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三、日本信息产业管理体制改革及其条件约束
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作者：吴廷璆等

三、日本信息产业管理体制改革及其条件约束

自20世纪80年代日本电信电话公社民营化以来，围绕进入信息时代后的信息产业管理体制问题，日本各界一直争论不已。被日本政府称为继“明治维新”“战后改革”以来最大变革的中央省厅改革，虽然将原来的22个省厅变成了12个，但在信息产业管理体制上，却基本延续了原来的管理框架。这里试图结合世界各国信息产业管理体制状况，阐明日本信息产业管理体制改革的历史轨迹，进而探讨日本现行管理体制中存在的问题及其制约因素。

1.信息产业管理的英美模式

关于信息产业，目前国内外学术界还没有统一的定义。广义信息产业是指一切与信息生产、流通、利用有关的产业，不仅包括信息服务业和信息技术产业，而且包括科研、教育、出版、新闻、广告、金融等各部门；狭义信息产业是指从事信息技术的研究、开发与应用，信息设备与器件的制造，以及为经济发展和社会公众的要求提供信息服务的综合性生产活动和基础结构。^[1]这里探讨的信息产业管理体制，主要指政府对电信、邮政、广播电视等信息传播领域进行管理的机构及其运行机制。

信息产业管理体制的改革大体经历了四个阶段：即邮政电信统一型，邮政电信分离型，信息和通信融合型，信息通信与广播电视融合型。由于国情的差异，信息产业管理体制的沿革过程和运作模式也不尽相同。美国采用的是独立委员会制的管理模式，而英国则是以政府部门形式存在的。

1.独立委员会制——美国的联邦通信委员会体制^[2]

从信息产业的经营模式看，主要有私人垄断经营和政府垄断经营。美国一直实行私人垄断经营。在美国电信发展史上，曾经出现过激烈的竞争，最后才逐渐形成了以贝尔电话为首的全美垄断公司和地方独立系公司。为了保持正常的通信秩序，1934年，美国颁布通信法，并依法成立了电信管制机构——美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）。1996年，为适应信息时代下通信和信息融合的发展趋势，美国又对1934年颁布的通信法进行了大幅度修改。

作为美国的电信管制机构，美国联邦通信委员会（FCC）是全球通信行业中最早成立的独立管制机构，根据《1934年通信法》，FCC对无线电、有线电视、电报和电话等通信业务实行一元化管制，以消除美国通信产业所存在的政出多门、相互分割现象。相对全球其他电信管制机构而言，FCC具有较高的地位和权威性。FCC实行委员会制管理，由总统提名并经国会批准，产生5位委员，组成最高领导集团。FCC是相对独立于政府的管制机构，直接对国会负责，其核心成员必须保持独立性，不介入股市和商业活动。

2.政府独立机构体制——英国的电信管理厅和电信管理局

与美国不同，大多数国家实行了电信和邮政的国家直接管理。其中有些国家由政府机关直接经营各项事业，如中国过去的邮电部；有些国家则实行政策管理与实务运营分离，即由政府部门负责信息产业的政策制定和管理，而由专门的运营公司，即国有企业实行垄断性经营，如英国的邮电公社。20世纪80年代以后，随着民营化改革的不断推进，各国对信息产业管理体制进行了不同程度的改革和调整。

英国最初是由邮电部直接管理和经营电信业务。1969年建立邮电公社，开始实行在邮电部管理下的公社式经营。1981年，邮政和电信分离。1984年通过新电信法，开始实行电信民营化改革，并组建电信管理厅（OFTEL）。自此，英国电信公社改称英国电信公司（BT），并允许第二家公司（Mercury Communications）进入电信领域。1990年以后，在英国贸易产业省的主导下，开始引入竞争机制。

2003年，英国议会通过了新通信法（Communications Act），从而取代了1984年电信法，该法律参照欧盟的管制框架对英国的电信监管体制进行了重大革新。依据新通信法组建的电信管理局（OFCOM）对原有的五家管制机构（电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA）进行重组，彻底打破了以往信息领域中存在的各种壁垒，成为英国唯一的通信管制机构。电信管理局作为一个独立机构，通过发放牌照等获得的收入维持运转，在财务上保证了独立性。

2.日本信息产业管理体制变动的轨迹

明治维新后，日本信息产业管理体制一直延续了政府主管部门负责的特点，但根据其管理方式的变化情况，仍可分为以下四个阶段：

1.政府独立部门管理体制（1952年以前）——实务运营与政策管理的统一。1868年，明治政府决定实行电信国营。最初的通信事务由民部省管理，后转归工部省。1885年，废除工部省，组建递信省，负责邮政和电信事业。1943年废除递信省，在运输通信省下设立通信院。1945年重建递信省。1949年递信省再被废除，分别组建电信省和邮政省。1952年以前，电信邮政事业一直是由政府部门管理运营的。

