了日本企业界要求增强国际竞争力和创新驱动等客观要求，但是，在大学治理改革中过分强调成果主义的可视化计划模式和绩效评价方法，通过运营费、研究费来控制和左右大学改革方向的支持政策，虽然一定程度上可以激发教师的创新热情和加剧竞争，但却加剧了大学教师日常行政事务工作的压力，从整体教师队伍和长远角度看，也难以真正调动广大教职员工的积极性和创造性。

（3）改革国际交流相关行政管理体制和课程设置体系，构建开放性、多元化课程体系和院系结构。

全面瞄准世界一流大学、一流学科的研究成果、研究动态，形成能够及时反应国际学术变化的课程结构。鉴于日本各国立大学加强全球化教育和强化国际交流的客观要求，应改变传统思维方法，调整战略定位，从人才培养和国际交流入手，制定加强中日大学间联合办学等相关研究和推动工作，改善影响中日关系的基础环境。

注释

[1]柳亮：《国外高等教育问责制研究：多重三角模型与思考》，《外国教育研究》2010年第7期。

[2]甘永涛：《权威-目的两分法：大学治理模式解析》，《教育发展研究》2006年11月。

[3]金子元久「大学の設置形態-歴史的背景·類型·課題」『大学の設置形態に関する調査研究』、国立大学財務·経営センター研究報告第13号、2010年9月。

[4]大学審議会『21世紀の大学像と今後の改革方策について—競争的環境の中で個性が輝く大学—（答申要旨）』1998年10月26日。http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_daigaku_index/toushin/1315917.htm

[5]合田哲雄、神山弘「国立大学法人法について」『ジュリスト』1254号、2003年。

[6]高等教育局大学振興課「校教育法及び国立大学法人法の一部を改正する法律について（概要）」http://www.mext.go.jp/b_menu/houan/kakutei/detail/__icsFiles/afieldfile/2014/06/30/1349263_01 2_.pdf

[7]教育再生実行会議「これからの大学教育等の在り方について（第三次提言）」2013年5月28日。http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kyouikusaisei/pdf/dai3_1.pdf

[8]文部科学省「大学改革実行プラン—社会の変革のエンジンとなる大学づくり—」2012年6月。http://www.mext.go.jp/b_menu/houdou/24/06/__icsFiles/afieldfile/2012/06/25/1312798_01.pdf

[9]文部科学省「国立大学改革プラン」2013年11月。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2013/12/18/1341974_01.pdf

[10]中央教育審議会大学分科会「大学のガバナンス改革の推進について」（審議まとめ）（平成26年2月12日大学分科会）。http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo4/houkoku/1344348.htm

[11]国立大学法人評価委員会「国立大学法人の組織及び業務全般の見直しに関する視点」について（案）」http://ds.cc.yamaguchi-u.ac.jp/-presi/00_gakutyousitsu/houjingyoumu_minaosi_siten.pdf

[12]文部科学省「今後の国立大学の機能強化に向けての考え方」2013年6月。http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/gijyutu/gijyutu4/siryo/attach/1338472.htm

[13]文部科学大臣下村博文「国立大学法人等の組織及び業務全般の見直しについて（通知）」2015年6月8日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2015/10/01/1362382 1_.pdf

[14]文部科学省高等教育局「新時代を見据えた国立大学改革」2015年9月18日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2015/10/01/1362382_2.

[15]p文df部科学大臣下村博文「イノベーションの観点からの国立大学改革について」2015年4月15日。http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/kadaibetu/dai5/siryou1.pdf

[16]文部科学省「国立大学経営力戦略」2015年6月16日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2015/06/24/1359095_02.pdf

[17]文部科学省「国立大学法人等の組織及び業務全般の見直しについて」2015年6月8日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2015/10/01/1362382 1_.pdf

[18]文部科学省高等教育局「新時代を見据えた国立大学改革」2015年http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/__icsFiles/afieldfile/2015/10/01/1362382_2.pdf

[19]大学審議会『「大学運営の円滑化について」答申』1995年。

[20]大学審議会「21世紀の大学像と今後の改革方策について—競争的環境の中で個性が輝く大学—（答申要旨）」1998年10月26日。http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_daigaku_index/toushin/1315917.htm

[21]国立大学財務·経営センター『国立大学法人の経営財務の実態に関する全国調査』（平成21年6月中間報告書）2009年6月。http://www.zam.go.jp/n00/pdf/ni004001.pdf

[22]文部科学省「国立大学法人化後の現状と課題について（中間まとめ）」について，2010年7月15日。http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/__icsFiles/afieldfile/2010/07/21/1295896 1_.pdf

[23]国立大学協会「国立大学法人基礎資料集」2016年http://www.janu.jp/univ/gaiyou/pdf/20161011-pkisoshiryo-japanese.pdf

[24]清成忠男「学長選考方法と教授会の権限の検討」リクルート『カレッジマネジメント』186/May-Jun.2014。http://souken.shingakunet.com/college_m/2014_RCM186_58.pdf

[25]中央教育審議会大学分科会「大学のガバナンス改革の推進について（審議まとめ）」2014年2月12日。http://www.mext.go.jp/component/b_menu/shingi/toushin/__icsFiles/afieldfile/2014/02/18/1344349 1 1__.pdf

[26]有川節夫「九州大学におけるガバナンスについて」『IDE現代の高等教育』No.557、2014年。

[27]日本学術会議「日本の展望—学術からの提言2010」2010年4月5日。http://www.scj.go.jp/ja/info/kohyo/pdf/kohyo-21-tsoukai.pdf

三、国立大学改革与内部治理

三、国立大学改革与内部治理