2.邮政省与电信电话公社并行管理体制（1952—1985年）——实务运营与政策管理分离。1952年7月31日，《日本电信电话公社法》生效，根据该法律，日本政府废除电信省，成立了日本电信电话公社。1953年8月1日，日本国会通过了《公众电信法》和《有线电信法》。根据上述法律，日本电信电话公社作为公有企业进行运营，其人事任免、预算、经营方针等重要事项由国会或政府决定，电信政策的制定和业务监管则归邮政省统一负责。

电信电话公社设立时，电信业务规模较小，其社会重要性无法和邮政业务抗衡，故只在邮政省内部设立了电信管理官室，其职权是对电信电话公社、日本国际电信电话株式会社及广播电视等电信业务实行政策管理和监督，并且后来的电信管理官又都是由电信电话公社派出的人员担任^[3]。由于电信电话公社和日本国际电信电话株式会社对电信业务的垄断经营，其本身原属旧电信省管辖，故邮政省对电信政策管理官由电信电话公社派遣的惯例一直采取了默许的态度。

随着电信事业快速发展和信息时代的到来，围绕电信政策管理权限问题，电信电话公社与邮政省之间的矛盾升级。1979年，为实现电信事业的统一管理，邮政省撤销电信管理官室，设立电信政策局，任命邮政省人事局长出身的守住有信任局长。电信政策局的主要任务是监督电信电话公社和日本国际电信电话株式会社，并制定相应的通信政策。自此，由电信电话公社派遣干部负责电信行政的惯例被打破。然而，电信电话公社和日本国际电信电话株式会社依据公众电信法及自己的垄断地位，依然按照过去的管理模式自行其是。80年代以后，为了更好实现对电信政策的有效管理，邮政省加快了电信电话公社的民营化改革。

3.邮政省与通商产业省分割管理体制（1985—2001年）——二元的政策管理。1985年，电信电话公社民营化以后，通信政策始由邮政省负责。邮政省下设通信政策局、电信局、广播电视局，分别负责通信产业政策制定、电信企业监督管理和规制、广播电视政策和管理等事务。依据新制定的《日本电信电话株式会社法》和《电信事业法》，日本电信电话株式会社开始作为主要运营商发挥其电信服务功能。与此同时，从鼓励市场竞争和通信自由化的角度出发，邮政省推行“管理下的竞争”^[4]模式，对新进入的运营商（NCC），为保护其正常运营和不至于被日本电信电话株式会社挤垮，依据电信事业法规定，在价格规制、普遍服务、互联互接等方面，对日本电信电话株式会社实行非对称规制，由此导致日本电信电话株式会社与邮政省之间的冲突。

随着信息时代的到来，通信网和计算机网络之间开始融合，于是围绕信息产业的管理权，特别是增值网络（VAN）^[5]权限问题，邮政省与通产省之间展开了激烈的角逐，最后以保持原有管理格局，默认邮政省对通信和信息网络的管理权限为条件达成妥协，形成了信息产业管理领域分而治之的格局。即通信网和以此为依托的计算机网络建设由邮政省负责，通信设备、电子计算机制造和研究开发等仍由通产省负责。

4.现行管理体制——分割管理依旧，信息战略与信息行政管理脱节。现行的日本信息通信管理体制是由多家机构共同管理的。2001年中央省厅改革后，邮政省并入总务省，通商产业省改为经济产业省。但是，原来的信息产业管理格局被基本延续下来，即信息通信网络和通信末端设备由总务省管理，电子产品硬件和软件的生产开发由经济产业省管理。其他各省厅也都在各自省厅权限范围内负责自己的高速信息通信网络建设和开发工作。行政信息化由总务省负责，医疗和社会福利的信息化由厚生劳动省负责，交通信息化由国土交通省和警察厅负责，产业整体信息化则由经济产业省负责，而教育信息化则由文部科学省加以实施。

在此期间，为迅速振兴日本信息产业，2000年7月7日，日本内阁设立IT战略本部，对日本IT产业发展战略加以统一规划。11月29日，日本议会通过了IT基本法。在IT战略本部的统一指挥下，2001年1月，日本内阁制定了E-japan战略，在其重点计划中明确指出，到2005年建成世界最高水准的高速信息通信网络。截至2005年，日本已经基本实现了其预定目标。2006年，日本政府又提出了新IT战略，即U-japan战略，目标是建立无论何时、何地、何人都能普遍享受的高速信息通信网络。但是，该IT战略本部只是基于振兴目的而成立的战略性决策机构，虽然其成员包括内阁总理大臣、各省厅大臣、企业家以及专家学者等，但其本身并不具有行政职能，因而战略的制定与执行之间往往出现一定程度的脱节。

3.日本信息产业管理体制改革的各种动议

关于日本信息产业管理体制改革问题，相关政策咨询机构曾经多次提出诸如建立信息通信省、信息通信厅及通信广播委员会等建议。1997年，桥本内阁进行改革时，在行政改革会议的中间报告中，曾建议设置独立的通信广播委员会，作为负责通信广播等领域的规制机关，负责电波监理等业务，而对于相关通信广播产业的振兴职能则由产业省负责实施。针对行政改革会议的中间报告，自民党通信委员会和邮政省强烈反对，并相应提出了设立运输通信省、信息产业省及信息通信省等几种意见。结果桥本改革后，信息产业仍然实行分割管理。

2004年1月16日，在经济财政咨询会议上，小泉首相曾表明了如下看法，“从原来的通产省和邮政省时开始，通产省负责产业和经济，邮政负责通信与信息，如此纵向分割，产业界怨声载道”，“圈绳占地，各自为政，危害极大”^[6]。麻生总务大臣也认为，应该整合总务省的信息通信政策局和经济产业省的商务信息政策局等信息通信部门，建立行政一元化的信息通信省。

2006年1月20日，总务大臣竹中平臧组织了“通信与广播经营方式恳谈会”，开始探讨通信和广播融合条件下的信息产业管理体制问题。然而，2007年1月15日，对总务省提出的成立信息通信省的建议，经济产业省表示：“与其变更管理机构，不如解决个别行政问题。退一百步说，即便是存在组织问题，也不需要建立一个庞大的省厅，而应实行规制和振兴职能分离。”^[7]经济产业省的态度基本反映了经团联等经济团体的立场，后者认为，应该组建独立于政治和政府之外的行政委员会来行使其职能^[8]。

池田信夫认为，行业融合的趋势不可逆转，分散的管理体制难以适应，因此，应成立综合性监管机构，建立面向整个通信业的新型监管框架。监管机构的独立则有助于打破垄断，引入竞争，开放市场，实现电信自由化。从近年来全球电信管制机构的变化看，综合性独立监管机构是各国改革的大势所趋。但他同时认为，不应该成立独立的信息产业省，“日本已经不是发展中国家，所以不需要所谓振兴信息通信的职能，重要的是在保持电波政策等领域最小限度规制的前提下，像美国的联邦通信委员会那样成立独立行政委员会”。^[9]根据经济合作发展组织（OECD）的统计，其30个成员国中，没有将通信和广播电视实行独立行政委员会制的只有日本、土耳其和波兰。

与此同时，中村伊知哉认为，美国的联邦通信委员会体制与美国的市场体制是对应而存在的，而日本则不存在美国式的制度基础和竞争基础。联邦通信委员会是美国总统制基础上议会和政府保持权力平衡的产物，单纯采取该种模式是毫无道理的。从发展趋势角度讲，应该实行管理一体化，特别是应该将总务省的通信广播电视管理和经济产业省的设备生产管理进行统一，与此同时还要进一步强化内阁官房IT战略本部的职能。中村指出：“在现存国家行政组织基础上，通过转变职能可以适应现实对管理体制改革的要求，从组织论角度看，建立一体化组织，将通信和广播电视管理与设备管理进行整合虽然是必要的，但是现实条件下，不必采用美国式的细分方案和韩国式的统一方案。”^[10]

4.日本信息产业管理体制改革的趋势及其条件约束

任何组织管理形式都有一定局限性，没有绝对完美无缺的组织管理体系。A.D.钱德勒（Alfred D.Chandler）认为，“组织应该服从战略”。然而，在信息产业管理体制问题上，日本却正好相反，即战略服从了组织。现行日本信息产业管理体制，既不同于独立于政府之外美国独立委员会制，也不同于英国政府独立机构的统一负责制，而是传统产业结构模式下管理职能自然延伸的结果。比如电子设备生产，历史上归属通商产业省负责，因此中央省厅改革后自然归属经济产业省；而通信事务等原由邮政省负责，那么不管通信内容和形式如何变化，邮政省自然会无限延伸其归属权。但是，进入信息时代以后，由于通信与电子计算机技术的融合趋向，设备生产、利用和技术开发等必然要求统一管理，因此，通产省和邮政省之间的争权斗争自然也就不可避免。

日本的信息产业管理体制应如何改革？受哪些条件的约束？下面拟从信息产业发展的特点和现状、信息产业管理的运行机制及改革的决策机制三个角度进行分析。

首先，由于其信息产业自身具有的规模经济性、外在性、发展不确定性等特点，再加上各国国家具体国情的差异，很难说哪一种管理模式具有绝对的优越性。但是，产业融合已经成为不可逆转的趋势，因此，管理机构必须不失时机地推动和促进产业融合发展，以适应产业融合发展的需要。历史上各国基本上是采取邮政电信一体化的管理体制，但是随着时代的发展，邮政与电信逐渐实现了分离。在信息技术发展过程中，对于通信、计算机、广播电视三个产业，多数国家曾经分别予以立法规制，因而原来的运营商只是在某一领域从事经营活动。随着电子计算机技术的飞速发展，电话、电脑与电视出现了三网合一的趋向，各运营商为保证自己的竞争优势，纷纷要求开放各种网络限制，从事多领域的融合性经营活动。

20世纪90年代，随着泡沫经济的崩溃，日本经济长期处于萧条之中，因而被称为“失去的10年”。与美国经济景气相比较，其中最为明显的是日本在信息技术方面的落后。2000年以后，日本又开始重复过去的追赶模式，大力推行国家IT战略。经过几年追赶，在IT的基础设施建设方面，日本已经开始处于世界领先地位，但在软件开发等领域，形势仍然不容乐观，其中表现最为突出的是日本IT业界的从属性产业结构。例如在网络广告的销售中，流入雅虎（yahoo）、谷歌（google）、微软（microsoft）等美国企业的比例正在逐年增加，不具有核心搜索引擎的日本IT企业不得不向上述三个企业支付广告费用。另外，日本电子产品和汽车等虽然创造了世界一流，但手机却难以打开国际市场。据美国IDC统计，2006年第一季度，诺基亚、摩托罗拉、三星三家手机生产占据世界市场的65%，而日本所有企业手机厂商生产总和仍不及居于第三位的三星一家。因此，安倍内阁提出要进一步开拓IT市场，提高日本手机市场的国际竞争力。

从运行机制角度看，由于日本现行的信息产业管理体制是按照管理对象进行职能分割，因而存在着管理职能重叠、组织运作缺乏协调等问题。比如在信息和通信产业之间的数据通信服务和附加值通信网建立问题上，邮政省和通产省之间曾经进行了长时间的博弈，被称为增值网络（VAN）权限争夺战争。通产省和邮政省分别向政府提出了自己的增值网络（VAN）法案，并形成尖锐对立。邮政省认为，随着电报产业的夕阳化和电话事业发展速度的减缓，未来的数据服务和图像通信将急速扩大，增值网络事业应该成为邮政省管辖下的主导产业。通产省则以美国自由开展增值网络业务为依据，强烈批评邮政省提出的增值网络事业法案的规制模式。

在推动信息化建设过程中，许多信息化政策可能会横跨内阁府、总务省、经济产业省、文化厅等多个部门，但是，由于缺乏一个统一的协调机构，各个省厅往往各行其是。例如关于网络安全建设问题，在2004年的预算中，总务省提出了关于确保行政信息化和网络安全的推进方案，而经济产业省则提出了关于确保电子交易和计算机等信息设备安全的推进方案，警察厅也推出关于防止病毒侵害和欺诈、不当接续等技术犯罪的方案，而防卫厅则提出自己的关于防御网络恐怖攻击方案。几个省分别提出自己的信息通信安全对策，但其间存在着严重的职能重叠问题。

为迅速推动日本的信息产业发展，日本政府内阁官房中设立了IT战略推进本部，但该机构只是一种战略性规划组织，而不是具体的政策制定机构和权力机关，而且其事务局成员全部来自各省厅，因而根本无法彻底打破省厅之间纵向分割的弊端，在具体政策问题上各省厅依然各自为政。

此外，设计日本未来的信息管理体制问题，不得不考虑作为信息产业基础的电信产业组织结构问题。民营化以来，围绕着公正竞争秩序的建立和日本电信电话株式会社的存在方式问题，一直斗争不断，并且很难说已经建立起了合理的产业组织结构。由于《电信事业法》与《日本电信电话株式会社法》并存，一方面日本电信电话株式会社接受《电信事业法》的约束，另一方面又同时作为特殊公司而独立存在，日本电信电话株式会社的特殊地位和强大影响力有时甚至凌驾于主管政府机关之上。在邮政省强力主导下，新进入的电信运营商虽然得到很大发展，但由于受到日本电信电话株式会社与邮政省、新进入电信运营商之间长期争斗、邮政省自身存废、管理职能纵向分割等问题的影响，一定程度上造成了日本信息产业发展的滞后局面，同时也凸显了进行信息产业管理体制改革的必要性。然而，如果在没有合理市场竞争环境的产业组织结构下，一味削弱行政管理职能，而实行事后规制的行政委员会制，则可能导致市场秩序的扭曲和对消费者利益的伤害。

第三，信息产业管理体制改革，从本质上来说是一种行政管理体制的变革，因此必须按照游戏规则通过政治手段加以解决。战后日本在美国占领体制下，颁布了日本国宪法，建立了议会内阁制政体，并逐渐形成了日本所特有的政治政策机制，即利益集团决策机制。企业家、官僚和政治家以利益集团为中心，构成稳定的铁三角，以维护本利益集团的既得权益为主线，各利益集团之间经过不断博弈，结成一个按照不同领域划分势力范围的，以企业家、官僚、族议员为代表的稳固社会化组织体系。青木昌彦将其称为“分割性多元主义”或“官僚多元主义”^[11]。

这种“官僚制多元主义”社会组织体系具有很强的社会稳定功能，在追赶型经济发展中十分有效。它能够实现内部资源和信息的共享，规避外部风险，形成稳定的政策表达方法和渠道，制定出维护本集团利益的国家政策，并通过官僚主导的国家干预体制予以落实。

但是这种体制又形成了极大的封闭性和保守性，不利于社会整体制度创新，因而难以适应信息时代发展的要求。从1996年桥本龙太郎内阁开始，到小渊内阁和森喜朗内阁，日本进行了所谓近代以来的第三次改革，中央省厅缩减为12个，但对信息产业管理体制，却没有任何创新，只是按照原来的管理权限，原封不动地加以合并和顺延。本来，中央省厅改革的理由之一是适应信息时代的发展要求，调整工业化时代延续下来的政府管理体制及其运行机制，但在现存的政治体制和利益集团格局的制约下，改革只是做了形式上的调整，而未能实现真正意义上的根本变革。

总之，信息产业的发展呼唤统一管理，解决信息产业管理中存在的分割管理、职能重叠、缺乏协调及产业组织不合理等问题，将是下一步日本信息管理体制改革的艰巨任务，但是，从日本现行的政治决策机制看，实现上述目标谈何容易。

注释

[1]陶长琪主编：《信息经济学》，北京：经济科学出版社，2001年，第291页。

[2]王俊豪：《美国联邦通信委员会及其运行机制》，北京：经济管理出版社，2003年。

[3]直江重彦：《NTT民营化与产业政策问题》（NTT民営化と産業政策の課題），日本中央大学综合政策学部，Discussion Paper NO.10 1994-12-2.

[4]鈴木興太郎、南部鶴彦『日本の電気通信：競争と規制の経済学』日本経済新聞社、1993年。

[5]即增值网络，Value-Added Network的缩写，是指企业把通信处理装置与电信公司的专用网络相连接，然后使用通信处理程序不同的计算机来提供含有附加价值的通信服务。包括电信公司利用自己的通信网络来提供含有附加价值的通信服务。

[6]経済財政諮問会議会議議事要旨、2004年1月16日。http://www.keizai-shimon.go.jp/minutes/2004/0116/shimon-s.pdf

[7]日本経済産業省事務次官記者会見、2007年1月15日。http://www.meti.go.jp/speeches/data_ej/ej070115j.html

[8]社団法人経済団体連合会「IT分野の競争政策と「新通信法（競争促進法）」の骨子-IT革命推進に向けた情報通信法制の再構築に関する第二次提言-」，2001年12月18日。http://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2001/061/honbun.html

[9]池田信夫「「情報通信省」はよみがえるか」no.41経済産業研究所2004年1月21日。https://www.rieti.go.jp/users/it/column/column040121.html

[10]中村伊知哉、菊池尚人「情報通信行政組織の再構築」『国际公共政策研究』第7卷第2号，2003年3月。http://web.media.mit.edu/-ichiya/ronbun/soshiki.doc

[11]青木昌彦：《超越官僚制多元主义》，日本经济产业研究所，2001年5月29日。http://www.rieti.go.jp/cn/columns/a01_0001.html

三、日本信息产业管理体制改革及其条件约束

三、日本信息产业管理体制改革及其条件约束